Sentencia nº 00855 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 23 de Julio de 2008

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2008-0463

Mediante escrito presentado en fecha 4 de junio de 2008 el abogado Á.A.O.A., titular de la cédula de identidad N° 8.065.230, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 37.522, actuando en su propio nombre, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra la Resolución N° 01-00-000289 del 26 de octubre de 2007, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, notificada por oficio N° 08-01-1590 de fecha 19 de noviembre del mismo año, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el referido abogado y confirmó la Resolución N° 01-00-000128 emanada de la mencionada autoridad contralora el 12 de junio de 2007 y notificada el 20 de ese mismo mes y año, en la cual le fue impuesta al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

El 5 de junio de 2008 se dio cuenta en Sala y se designó Ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, a los fines de emitir pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso y la acción de amparo constitucional.

En la oportunidad para decidir, pasa la Sala a hacerlo previas las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA ACCIÓN DE AMPARO

Mediante escrito presentado en fecha 4 de junio de 2008, el abogado Á.A.O.A., antes identificado, actuando en su propio nombre, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra la Resolución N° 01-00-000289 del 26 de octubre de 2007, dictada por el Contralor General de la República, notificada por oficio N° 08-01-1590 de fecha 19 de noviembre del mismo año, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el referido abogado y confirmó la Resolución N° 01-00-000128 emanada de la mencionada autoridad contralora el 12 de junio de 2007 y notificada el 20 de ese mismo mes y año, en la cual le fue impuesta al recurrente una sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

En su escrito, el accionante señala que en fecha 1° de octubre de 1999, la Contraloría Interna del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP) le notificó sobre el inicio de una averiguación administrativa en su contra por haber “elaborado”, en su condición de Consultor Jurídico, un Convenio entre el “…‘ICAP y Venalca en el año 97-98. (…) [y] Por permitir que se firmara el mismo (Convenio) sin que la Empresa Venalca ofreciera al Instituto garantías suficientes, ya que solo presentó (…) a través de la AFIANZADORA CORPORACIÓN AGROINDUSTR1A (sic) AVALES Y FIANZAS CARACAS, C.A. un lote de tierras cuya ubicación exacta se desconoce y el único documento en el cual se deja constancia de la existencia del referido bien, data del año 1810, y consiste en un testamento que están representados en Derechos Proindiviso, que hasta la fecha no han sido repartidos’…” (sic).

Afirma, que en virtud del proceso de liquidación del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), la Contraloría General de la República continuó la averiguación iniciada por el órgano contralor de dicho instituto y, el 24 de enero de 2006, declaró su responsabilidad administrativa y le impuso una sanción de multa por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares (Bs. 1.612.800,00), actualmente expresados en Mil Seiscientos Doce Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 1.612,80).

Indica, haber ejercido un recurso de reconsideración contra dicha decisión, el cual fue declarado sin lugar el 10 de agosto de 2006.

Aduce, que en fecha 20 de junio de 2007 fue notificado de la Resolución N° 01-00-000128 del 12 de ese mismo mes y año por la cual la máxima autoridad contralora le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, conforme a lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, acto éste contra el cual interpuso un recurso de reconsideración que fue declarado sin lugar el 26 de octubre de ese mismo año, mediante la Resolución N° 01-00-000289.

Solicita se declare la “nulidad” del acto administrativo de fecha 24 de enero de 2006, que determinó su responsabilidad administrativa, así como de la Resolución recurrida “…habida consideración que son actos administrativos coligados y consecuenciales…”.

Expresa, que la decisión por la cual fue declarada su responsabilidad se encuentra viciada de falso supuesto al basarse en la existencia de unos “…Manuales de Procedimiento del ICAP…”, que -a su decir- nunca fueron incorporados al expediente administrativo.

Señala, que es pertinente la “revisión” del auto decisorio de su responsabilidad administrativa pues “…para sancionar[le] con una pena tan grave, como lo es una inhabilitación, se debió nuevamente la contraloría (sic) revisar el acto administrativo que contenía la multa, momento en el cual no privó el criterio de la inhabilitación como sanción…”.

Expone, que al fundamentarse la sanción de inhabilitación en un acto en el cual la Administración contralora incurrió en el vicio de falso supuesto, “…la excepción de ilegalidad se hace pertinente y la facultad que tiene el interesado oponente, se debe principalmente al interés del legislador venezolano en tutelar al máximo la legitimidad de la actuación administrativa, en forma tal que los actos viciados no adquieran firmeza total al vencerse el término para su impugnación, habida cuenta que pueden ser invalidados para el caso en concreto, si opuesta su ilegalidad el Tribunal la constata y declara…”.

Solicita se declare la nulidad de la Resolución impugnada y la “desaplicación” por ilegalidad del auto decisorio de su responsabilidad administrativa.

Finalmente, pide a esta Sala que “…por vía de amparo cautelar…”, se suspendan los efectos del acto administrativo por el cual le fue impuesta la sanción de inhabilitación, indicando que dicha sanción afecta gravemente la economía y la paz de su familia al no poder ejercer el derecho constitucional al trabajo.

II

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer y decidir la causa bajo análisis y, al efecto observa:

En el presente caso, se ha ejercido un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional.

Así, debe señalarse que conforme a lo establecido en la sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001 (caso: M.E.S.V.), la competencia para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con un recurso contencioso administrativo de nulidad, será determinada por la competencia para conocer de la acción principal.

Precisado lo anterior, se observa que el asunto de autos está referido a un recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra la Resolución N° 01-00-000289 del 26 de octubre de 2007, dictada por el Contralor General de la República, notificada por oficio N° 08-01-1590 de fecha 19 de noviembre del mismo año, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por el abogado Á.A.O.A. y confirmó la Resolución N° 01-00-000128 emanada de la mencionada autoridad contralora el 12 de junio de 2007 y notificada el 20 de ese mismo mes y año, en la cual le fue impuesta al referido abogado la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

Ahora bien, el numeral 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, prevé:

Artículo 5: Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.

(…omissis…)

31. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional…

.

Igualmente, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, dispone en el artículo 108 lo siguiente:

Artículo 108. Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señalados en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación

.

Conforme a las anteriores disposiciones, visto que el acto administrativo recurrido, en el caso de autos, fue dictado por el Contralor General de la República, esta Sala se declara competente para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, según lo establecido en el numeral 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo previsto en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así se declara.

III

DE LA ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

Determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional, se pasa a decidir provisionalmente sobre la admisibilidad del recurso de nulidad con el objeto de examinar la petición de amparo cautelar, para lo cual corresponde analizar las causales de inadmisibilidad previstas en el aparte 5 del artículo 19 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, sin emitir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, en función de lo previsto en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, aspecto que será examinado al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación en caso de ser declarada improcedente la acción de amparo constitucional.

Dicho lo anterior, observa la Sala que en el presente caso no se verifica alguna de las causales de inadmisibilidad enunciadas en el precitado aparte 5 del artículo 19, toda vez que: (i) no se advierte ninguna prohibición legal de admitir la acción propuesta; (ii) se desprende de autos el interés de la parte accionante en la interposición del recurso; (iii) no se han acumulado acciones excluyentes; y (iv) se ha acompañado la documentación necesaria a los fines de la admisión del recurso.

En consecuencia, siguiendo el procedimiento que esta Sala ha dado en casos similares al de autos, en los que se ha interpuesto el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una acción de amparo constitucional, esta M.I. admite provisionalmente el mencionado recurso, cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

IV

DEL AMPARO CAUTELAR

Mediante sentencia Nº 402 de fecha 20 de marzo de 2001 (Caso: M.E.S.V.) esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró la revisión del trámite que se le había venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues resultaba incompatible con la intención del Constituyente de 1999, orientada como se encuentra a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por tal razón, se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta lo hace equiparable en idénticos términos a una medida cautelar, con la diferencia de que el amparo conjunto alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia esta que por su trascendencia hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Al respecto, se señaló en la mencionada decisión que para otorgar el amparo constitucional ejercido conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad, debe revisarse el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, esto es, el fumus boni iuris y el periculum in mora adaptados a las características propias de la institución del amparo, a causa de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados.

En atención a tales circunstancias y a la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, considerando, además, el poder cautelar del Juez Contencioso Administrativo, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de la especial figura del amparo, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por ser contrario a los principios que informan dicha institución, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en la mencionada Ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requeridas en todo decreto de amparo.

En su lugar, se acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que una vez admitida la causa principal por la Sala, deberá emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Igualmente, afirmó el fallo en referencia y así lo ratifica la Sala una vez más en esta oportunidad, que tal tramitación no reviste en modo alguno violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo al efecto el procedimiento establecido en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (actualmente aparte primero del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela); procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluyó la Sala en el mencionado fallo, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con el recurso de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y, en caso de ser acordada, se abrirá un cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

Determinados los puntos anteriores, pasa esta Sala a pronunciarse sobre la acción de amparo constitucional incoada, con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional mientras se decide el recurso de nulidad interpuesto, y a los fines de garantizar una tutela judicial efectiva.

A tal fin, resulta menester analizar, en primer término, el requisito del fumus boni iuris, con el objeto de concretar la existencia de una presunción grave de violación o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales invocados por la parte actora, para lo cual deberá atenderse no a un simple alegato de perjuicio sino a la efectiva argumentación y acreditación de hechos concretos que lleven a presumir seriamente la denunciada transgresión.

En segundo lugar, corresponderá revisar la existencia del periculum in mora, determinable por la sola verificación del extremo anterior, según jurisprudencia de esta Sala, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho o garantía de orden constitucional, o su limitación fuera de los parámetros permitidos por el Texto Constitucional, habrá de conducir a la preservación, in límine, de su pleno ejercicio, dada la naturaleza de los intereses debatidos en tales casos y el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable a la parte presuntamente afectada en sus derechos.

Delimitado lo anterior, debe la Sala verificar si se encuentran presentes los referidos requisitos en el caso bajo examen, y en tal sentido aprecia:

En el caso concreto, el abogado Á.A.O.A., actuando en su propio nombre y representación, solicita que por vía del amparo cautelar, se suspendan los efectos de la Resolución N° 01-00-000289 del 26 de octubre de 2007, dictada por el Contralor General de la República, notificada por oficio N° 08-01-1590 de fecha 19 de noviembre del mismo año, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el referido abogado y confirmó la Resolución N° 01-00-000128 emanada de la mencionada autoridad contralora el 12 de junio de 2007 y notificada el 20 de ese mismo mes y año, en la cual le fue impuesta al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

Como fundamento de su solicitud, el actor alega únicamente que el acto administrativo recurrido afecta gravemente la economía y la paz de su familia al no poder ejercer su derecho constitucional al trabajo.

Así las cosas, debe señalarse que el derecho constitucional al trabajo no es absoluto sino que, por el contrario, se encuentra sometido a ciertas limitaciones legales autorizadas por el propio Texto Constitucional, siendo una de ellas las sanciones que frente al ejercicio de determinado cargo puedan ser acordadas (ver, entre otras, sentencias Nos. 1976 y 548 de fechas 5 de diciembre de 2007 y 30 de abril de 2008, respectivamente).

En el caso de autos, la restricción al aludido derecho devendría del ejercicio, por parte del Contralor General de la República, de la potestad sancionatoria para la cual ha sido habilitado expresamente por Ley, en virtud de la que puede imponer a los funcionarios declarados responsables administrativamente, determinadas sanciones que inciden en el ejercicio de la función pública.

Por tal razón, no aprecia la Sala en esta etapa del proceso que el ejercicio de la referida potestad por parte de la máxima autoridad contralora para imponerle al recurrente la sanción de inhabilitación, constituya en sí misma una vulneración flagrante o limitación grosera del derecho constitucional al trabajo.

Igualmente, cabe indicar que la mencionada sanción de inhabilitación no le impide al abogado Á.A.O.A. dedicarse a otras actividades laborales fuera del ámbito de los cargos correspondientes a la función pública; razón por la cual debe desestimarse el alegato expuesto por la parte accionante sobre este particular. Así se declara.

De esta manera, visto que el recurrente solamente denunció la presunta violación del derecho constitucional al trabajo y que dicho argumento resultó desechado, se concluye que, en el caso bajo análisis, no se configura una presunción de buen derecho en favor del actor, o fumus boni iuris, y mucho menos el requisito del periculum in mora, el cual es determinable por la sola verificación del extremo anterior, conforme a la jurisprudencia pacífica de esta Sala, por lo que debe declararse improcedente la acción de amparo constitucional incoada. Así se declara.

Finalmente, en virtud de la improcedencia del amparo cautelar, esta Sala ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación con el objeto de admitir el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido, sin perjuicio de la verificación de lo atinente a la caducidad de la acción, y de ser el caso, se acuerde continuar el proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

V

DECISIÓN

En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por el abogado Á.A.O.A., antes identificado, actuando en su propio nombre, contra la Resolución N° 01-00-000289 de fecha 26 de octubre de 2007, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

2.- ADMITE, sin perjuicio de la verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala de lo atinente a la caducidad de la acción, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

3.- IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional propuesta.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de julio del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veintitrés (23) de julio del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00855.

La Secretaria,

S.Y.G.