Sentencia nº 00412 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 19 de Mayo de 2010

En fecha 20 de diciembre de 2005 el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, declaró la responsabilidad administrativa del abogado Á.A.O.A., en su condición de Consultor Jurídico del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), y le impuso sanción de multa por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares (Bs. 1.612.800,00), actualmente expresados en la suma de Un Mil Seiscientos Doce Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 1.612,80), por negligencia en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público (folio 1.212 de la pieza 5 del expediente administrativo).

Mediante oficio N° 08-01-106-1 del 24 de enero de 2006, recibido por el actor el 15 de marzo de ese año, el mencionado Director notificó al recurrente el contenido del auto de fecha 20 de diciembre de 2005 y le informó acerca de los recursos que podía ejercer contra del referido auto (folio 1.272 de la pieza 5 del expediente administrativo).

El 28 de marzo de 2006 la parte accionante interpuso recurso de reconsideración contra el acto administrativo del 20 de diciembre de 2005, el cual fue declarado sin lugar por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales del Órgano Contralor en fecha 30 de junio de 2006 (folios 1.292 y 1.367 de la pieza 5 del expediente administrativo).

Por oficio N° 08-01-1037 del 10 de agosto de 2006, recibido por el abogado Á.A.O.A. el 28 de ese mismo mes y año, la aludida Dirección notificó al actor de la decisión del 30 de junio de 2006, y le informó sobre los recursos correspondientes a los fines de impugnar dicha decisión (folio 1.397 de la pieza 5 del expediente administrativo).

En la Resolución N° 01-00-000128 de fecha 12 de junio de 2007, el Contralor General de la República impuso al prenombrado abogado sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, por un período de tres (3) años (folio 1.407 de la pieza 5 del expediente administrativo).

Mediante oficio N° 08-01-769 del 20 de junio de 2007, recibido por el recurrente el 5 de julio de ese año, el máximo Órgano de Control Fiscal notificó al accionante del anterior acto administrativo y le informó respecto a los recursos que podía interponer (folio 1.441 de la pieza 5 del expediente administrativo).

El 31 de julio de 2007, el abogado Á.A.O.A., ejerció recurso de reconsideración contra la Resolución N° 01-00-000128 del 12 de junio de 2007, el cual fue declarado sin lugar por el Contralor General de la República en la Resolución N° 01-00-000289 del 26 de octubre de ese año (folio 1.558 de la pieza 5 del expediente administrativo).

Por oficio N° 08-01-1590 del 19 de noviembre de 2007, recibido el 5 de diciembre del mismo año, el Órgano Contralor notificó al accionante sobre la Resolución N° 01-00-000289 del 12 de junio de 2007 y los recursos que podía ejercer (folio 1.575 de la pieza 5 del expediente administrativo).

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Mediante escrito presentado en fecha 4 de junio de 2008 el abogado Á.A.O.A., antes identificado, actuando en su propio nombre y representación, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra la Resolución N° 01-00-000289 del 26 de octubre de 2007, dictada por el Contralor General de la República, notificada por oficio N° 08-01-1590 de fecha 19 de noviembre del mismo año, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el referido abogado y confirmó la Resolución N° 01-00-000128 emanada de la mencionada Autoridad Contralora el 12 de junio de 2007, en la cual le fue impuesta al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

El accionante señala en su escrito que, en fecha 1° de octubre de 1999, la Contraloría Interna del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP) le notificó sobre el inicio de una averiguación administrativa en su contra, por haber “elaborado”, en su condición de Consultor Jurídico, un Convenio entre el “…‘ICAP y Venalca en el año 97-98. (…) [y] Por permitir que se firmara el mismo (Convenio) sin que la Empresa Venalca ofreciera al Instituto garantías suficientes, ya que solo presentó (…) a través de la AFIANZADORA CORPORACIÓN AGROINDUSTR1A (sic) AVALES Y FIANZAS CARACAS, C.A. un lote de tierras cuya ubicación exacta se desconoce y el único documento en el cual se deja constancia de la existencia del referido bien, data del año 1810, y consiste en un testamento que están representados en Derechos Proindiviso, que hasta la fecha no han sido repartidos’…” (sic).

Afirma que en virtud del proceso de liquidación del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), la Contraloría General de la República continuó la averiguación iniciada por el Órgano Contralor de dicho instituto y, el “24 de enero de 2006”, declaró su responsabilidad administrativa y le impuso una sanción de multa por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares (Bs. 1.612.800,00), actualmente expresados en Mil Seiscientos Doce Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 1.612,80).

Indica haber ejercido un recurso de reconsideración contra dicha decisión, el cual fue declarado sin lugar el 10 de agosto de 2006.

Aduce que, en fecha 20 de junio de 2007, fue notificado de la Resolución N° 01-00-000128 del 12 de ese mismo mes y año, por la cual la M.A.C. le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, conforme a lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, acto este contra el cual interpuso un recurso de reconsideración que fue declarado sin lugar el 26 de octubre de 2007, mediante la Resolución N° 01-00-000289.

Solicita se declare la “nulidad” del acto administrativo de fecha 24 de enero de 2006 que determinó su responsabilidad administrativa, así como de la Resolución recurrida “…habida consideración que son actos administrativos coligados y consecuenciales…”.

Expresa que la decisión por la cual fue declarada su responsabilidad se encuentra viciada de falso supuesto, por basarse en la existencia de unos “…Manuales de Procedimiento del ICAP…” que -a su decir- nunca fueron incorporados al expediente administrativo.

Requiere la desaplicación por vía incidental del auto decisorio de su responsabilidad administrativa, y señala ser pertinente la “revisión” del auto pues “…para sancionar[le] con una pena tan grave, como lo es una inhabilitación, se debió nuevamente la contraloría (sic) revisar el acto administrativo que contenía la multa, momento en el cual no privó el criterio de la inhabilitación como sanción…”.

Expone que al fundamentarse la sanción de inhabilitación en un acto en el cual la Administración Contralora incurrió en el vicio de falso supuesto, “…la excepción de ilegalidad se hace pertinente y la facultad que tiene el interesado oponente, se debe principalmente al interés del legislador venezolano en tutelar al máximo la legitimidad de la actuación administrativa, en forma tal que los actos viciados no adquieran firmeza total al vencerse el término para su impugnación, habida cuenta que pueden ser invalidados para el caso en concreto, si opuesta su ilegalidad el Tribunal la constata y declara…”.

Solicita a la Sala declarar la nulidad de la Resolución impugnada, así como la “desaplicación” por ilegalidad del auto decisorio de su responsabilidad administrativa.

III

DEL ACTO RECURRIDO

En la Resolución N° 01-00-000289 de fecha 26 de octubre de 2007, el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el abogado Á.A.O.A. y confirmó la Resolución N° 01-00-000128 del 12 de junio de ese mismo año, por la cual impuso al referido abogado la sanción de inhabilitación por un período de tres (3) años. Fundamentó su decisión en los siguientes términos:

… En primer lugar, se observa que la defensa presentada por el recurrente está constituida por dos tipos de alegatos, a saber: los dirigidos a obtener la declaratoria de nulidad absoluta de la decisión de fecha 30 de junio de 2006, mediante la cual se confirmó la declaratoria de responsabilidad administrativa recaída en su contra y los destinados a procurar la revocatoria de la sanción impuesta por quien suscribe.

En relación con los primeros, se advierte que con los mismos se pretende que un acto que adquirió firmeza administrativa y que, por tanto, causó estado sea sometido a una nueva revisión, en vía administrativa; lo cual implicaría crear -en tal vía- una nueva instancia recursiva no prevista legalmente.

En este contexto es de destacar que la decisión confirmatoria de declaratoria de responsabilidad y la Resolución mediante la cual este Despacho resolvió imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, son dos acto distintos y, por tanto, jurídicamente inaceptable que se pretenda replantear o reexaminar el fundamento del primero en la vía recursiva prevista para el segundo de los mismos; máxime si, como fue señalado, respecto de la decisión de responsabilidad ya había operado la firmeza administrativa al haber interpuesto el recurso administrativo previsto legalmente y, por ende, aquella decisión de responsabilidad produjo plenos efectos dada la vigencia de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad, siendo lo correcto acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. De ahí que resulte forzoso declarar la improcedencia de la revisión pretendida. Así se declara.

En relación al argumento según el cual la Resolución que se resolvió (sic) imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos por un período de tres (3) años, adolece del vicio de nulidad absoluta previsto en el numeral 3 del artículo 19 de la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto se pretende la aplicación de una norma jurídica que ha sido inaplicada por la Sala Constitucional (…), en los fallos de fechas 26 de julio de 2004 y 01 de noviembre de 2006, resulta oportuno señalar, que si bien es cierto en los fallos invocados (…) se acordó la acción de amparo cautelar interpuesta, con base en la presunta violación de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y la seguridad jurídica, no es menos cierto que dicho pronunciamiento no es definitivo ya que no resuelve el fondo de la controversia, por lo que no procede la extensión de los efectos de las precitadas sentencias al caso de marras. Así se declara.

Finalmente, en cuanto a la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido, se observa que la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no contempla ninguna disposición que atribuya a este máximo Órgano (…) competencia para acordar la suspensión de efectos de sus actos. Sin embargo, ha de aplicarse supletoriamente el contenido del artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone expresamente lo siguiente:

(…omissis…)

De la norma parcialmente transcrita se desprende que la suspensión de efectos constituye una excepción al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos (…).

Asimismo se aprecia, de la norma (…) que la aludida medida procede en caso de que su ejecución pudiera causar grave perjuicio al interesado o si la impugnación se fundamenta en la nulidad absoluta del acto.

Concretamente (…), para la procedencia, en vía administrativa, de la suspensión de los efectos de los actos administrativos, la misma no opera ope legis (…), pues según lo ha dejado sentado (…), la jurisprudencia patria, es preciso que el solicitante, además de alegar, pruebe fehacientemente de qué manera la ejecución del acto pudiera causarle grave perjuicio (….).

En el presente caso se observa que el impugnante se limitó a alegar, de forma general y abstracta, el gravamen económico que le ocasionaría la ejecución del acto impugnado y en modo alguno formuló un razonamiento (…), que haya llevado, a quien suscribe, a la convicción sobre la existencia real, naturaleza y extensión del perjuicio alegado.

Por otra parte, en lo que respecta al segundo presupuesto fáctico para la procedencia, es necesario señalar, que en el presente caso, no quedó demostrada la existencia de vicios de nulidad que afecten al acto recorrido (sic), en consecuencia no se configuran los extremos exigidos por el artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos a los efectos de suspender la resolución dictada por quien suscribe, por tanto resulta improcedente la solicitud del impugnante (…). Así se declara.

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, se declara Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto por el ciudadano Á.A.O. (…) y, en consecuencia, SE CONFIRMA la Resolución N° 01-00-000128 de fecha 12 de junio de 2007, mediante la cual quien suscribe, acordó inhabilitarlo para el ejercicio de funciones públicas, por el período de tres (3) años… contados a partir de la fecha de notificación de la señalada Resolución…

(Resaltado del texto).

IV

ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL ACTO DE INFORMES

En fecha 25 de febrero de 2010, oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, las abogadas I. delV.M.V. y L.C.A.A., antes identificadas, actuando con el carácter de representantes de la Contraloría General de la República, presentaron oralmente y por escrito sus conclusiones en los siguientes términos:

Sostienen que la parte accionante pretende con sus alegatos la impugnación en sede judicial del acto administrativo por el cual fue declarada la responsabilidad administrativa del abogado Á.A.O.A., el cual adquirió firmeza tanto en vía administrativa como en la judicial por no haber sido ejercido en su contra el recurso contencioso administrativo de nulidad.

Aducen que al haber quedado firme dicha declaratoria de responsabilidad administrativa, ésta produjo plenos efectos “…dada la vigencia de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos…”.

Señalan que si bien es cierto tanto la sanción de inhabilitación como la sanción de multa impuestas al recurrente derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, no lo es menos que tal declaratoria y la Resolución dictada por el Contralor General de la República son actos distintos.

Igualmente, indican de conformidad con lo previsto en el artículo 105 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con lo establecido en el artículo 122 de la Ley de la Contraloría General de la República de 1995, que le corresponde a la M.A.J. de ese Órgano Contralor analizar los hechos en los cuales se fundamenta el acto de responsabilidad administrativa, con el objeto de valorar la gravedad de la irregularidad cometida, y no una revisión de la legalidad del aludido acto.

Por último, solicitan a la Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

V

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

Mediante escrito de fecha 25 de febrero de 2010 la abogada M.O.P. deF., antes identificada, actuando con el carácter de Fiscal Tercero del Ministerio Público, consignó el escrito contentivo de la opinión del órgano que representa.

En dicho escrito, expone que el abogado Á.A.O.A. solicita la nulidad del acto administrativo por el cual se declaró su responsabilidad administrativa, lo que -a decir del recurrente- conllevaría a declarar la nulidad de la Resolución por la que el Contralor General de la República le impuso sanción de inhabilitación, por tratarse de actos “coligados y consecuenciales”.

Al respecto, afirma haber operado la caducidad de la acción de la solicitud de nulidad del acto que determinó la responsabilidad administrativa, pues pasaron más de seis (6) meses desde la firmeza del acto en sede administrativa, esto es, desde el 30 de junio de 2006 hasta el 4 de junio de 2008, fecha en la cual fue interpuesto el recurso contencioso administrativo de nulidad en el caso de autos.

Sostiene la improcedencia de la excepción de legalidad invocada por la parte accionante para pedir la nulidad del acto de responsabilidad administrativa, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala Político-Administrativa, toda vez que la referida excepción fue alegada de manera autónoma y no incidental en el proceso del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

Manifiesta que el Contralor General de la República, aplicó la sanción de inhabilitación una vez firme la decisión por la cual se determinó la responsabilidad administrativa del actor, conforme a lo previsto en los artículos 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995.

Indica que “…si el recurrente tenía la intención de desvirtuar los hechos por los cuales la Administración, dictó auto (…) de fecha 24 de enero de 2006, mediante el cual declaró su responsabilidad administrativa y, siendo que el mismo intentó el respectivo recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar en fecha 10 de agosto del mismo año, debió ejercer el recurso contencioso administrativo de nulidad contra éste último acto…”.

Finalmente, considera que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto debe ser declarado sin lugar.

VI

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad para pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido, esta Sala observa:

Como punto previo, debe señalarse que en el escrito presentado en fecha 4 de junio de 2008, el abogado Á.A.O.A. solicita la nulidad de la Resolución N° 01-00-000289 de fecha 26 de octubre de 2007 dictada por el Contralor General de la República, en la que dicho funcionario declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto y confirmó la Resolución N° 01-00-000128 del 12 de junio de ese mismo año, por la cual la prenombrada autoridad le impuso al referido abogado la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

Igualmente, el accionante solicita de manera confusa en su escrito la desaplicación y la nulidad del auto de fecha 20 de diciembre de 2005 decisorio de su responsabilidad administrativa, por vía de excepción, de lo cual se desprende que lo pretendido por el actor en definitiva, es que este Alto Tribunal examine dicho auto -por la presunta existencia del vicio de falso supuesto de hecho- en el proceso iniciado, en virtud del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra el acto confirmatorio de la sanción de inhabilitación.

Así, la parte recurrente invoca en su escrito la denominada excepción de ilegalidad, en virtud de la cual el Juez tiene la posibilidad de desaplicar por vía incidental un determinado acto administrativo, a pesar de haberse verificado la caducidad de la acción de nulidad para la impugnación ordinaria del acto.

Cabe destacar que la referida excepción de ilegalidad se encuentra prevista en el aparte 20 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece lo siguiente:

Las acciones o recursos de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la Administración caducarán en el término de seis (6) meses, contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado, si fuere procedente y aquélla no se efectuare, o cuando la Administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el término de noventa (90) días continuos, contados a partir de la fecha de interposición del mismo. Sin embargo, aun en el segundo de los casos señalados, la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el recurso de nulidad caducará a los treinta (30) días

(Resaltado de esta Sala).

Sobre esta posibilidad excepcional, en sentencia N° 1.041, publicada en fecha 12 de agosto de 2004, esta Sala señaló lo que a continuación se transcribe:

…de conformidad con el artículo 134 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable al caso ratione temporis, aún en los casos en que se produzca la caducidad de la acción de nulidad por el transcurso del término para intentarla, podrá oponerse la ilegalidad del acto por vía de excepción; asimismo, conviene destacar que dicha disposición fue reproducida en el aparte 20 del artículo 21 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

(…omissis…)

Constituye pues la disposición antes transcrita, lo que esta Sala denominó en sentencia de fecha 14 de febrero de 1985 (caso: G.B. vs. ASOVEP) la máxima tutela que el Derecho otorga a la legitimidad de las actuaciones administrativas. No obstante, la jurisprudencia ha limitado esa posibilidad de excepcionarse, sólo en el marco de un procedimiento judicial de ejecución de actuaciones administrativas firmes; en efecto, dispuso la Sala en sentencia Nº 01802, de fecha 19 de noviembre de 2003 (caso: M.O.B.), lo siguiente:

‘En efecto, la última parte del primer párrafo artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece la posibilidad de oponer como excepción la ilegalidad del acto que ha quedado definitivamente firme en sede administrativa, en los siguientes términos:

‘Artículo 134.- Las acciones o recursos de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la Administración, caducarán en el término de seis meses contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado, si fuere procedente y aquélla no se efectuare. Sin embargo, aún en el segundo de los casos señalados, la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales…’ (…).

A este respecto ha señalado tanto la doctrina como la jurisprudencia, tal y como se desprende de la norma arriba transcrita, que la figura de la excepción de ilegalidad no constituye una acción autónoma, sino que la misma procede cuando un acto administrativo de efectos particulares ha quedado definitivamente firme en sede administrativa y luego se pretende su ejecución por vía judicial; es decir, es una oposición que se interpone en un proceso ya incoado, como una defensa frente a la ejecución judicial de actuaciones administrativas firmes.

Más aún, incluso esta Sala en su desarrollo jurisprudencial sobre el tema ha venido restringiendo cada vez más esta figura excepcional, estableciendo no sólo la imposibilidad de alegarla por vía principal, sino además, estableciendo que esta excepción sólo puede ser opuesta por vía incidental dentro del marco de recursos contencioso-administrativos de nulidad de actos de efectos particulares. (Vid. Sentencia de la SPA del 11 de junio de 1998).

Por lo tanto, la anterior excepción no puede ser interpuesta de manera autónoma e independiente, y mucho menos con fundamento en las normas relativas al recurso de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares, establecidas en los artículos 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En virtud de ello, considera esta Sala que el argumento arriba señalado, presentado por el recurrente al momento de la apelación, resulta a todas luces improcedente por carecer de fundamento legal. Así igualmente se declara.’ (…).

Asimismo, en su oportunidad, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, dispuso en el fallo citado en la decisión parcialmente transcrita supra (Sentencia 366, de fecha 11 de junio de 1998, caso: Inversiones Carnegie, C.A. y otras), lo siguiente:

‘Para la procedencia de la excepción, que está prevista únicamente en los procedimientos de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, es necesario que la Administración produzca un acto o realice una actuación tendente a obligar al administrado a ejecutar un acto que éste considera ilegal, lo cual no es el presente caso, porque ningún cumplimiento está exigiendo la Administración a las empresas accionantes. De allí que la excepción de ilegalidad es improcedente ante una situación pasiva de la Administración, y no puede utilizarse como fundamento de una acción o recurso del particular’…

. (Subrayado del texto y resaltado de esta decisión).

Conforme a la jurisprudencia parcialmente transcrita, la excepción de ilegalidad es una defensa cuya oposición se encuentra limitada a la ejecución judicial de actos administrativos.

En el caso concreto, de las actas que conforman el expediente aprecia la Sala, la no existencia de acto alguno destinado a la ejecución material del auto decisorio de la responsabilidad administrativa del abogado Á.A.O.A., por lo que la excepción opuesta por el recurrente resulta inadmisible. Así se declara.

Por otra parte, conviene precisar que la declaratoria de responsabilidad administrativa y el acto por el cual el Contralor General de la República impone las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley que rige sus funciones, son actos distintos recurribles por vicios que pueden ser independientes de cada uno de dichos actos, aun cuando la aplicación de la sanción de inhabilitación tiene su fundamento en la responsabilidad administrativa, y así ha sido sentado por la jurisprudencia de esta Sala.

En efecto, la Sala ha establecido en diversos fallos que el acto por el cual el Contralor General de la República impone la sanción de inhabilitación opera de pleno derecho, dada la existencia de un acto firme en sede administrativa en el cual se declara la responsabilidad, lo que no lo excluye del control jurisdiccional; pero la impugnación del aludido acto debe ser realizada por vicios que le son propios al acto de inhabilitación y no por aquellos que pudieran afectar al acto principal.

Ciertamente, en sentencia N° 347 del 26 de marzo de 2008, la Sala señaló lo siguiente:

“…En el caso de autos esta Sala observa, sin prejuzgar sobre la definitiva, que la parte actora en su recurso de nulidad no precisó de qué manera la resolución impugnada le infringió sus derechos al debido proceso, o su derecho a la defensa, a ser oído, a su presunción de inocencia, limitándose a mencionar las normas constitucionales que consagran tales derechos, e indicando que los expedientes formados y sustanciados por la Contraloría Municipal de Los Guayos que originaron la declaratoria de su responsabilidad administrativa era producto de sus ‘enemigos políticos’ y que debido a la pérdida de su investidura como Alcalde no pudo acceder a las pruebas que le hubiesen permitido desvirtuar la responsabilidad atribuida.

En este sentido, debe indicarse que las violaciones a que alude el accionante no corresponden al acto dictado por el Contralor General de la República, toda vez que no fue dicho funcionario quien declaró la responsabilidad administrativa del recurrente.

En efecto, el acto por el cual el máximo jerarca de la Contraloría General de la República impuso la sanción de inhabilitación, opera de pleno derecho dada la existencia de un acto firme en sede administrativa mediante el cual se declaró la responsabilidad, lo que no lo excluye del control jurisdiccional, sólo que la impugnación de dicho acto debe ser realizada sobre la base de la presunta presencia de vicios que le sean propios y no por aquellos que pudieran afectar al acto principal; razón por la cual al menos preliminarmente no se evidencia la violación invocada.

Igualmente alegó el recurrente que la Contraloría Municipal del Municipio los Guayos es incompetente para determinar la responsabilidad administrativa porque en su opinión, ‘la Ley de Reforma Parcial de la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización constituye una expresión de la República Bolivariana de Venezuela (…) y la competencia natural para el control y fiscalización de la inversión de los recursos provenientes del FIDES correspondería a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA’.

Al respecto observa la Sala, sin prejuzgar sobre la definitiva, que la presente denuncia es contra un acto administrativo distinto del aquí sometido a control jurisdiccional, puesto que se refiere al procedimiento investigativo que dio lugar a la declaratoria de su responsabilidad administrativa y por ende, distinto del acto (secundario) a través del cual el Contralor General de la República acordó la medida sancionatoria de inhabilitación, en consecuencia debe ser desechada…” (Resaltado de este fallo).

En el caso bajo examen el recurrente denuncia el vicio de falso supuesto de hecho, en el cual presuntamente incurrió la Administración Contralora en el auto de fecha 20 de diciembre de 2005 (folio 1.212 de la pieza 5 del expediente administrativo) en el que determinó su responsabilidad administrativa.

Cabe mencionar que ese auto fue dictado por una autoridad distinta al Contralor General de la República, como lo es el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de ese órgano, por lo que en principio no podría la Sala entrar a analizar los alegatos de la parte recurrente contra dicho acto, pues el control jurisdiccional de los actos emanados de la señalada Dirección, corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo dispuesto en el aparte único del artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001.

Del texto del auto de fecha 20 de diciembre de 2005 se aprecia que el prenombrado Director, actuó por delegación de atribuciones de la máximaA.J. del Órgano de Control Fiscal, según Resolución N° 01-00-218 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.987 del 26 de julio de 2004; en razón de lo cual en este caso la competencia para examinar el aludido acto administrativo correspondería a esta Sala Político-Administrativa, de conformidad con lo establecido en el mencionado artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

No obstante, de las actas que conforman el expediente administrativo se observa que el auto por el cual fue determinada la responsabilidad administrativa del actor se encuentra firme, tanto en sede administrativa como en vía judicial.

En efecto, el 28 de marzo de 2006 el abogado Á.A.O.A. ejerció únicamente el recurso de reconsideración contra el acto administrativo del 20 de diciembre de 2005, decisorio de su responsabilidad administrativa, el cual fue declarado sin lugar por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales del Órgano Contralor en fecha 30 de junio de 2006 (folios 1.292 y 1.367 de la pieza 5 del expediente administrativo).

Así las cosas, dada la firmeza del acto mediante el cual fue declarada la responsabilidad administrativa del recurrente, no puede esta Sala entrar a revisar el aludido acto, razón por la cual debe desestimarse el vicio de falso supuesto de hecho denunciado por la parte accionante. Así se declara.

Sin perjuicio de lo anterior, estima necesario este Alto Tribunal referirse al auto de fecha 20 de diciembre de 2005 (folio 1.212 de la pieza 5 del expediente administrativo), por el cual la Contraloría General de la República determinó que el actor, en su condición de Consultor Jurídico del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), elaboró y permitió la suscripción del convenio celebrado el 1° de octubre de 1996, entre ese Instituto y la empresa Venezolana de Algodón (VENALCA) para el año 1997-1998, con el objeto de aportar recursos económicos y humanos dirigidos a contribuir al desarrollo del rubro algodonero, sin que la referida sociedad mercantil ofreciera al Instituto garantías suficientes.

Asimismo, se verificó en el aludido procedimiento que el abogado Á.A.O.A., elaboró y permitió la suscripción de un convenio entre el Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP) y la empresa Algodonera La Mata, C.A. (ALMACA) y sus filiales, para el período 1998-1999, sin que esas sociedades mercantiles presentaran garantías ni el finiquito correspondiente al Instituto, lo cual -a juicio de esta Sala- constituye una conducta generadora de responsabilidad administrativa por negligencia en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público, tal como lo advirtió la Contraloría General de la República, conforme a lo previsto en los numerales 3 y 4 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable ratione temporis.

Con relación al vicio de falso supuesto esgrimido por la parte recurrente contra la Resolución N° 01-00-000289, debe indicarse que este vicio se configura de dos maneras diferentes: la primera, relativa al falso supuesto de hecho, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión; la segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado; caso en el cual se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (vid. sentencia N° 138 publicada el 4 de febrero de 2009).

Así las cosas, aprecia la Sala del texto de la Resolución N° 01-00-000289 y del acto por ésta confirmado, es decir, la Resolución N° 01-00-000 128, que el Órgano Contralor fundamentó su decisión en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, en concordancia con lo previsto en el artículo 122 de de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la República de Venezuela N° 5.017 del 13 de diciembre de 1995. Dichas normas prevén lo siguiente:

Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por una máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos, del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes…

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Artículo 122.- Una vez firme la decisión de responsabilidad en vía administrativa y sin perjuicio del recurso jurisdiccional que pueda imponerse contra esa decisión, la Contraloría remitirá el auto correspondiente y demás documentos al organismo donde ocurrieron los hechos irregulares o en el cual esté prestando servicios el funcionario, para que la máxima autoridad jerárquica, en el término de treinta (30) días continuos, le imponga, sin otro procedimiento, la sanción de destitución.

El Contralor General de la República o la máxima autoridad del respectivo organismo, de acuerdo a la gravedad de la falta y al monto de los perjuicios causados, podrá imponer, además, la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período no mayor de tres (3) años.

Si el declarado responsable, se ha separado de la función pública, el Contralor podrá aplicar la sanción de inhabilitación, hasta por un período igual al señalado en este artículo (…)

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De acuerdo con las normas antes transcritas, la imposición de las sanciones accesorias procede luego de declarada la responsabilidad administrativa, lo cual bajo la vigencia de la Ley derogada (1995) era una atribución de la máxima autoridad jerárquica del órgano en el cual ocurrieron los hechos o donde el funcionario hubiese prestado sus servicios, así como del Contralor General de la República; mientras que de conformidad con la Ley vigente, la aplicación de dichas sanciones es competencia del Contralor General de la República, de manera exclusiva y excluyente.

Ahora bien, es importante indicar que la Sala Constitucional se pronunció en el fallo Nº 1265 del 5 de agosto de 2008, sobre la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema de Control Fiscal, señalando que no es necesario desarrollar procedimiento adicional alguno para la imposición de las sanciones accesorias como la inhabilitación, en virtud del sano desarrollo del procedimiento principal -tendente a la comprobación de la responsabilidad administrativa del imputado- en el cual se garantizan los derechos que asisten a los funcionarios públicos objetados.

Igualmente, sobre este aspecto se pronunció esta Sala en la sentencia Nº 2178 del 5 de octubre de 2006 así como en decisiones posteriores (vid. decisión N° 0268 del 7 de abril de 2010), en las que expuso: “De la norma transcrita [artículo 105 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], constata este Alto Tribunal que el Contralor General de la República sí estaba facultado para dictar el acto recurrido, sin que mediara ningún otro procedimiento, por cuanto efectivamente la Resolución N° 01-00-103 del 1° de diciembre de 2003, tuvo como fundamento la declaratoria de responsabilidad administrativa del actor, decisión previa a la cual sí se tramitó un procedimiento, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 115 y siguientes de la hoy derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis” (negrillas del fallo transcrito).

También, ha dejado sentado esta Sala que el anterior criterio es armónico con la interpretación del artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1995), según el cual una vez firme la decisión de responsabilidad administrativa, no se requiere el inicio de un nuevo procedimiento para que el Contralor General de la República imponga la sanción legalmente prevista.

Así pues, visto que en el caso bajo análisis el Contralor General de la República impuso al abogado Á.A.O.A. la sanción de inhabilitación, como resultado de haber quedado firme la declaratoria de responsabilidad en sede administrativa; estima esta Sala que el Órgano Contralor aplicó la referida sanción de conformidad con la atribución consagrada en las normas que rigen sus actuaciones, razón por la cual esta Sala considera infundada la denuncia presentada por el recurrente sobre el vicio de falso supuesto. Así se declara.

Sobre la base de las anteriores consideraciones, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado Á.A.O.A. contra la Resolución N° 01-00-000289 del 26 de octubre de 2007, dictada por el Contralor General de la República, que confirmó la sanción de inhabilitación impuesta al mencionado abogado y, en consecuencia, queda firme la referida Resolución. Así se declara.

VII

DECISIÓN

Sobre la base de los razonamientos antes expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el abogado Á.A.O.A., antes identificado, actuando en su propio nombre y representación, contra la Resolución N° 01-00-000289 del 26 de octubre de 2007, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. En consecuencia, queda FIRME la aludida Resolución N° 01-00-000289.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de mayo del año dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

YOLANDA J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En diecinueve (19) de mayo del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00412.

La Secretaria,

S.Y.G.