Sentencia nº 457 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 10 de Marzo de 2006

El 17 de febrero de 2004, el ciudadano N.M.M., asistido por la abogada A.M.M.C., interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, acción de amparo constitucional contra el ciudadano Á.M.N., en su condición de Presidente del Fondo de Financiamiento Agropecuario del Estado Barinas (FONCREB).

Por auto dictado el 18 de febrero de 2004, el referido juzgado admitió la acción de amparo interpuesta y, en consecuencia, ordenó la notificación del Presidente del referido ente y del ciudadano Fiscal General de la República, a los fines de que comparecieran a la audiencia oral, dentro de las noventa y seis (96) horas, a partir de la práctica de la última de las notificaciones ordenadas.

Mediante escrito presentado el 5 de marzo de 2004, el ciudadano Á.M.N., antes identificado, asistido por el abogado M.F.V., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 14.401, solicitó la “declinatoria de la competencia de [ese] Tribunal para conocer de la presente acción de amparo”.

El 9 de marzo de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, se declaró incompetente para conocer la causa y, en consecuencia, declinó su conocimiento en el Juzgado de Primera Instancia del Tránsito, Trabajo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas.

Recibido el presente expediente en dicho Juzgado, mediante decisión dictada el 30 de marzo de 2004, consideró que el tribunal competente para conocer el presente asunto es el “Juzgado Superior Agrario en Primera Instancia”, y que “en vista que en la Acción de Amparo, no procede la regulación de competencia en virtud del carácter breve del procedimiento de amparo (…)”, acordó remitir el expediente al Juzgado Superior Cuarto Agrario, a los fines de que siguiera conociendo la presente causa.

Luego, por auto del 21 de abril de 2004, el Juzgado Superior Cuarto Agrario, con sede en Barinas, solicitó de oficio la regulación de competencia, a fin de que fuera resuelto el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes y el Juzgado de Primera Instancia del Tránsito, Trabajo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas, en virtud de lo cual ordenó remitir el expediente a la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social de este Supremo Tribunal.

El 15 de julio de 2004, la Sala de Casación Social -Sala Especial Agraria- de este Alto Tribunal, declinó la competencia para resolver el conflicto planteado en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Mediante decisión del 15 de julio de 2005, esta Sala Constitucional aceptó la declinatoria de competencia efectuada por la Sala Especial Agraria de este M.T. y, en consecuencia, declaró que el competente para conocer en primera instancia de la acción de amparo incoada es el Juzgado Superior Cuarto Agrario, tribunal al que se ordenó remitir el presente expediente.

Finalmente, el Juzgado Superior Cuarto Agrario, con sede en la ciudad de Barinas, dictó sentencia el 4 de octubre de 2005, a través de la cual, declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, con fundamento en lo previsto en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

El 19 de octubre de 2005, la parte accionante se dio por notificada de la referida sentencia y, en esta misma oportunidad, interpuso recurso de apelación contra la misma, razón por la cual se remitió el expediente a esta Sala, a los fines de decidir el referido recurso.

II

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE AMPARO

El ciudadano N.M.M., fundamentó la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

Que el Ministerio de Finanzas, así como el de Producción y Comercio, mediante la Resolución conjunta DM n° 3866 y DM n° 098, crearon el programa especial para la modernización de la producción de maíz y otros rubros agrícolas prioritarios en los Estados Barinas y Guárico.

Que para dar cumplimiento a dicho programa, la República Bolivariana de Venezuela, a través del Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA), suscribió contrato de préstamo con la “Agencia Especial de Financiamiento Industrial Finame del Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico y Social (BANDES) de la República Federativa de Brasíl”.

Que es un productor dedicado al mejoramiento genético de la ganadería “doble propósito (leche y carne)”, a través de un programa de inseminación artificial.

Que a tal fin solicitó un crédito ante el Fondo de Financiamiento Agropecuario del Estado Barinas (FONCREB), institución encargada de recabar la documentación requerida, la cual, luego de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos, aprobó preliminarmente la solicitud de crédito y, posteriormente, remitió el expediente al Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA), para su aprobación definitiva.

Que luego de cumplir con los requisitos exigidos, le fue aprobada la solicitud de crédito en sesión n° 1.115 de fecha 11 de marzo de 2002, por “UN TRACTOR TL 100, UN RIEGO PIVOT CENTRAL y UN MOLINO DE MARTILLO MODELO DPM-4, equipos con un costo de SETENTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES (Bs. 74.456.200,oo)”.

Que es el Presidente de la Asociación de Ganaderos del Municipio E.Z. (AGROZA), adscrita a la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA).

Que otros productores de la zona fundaron una nueva asociación, “Asociación de productores denominada (ASOPROZ)”, presidida por el ciudadano Balsamino Belandria Rivas, quien le manifestó al accionante que requería las instalaciones de la Asociación (AGROZA), para hacer entrega de unos tractores el día 28 de febrero de 2004, por lo que le solicitó las llaves de las referidas instalaciones, y que si no se las entregaba “iban a tomar las instalaciones a la fuerza”.

Que el ciudadano Balsamino Belandria Rivas, le manifestó que no le iban a entregar la maquinaria referente al convenio Venezuela y Brasil, ya que ese programa era para productores de bajos recursos, y que a su vez, el ciudadano Á.M.N., en su condición de Presidente de FONCREB, obstaculizó todos los trámites para hacerle la entrega de los equipos solicitados.

Que acudió en varias ocasiones a FONCREB y FONDAFA, para averiguar lo ocurrido con la maquinaria objeto del crédito solicitado, recibiendo como respuesta que la misma no había llegado aún.

Que dichas maquinarias sí habían llegado, ya que, según indicó, las había visto en los depósitos de FONCREB con una nota en la que textualmente se indicaban los datos del solicitante.

Que el ciudadano Á.M.N., Presidente de FONCREB, le manifestó verbalmente que se le había revocado el crédito solicitado, por lo que requirió copia del expediente, las cuales tampoco le fueran entregados.

Que los hechos narrados, lesionan sus derechos y garantías consagrados “en los artículos 3, 19, 21, 25, 49 y 61 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Que interpone la acción de amparo constitucional a los fines de que se ordene al Ingeniero Á.M.N., en su carácter de Presidente de FONCREB, que proceda “a mandar a redactar la documentación de la maquinaria antes descrita (…), y una vez que este (sic) suscrito el documento en la Notaría (…) haga la entrega de la maquinaria antes descrita”.

Finalmente, solicitó medida cautelar a los fines de que se suspenda la entrega de las maquinarías, en virtud de que tuvo conocimiento que el resto de las maquinarias iban a ser entregadas a los miembros de la asociación ASOPROZ.

III

DE LA SENTENCIA APELADA

El Juzgado Superior Cuarto Agrario, con sede en la ciudad de Barinas, mediante sentencia dictada en 4 de octubre de 2005, declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, con base a los siguientes argumentos:

Ahora bien, observa este Tribunal Superior Cuarto Agrario, que la acción de Amparo es motivado a la omisión del órgano administrativo, lo cual tiene su recurso como lo es el recurso de abstención o carencia, y en este sentido dispone el artículo 168 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario:

(omissis)

Por lo tanto, estima pertinente este juzgador señalar lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual es del tenor siguiente:

(omissis)

Quien aquí decide estima que el accionante, tenía otra vía ordinaria como era la acción de abstención o carencia, sin embrago (sic) hay que distinguir el objeto del señalado recurso con el objeto de la pretensión de amparo constitucional sobre abstenciones u omisiones a los fines de verificar si en el presente caso la vía idónea era el Recurso por Abstención o Carencia.

Así las cosas, este Juzgado Superior Cuarto Agrario concluye que la presente controversia debe ser ventilada a través de otra vía judicial como lo es la Acción de Abstención o Carencia, por lo tanto, ante la existencia de un recurso idóneo para exigir a la administración el cumplimiento de obligaciones de esta naturaleza, es por lo que la presente Acción de Amparo se subsume dentro de los supuestos determinados en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por lo tanto resulta forzoso declarar la inadmisibilidad de la acción de amparo interpuesta (…)

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IV

DE LA COMPETENCIA

Previo al pronunciamiento que debe efectuar esta Sala respecto del recurso de apelación interpuesto, corresponde determinar su competencia para conocer del presente caso, y a tal efecto observa:

Conforme a la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final, literal b) de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y la sentencia N° 1 del 20 de enero de 2000 (caso: E.M.M.), esta Sala es competente para conocer las apelaciones de los fallos dictados por los Tribunales Superiores que actuaron en los procesos de amparo como primera instancia, ya que, según la norma invocada, hasta tanto se dicten las leyes de la jurisdicción constitucional, la tramitación de los recursos, como es la apelación, se rige por las normativas especiales, tal como la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en cuanto le sean aplicables, así como por las interpretaciones vinculantes de esta Sala.

De acuerdo a estas últimas interpretaciones y a lo pautado en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (artículo 35), es esta Sala, como tribunal superior de la primera instancia, cuando ésta corresponda a los Juzgados Superiores (excepto los Contencioso Administrativo), las Cortes de lo Contencioso Administrativo y las C. deA., la competente para conocer las apelaciones de sus fallos.

En virtud de lo antes indicado, y por cuanto se observa que en el presente caso ha sido elevado al conocimiento de esta Sala recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto Agrario, con sede en la ciudad de Barinas, el 4 de octubre de 2005, que declaró inadmisible la acción de amparo interpuesta por el ciudadano N.M.M., contra el ciudadano Á.M.N., actuando en su condición de Presidente del Fondo de Financiamiento Agropecuario del Estado Barinas (FONCREB), esta Sala Constitucional se declara competente para resolver el recurso de apelación ejercido. Así se declara.

V

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Precisado lo anterior, esta Sala pasa a pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido y, en tal sentido, observa:

Señaló el accionante que la acción de amparo constitucional ha sido interpuesta contra el ciudadano Á.M.N., en su condición de Presidente del Fondo Único de Crédito del Estado Barinas (FONCREB), por no haber redactado el documento mediante el cual se haría la entrega de las maquinaria y equipos agrícolas, que, a su decir, le corresponden en virtud del crédito otorgado por el Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA), enmarcado en el programa especial para la modernización de la producción de maíz y otros rubros agrícolas en los Estados Barinas y Guárico, que adelantan los Ministerios de Finanzas y Producción y Comercio. Asimismo, indicó la actora que luego de acudir en reiteradas ocasiones al ente presuntamente agraviante, a fin de averiguar lo sucedido con la no entrega de los equipos agrícolas y el retardo en la redacción del aludido documento, el mencionado ciudadano le manifestó -verbalmente- que le había sido revocado el crédito solicitado, por lo que consideró lesionado sus derechos constitucionales.

Por su parte, el Juzgado Superior Cuarto Agrario, conociendo en primera instancia, declaró inadmisible la acción de amparo interpuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, al estimar que el accionante contaba con una vía ordinaria para enervar la eficacia de la situación supuestamente lesiva de los derechos, como era la acción de abstención o carencia.

En relación al alcance del recurso por abstención o carencia, considerado por el a quo como la vía idónea al momento de declarar la inadmisibilidad de la acción de amparo, este Alto Tribunal ha establecido que dicho recurso es un medio procesal que pretende el cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, en tal sentido, es necesario reiterar el criterio establecido por esta Sala en sentencia del 6 de abril de 2004, (Caso: A.B.M.A.), cuando sostuvo:

… En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un “deber genérico”. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.

En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica.

Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede –y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica.

Asunto distinto es que el recurso por abstención sea un medio procesal no ya idóneo por su alcance, sino idóneo en tanto satisfaga con efectividad la pretensión procesal porque sea lo suficientemente breve y sumario para ello. Es evidente que la satisfacción de toda pretensión de condena y, en especial, la condena a actuación, exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo por el transcurso del tiempo. De allí que, en muchos casos, sí será el amparo constitucional el único medio procesal que, de manera efectiva, satisfaga estas pretensiones, cuando no sea idónea, en el caso concreto, la dilatada tramitación del recurso por abstención…

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Asimismo, en reciente decisión No. 93 del 1 de febrero de 2006, se señaló lo siguiente:

“En efecto, el criterio tradicional y pacífico que ha mantenido la jurisprudencia contencioso-administrativa, a partir del pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa de 28 de mayo de 1985 (caso Eusebio Igor Vizcaya Paz) y que ha sido reiterado por décadas como lo demuestran, entre otras, las sentencias de Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de 29 de octubre de 1987 (caso A.Y.F.) y de 19 de febrero de 1987 (caso Inmacolata Lambertini de De Pérgola); y de la Sala Político-Administrativa de 13 de junio de 1991 (caso R.B. y E.J.S.R.); de 10 de agosto de 1995 (caso Sucesión H.P.); de 28 de septiembre de 1995 (caso Androcelis Palenzuela Bravo); de 14 de febrero de 1996 (caso H.A.D.V.), así como las más recientes de esa misma Sala de 10 de abril de 2000 (caso Instituto Educativo H.C.); de 23 de mayo de 2000 (caso Sucesión A.M.H.); de 29 de junio de 2000 (caso F.P.D.L. y otros) y de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 23 de febrero de 2000 (caso J.M.M.), ha sido que el “recurso por abstención” es un medio procesal administrativo mediante el cual puede demandarse la pretensión de condena frente a determinada forma de inactividad administrativa, denominada abstención o carencia, que consiste en el incumplimiento, por parte de la Administración Pública, de una obligación específica de actuación que, como se estableció en la referida sentencia de 28 de febrero de 1985, se refiere a “la obligatoriedad para la Administración de producir un determinado acto o de realizar una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y específico”.

En consecuencia, las únicas formas de inactividad que tradicionalmente han sido atacables a través de esta vía procesal son aquellas derivadas del incumplimiento de una obligación concreta o específica, vale decir expresamente establecida en una norma de rango legal, de carácter reglado, frente a la cual determinado particular tenga derecho a la actuación omisa.

Se trata de un criterio de la jurisprudencia contencioso- administrativa que no se adapta a los actuales cánones constitucionales que enmarcan al contencioso administrativo, y que persigue adaptarse a la letra de las normas legales que sirven de asidero a este medio procesal (artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, antiguo artículo 42, cardinal 23, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), sin tener en consideración que dichas normas legales no obstan, en modo alguno, para que sean judicialmente atacables otras formas de inactividad administrativa distinta a la abstención o carencia, incluso a través de demandas por abstención.

En efecto, el artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece como competencia de la Sala Político-Administrativa “Conocer de la abstención o negativa del Presidente o Presidenta de la República, del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República y de los Ministros o Ministras del Ejecutivo Nacional, así como de las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional con autonomía funcional, financiera y administrativa y del Alcalde del Distrito Capital, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las Leyes”.

Tal competencia, según se dijo, se ha encauzado tradicionalmente a través del “recurso por abstención o carencia”. No obstante, la norma no impide –mal podría hacerlo pues violaría el artículo 259 constitucional- que a través de ese medio procesal, que ha sido delineado por la jurisprudencia –el “recurso por abstención”- se ventilen también las pretensiones de condena que se planteen para exigir el cumplimiento de obligaciones de hacer o dar que no consistan en “específicos y concretos actos” o cuya fuente no sea la Ley (“que estén obligados por las Leyes”) sino una norma sublegal o, como en este caso, una norma constitucional. En todo caso, y aún en el supuesto de que la Sala Político-Administrativa no admitiese esa interpretación del artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, mal podría negar la procedencia de pretensiones de condena al cumplimiento de obligaciones que no encuadren dentro del concepto de abstención, bajo el argumento de que no puede plantearse un “recurso por abstención” en esos casos, pues en tal supuesto está en el deber, de conformidad con el artículo 19, párrafo 2, de establecer la vía procesal idónea para la tramitación de esa pretensión, desde que según prevé la norma: “cuando en el ordenamiento jurídico no se contemple un procedimiento especial a seguir, se podrá aplicar el que juzgue más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga su fundamento jurídico legal”.

Ahora bien, como se observa, en el caso de autos lo que se pretende con la acción interpuesta es atacar la presunta inactividad del Fondo Único de Crédito del Estado Barinas (FONCREB), producida con ocasión de la falta de redacción del documento a través del cual se hace entrega de las maquinarias y equipos agrícolas otorgadas a través del crédito solicitado por el accionante.

En este sentido, la Sala observa que conforme al Programa Especial para la Modernización de la Producción de Maíz y otros rubros agrícolas prioritarios de los Estados Barinas y Guárico, publicado en la Resolución Conjunta No. 3866 y DM 098 del 5 de febrero de 1998, FONCREB es un órgano administrativo, entre cuyas funciones se encuentra, aprobar los créditos para la adquisición de maquinaria agrícola, elaborar la documentación y entregar la referida maquinaria.

Ahora bien, estima esta Sala que en efecto, el objeto de la acción lo constituye el incumplimiento de una obligación administrativa por parte del referido Instituto, por tanto, en sintonía con el criterio antes referido, considera que es el recurso por abstención o carencia la vía o medio idóneo para lograr el restablecimiento de la situación jurídica infringida.

En consecuencia, a juicio de la Sala, la acción de amparo sólo es posible ejercerla contra la violación a los derechos y garantías constitucionales, cuando no exista una vía ordinaria que permita resolver la situación presuntamente lesiva de los mismos. Sin embargo, en el presente caso, el accionante dispone de un mecanismo idóneo, como lo es el recurso de abstención o carencia, con el cual puede obtener el cumplimiento de las obligaciones de la Administración, por lo que la vía de amparo no resulta idónea para la restituya la situación jurídica presuntamente infringida.

Así las cosas, esta Sala Constitucional declara sin lugar la apelación interpuesta y confirma la decisión impugnada que declara la inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional, de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

DECISIÓN

Por los fundamentos anteriormente expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1. -. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el ciudadano N.M.M., asistido por el abogado V.R.M., contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto Agrario, con sede en la ciudad de Barinas, el 4 de octubre de 2005.

2. - CONFIRMA el referido fallo, mediante el cual se declaró inadmisible la acción de amparo interpuesta por el ciudadano N.M.M., contra el ciudadano Á.M.N., en su condición de Presidente del FONDO DE FINANCIAMIENTO AGROPECUARIO DEL ESTADO BARINAS (FONCREB).

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10 días del mes de marzo de dos mil seis (2006). Años: 195º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

Magistrado

LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

Magistrado

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Magistrado

M.T. DUGARTE PADRÓN

Magistrado-Ponente

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

Magistrada

El Secretario

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 05-2173

MTDP