Sentencia nº 00500 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 26 de Abril de 2011

Fecha de Resolución26 de Abril de 2011
EmisorSala Político Administrativa
PonenteLevis Ignacio Zerpa
ProcedimientoDeclinatoria de competencia

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 2011-0135

Mediante Oficio N° 2011-0684 de fecha 03 de febrero de 2011, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala el expediente contentivo del recurso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, por los abogados M.R.S.G., C.A.G.A. y R.Y.G.E., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 45.340, 45.891 y 55.912, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles KARRENA, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar en fecha 16 de enero de 1997, bajo el Nº 29, Tomo A-1; y TANQUES GUACARA, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar el 16 de enero de 1997, bajo el N° 16, Tomo A-3; representaciones que se evidencian de documentos poderes otorgados, respecto de la primera sociedad mercantil identificada, ante la Notaría Pública Segunda de Puerto Ordaz, Estado Bolívar el 14 de abril de 2003, bajo el N° 05, Tomo 52 de los Libros de Autenticaciones llevados por esa Notaría, y respecto a la segunda contribuyente mencionada, ante el mismo Despacho Notarial y en la misma fecha (14/04/2003), bajo el N° 04, Tomo 52 de los correspondientes Libros de Autenticaciones; contra el acto administrativo de naturaleza tributaria contenido en la P.A. N° SNAT/2002/1.455 de fecha 29 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.585 de fecha 05 de diciembre de 2002, emanada del SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), mediante la cual se designa a los denominados Contribuyentes Especiales como agentes de retención del impuesto al valor agregado (I.V.A.).

Dicha remisión fue efectuada dado que la referida Corte se declaró incompetente para conocer del caso, y declinó la competencia en esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

El 15 de febrero de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir la declinatoria de competencia.

I ANTECEDENTES

Mediante escrito de fecha 07 de abril de 2003, presentado ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, los abogados M.R.S.G., C.A.G.A. y R.Y.G.E., actuando con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles Karrena, C.A. y Tanques Guacara, C.A., ejercieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar y, subsidiariamente, medida cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo de naturaleza tributaria contenido en la P.A. N° SNAT/2002/1.455 de fecha 29 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.585 de fecha 05 de diciembre de 2002, emanada del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), mediante la cual se designa a los Contribuyentes Especiales como agentes de retención del impuesto al valor agregado (I.V.A.).

El 24 de abril de 2003, se dio cuenta a la mencionada Corte y, en auto de la misma fecha, se designó Ponente a los fines de decidir lo relativo a la acción de amparo cautelar ejercida de manera conjunta con el recurso de nulidad. Además, se acordó oficiar al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), a objeto de solicitarle la remisión del expediente administrativo correspondiente.

Mediante sentencia N° 2003-1.744 de fecha 22 de mayo de 2003, publicada el 28 del mismo mes y año, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se declaró competente para conocer del caso, admitió el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, declaró procedente la acción de amparo cautelar interpuesta de manera conjunta con el recurso contencioso administrativo, acordó la apertura de un cuaderno separado, a efectos de tramitar lo concerniente a la medida de amparo cautelar decretada y, por último, ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de dicha Corte, a los fines legales consiguientes.

En diligencias de fechas 04 y 11 de noviembre de 2004, el abogado M.O.R.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 51.195, actuando en su condición de apoderado judicial del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), según se evidencia de documento poder otorgado ante la Notaría Pública Undécima del Municipio Libertador del Distrito Capital el 31 de diciembre de 2003, bajo el N° 17, Tomo 255 de los Libros de Autenticaciones llevados por esa Notaría, solicitó a la prenombrada Corte anular las actuaciones llevadas a cabo hasta la fecha y remitir el expediente a esta Sala Político-Administrativa, por considerar que es el órgano jurisdiccional competente para conocer del presente recurso.

Luego, en sentencia N° 2007-001139 de fecha 14 de mayo de 2007, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se declaró incompetente para conocer del caso y declinó la competencia en esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por considerar que es el órgano jurisdiccional al cual le corresponde conocer del presente recurso.

Finalmente, una vez practicadas las notificaciones de ley, se ordenó remitir el expediente a esta Sala Político-Administrativa.

Pasa la Sala a pronunciarse en los términos siguientes:

II

COMPETENCIA

Corresponde a la Sala decidir respecto a la competencia que le fuere declinada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y, subsidiariamente, medida cautelar de suspensión de efectos, supra descrito, a cuyo efecto se estima necesario efectuar las siguientes consideraciones:

Respecto a la competencia de esta M.I. para conocer de los recursos contencioso administrativos de nulidad ejercidos contra actos administrativos de efectos generales, la Sala, en casos similares al de autos, en reiteradas decisiones señaló lo siguiente:

(...) Así, en el presente caso se advierte que la sociedad mercantil accionante interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, así como solicitud de amparo cautelar contra la P.A.N.. SNAT/2002/1.419 del 15 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.573, y la No. SNAT/2002/1.455, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.585 del 29 de noviembre de 2002, ambas dictadas por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), en atención a las cuales se designan a los contribuyentes especiales, como agentes de retención de impuesto al valor agregado en las compras de bienes muebles o recepción de servicios prestados por los contribuyentes ordinarios de este tributo.

De este modo, deben observarse las disposiciones contenidas en los artículos 259 y 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establecen lo siguiente:

‘Artículo 259: La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.’

‘Artículo 266: Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:

(omissis) ...

4. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal.

5.Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente.

(omissis) ...

Las atribuciones señaladas en el numeral 1 serán ejercidas por la Sala Constitucional; las señaladas en los numerales 2 y 3, en Sala Plena; y las contenidas en los numerales 4 y 5 en Sala Político Administrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas Salas conforme a lo previsto por esta Constitución y la ley.

(Destacado de la Sala).

Por su parte, el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela establece:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(omissis) ...

30.- Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad;

31.- Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional;

(omissis)...

El Tribunal conocerá en Sala Plena los asuntos a que se refiere este artículo en los numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. .../...’ (Resaltado de la Sala).

De la normativa transcrita precedentemente, puede advertirse claramente que en virtud de las atribuciones conferidas a este Alto Tribunal en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, particularmente las concedidas a la Sala Político-Administrativa, corresponde a ésta, en principio, la competencia para conocer de los recursos de nulidad ejercidos por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra los actos administrativos generales o individuales emanados del Poder Ejecutivo y de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional.

Señalado lo anterior, juzga la Sala necesario precisar la naturaleza jurídica de los actos administrativos impugnados, a los fines de determinar si, a partir de las normas atributivas de competencia antes transcritas, éstos resultan del conocimiento de la Sala y en caso de resultar ésta competente, proceder a admitir el presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción amparo cautelar, a los efectos de establecerse el tratamiento procesal que debe dársele a dicha controversia.

En este sentido, se advierte que el artículo 1º de la P.N.. SNAT/2002/1.455 , señala lo siguiente:

‘Artículo 1: Se designan responsables del pago del impuesto al valor agregado, en calidad de agentes de retención, a los contribuyentes a los cuales el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) haya calificado como especiales.

Los contribuyentes especiales fungirán como agentes de retención del impuesto al valor agregado generado cuando compren bienes muebles o reciban servicios de proveedores que sean contribuyentes ordinarios de este impuesto.

Parágrafo Único: A los efectos de esta Providencia se entiende por proveedores a los contribuyentes ordinarios del impuesto al valor agregado que vendan bienes muebles o presten servicios, ya sean con carácter de mayoristas o minoristas.’

Asimismo, el artículo 17 de la P.A.N.. SNAT/2002/1.455 establece cuáles son las sanciones por incumplimiento de la señalada normativa, así:

‘Artículo 17: El incumplimiento de los deberes previstos en esta Providencia será sancionado conforme a lo previsto en el Código Orgánico Tributario.

En los casos en que el agente de retención entregue con retardo el comprobante de retención exigido conforme al artículo 12 de esta Providencia, o en los casos en los que el proveedor no descuente el impuesto retenido en los períodos que correspondan según lo dispuesto en el encabezamiento y en el primer aparte del artículo 6 de esta Providencia, resultará aplicable la sanción prevista en el artículo 107 del Código Orgánico Tributario.’

Obsérvese igualmente que mediante la P.A. Nº SNAT/2002/1.419, también se designaron a los contribuyentes especiales como agentes de retención del impuesto al valor agregado, respecto de las adquisiciones de bienes muebles y las recepciones de servicios gravados que realicen dichos entes con aquellos proveedores que sean contribuyentes ordinarios del señalado impuesto.

Asimismo, en ambas providencias se alude al procedimiento que deben cumplir a los efectos de practicar las retenciones del impuesto al valor agregado y las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de la normativa contenida en dichas providencias.

Como derivado de lo anterior, observa este Alto Tribunal que los actos administrativos impugnados participan del carácter general, vista la universalidad de las disposiciones contenidas en los mismos respecto al amplio margen de sus destinatarios; ello así, aunado a que sus normas poseen contenido abstracto, dado que pueden advertirse previsiones programáticas que a nivel de su aplicación se muestran infinitas, es decir, su eficacia causal no se agota al ser ejercidas, siendo susceptible de ser aplicadas de forma reiterada en el tiempo. En este mismo sentido, considera la Sala que de los referidos actos administrativos se desprenden suficientes elementos para concluir que estos ostentan carácter normativo, al crear un conjunto de disposiciones dirigidas a un número apriorísticamente indeterminado de personas o a un grupo determinado o determinable de sujetos, que una vez publicadas en la Gaceta Oficial, entraron a formar parte del ordenamiento jurídico positivo, específicamente en el ámbito impositivo.

En cuanto a sus efectos, dada la apariencia normativa de los artículos precedentemente transcritos, considera la Sala que los referidos actos administrativos dictados por el Superintendente Nacional Aduanero y Tributario, se presentan de efectos generales con relación a sus destinatarios, ya que los mismos han sido concebidos de forma tal que resultan de obligatorio cumplimiento para los contribuyentes especiales, creando asimismo, reglas de derecho impersonales y abstractas, que extienden sus efectos más allá de su aplicación, convirtiéndolos en actos de aplicación reiterada en el tiempo desde su entrada en vigencia (1° de diciembre de 2002). De manera que, a juicio de este Supremo Tribunal, al participar los actos bajo análisis de las características que definen a los actos administrativos generales de efectos generales, vale decir, de los rasgos de generalidad, abstracción, normatividad e intemporalidad, resultan entonces perfectamente subsumibles dentro los supuestos que caracterizan a este tipo de actos administrativos, los cuales han sido desarrollados en extenso por la jurisprudencia y la doctrina patria.

En tal sentido, estima la Sala que las Providencias Administrativas números SNAT/2002/1.419 y SNAT/2002/1.455, efectivamente son actos administrativos generales de efectos generales, con una incuestionable naturaleza normativa que incide en la esfera jurídico-subjetiva de los señalados contribuyentes especiales. Así se declara.

Ahora bien, una vez advertida la generalidad de los actos impugnados, así como de sus efectos, debe observarse si, efectivamente, la competencia para conocer de los mismos corresponde a esta Sala, o si, por el contrario, resulta atribuida a otro tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa; así, se advierte que ha sido demandada la nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos, dictados bajo la forma de providencias administrativas, emanados del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT). Dicho ente goza, conforme a su decreto de creación y su ley (ésta última publicada en la Gaceta Oficial N° 37.320 del 08 de noviembre de 2001), de autonomía funcional, técnica y financiera; carece de personalidad jurídica propia y se encuentra adscrito al Ministerio de Finanzas.

Por su parte, la Ley del SENIAT sostiene en su artículo 1° que dicho servicio es ‘ ...el órgano de ejecución de la administración tributaria nacional, sin perjuicio de lo establecido en otras leyes.’, ello aunado al hecho de que el propio texto constitucional dispone en su artículo 317 que ‘La administración tributaria nacional gozará de autonomía técnica, funcional y financiera de acuerdo con lo aprobado por la Asamblea Nacional...’ (artículo 317 de la Constitución); no obstante, tal organismo de ejecución resulta un órgano desconcentrado de la Administración Pública Nacional, conforme a lo dispuesto en los artículos 92 al 94 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Por otra parte, debe señalarse que si bien el mismo ostenta competencia nacional en cuanto al sistema de tributos del Poder Nacional, por ser un ente desconcentrado de la Administración Pública, carece de personalidad jurídica propia.

Derivado de lo anterior, puede concluir este Alto Tribunal desde el punto de vista formal, que al ser el SENIAT un servicio autónomo sin personalidad jurídica, vale decir un órgano desconcentrado de la Administración Pública Nacional (Administración Central a través de su ente de adscripción, en este caso el Ministerio de Finanzas), carece de personalidad jurídica y, por tanto, sus actos así como los efectos, se imputan a la personalidad jurídica pública de la cual forma parte; motivo por el cual pudiera pensarse, en forma errónea, que en el presente caso no resulta atribuida su competencia a esta M.I.. No obstante, la Sala no puede dejar de advertir el alcance normativo de las referidas providencias administrativas, normas éstas de contenido estrictamente tributario que no sólo imponen obligaciones fiscales para los denominados contribuyentes especiales, sino que establecen un procedimiento para la retención del aludido tributo, aunado a las sanciones por incumplimiento que contemplan.

En tal sentido, observa esta Sala que de ellas surgen verdaderas relaciones jurídicas subjetivas en el ámbito del derecho tributario, cuyo conocimiento resultaría, en principio, atribuido a la jurisdicción especial contencioso-tributaria, en virtud de consagrar ésta un fuero exclusivo y excluyente, por lo que no podría atribuirse la competencia a otra jurisdicción ni a otros tribunales de distinta naturaleza, a tenor de lo preceptuado en el artículo 330 del Código Orgánico Tributario; no obstante lo anterior, resulta de obligada consideración a este Supremo Tribunal observar que los actos administrativos impugnados son actos generales cuyos efectos se presentan de igual forma generales, motivo por el cual escapan del ámbito de dicha jurisdicción en su primer grado de conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario.

En consecuencia, siendo esta Sala Político-Administrativa la máxima instancia de la jurisdicción contencioso-tributaria y estándole atribuida la competencia para conocer de los recursos administrativos que se ejerzan tanto por razones de inconstitucionalidad como de ilegalidad contra actos administrativos de efectos generales, corresponde a ésta, sin lugar a dudas, la competencia para conocer del presente asunto, conforme a la norma atributiva de competencia contenida en el numeral 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide. (…)

(Vid. Sentencia N° 0884 de fecha 22 de julio de 2004). (Destacados de esta decisión).

Expuesto lo anterior, conforme al criterio parcialmente transcrito, se impone a esta Sala Político-Administrativa aceptar la competencia que le fuere declinada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer del caso de autos. Así se decide.

Ahora bien, vista la declaratoria que antecede, del análisis de las actas que conforman el expediente, específicamente de la decisión de fecha 22 de mayo de 2003, publicada el día 28 del mismo mes y año bajo el N° 2003-1.744 (folios 135 al 167), la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, aun siendo incompetente en los términos expuestos precedentemente, admitió el presente recurso de nulidad y declaró procedente la acción de amparo cautelar con él interpuesta, violentando de este modo el principio constitucional del Juez Natural; todo lo cual impone a esta M.I. anular las actuaciones anteriores y ordenar la reposición de la causa al estado de admisión. Así se declara.

No obstante lo anterior, la Sala, en aras de evitar que la reposición que antecede pudiera ocasionar un perjuicio a las sociedades accionantes, estima prudente preservar el valor del escrito recursivo, cuya admisibilidad estará sometida al análisis de esta M.I. en decisión posterior. Así se declara.

III

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

  1. ACEPTA la competencia que le fuere declinada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

  2. Se ANULAN las actuaciones llevadas a cabo por la referida Corte, con antelación a la sentencia N° 2007-001139 del 14 de mayo de 2007, en especial la sentencia de fecha 22 de mayo de 2003, publicada el día 28 del mismo mes y año bajo el N° 2003-1.744.

  3. Se REPONE la causa al estado de admisión.

En consecuencia, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a los fines de que se pronuncie sobre la admisibilidad del recurso interpuesto, con prescindencia de la competencia ya analizada en el presente fallo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los quince (15) días del mes de abril del año dos mil once (2011). Años 200º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

Ponente

E.G.R.

T.O.Z.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veintiséis (26) de abril del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00500.

La Secretaria,

S.Y.G.

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