Sentencia nº 01997 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 25 de Septiembre de 2001

Fecha de Resolución25 de Septiembre de 2001
EmisorSala Político Administrativa
PonenteLevis Ignacio Zerpa
ProcedimientoDemanda de nulidad

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA

EXP. Nº 14885 Mediante escrito presentado el 21 de julio de 1998 por ante la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, los abogados M.A.T. y J.A.P., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 7453 y 32618, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos F.J.G., T.R.O. y D.T. deB., titulares de las cédulas de identidad Nro. 2.807.390, 3.315.234 y 2.458.121, respectivamente, interpusieron recurso contencioso-administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la resolución s/n de fecha 21 de noviembre de 1997, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, en virtud de la cual se confirmó el auto de responsabilidad administrativa de fecha 06 de junio de 1996, proveniente de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control de Entidades Autónomas de la Contraloría General de la República.

Del anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en Sala el 22 de julio de 1997. En la misma fecha se solicitó el expediente administrativo correspondiente.

El 29 de julio de ese mismo año, se ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de decidir la admisibilidad del recurso de nulidad, el cual fue admitido el 27 de octubre de 1998.

Concluida la sustanciación en fecha 03 de junio de 1999, se ordenó pasar el expediente a la Sala Político-Administrativa. El 08 de junio de 1999 se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al Magistrado Héctor Paradisi León, fijándose el quinto día de despacho siguiente para comenzar la relación.

El 06 de julio de 1999 siendo la oportunidad fijada para la presentación de los informes, las partes concurrieron a efectuar la consignación respectiva.

El 22 de septiembre del mismo año, terminó la relación y se dijo “vistos”.

Reconstituida la Sala Político-Administrativa con ocasión de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por auto de fecha 18 de enero de 2000, se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa.

Por diligencia consignada en fecha 19 de septiembre de 2000, los recurrentes solicitaron a esta Sala el pronunciamiento correspondiente.

En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G., y la ratificación del Magistrado L.I. Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y se ratificó como ponente al Magistrado antes indicado, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I

FUNDAMENTO DEL RECURSO DE NULIDAD

La Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control de Entidades Autónomas de la Contraloría General de la República, resolvió declarar la responsabilidad administrativa de los ciudadanos F.J.G., T.R.O. y D.T. deB., en su condición de Alcalde, Contralora Municipal y Directora de Hacienda Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, respectivamente, por presuntas irregularidades administrativas cometidas en el ejercicio de sus respectivos cargos, durante el ejercicio fiscal de 1992. En el primer caso, esto es, en el supuesto del ciudadano F.J.G., se le imputa la utilización de fondos presupuestarios de la Partida 70 relativa a “Obras y Servicios para la Formación de Capital”, en pagos por concepto de limpieza y reparación de caminos vecinales, siendo que en criterio de la Contraloría General de la República, los señalados gastos debieron cargarse a la Partida 20, relativa a “Materiales, Servicios y Reparaciones”.

En relación a la ciudadana T.R.O., quien se desempeñó como Contralora Municipal, se le acusa de actuación negligente en el ejercicio del control previo de los egresos de la Hacienda Municipal.

En el último de los casos apuntados, a saber, la ciudadana D.T. deB., se le responsabilizó administrativamente por haber conformado órdenes de pago emitidas para el pago de dietas a concejales del Municipio Libertador del Estado Mérida, en contravención de lo dispuesto en los artículos 56 y 159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, atribuyéndosele igualmente haber permitido que se dispusieran créditos presupuestarios para una finalidad distinta a la prevista en la Ordenanza de Presupuesto del Municipio para el cual laboraba.

Ante las circunstancias narradas, los apoderados judiciales de los recurrentes procedieron a interponer recurso contencioso-administrativo de nulidad contra el acto administrativo emanado del Contralor General de la República por el cual se confirma el acto original, refutando, en primer lugar, la responsabilidad administrativa de F.G., en los siguientes términos:

Sostienen que el acto recurrido se fundamentó en lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, según el cual “No se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan créditos presupuestarios, ni disponer de créditos para una finalidad distinta a la prevista”.

En tal sentido, manifiestan que la conducta del recurrente no se corresponde con el primero de los supuestos indicados, pues según señalan, al reconocer la Contraloría General de la República la existencia de la partida presupuestaria 70 que fuera utilizada por él, está admitiendo que no se adquirieron compromisos sin existir los créditos presupuestarios para ello.

En relación al segundo de los supuestos señalados en la norma transcrita, es decir, disponer de créditos para una finalidad distinta a la prevista, arguyen que su representado acudió a la partida presupuestaria 70, por cuanto era la única posibilidad que tenía de atender una necesidad social urgente dentro de la municipalidad, como era la reparación de un camino vecinal de comunidades rurales. Sobre tal aspecto, la Contraloría General de la República se pronunció señalando que dicha actividad encuadraba en la Partida 20 relativa a “Materiales, Servicios y Reparaciones” y no en la Partida 70, referente a “Obras y Servicios para la Formación de Capital”.

En cuanto a la presunta responsabilidad administrativa de T.R.O., fundada en la presunta negligencia expresada por ella en el control previo de los egresos de la Hacienda Municipal, afirman los apoderados judiciales de los accionantes que por disposición del ordinal 1º del artículo 95 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se establece el supuesto de excepción del control previo de los compromisos financieros y que mediante resolución del propio Contralor o del Concejo Municipal, se establecerá el monto del límite de dicha excepción.

Señalan que sobre esa base, su representada procedió a autorizar las órdenes de pago que sumaron un total de setenta y ocho mil bolívares (Bs. 78.000,00), razón por la cual no admiten el criterio de la Contraloría General de la República según el cual la Contralora Municipal autorizó pagos ilegales. Igualmente, refutan el planteamiento indicando que el Municipio recibió las contraprestaciones correspondientes, tal como lo determinó el Inspector Fiscal comisionado por el máximo órgano contralor.

También argumentan que la aplicación del artículo 113, numeral 15, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República resulta inadmisible, por cuanto se trata de una norma inexistente para la fecha de la investigación.

Respecto de la presunta responsabilidad administrativa de D.T. deB., fundada en el incumplimiento de su deber de revisar la imputación presupuestaria de las órdenes de pago, a fin de verificar si se encontraba incorporada a la Ordenanza de Presupuestos de Ingresos y Egresos del Municipio Libertador y no a la Ordenanza de Presupuesto del Concejo del Municipio Libertador del Estado Mérida, sostienen los representantes judiciales de la recurrente que la obligación señalada no le es exigible a su representada, por cuanto no aparece inserta dentro de las obligaciones establecidas en el artículo 54 de la Ordenanza sobre Hacienda Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida.

Aducen así que los cargos efectuados por la Contraloría General de la República no se ajustan a los hechos, sosteniendo al efecto, que de la revisión realizada por los funcionarios auxiliares de la Dirección de Hacienda Municipal de la Alcaldía del Municipio Libertador del Estado Mérida, se demostró la legalidad de los compromisos adquiridos por dicho órgano, estando éstos debidamente autorizados por la Dirección de Presupuesto de la Contraloría Municipal, así como por el Alcalde, presentando además, los soportes contables respectivos.

Por virtud de la narrativa expuesta, indica la representación judicial de la recurrente, que la Contraloría General de la República se excedió en el ejercicio de sus funciones, pues según afirman, en ningún momento se le impone el examen de las circunstancias antes anotadas, así como la verificación del cumplimiento de los artículos 56 y 159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aduciendo al mismo tiempo que se dictó un acto administrativo basado en hechos inciertos, como efectivamente quedó demostrado en las funciones de la Administradora, señaladas en la Ordenanza de Hacienda del Municipio Libertador del Estado Mérida.

De este modo defienden la posición de sus representados al indicar que la actuación de éstos no agrede en ningún momento el bien jurídico tutelado, pues los gastos no se aplicaron a fines distintos de los presupuestados, sostienen, por el contrario, que tales gastos se hicieron con la única finalidad de atender al interés público.

Asimismo, denuncian la aplicación retroactiva del artículo 113, numeral 12, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República a un supuesto que tuvo lugar bajo la vigencia de la ley anterior, es decir, la publicada en 1984; arguyendo, finalmente, que no existe por parte del órgano contralor una debida proporcionalidad y adecuación de la sanción al supuesto de hecho contemplado en la norma, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Manifiestan en ese sentido, que el ordenamiento jurídico venezolano, respecto del derecho sancionatorio, admite graduaciones de la intencionalidad a fin de aumentar o disminuir la pena establecida, acudiendo a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la cual prevé una serie de sanciones que guardan, en todo caso, proporcionalidad con la falta aquí discutida, por tal motivo, expresan la desproporción de la sanción impuesta.

Finalmente, estiman los apoderados judiciales de los accionantes, que conforme a las razones anotadas, el acto administrativo por el cual se confirmó la declaratoria de responsabilidad administrativa de sus mandantes, se encuentra viciado de nulidad absoluta, por lo cual solicitan así sea declarado por la Sala.

II

ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La abogada Margelys Sauce Valdéz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 47.586, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría General de la República, consignó en la oportunidad fijada el escrito de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, exponiendo en primer término, con relación al ciudadano F.G., que en el ejercicio del cargo de Alcalde, dispuso de créditos presupuestarios asignados a la Partida 70 “Obras y Servicios para la Formación de Capital”, en pagos por concepto de limpieza y reparación de caminos vecinales, siendo que el referido gasto debió imputarse a la Partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”, otorgando a los fondos presupuestarios una finalidad distinta al destino para el cual fueron creados, vulnerando así lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.

En lo que respecta a la ciudadana T.R.O., menciona que le fue declarada la responsabilidad administrativa, en su condición de Contralora Municipal, por haber actuado negligentemente en el ejercicio del control previo de los egresos de la Hacienda Pública Municipal, al aprobar órdenes de pago por concepto de adelanto de dieta a concejales, por sesiones que no se habían efectuado.

Igualmente, por haber permitido que se dispusiera de créditos presupuestarios para una finalidad distinta a la estipulada en la Ordenanza de Presupuesto del Concejo del Municipio Libertador del Estado Mérida, al aprobar las órdenes de pago, emitidas por concepto de pago de limpieza y reparación de caminos vecinales, imputadas a la Partida 70 “Obras y Servicios para la Formación de Capital”, los cuales debían imputarse a la Partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”.

También se le responsabilizó por aprobar órdenes de pago emitidas para cancelar gastos por concepto de sueldo como Jefe de Archivo Municipal así como por pago a los obreros beneficiados con la cláusula 39 del contrato colectivo, los cuales fueron imputados a la Partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”, siendo que dichos pagos se imputaron a la Partida 10 “Gastos de Personal”, cuando en realidad debían ser cargados a la Partida 20 “Materiales, Servicios y Reparación”, indicando que la referida recurrente con su actuación, contravino lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.

Expone a continuación los motivos que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa de la ciudadana D.T. deB., en el ejercicio del cargo como Directora de Hacienda Municipal, al conformar órdenes de pago por concepto de adelanto de dieta a concejales, y por ende a sesiones de cámara que no se habían efectuado, vulnerando así lo establecido en el artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Igualmente, por permitir que se dispusiera de créditos presupuestarios para un fin distinto al previsto en la Ordenanza de Presupuesto del Municipio Libertador del Estado Mérida, al conformar las órdenes de limpieza y reparación de caminos vecinales, imputadas a la Partida 70 “Obras y Servicios para la Formación de Capital”, cuando tales pagos debían imputarse a la Partida correspondiente a Materiales, Servicios y Reparaciones.

También sostiene la apoderada judicial del órgano contralor que la mencionada recurrente fue responsabilizada por conformar las órdenes de pago por concepto de sueldo como Jefe de Archivo Municipal y otros conceptos relacionados con pagos a los obreros beneficiados con la cláusula 39 del contrato colectivo, siendo imputados dichos gastos a la Partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”, cuando en realidad debían ser cargados a la Partida 10, correspondiente a “Gastos de Personal”. De la misma manera, según sostiene, se le responsabilizó a la prenombrada ciudadana por haber conformado el pago de inspectores contratados, con cargo a la Partida 10 “Gastos de Personal”, siendo que tales gastos debieron imputarse a la Partida “Materiales, Servicios y Reparaciones”, con lo cual, insiste, violó el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.

Señala en tal virtud, que las actuaciones antes narradas constituyen causal de responsabilidad administrativa, conforme lo dispone el artículo 81 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Sobre esa base, la apoderada judicial del órgano contralor alegó que el propósito de la norma es sancionar la improbidad o la falta de rectitud del funcionario que realiza un gasto para fines distintos a los contemplados en el instrumento legal, indicando que la disposición de fondos públicos con finalidades distintas a las previstas, se encuentra plasmada en el expediente administrativo.

En ese sentido, expresa que la partida 70 “Obras y Servicios para la Formación de Capital”, tiene por objeto, según el clasificador de partidas para el presupuesto de gastos de 1992, la elaboración de estudios, investigaciones y proyectos técnicos para obras de infraestructura física, la construcción, instalación de equipos e inspección de obras, así como la conservación, mantenimiento y reparaciones mayores de las mismas.

Continúa señalando que tal concepto comprende los gastos destinados a las ampliaciones mayores de edificios, carreteras, plazas y demás obras de infraestructura que aumenten el valor de dichas obras, debiendo imputarse a la indicada partida sólo los pagos de los contratos con terceros, pues según sostiene, ...cuando dichas actividades se efectúen por administración directa, los gastos se imputarán a las correspondientes partidas que reflejen la naturaleza del gasto.

Sin embargo, afirma que a la referida partida se le imputaron órdenes de pago destinadas a cancelar gastos por concepto de pago a cuadrillas de limpieza y reparación de caminos vecinales, así como los contratos suscritos con los beneficiarios de los pagos, por la prestación de servicios de limpieza, conservación, reparaciones y mejoras en distintas parroquias del Municipio.

Concluye, entonces, que tales erogaciones no encuadran dentro del concepto de la partida 70, dado que esta última está referida a los gastos de inversión o de formación de capital.

Seguidamente informa que el clasificador de partidas en lo que respecta a la partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”, incluye gastos por concepto de materiales, servicios no personales, construcciones temporales y reparaciones, afirmando que a su vez comprende los servicios de mantenimiento de inmuebles que tiendan a conservarlos en condiciones adecuadas de funcionamiento. Así, enumera, entre otros, los servicios de limpieza, mantenimiento, reparaciones menores y pagos de condominio, especificando, además, que cuando esas reconstrucciones o mejoras tendentes a aumentar la vida útil del inmueble se consideren como gastos capitalizables y sean realizadas por terceros, serán imputadas a la partida 70.

En otro aspecto, destaca la representante judicial del órgano contralor, que también consta en el expediente administrativo, la utilización de fondos de la partida 20 que debieron imputarse a la partida de “Gastos de Personal”, por cuanto la beneficiaria del respectivo pago, esto es, la Jefe del Archivo Municipal, desempeñaba su cargo en calidad de contratada. Asimismo, menciona que le fue imputada a la misma partida, el pago en efectivo de obreros beneficiados con la cláusula 39 del contrato colectivo de trabajo, en relación al suministro de uniformes, zapatos, botas de seguridad, cascos, impermeables, etc., para el cumplimiento de las labores contratadas. En ese sentido, aduce la apoderada judicial de la Contraloría General de la República que al no tratarse de la adquisición de los equipos señalados, la partida correspondiente para la imputación del pago era la número 10, a saber, “Gastos de Personal”, dado que incluye los gastos que se originen del contrato colectivo.

Señala asimismo que a la indicada partida 10, se le cargaron pagos por concepto de inspectores contratados, aun cuando no se trataba de funcionarios adscritos a la Alcaldía, siendo, por tanto, imputable su pago a la partida 20, por tratarse de contratos de servicios profesionales. Por tal virtud, estima que los referidos pagos se efectuaron en contravención con el principio de la especificidad cualitativa del presupuesto de gastos, previsto en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.

En cuanto al planteamiento de extralimitación de funciones, esgrimido por los recurrentes, según el cual la Contraloría General de la República se excedió en sus atribuciones, pues la verificación de la legalidad de los compromisos adquiridos no le impone el examen del cumplimiento o no de los artículos 56 y 159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, manifiesta la apoderada judicial del ente contralor que según lo previsto en el artículo 1 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, los municipios se encuentran sujetos a la citada ley y que, por lo tanto, deben adecuarse a las disposiciones allí contenidas, reforzando su opinión en que los municipios y distritos deberán aplicar las normas que se adopten a nivel nacional para el establecimiento de un sistema presupuestario uniforme.

Igualmente, plantea que el artículo 234 de la entonces vigente Constitución de la República, la faculta en el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes nacionales, extendiéndose tal atribución a los órganos de los municipios.

En relación a la supuesta violación de los artículos 56 y 159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, menciona la apoderada judicial que si bien tales normas contemplan el derecho a remuneración que tienen los concejales, este derecho se materializa en la asistencia que tengan éstos a las respectivas sesiones de cámara, y no como sucedió, de manera anticipada; motivo por el cual, estima que se incurrió en un pago indebido al ser cancelados los montos por dietas que no se habían verificado.

Finalmente, en cuanto al alegato de falta de proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho planteado en la norma, arguye esa representación que la declaratoria de responsabilidad administrativa por parte del órgano contralor estuvo sometida a los límites establecidos en la Ley pues al momento de acordar las sanciones, resolvió imponerse la multa a que se refiere el artículo 42 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, tomando en consideración la participación directa que tuvieron en los ilícitos administrativos y en razón de los cargos ejercidos.

En razón de los argumentos antes indicados, la apoderada judicial de la Contraloría General de la República solicita de esta Sala la declaratoria de improcedencia del recurso contencioso-administrativo de nulidad.

III MOTIVACIÓN

Efectuada la lectura del expediente y examinados los alegatos formulados por la parte recurrente así como por el órgano emisor del acto, pasa esta Sala a decidir el recurso contencioso-administrativo de anulación ejercido contra el acto administrativo, en virtud del cual se resolvió declarar la responsabilidad administrativa de los funcionarios accionantes, pertenecientes a la Alcaldía del Municipio Libertador del Estado Mérida. A tal fin, observa:

1.- Argumentan los apoderados judiciales de los recurrentes, que la Contraloría General de la República dictó el acto excediéndose en el ejercicio de sus funciones, pues según señalan, en ningún momento se le faculta a ese órgano para examinar las circunstancias antes anotadas, así como la verificación del cumplimiento de los artículos 56 y 159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Sobre ese punto, es conveniente destacar, en primer lugar, que la Contraloría General de la República se configura como el máximo ente controlador de la gestión administrativa desempeñada por los órganos de la Administración Pública central y descentralizada. Tal es su nivel que el artículo 60 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, dispone:

El control fiscal en los órganos de los Estados y Municipios, incluidos los entes descentralizados en que éstos tengan participación, corresponde a las contralorías estadales y municipales, sin perjuicio de que la Contraloría General de la República pueda ejercer sobre tales administraciones las funciones de inspección y de fiscalización, así como las potestades de investigación y sanción previstas en esta Ley. Estas mismas facultades de control podrá ejercerlas en las Contralorías estadales y municipales, en los territorios federales y en el Distrito Federal

. (negritas de la Sala).

Al mismo tiempo, el artículo 1 de la ley que rige sus funciones dispone que la Contraloría General de la República tiene a su cargo el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos, entre los cuales se inserta la gestión administrativa desarrollada por los funcionarios F.G., T.R.O. y D.M.T., en su condición de Alcalde, Contralora Municipal y Directora de Hacienda Pública Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, respectivamente. En ese sentido y entendiendo la extralimitación de atribuciones como el vicio por el cual un funcionario público invade atribuciones que no le corresponden y que le están específicamente señaladas a otro, dentro de la Administración Pública, considera esta Sala que mal puede la parte recurrente sostener que el órgano contralor se excedió de las competencias señaladas, al entrar a examinar las presuntas irregularidades cometidas en el órgano municipal, así como la verificación del cumplimiento de los artículos 56 y 159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, relativos al pago de las dietas a los concejales, pues como ya se indicara, tal atribución entra dentro de la esfera de competencias de la Contraloría General de la República. Siendo ello así, y dado que resulta indiscutible la función integral que desempeña el máximo órgano controlador, debe esta Sala desestimar el alegato presentado. Así se decide.

2.- Respecto de la aplicación retroactiva del artículo 113, numeral 12, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República a un supuesto que tuvo lugar bajo la vigencia de la ley anterior, es decir, la ley publicada en 1984 y vigente hasta el 23 de noviembre de 1995, fecha en la cual la ley actual se publicó en Gaceta Oficial Nro. 5.017, es necesario precisar que tal alegato, según se desprende del examen de autos, lo efectúan los accionantes partiendo de que la ley derogada no preveía en ese mismo artículo la sanción impuesta, dado que lo que regulaba se refería a la materia de las notificaciones, por lo cual no entienden la aplicación del artículo 113, numeral 12, en la confirmación del auto por irregularidades administrativas.

La afirmación anterior hace suponer que los recurrentes asumen que la retroactividad se manifiesta en relación con el artículo y no en cuanto al contenido de éste, lo cual resulta desacertado, pues la figura expuesta se refiere fundamentalmente a la aplicación de una norma vigente, en relación a su contenido, a un hecho sucedido con anterioridad a ésta. Tal circunstancia haría procedente la nulidad de un acto, por fuerza del principio de irretroactividad de la Ley, recogido en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Ahora bien, apartando el argumento expuesto por los recurrentes y en análisis de la presunta retroactividad acotada, se aprecia que efectivamente la Contraloría General de la República fundamentó el acto administrativo en lo dispuesto en el artículo 113, numeral 12, de la Ley vigente, aun cuando los hechos se suscitaron bajo la vigencia de la ley anterior, esto es, la publicada en 1984. Sin embargo, en criterio de la Sala si bien resulta técnicamente errada tal aplicación, ello no constituye, en modo alguno, un vicio de carácter invalidante, pues no se trata de la aplicación retroactiva de una norma cuyo contenido sea distinto al de la disposición de la ley derogada, ya que en ambos supuestos se prevé indistintamente la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos.

En efecto, el artículo 81 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, reza:

La Contraloría podrá realizar investigaciones en todo caso en que surgieren indicios de que funcionarios públicos o particulares que tengan a su cargo o intervengan en cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en actos, hechos u omisiones contrarios a una disposición legal o reglamentaria, incluida la normativa interna de carácter general, aun la establecida en manuales de organización, sistemas y procedimientos. Esta averiguación procederá aun cuando dichas personas hubieren cesado en sus funciones

.

Seguidamente, el artículo 82 disponía:

En los casos a que se refiere el artículo anterior, la Contraloría formará expediente que terminará por un auto de sobreseimiento, de absolución o de responsabilidad administrativa, según el caso. En la decisión que declare la responsabilidad administrativa, se impondrá la sanción pecuniaria que corresponda, de conformidad con el Título IV de la ‘Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público’

.

Por su parte, el artículo 112 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicada por el organismo contralor al caso de autos, prevé:

La Contraloría deberá realizar averiguaciones administrativas cuando surgieren indicios de que funcionarios públicos o particulares que tengan a su cargo o intervengan de cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondos públicos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones generadores de responsabilidad administrativa a que se refiere esta Ley, y la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público. Esta averiguación procederá aún cuando dichas personas hubieren cesado en sus funciones

.

Y en lo que respecta al artículo 113, numeral 12 del mismo texto, éste señala:

Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación:

12.- El empleo de fondos públicos en finalidades diferentes de aquéllas a que estuvieren destinados por ley, por reglamento o por acto administrativo

.

Se tiene entonces, que tanto la ley anterior como la vigente, facultan a la Contraloría General de la República para realizar las averiguaciones administrativas correspondientes, quedando también, en ambos casos, sujeta la responsabilidad administrativa a la decisión del ente contralor; sólo que en el primer caso, es decir, en relación a la ley publicada en 1984, se establece una norma genérica que alude a la declaratoria de responsabilidad y remite a las sanciones previstas en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, para aquéllos casos en que surjan indicios de irregularidades derivadas de hechos u omisiones contrarios a una disposición legal o reglamentaria, en la administración, manejo o custodia de bienes nacionales. En el caso de la ley vigente, el legislador se preocupó por diseñar un catálogo de conductas sancionables desglosado en 17 numerales, lo cual no significa un contraste con la intención del legislador plasmada en la ley anterior, pues indiscutiblemente en ambos casos se prevé la responsabilidad administrativa por contrariedad a normas sobre administración, manejo y custodia de bienes nacionales, remitiéndose, además, por igual, a los efectos de las sanciones respectivas, al Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.

De manera que, a juicio de la Sala, la norma aplicada por la Contraloría General de la República no contradice de forma alguna el principio de irretroactividad de la Ley, pues no aplica una configuración jurídica distinta a la prevista en la ley derogada; por el contrario, afirma el propósito sancionador de la ley ante determinados hechos, y mejor aún, determina individualmente las posibles faltas a ser cometidas por los funcionarios públicos. Por tal virtud, se desestima el alegato expuesto. Así se decide.

3.- En relación con el argumento según el cual fue vulnerado el principio de la proporcionalidad debida entre el supuesto contemplado en la norma y la sanción impuesta, pues en criterio de los apoderados judiciales de los recurrentes, ha debido considerarse la graduación de la intencionalidad existente a fin de disminuir la pena impuesta; cabe señalar que ciertamente se trata de un principio contenido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud del cual se prevé que aún en los casos en que opere cierta discrecionalidad de parte de la Administración, se debe respetar la debida proporcionalidad existente entre el supuesto de hecho que dio lugar al acto administrativo y la finalidad de la norma, a objeto de alcanzar un verdadero equilibrio en el cumplimiento de los fines de la Administración Pública.

Dicho lo anterior, se hace necesario atender individualmente a los fundamentos de la sanción impuesta y su correspondencia con los hechos imputados a los recurrentes. En ese orden de ideas es menester examinar, en primer término, la presunta irregularidad cometida por los funcionarios municipales al disponer de créditos presupuestarios asignados a la partida 70 “Obras y Servicios para la formación de Capital”, para cancelar pagos por concepto de limpieza y reparación de caminos vecinales, siendo que, en criterio de la Contraloría General de la República, debieron imputarse a la partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”.

Efectuado el análisis pertinente, ha podido constatarse que efectivamente, durante el ejercicio fiscal de 1992, fue imputado el pago por limpieza y reparación de caminos vecinales a la partida 70, relativa a las “Obras y Servicios para la Formación de Capital”.

Ahora bien, la averiguación administrativa se inicia porque los funcionarios municipales consideraron apropiado imputar a la referida partida, los gastos producidos con ocasión de la reparación de las vías locales; ello en atención a la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Libertador del Estado Mérida para el ejercicio fiscal 1992, en virtud de la cual se previó que la partida “Obras y Servicios para la formación de Capital”, contendría entre otras, la sub partida referida a la “Conservación, Mantenimiento, Ampliaciones, Mejoras y Reparaciones Mayores de Obras”, en la cual, en criterio de los recurrentes, encuadraba perfectamente la actividad desarrollada en los caminos vecinales.

Por su parte, la partida “Materiales, Servicios y Reparaciones”, contiene las sub partidas referidas a “Materiales”, en sentido genérico, y “Materiales de Construcción”. Se presenta, entonces, la confusión acerca de cuál de las dos partidas resultaba ser la aplicable.

Pues bien, sobre el particular cabe señalar que el artículo 144 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece que de los ingresos previstos en el presupuesto, se debe destinar como mínimo, el treinta por ciento (30%) para aplicarse a gastos de inversión o formación de capital, conceptos estos que en opinión de autorizada doctrina, resultan siendo lo mismo.

Distingue la doctrina entre los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión, refiriéndose los primeros a aquéllos pagos que la Administración debe realizar para el normal desenvolvimiento de los servicios públicos y la administración en general, sin que ello signifique un incremento directo del patrimonio, en este caso, municipal. Mientras que los gastos de inversión, implican todos los egresos destinados a aumentar directamente el patrimonio público, pudiendo consistir tales erogaciones en la adquisición de bienes de producción, como maquinarias, equipos, viaductos, carreteras, así como la inversión en la industria petroquímica y siderúrgica, entre otras.

Expuesta la diferenciación anterior, puede deducirse que los gastos para la reparación y mantenimiento de los caminos vecinales, por su propia naturaleza, se asumen a un gasto de funcionamiento, lo cual ha sido aceptado, además, por la doctrina más autorizada en la materia. Siendo ello así, resulta claramente imputable a la partida que comprende el rubro correspondiente a tales gastos, es decir la partida 20 “Materiales, Servicios y Reparación” y no a la partida 70, referida a “Obras y Servicios para la formación de Capital”, pues no podría inferirse que la realización de los indicados gastos sean efectuados con el propósito de obtener una ventaja patrimonial, sino en todo caso, con el fin de atender al bienestar colectivo. Por tal virtud, considera esta Sala acertado el criterio de la Contraloría General de la República, según el cual los gastos señalados han debido imputarse a la partida 20 y no a la partida 70. Así se decide.

Se expone, además, la presunta irregularidad cometida por D.T. deB. y T.R.O., la primera con el carácter de Directora de Hacienda Municipal, por haber conformado las órdenes de pago correspondientes al sueldo de la ciudadana J.G.V., como Jefe de Archivo Municipal y el pago de obreros beneficiados con la cláusula 39 del contrato colectivo, imputadas a la partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”, cuando han debido imputarse a la partida 10 “Gastos de Personal”; y la segunda, por haber aprobado dichas órdenes de pago, lo cual en criterio de la Contraloría General de la República, le acarreó la responsabilidad administrativa por haber actuado negligentemente en el ejercicio del control previo de los egresos de la Hacienda Pública Municipal, dada su condición de Contralora Municipal.

De la revisión del expediente, y en particular del Presupuesto de Gastos contenido en la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Libertador del Estado Mérida para el ejercicio fiscal de 1992, se observa la inclusión de la partida 10 “Gastos de Personal”, la cual se compone de una serie de sub partidas que desglosan el rubro señalado. Asimismo, el clasificador de partidas anexado al expediente, califica como gastos de personal, las remuneraciones del personal que ocupa cargos fijos, supernumerarios, contratados y obreros, entre otros, especificando en la sub partida 122, los sueldos del personal contratado y en la sub partida 128, los salarios del personal obrero, indicándose además, en la sub partida 190, los gastos que se originen por concepto de contratación colectiva.

Hecho el señalamiento anterior, puede afirmarse, sin lugar a dudas, que las funcionarias antes indicadas erraron al aprobar y conformar las órdenes de pago respectivas para cancelar el pago de sueldos de la Jefe de Archivo Municipal, así como el pago de los obreros beneficiados con la cláusula 39 del contrato colectivo, efectuando el cargo a la partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”, cuando tal imputación debió efectuarse, tal como lo señalara la Contraloría General de la República, con cargo a la partida 10 “Gastos de Personal”, pues claramente se deduce la naturaleza de los gastos indicados.

De otra parte, se cuestiona el hecho de haberse imputado a la partida 10 “Gastos de Personal”, el pago de inspectores contratados, siendo que debía hacerse a la partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”.

A fin de dilucidar el aspecto señalado, se hizo precisa la revisión del contenido de la Ordenanza de Inspectores de Obra de Edificación y Urbanismo por contrato de servicio, emanada del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, de la cual se deduce que la contratación del referido personal profesional no se efectuaba, para la fecha en que se suscitaron los hechos, de la misma manera que podía hacerse con otro tipo de personal contratado, pues la naturaleza de los inspectores de obras, hacía imperante que su contratación se realizara sobre la base de la inspección de un número preestablecido de obras, cuyo límite máximo podía ascender a seis inspecciones, prescindiéndose en poco tiempo de los servicios de estos profesionales.

Igualmente, se previó en la referida ordenanza que el pago de los contratos de servicios profesionales de inspección de obras, debía hacerse de una partida asignada en el Presupuesto de Gastos destinada a asegurar la totalidad del pago de las inspecciones, la cual unida al pago del propietario interesado en la fiscalización, haría un fondo de reserva dirigido a cubrir los gastos por este concepto.

Sobre esa base, resulta equivocado imputar a la partida “Gastos de Personal”, el pago de los inspectores contratados para efectuar las inspecciones requeridas, pues tal figura no se encontraba prevista dentro del renglón relativo a tales gastos, siendo en todo caso únicamente imputable a la partida “Materiales, Servicios y Reparaciones”, la cual preveía la posibilidad de pago de honorarios por servicios profesionales, en tales casos. Por tal virtud, encuentra esta Sala que la apreciación efectuada por la Contraloría General de la República resulta correctamente fundamentada en ese sentido.

Finalmente, se les imputa la aprobación y conformación adelantada de las órdenes de pago, por concepto de dieta a los concejales O.D.T. y E.T., miembros para la fecha del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida.

Sobre este aspecto, cabe destacar que por disposición del artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, los concejales no perciben sueldo sino dieta, en los términos señalados en el artículo 159 eiusdem.

Por su parte, el referido artículo 159, establece:

De las sesiones ordinarias o extraordinarias que celebre el Concejo o Cabildo o las Comisiones Permanentes, durante el mes, sólo podrán ser remuneradas hasta cuatro (4) sesiones de las Cámaras y dos (2) de las Comisiones... (omissis)

... Perderá la dieta el concejal que se retire antes de finalizar la respectiva sesión sin permiso de quien la presida

.

De la transcripción anterior se infiere que el legislador impuso como condición sine qua non para la procedencia del pago de la respectiva dieta, la asistencia de los concejales a las sesiones de cámara. Ahora bien, no distingue el mecanismo a emplearse para hacer efectivo el correspondiente pago, así como tampoco la oportunidad de su realización; sin embargo, por estricta razón lógica resulta deducible que la cancelación de tales emolumentos deberá hacerse siempre que se haya constatado la asistencia de los concejales, esto es, con posterioridad a la celebración de las respectivas sesiones.

Ahora bien, insiste el ente contralor en que se realizó un adelanto de la dieta de los concejales antes nombrados, pues para la fecha no se habían celebrado las sesiones respectivas. Al respecto, en aplicación del artículo 159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por tratarse en este caso de un Concejo Municipal cuyos miembros exceden de nueve, durante el mes podrían ser remuneradas hasta seis sesiones de cámara. En tal sentido, se logró constatar que en el caso del Concejal E.T., el pago de la dieta de las sesiones correspondientes al mes de febrero se efectuó el 24 de febrero de 1992, cancelándosele el equivalente a su asistencia a seis sesiones, cuando a la fecha sólo había asistido a cuatro sesiones de cámara. Igualmente sucedió con el Concejal O.D.T., quien cobró el pago de la dieta correspondiente al mes de abril de forma adelantada, pues para la fecha de su cancelación había asistido sólo a tres sesiones, quedando pendiente tres sesiones más.

En ese orden de ideas, si bien el precepto contenido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, no indica expresamente el mecanismo y oportunidad de la cancelación de la dieta, no es menos cierto que la remuneración de los concejales dependerá exclusivamente de las sesiones ordinarias o extraordinarias que celebre el respectivo Concejo Municipal. En ese sentido, la norma contenida en el artículo 56 eiusdem es clara al afirmar que los concejales no devengarán sueldo, sino dieta por asistencia a las sesiones de la cámara y de las respectivas comisiones. Sobre esa base, se considera acertada la apreciación del órgano contralor en cuanto al supuesto antes indicado. Así se establece.

En conclusión, efectuado el análisis correspondiente a cada uno de los supuestos generadores de responsabilidad administrativa, ciertamente esta Sala ha podido comprobar el incumplimiento del artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, el cual dispone:

No se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan créditos presupuestarios, ni disponer de créditos para una finalidad distinta a la prevista

En tal sentido, los hechos suscitados se ajustan íntegramente al supuesto contemplado en la norma, lo cual hace merecedores a los funcionarios F.G., D.T. deB. y T.R.O., en su condición de Alcalde, Directora de Hacienda Municipal y Contralora Municipal, respectivamente, de la sanción prevista en el artículo 113, numeral 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual es del tenor siguiente:

“Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación:

12.- El empleo de fondos públicos en finalidades diferentes de aquéllas a que estuvieren destinados por ley, por reglamento o por acto administrativo.”

Así, como quiera que ha sido comprobada la incursión de los prenombrados ciudadanos en irregularidades administrativas, encuentra esta Sala ajustado a derecho el acto administrativo dictado por la Contraloría General de la República, el cual confirma la responsabilidad administrativa de dichos funcionarios, por sus actuaciones durante el ejercicio fiscal 1992 en el Municipio Libertador del Estado Mérida, declarada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control de Entidades Autónomas de la Contraloría General de la República; resultando en consecuencia improcedente el recurso contencioso-administrativo interpuesto. Así finalmente se decide.

IV

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA:

1.- SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo de anulación ejercido por los ciudadanos F.G., D.T. deB. y T.R.O., contra el acto administrativo de fecha 21 de noviembre de 1997, dictado por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, por el cual se confirmó la responsabilidad administrativa de los prenombrados funcionarios.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de septiembre de dos mil uno. Años 191º de la Independencia y 142º de la Federación.

El Presidente ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI Y.J.G.

Magistrada La Secretaria

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA EXP. 14885 LIZ/ ah En veinticinco (25) de septiembre del año dos mil uno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01997.

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