Sentencia nº 1033 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Junio de 2001

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

Mediante oficio n° 590-42, el Juzgado Superior Primero de Hacienda envió en consulta a la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, el fallo que dictó el 23 de diciembre de 1998, mediante el cual se pronunció acerca de la acción de amparo interpuesta por los ciudadanos G.S., Rafael Salazar Panzarelli y B.A.C.M., mayores de edad, abogados inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 5.909, 52.043 y 2.723, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la sociedad mercantil ORGANIZACIÓN FRUTMAR, C.A., contra presuntas omisiones por parte del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.).

El 29 de febrero de 2000 la Sala Político Administrativa declinó la competencia para conocer y decidir la consulta planteada en esta Sala Constitucional, en atención a las pautas atributivas de competencia que para conocer de las acciones de amparo constitucional fijó ésta en su sentencia n° 1/2000 de 20 de enero.

Recibido el expediente, se dio cuenta en Sala el 20 de marzo de 2000, designándose ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe este fallo.

Realizado el estudio del mismo, siendo la oportunidad procesal para ello, se pasa a evacuar la consulta de la siguiente manera:

I

DE LA COMPETENCIA

Siendo la competencia para conocer el primer aspecto a dilucidarse, la Sala, a tal fin, pasa a realizar las siguientes observaciones:

1. - En primer lugar, es necesario destacar que los derechos fundamentales “...constituyen los presupuestos de consenso sobre los cuales se debe edificar cualquier sociedad democrática, pues comportan la garantía esencial de un proceso político libre y abierto, como elemento informador de cualquier sociedad pluralista” (sentencia n° 828/2000). Así es como se justifica que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, además de haberlos instituido como pilares fundamentales de nuestro Estado de Derecho y de Justicia, haya declarado que los tribunales, en el ejercicio de la función jurisdiccional, tanto a través del conocimiento de las diversas pretensiones que les fueren deducidas, como en el tratamiento que dieren a la específica pretensión de amparo constitucional, deberán restituir a sus titulares en el goce y ejercicio de los mismos (artículos 26 y 27 constitucionales).

   Por otra parte, pero en estrecha conexión con los preceptos citados, la Constitución creó una Sala Constitucional en el seno del M.T. de la República, la cual tiene como función primordial la interpretación última del texto constitucional, así como la garantía de respeto y acatamiento del orden que la Ley Suprema establece.

   Siendo, pues, que los derechos fundamentales orientan y legitiman el ejercicio del Poder Público, al tiempo que conforman los elementos de garantía de las libertades individuales y colectivas; visto, asimismo, que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo tiene encargada la relevante tarea, ya sea como juez de única instancia, ya como último intérprete de la Constitución, de arbitrar, sostener y garantizar el orden constitucional; habida cuenta, además, de que la acción de amparo cumple el rol procesal de hacer que sean ventiladas las denuncias contra actos materiales que atenten contra tales derechos humanos, es por lo que no es extraño al sistema constitucional vigente que, entre las diversas Salas del Tribunal Supremo de Justicia, sea la Sala Constitucional la que ostente el monopolio de la competencia en materia de amparo constitucional a nivel de este M.T., con las salvedades que su propia doctrina ha autorizado.

   En consecuencia, a este Supremo Tribunal Constitucional le corresponde conocer: a) de los amparos autónomos formulados contra las máximas autoridades nacionales establecidas en la Constitución, conforme al artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; b) de los amparos autónomos contra decisiones de los Tribunales Superiores –salvo los contencioso administrativos y el Tribunal de la Carrera Administrativa-, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y C. deA. en lo Penal; c) de las apelaciones o consultas respecto a las decisiones que dichos tribunales tomen cuando conozcan en primera instancia de acciones de amparo autónomas.

   Constata la Sala que la sentencia que se somete a su examen surge de un juicio de amparo constitucional. Dicha sentencia además fue proferida por un Juzgado Superior. Todo ello da pie para declarar, a la luz de la doctrina reseñada, que este Supremo Tribunal es competente para abocarse al examen que pauta el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se establece.

   II

   DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO

1. - Los siguientes son los antecedentes señalados por la parte accionante:

   Con el fin de reunir los documentos que el Arancel de Aduana exige presentar al momento de que algún producto vegetal objeto de importación arribe a puerto venezolano, la empresa accionante solicitó los correspondientes permisos fitosanitarios al Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.) -adscrito para ese entonces al Ministerio de Agricultura y Cría-, todos relacionados con ajos provenientes de Chile. Las mencionadas solicitudes fueron hechas entre los días 22 y 26 de junio de 1998. No obstante, hasta la fecha de interposición de la acción de amparo que dio origen a la sentencia que se consulta, esto es 17 de diciembre de 1998, la accionante no había recibido respuesta a sus peticiones.

2. - En cuanto al derecho que le asiste, la accionte alega:

   Estimó el presunto agraviado que la omisión en que incurrió el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria produjo la lesión de sus derechos constitucionales al trabajo, a la propiedad, libre comercio, libertad de empresa y a recibir oportuna respuesta, contenidos, según afirma, en los artículos 84, 96, 98, 99 y 67 de la Constitución derogada.

3. - La accionante pidió que la sentencia mediante la cual le fuera acordada su pretensión ordenara al ente administrativo agraviante la emisión de los permisos fitosanitarios requeridos con una vigencia de noventa días.

   III MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

1. - El Juzgado Superior Primero de Hacienda declaró con lugar la pretensión deducida por el accionante, con fundamento en la dilación indebida en que incurrió el ente accionado. En consecuencia, ordenó que el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria expidiera los permisos fitosanitarios solicitados, los que deberían tener una vigencia de noventa días.

   No obstante, si bien el razonamiento que le condujo a tomar esa decisión fue correcto, no se percató dicho Juzgado de su falta de competencia material para tramitar dicha solicitud, la cual es un presupuesto fundamental para el ejercicio de la jurisdicción por parte de los órganos judiciales. Así lo exige de manera particular el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucional, al disponer que corresponde conocer de la acción de amparo a los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación. La materia subyacente a la pretensión deducida en este caso es administrativa, por tanto, el orden judicial al que correspondía su conocimiento era el contencioso administrativo.

   Tal afirmación se funda, tanto en la naturaleza jurídica del ente al cual le es imputado el agravio inconstitucional como a la naturaleza del orden jurídico que rige la relación subyacente a la denuncia.

   Respecto al primer criterio, debe subrayarse que el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.) es un ente sin personalidad jurídica propia adscrito al Ministerio de la Producción y Comercio. El mismo fue creado por el Ejecutivo Nacional en el Decretó nº 2064 de 17 de enero de 1992, conforme a la facultad que al Presidente de la República le otorgaba el artículo 190, numeral 12 de la Constitución de 1961 (hoy artículo 236, numeral 11) de administrar la Hacienda Pública Nacional. Dispone el artículo 2° del mencionado Decreto, que su objeto girará en torno al “...estudio, prevención, combate y erradicación de las enfermedades, plagas y demás agentes morbosos perjudiciales a los animales, vegetales y pesca, así como a sus productos, subproductos e insumos”. En consecuencia, es un órgano administrativo desconcentrado de la Administración Pública Nacional Centralizada, cuya “autonomía” radica en que el producto de sus ingresos puede destinarse específicamente al pago de determinados gastos, como lo serían los suyos propios (adquisición de equipos, pago de personal, etc.).

   Del citado artículo 2°, también se colige que su actividad está encaminada a dar satisfacción a un interés general de la cual todos los ciudadanos son beneficiarios, así como que su constitución y funciones las sostiene el Derecho Administrativo (parte del Derecho Público Interno).

   Habida cuenta, pues, de que las solicitudes respecto de las cuales fue denunciada una presunta omisión lesiva de derechos fundamentales, fueron realizadas sobre la base de la competencia genérica que le otorga a dicho ente su Decreto de creación, cabe concluir que el asunto en cuestión es de orden administrativo, y su conocimiento en sede de amparo constitucional correspondía a la jurisdicción contencioso-administrativa, en virtud del principio de afinidad consagrado en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

   A la luz de los razonamientos expuestos, el Juzgado Superior Primero de Hacienda carecía de competencia por la materia para dictar sentencia en la presente causa. Por tanto, esta Sala Constitucional no le resta más que declarar nula la decisión sometida a su consulta. Así se establece.

   2.- Una vez que se ha convenido el carácter de la materia subyacente al asunto planteado, así como el orden competencial al que le corresponde su arbitrio, por razones de afinidad; es necesario partir, a los efectos de dilucidar el tribunal contencioso administrativo propiamente competente en este caso, por estudiar la composición de dicha jurisdicción. Así, tenemos que la jurisdicción ordinaria contencioso administrativa la componen de manera provisional los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a la cual no toca tal provisionalidad. La jurisdicción especial contencioso administrativa está compuesta por el Tribunal de la Carrera Administrativa, los Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributario, los Tribunales que ejercen la jurisdicción Contencioso Administrativa Agraria y los Tribunales que ejercen la jurisdicción Contencioso Administrativa Inquilinaria. Las competencias de los órganos que integran la citada jurisdicción ordinaria han estado vinculadas, desde una óptica objetiva, al órgano administrativo al cual se le imputa un acto, un hecho o una abstención antijurídica, mientras que en la jurisdicción especial en referencia, las competencias tienen que ver con la naturaleza de la relación jurídica material subyacente al acto, actuación o abstención.

3. - Como es evidente, no existen tribunales de primera instancia con competencia contencioso administrativa ordinaria, ni tampoco la denominación “Tribunales de Primera Instancia” en dicha jurisdicción, salvo los Tribunales de Primera Instancia Agrarios, por lo que, con el fin de dar una respuesta cónsona con los principios de la tutela constitucional de amparo, esta Sala ha determinado que, tanto a los tribunales contencioso administrativo ordinarios como a los especiales les corresponde, en principio y según la particular distribución competencial que las leyes respectivas les han atribuido, el conocimiento de los amparos autónomos (excepto en lo que concierne a la Sala Político Administrativa, según los razonamientos expuestos en la sentencia n° 1/2000 de esta Sala) y cautelares en primera instancia, independientemente de la denominación que identifique al tribunal, siempre que la pretensión deducida guarde relación con el conjunto de potestades asignadas a dichos tribunales (cf. Sentencia de esta Sala n° 1555/2000 del 8 de diciembre).

   No obstante lo expresado anteriormente, de la concentración que desde el punto de vista de distribución de juzgados en la geografía nacional presenta la jurisdicción contencioso administrativa, con cobertura de varias circunscripciones desde una misma localidad; la jerarquía de los intereses a cuya protección está destinada la acción de amparo; el acceso expedito a la justicia y la celeridad de la misma, como medio para salvaguardar tales intereses, han hecho que esta Sala considere conveniente, hasta tanto se conforme la jurisdicción contencioso administrativa con todo rigor, que las personas naturales o jurídicas que se estimen agraviadas en sus derechos y garantías fundamentales por actos, actuaciones u omisiones imputables a cualquier órgano de la Administración Pública, de los demás órganos públicos que actúen en función administrativa o de aquéllos que dicten actos de autoridad, puedan interponer sus acciones de amparo según los siguientes supuestos, ante los tribunales que seguidamente se indican:

   1. En aquellas localidades donde existan Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo (ordinarios), constituidos según lo establece el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y se trate de acciones de amparo que deba conocer en primera instancia la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo por razones de afinidad con la materia objeto de su competencia, los interesados podrán interponer la correspondiente acción de amparo ante dichos Tribunales Superiores ordinarios. En caso de no haber Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo en la localidad, el interesado podrá interponer su acción de amparo, bien sea ante un Tribunal de Primera Instancia en lo Civil de la localidad o, de no existir un tribunal con esta competencia, podrá formularla ante un Tribunal de Municipio. Todo ello, salvo que el agravio haya tenido efecto dentro de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en cuyo caso, la acción se interpondrá directamente ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, la consulta obligatoria destinada al agotamiento de la primera instancia de conocimiento en amparo, que deben formular cualquiera de los tribunales mencionados según cuál haya conocido de la causa (Superior Contencioso Administrativo, de Primera Instancia o de Municipio), se hará ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, tal como si se tratara del supuesto planteado en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

   2. En aquellas localidades donde no funcionen los Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo a que se refiere el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (ordinarios), y se trate de acciones de amparo que deban conocer dichos Tribunales por razones de afinidad con la materia que les ha sido atribuida, el interesado podrá interponer su acción de amparo ante un Tribunal de Primera Instancia en lo Civil o, de no haber uno con tal competencia, podrá interponerla ante un Tribunal de Municipio de la localidad, salvo que el agravio haya tenido efecto dentro de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en cuyo caso deberá incoar la acción directamente ante un Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo. En todo caso, la consulta obligatoria destinada al agotamiento de la primera instancia de conocimiento en amparo, que deben formular cualquiera de los tribunales mencionados según cuál haya conocido de la causa (de Primera Instancia o de Municipio), se hará ante el Tribunal Superior Contencioso Administrativo de la Región originalmente competente.

   3. Cuando la acción de amparo deba ser conocida por el Tribunal de la Carrera Administrativa, el interesado podrá interponer su acción de amparo ante un Tribunal de Primera Instancia en lo Civil de la localidad o, de no haber uno con tal competencia, podrá interponerla ante un Tribunal de Municipio de la localidad, salvo que el agravio haya tenido efecto dentro de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en cuyo caso deberá incoar la acción directamente ante el Tribunal de la Carrera Administrativa. En todo caso, la consulta obligatoria destinada al agotamiento de la primera instancia de conocimiento en amparo, que deben formular cualquiera de los tribunales mencionados según cuál haya conocido de la causa (de Primera Instancia o de Municipio), se hará ante el Tribunal de la Carrera Administrativa.

   4. Cuando la acción de amparo deba ser conocida por un Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario, y no lo haya en la localidad, el interesado podrá interponer su acción de amparo ante un Tribunal de Primera Instancia en lo Civil de la localidad o, de no haber uno con tal competencia, podrá interponerla ante un Tribunal de Municipio de la localidad, salvo que el agravio haya tenido efecto dentro de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en cuyo caso deberá incoar la acción directamente ante un Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario. En todo caso, la consulta que debe formular el tribunal que conoció de la causa, sea este un Tribunal de Primera Instancia o uno de Municipio, destinada a agotar la primera instancia de conocimiento en amparo, tal como si se tratara del supuesto planteado en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se hará ante el Tribunal Superior en lo Contencioso Tributario originalmente competente.

   5. En caso de no haber un Tribunal de Primera Instancia con competencia agraria en la localidad donde tuvo efecto el acto, hecho, omisión o abstención lesivos a derechos fundamentales, sólo podrán conocer de este tipo de acciones los Tribunales de Municipio, a tenor de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Contra las decisiones de éstos, operará la consulta obligatoria ante el Tribunal de Primera Instancia Agrario de la Región, donde se agotará la primera instancia de conocimiento.

   6. En caso de que el acto, hecho, omisión o abstención denunciados estén relacionados con la materia inquilinaria, la competencia para conocer será la establecida en el artículo 78 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Arrendamientos Inmobiliarios; por lo que, en consecuencia, serán competentes respecto a estas demandas, en la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, los Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo, y en los Estados, los respectivos Juzgados de Municipio de la localidad donde se encuentre el inmueble. De modo que, respecto a este supuesto, no es aplicable el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

4. - Siendo que, como fue advertido en el n° 2 de este Capítulo, para distinguir el tribunal de amparo competente en materia contencioso administrativa, es necesario aplicar, junto con el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, las particulares normas de distribución de competencia en materia contencioso administrativa, pasa esta Sala a dilucidar cuál es el tribunal competente contencioso administrativo que deberá conocer de la controversia planteada. Así, tenemos que el artículo 185.3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, expresa:

   Artículo 185. La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, será competente para conocer:

   (...)

   3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad (e inconstitucionalidad) contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9°, 10, 11 y 12 del artículo 42 de esta Ley [actos generales de las máximas autoridades de los órganos unipersonales o colegiados del Poder Público; actos administrativos individuales de las máximas autoridades Poder Ejecutivo Nacional; actos de los órganos del Poder Público, en los casos no previstos en los ordinales 3º, 4º y 6º del artículo 215 de la Constitución (integrados al artículo 336 de la Constitución vigente) -jurisdicción constitucional, excepto reglamentos- y actos administrativos generales o individuales del C.S.E. (hoy C.N.E.) o de otros órganos del Estado de igual jerarquía a nivel nacional], si su conocimiento no estuviere atribuido a otro tribunal

   .

   De dicho precepto se deduce, por argumento a contrario y de cara a la jurisdicción de tutela constitucional de amparo, que estarían comprendidas dentro del ámbito de competencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, por la afinidad con la materia contencioso administrativa subyacente a la solicitud de tutela constitucional, las acciones de esta naturaleza propuestas contra actos imputables a las siguientes personas jurídicas estatales: A) Órganos públicos integrados a la Administración Pública Nacional Centralizada, pero de menor rango, es decir, distintos al Presidente de la República, Vicepresidente de la República y Ministros (artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales). B) Personas jurídico estatales de carácter no territorial con forma de derecho público, integradas por: a) Establecimientos públicos institucionales (Institutos Autónomos); b) Establecimientos públicos corporativos (Universidades, Colegios Profesionales y Academias); c) Establecimientos públicos asociativos. C) Personas jurídico estatales de carácter no territorial con forma de derecho privado, de las cuales forman parte: a) las Sociedades Mercantiles de capital público (Empresas del Estado); b) Asociaciones Civiles del Estado; y c) Fundaciones del Estado.

   Quedan, por tanto, excluidos de la competencia de dicha Corte, tal como se evidenció en la transcripción del artículo 185.3, los actos de efectos generales o particulares de las máximas autoridades de los órganos del Poder Público; actos administrativos de efectos generales o particulares de las máximas autoridades Poder Ejecutivo Nacional; actos de los órganos del Poder Público reservados a la revisión de esta Sala Constitucional y actos de las máximas autoridades del C.N.E..

   En razón de las consideraciones expresadas, y siendo que el presente acción de amparo constitucional está dirigido contra presuntas omisiones imputables a un ente integrado a la Administración Pública Nacional Centralizada, pero que no es una máxima autoridad, como lo sería el Presidente de la República, el Vicepresidente, los Ministros o el Procurador General de la República (artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales). Visto, además, que de los recursos de nulidad referidos tanto a vicios de ilegalidad como de inconstitucionalidad, interpuestos contra actos, actuaciones u omisiones imputables a órganos subalternos que integran la Administración Pública Nacional Central, corresponde conocer a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con lo establecido en el artículo 185.3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para dilucidar la acción de amparo propuesta es, en definitiva, de dicha Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se decide.

   IV

   DECISIÓN

   Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley: