Sentencia nº 620 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 21 de Mayo de 2009

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente Nº 09-0086

            El 20 de enero de 2009, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por los ciudadanos O.P., titular de la cédula de identidad Nº 6.201.842 y C.A.G.S., titular de la cédula de identidad Nº 11.677.200 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 28.575; contra “la actitud omisiva del C.N.E. al emitir el acto administrativo mediante el cual convocó el referendo aprobatorio del acto legislativo sin forma de ley llamado enmienda constitucional pero que se caracteriza como una reforma constitucional (…) la omisión del poder electoral se manifiesta de la siguiente manera: 1.- El proyecto de pregunta no contiene el texto de los artículos propuestos lo que tiene como consecuencia que corresponderá a un poder constituido redactar los artículos 160, 162, 174, 192 y 230; 2.- El lector no sabe a.- Que se adicionará, b.- Que se modificará; 3.- Por lo tanto no está votando una enmienda; 4.- El lector no sabe si se altera la estructura fundamental de la constitución ya que se desconoce la modificación; 5.- Al estar incluido el artículo 320 sobre la reelección del Presidente de la República, ya esta consulta se realizó y fue rechazado el 2/12/2007, por lo que se violaría la Constitución (345) si se presenta el mismo contenido en el mismo período constitucional; 6.- No existe ninguna norma constitucional que permita que el pueblo en ejercicio de la soberanía delegue el poder de reformar la Constitución, en Poderes Públicos; 7.- La delegación Constitucional implícita, no se determina a qué órgano del Poder Público se le está delegando el poder de redactar los artículos de la enmienda; 8.- No se conocen los valores, principios ni contenidos normativos constitucionales a ser cambiados ni los apoderados delegados; 9.- La noción de ampliar los derechos de los venezolanos es falsa, por cuanto la ampliación es para los postulados y se restringe por el contrario los derechos de los otros candidatos a esos cargos; 10.- Se desconoce el lapso para ejercer el mandato; 11.- La única delegación, habilitación o autorización constitucional que existe entre los poderes públicos de Venezuela, es la que realiza la AN (sic) a favor del Presidente (…); 12.- Al no existir previsión constitucional en materia de delegación, habilitación o autorización por parte del pueblo soberano a favor de los poderes públicos (sic) a él sometidos (5) y en la medida en que la soberanía es intransferible, la aprobación de la ley contentiva de la enmienda es nula por colidir expresamente con la Constitución (336)”.

El 29 de enero de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

            Los recurrentes expusieron en su escrito, lo siguiente:

Que el recurso de nulidad se interpone contra “la actitud omisiva del C.N.E. al emitir el acto administrativo mediante el cual convocó el referendo aprobatorio del acto legislativo sin forma de ley llamado enmienda constitucional pero que se caracteriza como una reforma constitucional (…) la omisión del poder electoral se manifiesta de la siguiente manera: 1.- El proyecto de pregunta no contiene el texto de los artículos propuestos lo que tiene como consecuencia que corresponderá a un poder constituido redactar los artículos 160, 162, 174, 192 y 230; 2.- El lector no sabe a.- Que se adicionará, b.- Que se modificará; 3.- Por lo tanto no está votando una enmienda; 4.- El lector no sabe si se altera la estructura fundamental de la constitución ya que se desconoce la modificación; 5.- Al estar incluido el artículo 320 sobre la reelección del Presidente de la República, ya esta consulta se realizó y fue rechazado el 2/12/2007, por lo que se violaría la Constitución (345) si se presenta el mismo contenido en el mismo período constitucional; 6.- No existe ninguna norma constitucional que permita que el pueblo en ejercicio de la soberanía delegue el poder de reformar la Constitución, en Poderes Públicos; 7.- La delegación Constitucional implícita, no se determina a qué órgano del Poder Público se le está delegando el poder de redactar los artículos de la enmienda; 8.- No se conocen los valores, principios ni contenidos normativos constitucionales a ser cambiados ni los apoderados delegados; 9.- La noción de ampliar los derechos de los venezolanos es falsa, por cuanto la ampliación es para los postulados y se restringe por el contrario los derechos de los otros candidatos a esos cargos; 10.- Se desconoce el lapso para ejercer el mandato; 11.- La única delegación, habilitación o autorización constitucional que existe entre los poderes públicos de Venezuela, es la que realiza la AN (sic) a favor del Presidente (…); 12.- Al no existir previsión constitucional en materia de delegación, habilitación o autorización por parte del pueblo soberano a favor de los poderes públicos (sic) a él sometidos (5) y en la medida en que la soberanía es intransferible, la aprobación de la ley contentiva de la enmienda es nula por colidir expresamente con la Constitución (336)”.

            Que “la omisión en que se ha incurrido de no dictar las medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de nuestra constitución, antes de haber iniciado el procedimiento de someter el proyecto de enmienda constitucional consignado por la Asamblea Nacional, debiendo ejercitar sus facultades de control en materia electoral y refrendaria que le son concedidas, esa era la medida indispensable necesaria para evitar el incumplimiento de la Constitución”.

Que “de conformidad con el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución, corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la atribución de declarar inconstitucional la inactividad o silencio en que haya incurrido el poder Electoral (…) y así lo ha reconocido el m.T. en sus dos capitales sentencias dictadas en materia de omisión, la citada del 9 de julio de 2002, ratificada en la decisión del 12 de junio de 2003, ambas emanadas de la Sala Constitucional”.

Que “el Poder Electoral ha debido haber tomado medidas para evitar la violación de la Constitución y, sin embargo no lo hizo, omitió en forma inconstitucional tomar medidas de ningún tipo, sino todo lo contrario, ha aprobado someter a referendo aprobatorio el texto sin modificaciones”.

Que desde el punto de vista histórico constitucional, el Proyecto de Enmienda presentado desconoce los principios de alternabilidad y legalidad, por lo que el contenido del mismo constituye un verdadero fraude a la Constitución.

Que “en la totalidad de las 23 Constituciones dictadas desde 1830 hasta nuestros días, podemos encontrar enunciado de una u otra forma, el principio de gobiernio alternativo. De tales constituciones, todas contienen el principio de alternatividad y una clara mayoría (15 de ellas), no sólo contienen la idea de un gobierno alternativo como un principio general o fundamental, sino que desarrollan, además normas concretas para su desarrollo. La tendencia general (en 13 casos sobre 23) es prohibir la reelección del Presidente, permitiendo postularse a elecciones, una vez pasado el período de gobierno”.

Finalmente, solicitaron como medida cautelar innominada que el “C.N.E. suspenda el cronograma del referendo aprobatorio de la enmienda constitucional a celebrarse el 15 de febrero de 2009” y se declare con lugar el recurso interpuesto.

II

DE LA COMPETENCIA

En el presente caso, se ha ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra “la actitud omisiva del C.N.E. al emitir el acto administrativo mediante el cual convocó el referendo aprobatorio del acto legislativo sin forma de ley llamado enmienda constitucional pero que se caracteriza como una reforma constitucional (…) la omisión del poder electoral se manifiesta de la siguiente manera: 1.- El proyecto de pregunta no contiene el texto de los artículos propuestos lo que tiene como consecuencia que corresponderá a un poder constituido redactar los artículos 160, 162, 174, 192 y 230; 2.- El lector no sabe a.- Que se adicionará, b.- Que se modificará; 3.- Por lo tanto no está votando una enmienda; 4.- El lector no sabe si se altera la estructura fundamental de la constitución ya que se desconoce la modificación; 5.- Al estar incluido el artículo 320 sobre la reelección del Presidente de la República, ya esta consulta se realizó y fue rechazado el 2/12/2007, por lo que se violaría la Constitución (345) si se presenta el mismo contenido en el mismo período constitucional; 6.- No existe ninguna norma constitucional que permita que el pueblo en ejercicio de la soberanía delegue el poder de reformar la Constitución, en Poderes Públicos; 7.- La delegación Constitucional implícita, no se determina a qué órgano del Poder Público se le está delegando el poder de redactar los artículos de la enmienda; 8.- No se conocen los valores, principios ni contenidos normativos constitucionales a ser cambiados ni los apoderados delegados; 9.- La noción de ampliar los derechos de los venezolanos es falsa, por cuanto la ampliación es para los postulados y se restringe por el contrario los derechos de los otros candidatos a esos cargos; 10.- Se desconoce el lapso para ejercer el mandato; 11.- La única delegación, habilitación o autorización constitucional que existe entre los poderes públicos de Venezuela, es la que realiza la AN (sic) a favor del Presidente (…); 12.- Al no existir previsión constitucional en materia de delegación, habilitación o autorización por parte del pueblo soberano a favor de los poderes públicos (sic) a él sometidos (5) y en la medida en que la soberanía es intransferible, la aprobación de la ley contentiva de la enmienda es nula por colidir expresamente con la Constitución (336)”.

En tal sentido, advierte la Sala que el contenido de los argumentos expuestos por los recurrentes en su escrito, evidencian que el presente recurso excede el simple cuestionamiento de la omisión imputada al C.N.E. y, se constituye por el contrario, en una pretensión de nulidad respecto a la totalidad del Proyecto de Enmienda Constitucional.

            Respecto a la competencia para conocer del presente asunto se observa que el artículo 336, cardinal 4, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que esta Sala Constitucional tiene, entre sus atribuciones, la de “….declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e inmediata de esta Constitución, dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público, cuando colidan con ésta…”.

Por su parte, la Ley Orgánica que rige las funciones de este M.T. recogió, en términos similares, la referida facultad (artículo 5, cardinal 9) al señalar que corresponde a esta Sala “…Declarar la nulidad total o parcial de los actos dictados por cualquier órgano en ejercicio del Poder Público, en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando colidan con ésta y que no sean reputables como actos de rango legal…”.

En el marco normativo expuesto se observa, que en el caso de autos se interpuso un recurso de nulidad contra el proyecto de enmienda constitucional aprobado por la Asamblea Nacional, de conformidad con el artículo 341 del Texto Fundamental. Ello así, la Sala debe declarar su competencia para conocer y decidir la pretensión anulatoria interpuesta, toda vez que se han impugnado sendas actuaciones realizadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución y así se declara.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

            Precisada la competencia de este órgano jurisdiccional para conocer del asunto planteado, resulta pertinente hacer referencia a la reiterada doctrina de esta Sala en relación a la imposibilidad de impugnar por inconstitucionalidad un proyecto de acto normativo pues, al no haber adquirido eficacia y no producir -todavía- efectos jurídicos erga omnes, no puede pretenderse su nulidad. Al respecto, la sentencia Nº 2147 del 13 de noviembre del 2007 (Caso: R.Á.B.), señaló que:

…En nuestra tradición jurídica las normas son vinculantes desde su publicación en la Gaceta Oficial o desde la fecha posterior que ellas indiquen, refiere el Código Civil. Así, publicadas en Gaceta Oficial es cuando sus disposiciones surten efecto jurídico; bien para otorgar, extinguir o modificar derechos o bien para asignar potestades. En fin, es cuando establecen relaciones jurídicas (abstractas o concretas para seguir la línea doctrinal dominante).

Lo cierto es que los efectos jurídicos normativos surgen cuando se han cumplido los requisitos de validez y eficacia que estipula el ordenamiento. Por ello, los proyectos de leyes escapan del mundo jurídico porque no han adquirido eficacia, de suerte que considerados en sí mismos mal pueden lesionar un derecho constitucional; esto a su vez explica que se haya sostenido que no pueden ser objeto de amparo, pues conforme con el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales lo que se acciona es el acto aplicativo de la norma, y si ésta no existe mal puede ejercerse válidamente una potestad con base en ella (Vid. Por todas Sent. N° 1702/2007). En uso de este criterio tampoco se ha aceptado la nulidad de proyectos de leyes, pues al no existir válidamente ni producir efectos jurídicos erga omnes difícilmente podría cuestionarse su nulidad: ningún calificativo cabe respecto de algo que no tiene efectos jurídicos generales de inmediato…

(destacado añadido).

Sobre la base de las consideraciones anteriores, este M.Ó.J. dictó la decisión N° 2189, el 22 de noviembre de 2007, en la cual se estableció lo que a continuación se transcribe:

Como ya se indicó en las sentencias 2108/2007 y 2147/2007, el procedimiento para la reforma constitucional es un ‘proceso complejo’ que comienza con la iniciativa (artículo 342); continúa con la discusión y aprobación, que corresponde a la Asamblea Nacional (artículo 343); sigue con el referendo constitucional, regulado en el artículo 344, que corresponde ejercerlo al pueblo “como validante definitivo de la reforma”; y, finalmente, la promulgación por el Presidente de la República, según lo dispuesto en el artículo 346 constitucional.

En consecuencia, a pesar de tratarse de un procedimiento especial agravado o dificultado, como es característico de las constituciones rígidas, es claro que se trata de un proceso complejo de formación de actos normativos que se asemeja al ordinario de formación de leyes; y una de las coincidencias absolutas es que no se puede hablar de un acto definitivo si no se han cumplido todos los pasos de este trámite procedimental.

Este procedimiento complejo, conformado en etapas sucesivas de una relación interorgánica, no causa gravamen hasta tanto no exteriorice sus efectos (mediante la promulgación y publicación en Gaceta Oficial).

Mientras el proyecto de reforma esté en proceso de trámite no es susceptible de control jurisdiccional, salvo que el proceso de reforma ‘aborte’ en alguna de esas etapas sucesivas y no se perfeccione el acto normativo (Vid. sentencia Nº 2147 del 13 de noviembre de 2007, caso: R.Á.B.)

La Sala insiste en que el control de la constitucionalidad del acto normativo del Poder Constituyente derivado, cualquiera que sea la naturaleza y consecuencias jurídicas del mismo, es posterior al acto definitivo y no previo. El control previo de constitucionalidad sobre actos no perfeccionados de los poderes públicos (constituidos) es absolutamente excepcional y la propia Constitución lo determina en artículos como el 336 cardinales 5 y 6; 203 y 214

. (destacado agregado).

Como resultado del análisis expuesto, la Sala concluyó señalando en la citada decisión que, el único efecto jurídico inmediato de la sanción por parte de la Asamblea Nacional del Proyecto de Reforma Constitucional es el contemplado en los artículos 344 y 345 constitucionales, lo cual, mutatis mutandi, resulta aplicable para los casos de enmienda, a tenor de lo dispuesto en el artículo 341.3 eiusdem, según el cual, el proyecto de enmienda aprobado por el Poder Legislativo, debe someterse a referendo a los treinta días siguientes de su recepción formal, a los fines de la manifestación popular sobre la propuesta.

Ello así, tanto la aprobación de la reforma o enmienda por parte de la Asamblea Nacional, como el llamado a referendo que realiza el Poder Electoral por imperativo constitucional, constituyen actos preparatorios enmarcados en el procedimiento de modificación del Texto Fundamental por vía de enmienda o reforma.

En el orden de ideas anteriores, el presente asunto se refiere precisamente a la impugnación de actuaciones enmarcadas dentro del procedimiento de enmienda constitucional que, como tales, carecen de carácter preceptivo y, en consecuencia, no son susceptibles de control previo. En tal virtud, esta Sala Constitucional debe declarar improponible en derecho la presente “acción de nulidad” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 477/2009-, y así se declara.

            En virtud del anterior pronunciamiento, la Sala juzga inoficioso cualquier análisis respecto de la medida cautelar innominada, en virtud del carácter accesorio que detenta respecto del juicio de nulidad que funge como pretensión principal. Así se decide.

Ahora bien, en el presente caso esta Sala al analizar la totalidad del escrito presentado por los accionantes y, dado que se pretendió fundamentar el presente recurso con jurisprudencia vinculada a la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa, precisa realizar las siguientes consideraciones:

Para que el Estado pueda cumplir en forma adecuada con su obligación constitucional de dirimir pacíficamente las controversias surgidas entre los particulares, al reclamar el ejercicio de sus derechos y deberes, no sólo es fundamental que los fallos dictados por los jueces en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales sean ejecutados en los lapsos establecidos en las leyes, siendo inadmisible cualquier formalismo o trámite que limite o imposibilite a quien tiene la razón, o necesita ser protegido preventivamente, obtener la tutela judicial que garantiza la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que el ejercicio de los recursos o acciones existentes en el sistema procesal, sean empleados correctamente, tomando en cuenta sus alcances y consecuencias.

De ello resulta pues, que la Sala debe llamar la atención sobre la coherencia en el ejercicio de las acciones, recursos y solicitudes que dispone el ordenamiento jurídico para la tutela de los derechos de los particulares, a los fines de garantizar de forma efectiva el desarrollo de la actividad jurisdiccional.

Por ello, la Sala exhorta a los recurrentes en general, y a los accionantes en particular, que extremen el cuidado en la elaboración de sus escritos, lo cual supone el necesario estudio previo que le permita al actor determinar la sensatez de los fundamentos de su pretensión, elemento que no se advirtió en el caso de autos, si se toma en cuenta que en nuestro ordenamiento jurídico la naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa responde a características propias diversas a la de los recursos de nulidad por inconstitucionalidad (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1.581/03). Así se declara.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara IMPROPONIBLE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por los ciudadanos O.P. y C.A.G.S., ya identificados; contra “el acto legislativo sin forma de ley llamado enmienda constitucional pero que se caracteriza como una reforma constitucional (…) de la siguiente manera: 1.- El proyecto de pregunta no contiene el texto de los artículos propuestos lo que tiene como consecuencia que corresponderá a un poder constituido redactar los artículos 160, 162, 174, 192 y 230; 2.- El lector no sabe a.- Que se adicionará, b.- Que se modificará; 3.- Por lo tanto no está votando una enmienda; 4.- El lector no sabe si se altera la estructura fundamental de la constitución ya que se desconoce la modificación; 5.- Al estar incluido el artículo 320 sobre la reelección del Presidente de la República, ya esta consulta se realizó y fue rechazado el 2/12/2007, por lo que se violaría la Constitución (345) si se presenta el mismo contenido en el mismo período constitucional; 6.- No existe ninguna norma constitucional que permita que el pueblo en ejercicio de la soberanía delegue el poder de reformar la Constitución, en Poderes Públicos; 7.- La delegación Constitucional implícita, no se determina a qué órgano del Poder Público se le está delegando el poder de redactar los artículos de la enmienda; 8.- No se conocen los valores, principios ni contenidos normativos constitucionales a ser cambiados ni los apoderados delegados; 9.- La noción de ampliar los derechos de los venezolanos es falsa, por cuanto la ampliación es para los postulados y se restringe por el contrario los derechos de los otros candidatos a esos cargos; 10.- Se desconoce el lapso para ejercer el mandato; 11.- La única delegación, habilitación o autorización constitucional que existe entre los poderes públicos de Venezuela, es la que realiza la AN (sic) a favor del Presidente (…); 12.- Al no existir previsión constitucional en materia de delegación, habilitación o autorización por parte del pueblo soberano a favor de los poderes públicos (sic) a él sometidos (5) y en la medida en que la soberanía es intransferible, la aprobación de la ley contentiva de la enmienda es nula por colidir expresamente con la Constitución (336)”.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 21 días del mes de mayo  de dos mil nueve (2009). Años: 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

                           Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E.C.R.

P.R.R.H.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº AA50-T-2009-0086

LEML/

El Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz manifiesta su disentimiento del fallo que antecede, razón por la cual, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, reitera su voto salvado respecto de decisiones análogas, en los siguientes términos:

1.         Declaró la Sala que el procedimiento para la reforma constitucional es un “proceso complejo” que culmina con la promulgación del texto que resulte aprobado referendariamente, por el Presidente de la República, de tal manera que, en forma semejante al proceso de formación de leyes, el producto -la reforma- sólo puede ser objeto de control posterior porque no causaría gravamen hasta cuando no se exterioricen sus efectos, mediante la promulgación y publicación en Gaceta Oficial. Por ello, “[m]ientras el proyecto de reforma esté en proceso de trámite no es susceptible de control jurisdiccional, salvo que el proceso de reforma ‘aborte’ en alguna de las etapas sucesivas y no se perfeccione el acto normativo”.

   Al respecto, ya se pronunció quien se aparta del criterio mayoritario, en los términos que se reproducen a continuación:

1.            En criterio de quien discrepa, esta decisión de la Sala viola el principio de universalidad del control de todos los actos del Poder Público, pues implica concluir que hay actos –como los de este caso- que no están sujetos al control jurisdiccional, supuesto que ha sido rechazado desde siempre por nuestra jurisprudencia, tal como fue expresado por la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, entre otros, en su conocido fallo de principios, caso A.N., de 08.11.90.

   Por el contrario, se impugnó la decisión del Presidente de la República de 15 de agosto de 2007 mediante la cual ejerció, con fundamento en el artículo 342 de la Constitución, la iniciativa de reforma constitucional ante la Asamblea Nacional. Se trata de un acto del Presidente en ejecución directa de la Constitución, lo que implica que sí está sujeto al control de la Sala Constitucional de conformidad con el artículo 336. 3 constitucional, según el cual esta Sala es competente para: “Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional, que colidan con esta Constitución”. Asimismo, el resto de los actos del Ejecutivo Nacional cuya nulidad se solicita son actos consecuenciales de éste, y los de la Asamblea Nacional serían actos parlamentarios sin forma de Ley, que fueron expedidos en ejecución del artículo 343 de la Constitución, que es el que recoge el procedimiento de discusión de la reforma constitucional.

   Por otra parte, el acto del Presidente de la República del 15 de agosto de 2007 no es un acto de trámite, sino uno que culminó el procedimiento de elaboración de un anteproyecto de reforma que, a su vez, pauta al inicio de una fase posterior –la discusión en la Asamblea Nacional- de lo que es un procedimiento complejo -compuesto de sub-procedimientos, cada uno de los cuales concluye con un acto definitivo, que es impugnable autónomamente-: el procedimiento de reforma constitucional cuando la iniciativa, conforme al artículo 342, la asume un sujeto distinto de la propia Asamblea Nacional, y el resto de las actuaciones objeto de la demanda son subsecuentes a aquél.

   (V.S. s.S.C. n.° 2108 de 07.11.07, exp. n.° 07-1484. Subrayado y destacado añadidos).

   Con ocasión de otra decisión análoga a la que precede, el salvante expresó su disidencia en el texto que se reitera a continuación:

   En todo caso, aun en el supuesto de que se considerase que el acto que dictó el C.M.R. es un acto de trámite dentro de un procedimiento simple cuyo único acto definitivo es la decisión de la Asamblea Nacional respecto de la aplicación del artículo 23, cardinal 3, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, considera el salvante que el acto en cuestión sigue siendo susceptible de control autónomo, siempre que cumpla con los requisitos que comúnmente son exigidos para ello, y que establece, con carácter de regla general, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículo 85) -aplicable al caso, de manera supletoria, según dispone el artículo 1 de la misma Ley-, en el sentido de que el acto imposibilite la continuación del procedimiento, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, siempre que lesione derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos de quien lo alegue. En el caso de autos, la parte actora alegó la supuesta indefensión que le habría causado el acto contra el cual planteó su pretensión de amparo, de manera que, con independencia del pronunciamiento de fondo que pudiere haberse dictado, el mismo sí era susceptible de impugnación autónoma. También el Código de Procedimiento Civil, como regla general, permite la impugnación inmediata de las decisiones interlocutorias, y, si causan gravamen irreparable, son susceptibles de apelación en ambos efectos. / (…).

   (V.S. a s.S.C. n.° 1117 de 05.06.06, exp. n.° 06-0770).

2.         Especialmente discrepa el salvante de la falaz analogía entre el procedimiento de formación de leyes y el de aprobación de una reforma constitucional para la exclusión del control de los actos de este último, porque carecerían de eficacia.

   En primer lugar, la eficacia de cada uno de los actos que culminan las distintas etapas de ese procedimiento, individualmente considerados, no puede ser desconocida, ya que unos son presupuestos de existencia de los otros.

   Por otra parte, no puede aceptarse la asimilación de la ley que será el resultado de su proceso de formación, la cual, ciertamente, está sometida sólo al control posterior de constitucionalidad -salvo contadas excepciones que preceptúa la propia Constitución-, a la reforma constitucional, que se traducirá en nuevas normas de rango constitucional, cuya validez sólo podría ser cuestionada por contradicción con otras normas de igual jerarquía o con principios y valores constitucionales o derechos fundamentales, que son aún de mayor rango que las normas, en cuanto éstas sólo son válidas en la medida en que los reconozcan.

   En efecto, como explica el maestro García-Pelayo respecto de los derechos naturales, éstos se revelan inmediatamente a la razón y son anteriores y superiores al Estado, que no los crea, sino que simplemente los reconoce; se trata de derechos “cuya legitimidad no radica en que hayan sido reconocidos por el Estado, sino que, por el contrario, el Estado tiene legitimidad en cuanto que es expresión y garantía de tales derechos”. (Cfr. GARCÍA-PELAYO, Manuel, Derecho Constitucional, Manuales de la Revista de Occidente, Quinta edición, Madrid, pp. 143 y ss).

   Resulta pertinente, en este punto, que el mismo constituyente quiso evitar la eventualidad de tal contradicción cuando prohibió que la reforma incluyese disposiciones “que modifiquen la estructura y principios fundamentales del texto constitucional.”

   Así, si bien es indudable que ni siquiera la aprobación por referéndum popular podría convalidar la inconstitucionalidad de una reforma que se hubiere promulgado en contravención con los principios, valores y normas concretas que la rigen, de forma semejante como las causales de inelegibilidad de los candidatos a cargos de elección popular no pueden ser saneadas a través del voto, su control posterior no sería ni mucho menos semejante al de una ley, razón suficiente para interpretar con la mayor amplitud todas las posibilidades de control de los actos definitivos de cada una de las etapas de formación del proyecto de reforma, junto con la ostensible magnitud del daño que se causaría a la sociedad por la ilegítima alteración de las normas constitucionales en caso de desconocimiento, precisamente, de los actos formativos que ese colectivo hubiere aprobado, al nivel más elevado de las fuentes del Derecho, para la protección de su pacto social, propias de toda Constitución rígida como la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

3.         En opinión de quien se aparta del criterio mayoritario, la demanda de autos ha debido ser admitida y, además, debió acordarse la medida cautelar que se pidió, por cuanto, ante la inminencia y dificultad de reparación del daño, que son evidentes, se suma una fuerte presunción de buen derecho que surge de la simple confrontación, sin necesidad de mayor análisis –como correspondería a esta etapa del proceso-, del proyecto de reforma que aprobó la Asamblea Nacional a través del acto definitivo que culminó con esa etapa del procedimiento, con las disposiciones constitucionales que establecen “la estructura y principios fundamentales del texto”. Con relación a esta contradicción, se reitera la posición disidente de quien discrepa de nuevo, que manifestó respecto de la sentencia de esta Sala Constitucional n.° 2148 de 13.11.07 (Exp. n.° 07-1483):

   … este disidente considera que la demanda del caso de autos debió admitirse, pues de los argumentos de la parte demandante sí se verifica la existencia de una obligación de rango constitucional, en cabeza de la Asamblea Nacional, que podría dar lugar a una declaratoria de inconstitucionalidad por omisión.

   Los artículos 342 y 343 de la Constitución rezan:

   Artículo 342. La Reforma Constitucional tiene por objeto una revisión parcial de esta Constitución y la sustitución de una o varias de sus normas que no modifiquen la estructura y principios fundamentales del texto Constitucional.

   La iniciativa de la Reforma de esta Constitución podrá tomarla la Asamblea Nacional mediante acuerdo aprobado por el voto de la mayoría de sus integrantes, el Presidente o Presidenta de la República en C.d.M.; o un número no menor del quince por ciento de los electores inscritos y electoras inscritas en el Registro Civil y Electoral que lo soliciten.

   Artículo 343. La iniciativa de Reforma Constitucional será tramitada por la Asamblea Nacional en la forma siguiente:

1. El Proyecto de Reforma Constitucional tendrá una primera discusión en el período de sesiones correspondiente a la presentación del mismo.

2. Una segunda discusión por Título o Capítulo, según fuera el caso.

3. Una tercera y última discusión artículo por artículo.

4. La Asamblea Nacional aprobará el proyecto de reforma constitucional en un plazo no mayor de dos años, contados a partir de la fecha en la cual conoció y aprobó la solicitud de reforma.

5. El proyecto de reforma se considerará aprobado con el voto de las dos terceras partes de los o las integrantes de la Asamblea Nacional.

   De las normas que fueron transcritas se desprende que el procedimiento de reforma constitucional que recoge la Constitución de 1999 consta de varias etapas sucesivas: i) la iniciativa de reforma, que corresponderá a la Asamblea Nacional, al Presidente de la República o a un número no menor del quince por ciento de los electores inscritos, con las exigencias del artículo 342 constitucional; ii) la tramitación de la reforma, que corresponderá a la Asamblea Nacional en los términos y con apego a las formas que determina el artículo 343 eiusdem;  iii) la aprobación del proyecto de reforma que, de conformidad con el mismo artículo 343, se verificará con el voto de las dos terceras partes de los o las integrantes de la Asamblea Nacional; y iv) el sometimiento a referéndum aprobatorio del proyecto de reforma, en los términos del artículo 345.

   De manera que la Asamblea Nacional tiene la potestad de recibir la iniciativa de reforma y la de tramitarla siempre que ésta sea viable, es decir, siempre que ésta satisfaga los requisitos formales de validez de toda actuación jurídico-pública y sea acorde con los requisitos –objetivos y subjetivos- que exige el artículo 342 de la Constitución.

   Esa potestad de la Asamblea Nacional puede calificarse, a no dudarlo, como una típica potestad pública, la cual es entendida como el poder de actuación que, ejercitándose de acuerdo con normas jurídicas, produce situaciones jurídicas en las que otros sujetos resultan obligados (Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, editorial Tecnos, duodécima edición, Madrid, 1994, pp. 391-392).  Lo que caracteriza a las potestades y las diferencia de los derechos es el carácter de poder-deber de la misma, esto es, que la misma se ejerce en interés ajeno al propio beneficio de su titular, interés que, en el caso de las potestades públicas, no es otro que el interés general. Como enseñan G.d.E. y Fernández (Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, décima edición, Civitas, Madrid, 2000, p. 445), la obligatoriedad de la potestad implica que su titular está obligado a ejercerlas cuando ese interés común lo exija, incluso cuando se trata de potestades discrecionales, y de allí su diferencia con la facultad, la cual no implica un deber de actuación sino una simple posibilidad volitiva.

   Partiendo del supuesto de que la tramitación de la reforma constitucional es una potestad de la Asamblea Nacional, puede afirmarse que esa potestad implica, de una parte, el deber de que se dé trámite a las iniciativas de reforma que cumplan, además de los formales (competencia, procedimiento, formalidades), con los requisitos específicos del artículo 342 de la Constitución, pues la Asamblea Nacional no podría negarse, discrecionalmente, a la tramitación de una solicitud de reforma que cumpla con los requisitos de esa norma constitucional, con independencia de que, en su momento, esa iniciativa sea aprobada o no por dicho cuerpo colegiado. Asimismo implica, por argumento en contrario, el deber de que no se tramiten las iniciativas que se aparten de los supuestos que exige el artículo 342 eiusdem y, en todo caso, de notificar al órgano o sujeto que ejerció la iniciativa de reforma acerca de los defectos de la misma.

   Así, del propio texto del artículo 343, cardinal 4, constitucional, se deriva que la iniciativa o proposición de reforma es objeto de aprobación o admisión a trámite, norma que dispone que “La Asamblea Nacional aprobará el proyecto de reforma constitucional en un plazo no mayor de dos años, contados a partir de la fecha en la cual conoció y aprobó la solicitud de reforma”. Ese deber de aprobación a trámite tiene también reflejo en el procedimiento de formación de leyes y, específicamente, en el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional cuyo contenido es, cuando menos, guía para la determinación acerca de cómo debe ser un procedimiento de reforma constitucional. Así, el artículo 145 de dicho Reglamento dispone que cuando, a criterio de la Junta Directiva de la Asamblea Nacional, “un proyecto no cumpla con los requisitos señalados”, “se devolverá a quien o quienes lo hubieran presentado a los efectos de su revisión, suspendiéndose mientras tanto el procedimiento correspondiente”.

   Asunto distinto es que, como pretendía la parte actora, la Asamblea Nacional, luego de la verificación del incumplimiento con el artículo 342 de la Constitución por parte del proyecto que fue presentado, tuviera el deber de convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. Quien disiente no comparte, en modo alguno, tal apreciación, pues la iniciativa de convocatoria sí es una facultad, que no una potestad.

   En el asunto de autos, se observa que la Asamblea Nacional, antes del inicio del procedimiento de discusión del proyecto que ante ella planteó el Presidente de la República en sesión especial del 15 de agosto de 2007, no invocó el incumplimiento por parte de éste, de los requisitos objetivos que exige el artículo 342 de la Constitución, y en tanto tales requisitos no se cumplían a cabalidad, tal situación derivó en una inactividad legislativa, pues se omitió el ejercicio de una potestad o deber de actuación que preceptúa la Constitución.

   Así, quien difiere considera que la Asamblea Nacional debió rechazar el trámite de esa propuesta de reforma constitucional porque, ciertamente, la misma no cumplía con los requisitos objetivos del artículo 342 de la Constitución, en tanto se trató de un proyecto de reforma constitucional que pretende la modificación de la estructura y principios fundamentales del Texto Constitucional.

   En efecto, el proyecto de reforma constitucional que se propuso a la Asamblea Nacional en agosto de 2007 y que, para el momento de esta decisión ya fue objeto de aprobación por parte de ese órgano legislativo, si fuera aprobado referendariamente, cambiaría sustancialmente aspectos esenciales del marco constitucional vigente. Así, y sin que se deje de admitir que existen otros muchos aspectos de fondo que son modificados por el proyecto, pueden enfocarse dos grandes cambios en la estructura y principios fundamentales del texto Constitucional de 1999:

   De una parte, el proyecto de reforma introduce cambios en la organización político-territorial, a través de la creación del Poder Popular, que pretende afianzar los principios de democracia participativa de la Constitución de 1999, pero que alteraría radicalmente el esquema del Estado federal descentralizado del texto vigente, lo que derivaría en un afianzamiento del Poder nacional en franco desmedro del estadal y municipal, desde que aquél coordina el funcionamiento del nuevo Poder Popular que se superpone a estos últimos. Asimismo, la creación del Poder Popular mutaría en forma sustancial las bases democráticas de la Constitución vigente (artículo 2) cuando se propone que el Poder Popular “no nace del sufragio ni de elección alguna, sino de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población” (artículo 136 del proyecto).

   Mención especial debe hacerse al carácter regresivo que se da, en general, en el proyecto, al tema de los derechos humanos (p.e.. derechos al sufragio, al debido proceso, a la información, a la participación política, a la elección de quienes ejercen los cargos públicos) en franca contradicción con el principio de progresividad de los mismos que tiene su origen en el hecho de que éstos preceden y legitiman al Estado, que no puede desconocerlos ni desmejorarlos.

   Asimismo, de otra parte, el Proyecto persigue un cambio radical del sistema de economía social de mercado que recoge la vigente Constitución de 1999, y establece un modelo de economía socialista a través de la promoción, por parte del Estado, de un “modelo económico productivo, intermedio, diversificado e independiente, fundado en los valores humanísticos de la cooperación y la preponderancia de los intereses comunes sobre los individuales, que garantice la satisfacción de las necesidades sociales y materiales del pueblo, la mayor suma de estabilidad política y social y la mayor suma de felicidad posible” (artículo 112 del proyecto). En este sentido, el proyecto no reconoce expresamente, como sí lo hace la Constitución de 1999, el derecho fundamental a la libertad económica, da preponderancia a la iniciativa pública sobre la iniciativa privada, a la iniciativa comunitaria sobre la individual, y condiciona cualquier iniciativa pública, mixta, comunal o privada, al desarrollo de ese nuevo modelo económico socialista.

   En definitiva, se trata de la sustitución del Estado social y democrático de derecho y de justicia que recogió el vigente artículo 2 constitucional (Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político), por el de un Estado socialista que es, a grandes rasgos, un sistema de organización social o económico basado en la propiedad y administración colectiva o estatal de los medios de producción, lo que evidencia una transformación radical del Estado y la creación de un nuevo ordenamiento jurídico que escapa, a todas luces, de los parámetros que, para la reforma constitucional, impone el artículo 342 de la Constitución y cuya concreción exige, de conformidad con el artículo 347 eiusdem, una Asamblea Nacional Constituyente.

   En consecuencia, cuando recibió una iniciativa de reforma constitucional cuyo contenido, como se ha expuesto anteriormente sólo con algunos ejemplos de su texto, excedía con mucho de los parámetros objetivos que el artículo 342 de la Constitución de 1999 exige para la procedencia de una reforma, la Asamblea Nacional estaba en la obligación de rechazar –o en todo caso suspender- el trámite de discusión de esa iniciativa a través del procedimiento del artículo 343 de la Constitución y, en todo caso, expresar tal situación al proponente para que modificara su propuesta o bien, si así lo consideraba pertinente, ejerciera su iniciativa de convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, de conformidad con el artículo 348 eiusdem.

   (…)

   (V.S. s.S.C. n.° 2189 de 22.11.07, exp. 07-1596).

   Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

   Fecha retro.

   La Presidenta,

   L.E.M.L.

   El Vicepresidente,

   F.A.C.L.

   Los Magistrados,

   J.E.C.R.

   P.R.R.H.

   Disidente                    

   M.T.D.P.

   …/

   …

                                                                                                                                    

   C.Z.D.M.

   A.D.J.D.R.

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   PRRH.sn.ar

   Exp. 09-0086