Sentencia nº 1844 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 15 de Octubre de 2007

Fecha de Resolución15 de Octubre de 2007
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoAcción de Amparo

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 07-0997

Mediante escrito presentado el 4 de julio de 2007, el abogado C.D.D., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.570, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil P.D.L. CONSTRUCCIONES, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, el 16 de enero de 1992, bajo el N° 20, Tomo 456-B, ejerció acción de amparo constitucional contra el acto SNC/DG/AJ/ N° 0000514 dictado el 11 de diciembre de 2006, por el Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, por medio del cual acordó el inicio de un procedimiento administrativo y la suspensión provisional de la prenombrada empresa del Registro Nacional de Contratistas, por la presunta violación de sus derechos constitucionales a la igualdad, a la tutela judicial efectiva y “a obtener celeridad y eficiencia por parte de la administración pública”, previstos en los artículos 21, 26 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En virtud de su reconstitución esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado J.E. Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados P.R. Rondón Haaz, F.A. Carrasquero López, M.T. Dugarte Padrón, C.Z. deM. y A. deJ.D.R..

El 11 de julio de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El 4 de julio de 2007, la representación judicial de la sociedad mercantil P.D.L. Construcciones, C.A., fundamentó su pretensión en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que “(…) en fecha 29.07.04 mi representada (…) celebró un contrato de obra identificado IAFUS-FONVIS-BO-048 con la Fundación Fondo de Inversión Social de Venezuela, cuyo objeto era la construcción de un Consultorio Popular ubicado en la calle principal, sector mina abajo, frente al Mercal, Parroquia Pozo Verde, Municipio Caroní, Estado Bolívar; y construcción del Consultorio Popular ubicado en la calle Salto Ángel, vía el Pao, Km. 31, sector sierra Carona, Parroquia Pozo Verde, Municipio Caroní, Estado Bolívar (…). El monto de dicho contrato fue de Bs. 1.230.847.675,88 con fecha de inicio a su firma y con un lapso de culminación de 45 días siguientes a dicha firma (…)”.

Que “(…) en la Cláusula 3era. de dicho contrato, se especificaron los supuestos en los cuales la empresa podría hacer reclamos relativos a las variaciones de precio que pudieran afectarla. En la Cláusula 14ava. se estableció el derecho de la administración de rescindir unilateralmente dicho contrato en los casos allí previstos”.

Que “(…) en fecha 27.09.04 se firmó un acta de paralización de la obra, y en fecha 10.09.04 se firmó una primera modificación del contrato. En fecha 18.10.04 se solicitó la materialización del anticipo, lo cual se hizo efectivo por parte de la administración en fecha 18.10.04. En fecha 10.12.04 se produce la primera valuación de la obra constatando la realización de la misma en un 40.91% y en fecha 10.12.04 se solicitó una nueva prórroga de 30 días. En fecha 17.01.05 se firmó un acta de paralización de la obra (…). En fecha 05.02.05 se solicitó un ajuste por inflación. En fecha 02.06.05 se sostuvo reunión con los representantes de la administración sin obtener dicho ajuste (…)”.

Que “(…) en fecha 11.12.10 (sic) mediante comunicación SNC/DG/AJ/ N° 0000514 el Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, ciudadano E.O. (…), comunicó a mi representada (…) que en fecha 06.02.06 mediante Oficio N° CJ-2006-4515, el Presidente de la Junta Liquidadora del Fondo de Inversión Social de Venezuela, le informó que había rescindido a mi representada el contrato de obra N° IAFUS-FONVIS-BO-048 (…). Que en vista de ello ordenó iniciar de oficio un procedimiento administrativo a los fines de determinar la presunta incursión por parte de la señalada sociedad mercantil de la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas (…)”.

Que “(…) en fecha 20.12.06 mi representada ejerció su derecho a la defensa consignando el correspondiente escrito de descargos. En fecha 04.03.07 mi representada consignó original del finiquito a ella otorgado (…), en el cual la FUNDACIÓN FONDO DE INVERSIÓN SOCIAL DE VENEZUELA recibe la indemnización contractualmente establecida por la empresa P.D.L. CONSTRUCCIONES, C.A. y en la cual dicho organismo se declara resarcido por el incumplimiento en el cual incurrió mi representada” (Mayúsculas de la parte accionante).

Que “(…) mi representada indemnizó conforme a lo pactado al ente público contratante y el mismo se declaró formalmente resarcido de cualesquiera daño o perjuicio derivado del incumplimiento en cuestión. Así pues, las causas que justificaron el inicio por parte de la administración de dicho procedimiento administrativo y las sanciones producidas en él han desaparecido, haciendo en un todo injustificado que dicho procedimiento administrativo se prolongue (…) y (…) que se mantenga ad infinitum la medida de suspensión (…) acordada (…)”.

Que “(…) la tramitación y resolución del expediente en cuestión ha excedido más que suficientemente el lapso de cuatro (4) meses, sin que de ninguna manera la Administración le haya acordado su prórroga en la forma excepcional, que allí señala. En resumen (…), desde que se inició de oficio dicho procedimiento administrativo y fue notificada de ello mi representada, ha transcurrido el lapso de cuatro meses sin que haya una decisión definitiva del mismo, razón por la cual debe considerarse terminado el procedimiento e igualmente insubsistente y sin base la medida de suspensión provisional acordada contra mi representada (…)” (Negrillas de la parte accionante).

Que alega la violación de los derechos constitucionales a la igualdad, a la tutela judicial efectiva y “(…) a obtener celeridad y eficiencia por parte de la administración pública (…)”, pues a su decir, “(…) cuando la administración dicta medidas que son instrumentales respecto del procedimiento principal y que sólo existen en virtud de su naturaleza temporal y provisional, no debe olvidar que éstas fenecen automáticamente al producirse la terminación del procedimiento principal dentro del cual han sido dictadas, y que mantenerlas las desnaturaliza totalmente y puede convertirlas en absolutamente lo contrario (…)” (Negrillas de la parte accionante).

Que “(…) la duración del procedimiento administrativo previsto en la ley señala a la administración un lapso de tiempo cierto, prudente y razonable dentro del cual la administración debe llevar a cabo su actividad de inicio, tramitación, sustanciación y decisión del expediente. Y una vez vencido dicho lapso de tiempo, sin que se haya declarado su formal prórroga, claramente determina el fin del respectivo procedimiento administrativo, con el cese lógico e inevitable de toda medida provisional administrativa dictada en el mismo (…)”.

Que “(…) el procedimiento administrativo iniciado contra mi representada TERMINÓ POR MANDATO DE LEY y habiendo cesado es inevitable que lo accesorio (…) siga la suerte de lo principal, en este caso (…)” (Mayúsculas y negrillas de la parte accionante).

Finalmente solicita que “(…) este Tribunal (…) restituya la situación jurídica infringida y se sirva dejar sin efecto la medida provisional de suspensión de mi representada del Registro Nacional de Contratistas dictada en fecha 11.12.10 (sic) mediante comunicación SNC/DG/AJ/ N° 0000514 por el Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, ciudadano E.O. (…)”.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional y, al respecto, observa que de conformidad con el criterio de competencia establecido en esta materia, en la sentencia N° 1 del 20 de enero de 2000 (caso: “Emery Mata Millán”), a esta Sala le corresponde el conocimiento directo, en única instancia, de las acciones de amparo constitucionales incoadas contra los altos funcionarios a que se refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo cual asegura que el control de la violación constitucional a un derecho o garantía por parte de los hechos, actos u omisiones de tales autoridades “(…) sean decididos con mayor certeza dado su posible incidencia en el acontecer político del Estado”.

Al respecto, observa esta Sala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 eiusdem, el fuero especial allí previsto debe reunir dos requisitos intrínsecos, cuales son la jerarquía constitucional y el carácter nacional, es decir, que la actividad de la autoridad derive de un mandato expreso de la Constitución y que su competencia sea ejercida en todo el territorio de la República, afectando así múltiples factores políticos, sociales y económicos de la Nación. Por consiguiente, observa esta Sala que el referido fuero especial no puede ser extendido a todo tipo de autoridad del Poder Público que no se encuentre dentro del supuesto contenido en la norma mencionada.

Igualmente, conviene destacar que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en su artículo 5.18 señala que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia “Conocer en primera y última instancia las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios públicos nacionales”.

Visto que en el caso de autos la acción de amparo constitucional fue ejercida contra un acto proveniente del Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, el cual escapa al enunciado del artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Sala, coherente con el criterio establecido en la sentencia antes mencionada, se declara incompetente para conocer de la presente acción.

Determinado lo anterior, esta Sala observa que el acto administrativo objeto del amparo constitucional proviene del Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, el cual es un servicio autónomo sin personalidad jurídica creado por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001, adscrito al Ministerio de Industria y Comercio, actualmente Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y el Comercio.

En este sentido, se advierte que esta Sala en sentencia N° 1.700 del 7 de agosto de 2007 (caso: “C.M.C.E.”), estableció en materia de amparos autónomos, el siguiente criterio vinculante:

(…) la competencia en materia de amparo se encuentra regida por los criterios material y orgánico, siendo este último el que prepondera en el supuesto de los agravios provenientes de la Administración, con algunas particularidades de competencia funcional (vgr. Tributaria o funcionarial).

La aplicación del criterio orgánico frente a la Administración, u otros entes distintos de ella que ejercen función administrativa, tiene por finalidad equiparar el grado del tribunal con base en la jerarquía del ente u órgano accionado, estableciendo una relación de elevación de la instancia dependiendo de la jerarquía, y su ubicación dentro de la estructura de la Administración Pública.

Esta interacción criterio-jerarquía permite señalar la siguiente conclusión: el régimen de competencias en amparo contra la Administración ha estado subordinado directamente a la estructura de la organización administrativa, por lo que la situación jurídica del particular accionante no determina el conocimiento de los amparo en esta materia.

Al respecto, la aplicación del criterio orgánico siempre se ha ceñido al régimen general de competencias del contencioso administrativo, estableciéndose una análoga equiparación en el conocimiento de los recursos contencioso administrativos y la acción de amparo constitucional.

En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.

Este último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -proveniente de la competencia que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del acto o la ubicación geográfica de la dependencia. En este caso, el control del acto basado en la jerarquía del ente u órgano para una asignación residual de competencia podría ser un determinante de atribución de competencia dentro del ámbito de asignación para los tribunales contencioso administrativos; sin embargo, la aplicación del criterio de la competencia residual de las Cortes en materia de amparo constitucional resulta un obstáculo para el ejercicio de la acción de amparo, propia de la tutela de situaciones jurídicas fundamentales constitucionalmente garantizadas.

En suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas –vgr. Inspectorías del Trabajo- o que su ubicación sea ajena a la ciudad de Caracas, como ocurre por ejemplo en el caso de algunas Universidades Nacionales, Colegios Universitarios y Colegios Profesionales. Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.

En conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de ‘disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa’.

Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos ‘corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia (…)’ (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del M.T. de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución

Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.

En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Por último, en caso de apelación, la competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia en materia de amparo.

Establecido el anterior criterio de manera vinculante, esta Sala Constitucional ordena la publicación en Gaceta Oficial del presente fallo, y hacer mención del mismo en el portal de la Página Web de este Supremo Tribunal. Asimismo, se ordena remitir copia certificada de la presente decisión a las Cortes de lo Contencioso Administrativo y a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de las distintas regiones (…).

Con base en lo anterior, la Sala declina el conocimiento de la acción de amparo intentada por la ciudadana C.M.C.E. contra la orden de traslado dictada por la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención, en el Juzgado Superior con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital al que, previa distribución, le corresponda el presente asunto para el examen de la admisibilidad del amparo propuesto atendiendo a lo establecido en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y se configure la primera instancia constitucional (…)

.

En virtud del criterio vinculante antes expuesto y, siendo que la presente acción fue intentada contra el Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, esta Sala se declara incompetente para conocer del presente amparo constitucional y, en consecuencia, declina al Juzgado Superior con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital que previa distribución le corresponda, el conocimiento del asunto planteado, por lo que ordena la remisión del expediente a los fines de que se emita pronunciamiento en primera instancia acerca de la acción de amparo ejercida. Así se declara.

III

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, se declara INCOMPETENTE para conocer de la acción de amparo constitucional ejercida por el abogado C.D.D., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.570, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil P.D.L. CONSTRUCCIONES, C.A., ya identificada, contra el acto SNC/DG/AJ/ N° 0000514 dictado el 11 de diciembre de 2006, por el Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, por medio del cual acordó el inicio de un procedimiento administrativo y la suspensión provisional de la prenombrada empresa del Registro Nacional de Contratistas. En consecuencia, DECLINA LA COMPETENCIA para conocer del amparo ejercido al Juzgado Superior con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital que previa distribución le corresponda, razón por la cual ordena la remisión inmediata del presente expediente.

Publíquese y regístrese. Remítase el presente expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 15 días del mes de octubre de dos mil siete (2007). Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 07-0997

LEML/b

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