Sentencia nº 2747 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 19 de Diciembre de 2001

Fecha de Resolución19 de Diciembre de 2001
EmisorSala Constitucional
PonenteJosé M. Delgado Ocando
ProcedimientoAcción de amparo con recurso de nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M. DELGADO OCANDO

El ciudadano P.C.E., venezolano, mayor de edad, domiciliado en Caracas y titular de la cédula de identidad nº 1.262.556, actuando en su propio nombre y con el carácter de Presidente de la FEDERACIÓN DE CÁMARAS Y ASOCIACIONES DE COMERCIO Y PRODUCCIÓN DE VENEZUELA (FEDECÁMARAS), Asociación Civil sin fines de lucro, constituida por documento protocolizado en la Oficina Subalterna de Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal (hoy Distrito Capital) el 21 de agosto de 1944, bajo el nº 134, folio 22 y su vto., protocolo 1º, duplicado, tomo 3º, según se desprende de copia certificada del documento constitutivo que al presente escrito se acompaña, marcada “A”; debidamente facultado, según consta en el Acta de la Asamblea de la Asociación, celebrada el 28 de noviembre de 2001, copia certificada, la cual se anexa marcada “B”, y debidamente asistido por la abogada Marinella Mata Villalba, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad nº 5.304.321 e inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el nº 27.867 y consultora jurídica de la referida Asociación, con base en los artículos 334 y 336.3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con los artículos 42.4 y 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, interpuso ante esta Sala Constitucional, con apoyo en los intereses difusos y colectivos afectados, RECURSO DE NULIDAD POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD de los Decretos Leyes dictados por el Presidente de la República en C. deM., en ejecución de la Ley que lo autoriza para dictar decretos con fuerza de ley en las materias que se delegan, publicada en la Gaceta Oficial nº 37.076 del 13 de noviembre de 2000, “en lo adelante, la Ley Habilitante”, dictada conforme a los artículos 203 y 236.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En su concepto, dichos decretos leyes vulneran los artículos 62, 70, 203, 206, 211, 218 y 236.8 de la Carta Magna, así como la garantía constitucional de la Reserva Legal y los artículos 156.32, en concordancia con el artículo 187.1, eiusdem. Asimismo, de conformidad con los artículos 26 y 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, solicitaron, conjuntamente con el recurso de nulidad, la suspensión de la vigencia y aplicación de las normas impugnadas hasta tanto dure el juicio de nulidad; ello por la violación del derecho a la participación ciudadana y la garantía constitucional de la reserva legal, respecto a los derechos constitucionales denunciados como conculcados.

Recibido el expediente y sus anexos, se dio cuenta en Sala el 18 de diciembre de 2001 y fue designado como ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Cumplida con la tramitación legal del expediente y siendo la oportunidad procesal para ello, la Sala pasa a pronunciarse en los siguientes términos:

I DEL RECURSO DE NULIDAD

La parte recurrente fundamentó el recurso de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, así como la acción de amparo cautelar y la medida provisional innominada, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

De los Actos Impugnados.

.- Que el objeto del recurso de nulidad son los Decretos Leyes dictados por el Presidente de la República en C. deM. en ejecución de la Ley Habilitante, los cuales, una vez señalado el texto de la Ley que otorga la facultad al Presidente de la República en las distintas materias, los enumeraron así:

  1. - En el ámbito financiero

    1. Con relación al financiamiento agrícola, el Decreto nº 1.181 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley para el sector Agrícola (Gaceta Oficial nº 37.148 del 28/02/01), reformado por Decreto nº 1.456 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Crédito para el sector Agrícola (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.551 del 9/11/01).

    2. Con relación a la pequeña y mediana industria, el Decreto nº 1.547 con Fuerza de Ley para la Promoción y Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.552 del 12/11/01), el Decreto nº 1. 435 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (Fondafa) (Gaceta Oficial nº 37.317 del 5/11/01) y el Decreto nº 1.552 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Fondo de Crédito Industrial (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.556 del 13/11/01).

    3. Con relación a la Banca de Segundo Piso y Sistema Microfinanciero, el Decreto nº 1.250 con Fuerza de Ley de Creación, Estímulo, Promoción y Desarrollo del Sistema Microfinanciero (Gaceta Oficial nº 37.164 del 22/03/01).

    4. Con relación al Sistema Financiero, el Decreto nº 1.203 con Fuerza de Ley de Estímulo para el Fortalecimiento Patrimonial y la Racionalización de los Gastos y de Transformación en el sector Bancario (Gaceta Oficial nº 37.148 del 28/02/01), el Decreto nº 1.526 con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.555 del 13/11/01) y el Decreto nº 1.550 con Fuerza de Ley de los Fondos y las Sociedades de Capital de Riesgo (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.554 del 13/11/01).

    5. Con relación a las Cajas y Fondos de Ahorro, el Decreto nº 1.523 con Fuerza de Ley de Cajas de Ahorro y Fondos de Ahorro (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.551 del 9/11/01, reimpreso por error material en Gaceta Oficial nº 37.333 del 27/11/01).

    6. Con relación a la Actividad Aseguradora y Empresas de Seguro, los Decretos nº 1.312 con Fuerza de Ley para el Fortalecimiento del sector Asegurador (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.554 del 13/11/01), nº 1.505 con Fuerza de Ley del Contrato de Seguro (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.553 del 12/11/01 y el nº 1.545 con Fuerza de Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.553 del 12/11/01, reimpreso por error material en Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.561 del 28-11-01).

    7. Con relación a la transformación del Fondo de Inversiones de Venezuela en el Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela, el Decreto nº 1.274 con Fuerza de Ley de Transformación del Fondo de Inversiones de Venezuela en el Banco de Desarrollo Económico y Social ( Gaceta Oficial nº 37.194 del 10/05/01, reimpreso por error material en Gaceta Oficial nº 37.228 del 27/06/01 y posteriormente en Gaceta Oficial nº 37.308 del 22/10/01).

    8. Con relación al Banco de Comercio Exterior, el Decreto nº 1.455 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial a la Ley del Banco de Comercio Exterior (Bancoex) (Gaceta Oficial nº 37.319 del 7/11/01, reimpreso por error material en Gaceta Oficial nº 37.330 del 22/11/01).

  2. - En el ámbito económico y social

    1. Con relación a la Titularidad, Régimen de Tenencia y Uso de la Tierra y Desarrollo Rural, el Decreto nº 1.546 con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Gaceta Oficial nº 37. 323 del 13/11/01).

    2. Con relación a las Cooperativas, el Decreto nº 1.327 con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (Gaceta Oficial nº 37.231 del 2/07/01, reformado por Decreto nº 1.440 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas y el Decreto nº 1.532 con Fuerza de Ley de Creación del Fondo Único Social (Gaceta Oficial nº 37.322 del 12/11/01).

    3. Con relación a la Pesca y Comunidades Pesqueras, el Decreto nº 1.524 con Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura (Gaceta Oficial nº 37.323 del 13/11/01).

    4. Con relación a la materia de Hidrocarburos, el Decreto nº 1.510 con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos (Gaceta Oficial nº 37.323 del 13/11/01), el Decreto nº 1.478 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley que crea el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (Gaceta Oficial nº 37. 303 del 15/10/01, reimpreso por error material en Gaceta Oficial nº 37.308 del 22/11/01) y el Decreto nº 1.544 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Impuesto sobre la Renta (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.557 del 13/11/01).

    5. Con relación al Gas y Electricidad, el Decreto nº 1.507 con Fuerza de Ley de Armonización y Coordinación de Competencias para los Poderes Públicos Nacional y Municipal para la Prestación de los Servicios de Distribución de Gas con fines Domésticos y de Electricidad (Gaceta Oficial nº 37.319 del 7/11/01).

    6. Con relación al Turismo, el Decreto nº 1.534 con Fuerza de Ley Orgánica de Turismo (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.554 del 13/11/01, reimpreso por error material en Gaceta Oficial nº 37. 332 del 26/11/01).

  3. - En el ámbito de infraestructura, transporte y servicios.

    1. Con relación a la Aviación Civil, el Decreto nº 1.446 con Fuerza de Ley de Aviación Civil (Gaceta Oficial nº 37.293 del 28/09/01).

    2. Con relación al Sistema Ferroviario, el Decreto nº 1.445 con Fuerza de Ley del Sistema de Transporte Ferroviario Nacional (Gaceta Oficial nº 37.313 del 30/10/01).

    3. Con relación a la Legislación Marítima, Espacios Acuáticos y Navegación, el Decreto nº 1.437 con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares (Gaceta Oficial nº 37.290 del 25/09/01, reimpreso por error material en la Gaceta Oficial nº 37.330 del 22/11/01), el Decreto nº 1.436 con Fuerza de Ley General de Puertos (Gaceta Oficial nº 37. 292 del 27/11/01, reimpreso por error material en Gaceta Oficial nº 37.331 del 23/11/01), el Decreto nº 1.380 con Fuerza de Ley General de Marinas y Actividades Conexas (Gaceta Oficial nº 37.321 del 9/11/01), el Decreto nº 1.551 con Fuerza de Ley de Procedimiento Marítimo (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.554 del 13/11/01), el Decreto nº 1.506 con Fuerza de Ley de Comercio Marítimo (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.551 del 9/11/01) y el Decreto nº 1.468 con Fuerza de Ley de Zonas Costeras (Gaceta Oficial nº 37.319 del 7/11/01).

    4. Con relación al Transporte Terrestre, el Decreto nº 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre (Gaceta Oficial nº 37.322 del 12/11/01, reimpreso por error material en Gaceta Oficial nº 37.332 del 26/11/01).

  4. - En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica.

    1. Con relación a la Coordinación de Seguridad Ciudadana, el Decreto nº 1.453 con Fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (Gaceta Oficial nº 37.318 del 6/11/01).

    2. Con relación a los Órganos de Investigación Penal, el Decreto nº 1.511 con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigación Científica, Penal y Criminalística (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.551 del 9/11/01).

    3. Con relación a la profesión de los Bomberos, el Decreto nº 1.533 con Fuerza de Ley de los Cuerpos de Bomberos y Bomberas y Administración de Emergencias de Carácter Civil (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.554 del 13/11/01, reimpreso por error material en Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.561 del 28/11/01).

    4. Con relación a la Defensa Civil, el Decreto nº 1.557 con Fuerza de Ley del Sistema Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.557 del 13/11/01).

    5. Con relación a la materia de Identificación, el Decreto nº 1.454 con Fuerza de Ley Orgánica de Identificación (Gaceta Oficial nº 37.320 del 8/11/01).

    6. Con relación a los Registros y Notarías, el Decreto nº 1.554 con Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado (gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.556 del 13/11/01, reimpreso por error material en Gaceta Oficial nº 37.333 del 27/11/01).

  5. - En el ámbito de la ciencia y la tecnología

    1. Con relación a la Ciencia y la Tecnología, el Decreto nº 1.290 con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación (Gaceta Oficial nº 37.291 del 26/09/01) y el Decreto nº 1.127 con Fuerza de Reforma del Decreto nº 370 con Fuerza de Ley sobre Adscripción de Institutos Autónomos, Empresas del Estado, Fundaciones, Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado a los órganos de la Administración Central (Gaceta Oficial nº 37.126 del 24/01/01), reformado por Decreto nº 1.512 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Adscripción de Institutos Autónomos, Empresas del Estado, Fundaciones, Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado a los órganos de la Administración Pública (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5. 556 del 13/11/01).

    2. Con relación a la actividad informática, el Decreto nº 1.204 con Fuerza de Ley de Mensaje de Datos y Firmas Electrónicas (Gaceta Oficial nº 37. 148 del 28/02/01).

  6. - En el ámbito de la organización y funcionamiento del Estado.

    1. Con relación a la Procuraduría General de la República, el Decreto nº 1.556 con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.554 del 13/11/01).

    2. Con relación al C. deE. y la Función Pública, el Decreto nº 1.553 con Fuerza de Ley sobre el Estatuto de la Función Publica (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.557 del 13/11/01).

    3. Con relación al C.F. de Gobierno y a la función de planificación del Estado, el Decreto nº 1.528 con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.554 del 13/11/01), el Decreto nº 1.469 con Fuerza de Ley de Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.556 del 13/11/01) y el Decreto nº 1.531 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Estatuto Orgánico del Desarrollo de Guayana (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.553 del 12/11/01).

    4. Con relación a la materia de Licitaciones, el Decreto nº 1.1212 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones (Gaceta Oficial nº 37.097 del 12/12/00) reformada por Decreto nº 1.555 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.556 del 13/11/01).

    5. Con relación a la actividad Estadística Pública, el Decreto nº 1.279 con Fuerza de Ley de la Función Pública de Estadística (Gaceta Oficial nº 37.202 del 22/05/01), reformado por Decreto Ley nº 1.509 del 1/11/01 de Ley de Reforma Parcial de la Ley de la Función Pública Estadística (Gaceta Oficial nº 37.321 del 9/11/01).

      Régimen Constitucional de la Delegación Legislativa

      La parte recurrente adujo que, dentro de las atribuciones del Presidente de la República establecidas en el artículo 236.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, está dictar, previa autorización por Ley Habilitante, Decretos con Fuerza de Ley, que dicha Ley Habilitante es definida por el artículo 203 eiusdem y que debe fijar un plazo para su ejecución.

      Agregó que la figura de la delegación legislativa está prevista en el artículo 187.1 constitucional y esa Ley Habilitante deber ser sancionada por una mayoría calificada, es decir, por las 3/5 partes de los integrantes de la Asamblea, a más de establecer las directrices, los propósitos y el marco de las materias que se delegan. Con base en tal delegación legislativa, el Presidente de la República en C. deM. dictó los Decretos Leyes impugnados.

      Afirmó que el ejercicio la delegación legislativa deviene limitado por la obligación de la consulta pública como manifestación del derecho constitucional a la participación política, que no sólo es uno de los valores fundamentales sino uno de los derechos más destacados dentro del texto constitucional, garantizado a través de la consulta popular (artículo 70 constitucional). De allí que su artículo 62 permita la participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública, para lo cual dispone que es obligación del Estado facilitar la generación de las condiciones más favorables.

      Asimismo destacó el contenido del artículo 211 de la Carta Magna, el cual exige a la Asamblea Nacional y a las Comisiones Permanentes la consulta pública con los otros órganos del Estado, con los ciudadanos y con la sociedad organizada en el proceso de la formación de las leyes, y, por su parte, el artículo 206 constitucional exige al M.Ó.L. consultar a los estados a través de los Consejos Legislativos, cuando se legisle en materias que les conciernen.

      Resaltó que esa obligación constitucional se traslada al Presidente de la República cuando se produce la delegación legislativa, pues como en toda delegación no sólo se transfieren poderes sino también obligaciones, en consecuencia, tal delegación no puede en modo alguno configurar un mecanismo para eludir el mandato constitucional de la consulta en el proceso de la elaboración de los Decretos Leyes por parte del Ejecutivo Nacional antes de su aprobación en C. deM..

      Destacó que la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial nº 37.305 del 17/10/01 establece en su artículo 135, la obligación de los órganos de la Administración Pública de promover la participación ciudadana, de la cual no escapa el Presidente de la República. Paralelamente a ello, el Ejecutivo Nacional debe publicar en la prensa nacional, el inicio del proceso de consulta pública e indicar su duración, a fin de recibir las observaciones a que hubiere lugar, e informar sobre el período de la consulta a través sitio web en internet, donde cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el respectivo anteproyecto (artículo 136).

      Señaló que, aun cuando el resultado de la consulta no tiene carácter vinculante, dicho régimen de consulta es importante, tal y como lo dispone su artículo 137, el cual prohíbe aprobar normas sin la consulta previa. Que el deber de la consulta tiene una excepción, en aquellos casos de emergencia manifiesta y, por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad, visto que los Decretos de Estados de Excepción siempre tienen carácter normativo, pero en todo caso, las normas aprobadas bajo esas circunstancias deben ser consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento con las comunidades organizadas y con las organizaciones públicas no estatales, lo cual sujeta al Presidente de la República a ratificar, modificar o eliminar el Decreto Ley, una vez considerado el resultado de dicha consulta.

      Arguyó que la propia Ley Habilitante del 13/11/00, en su artículo 4, por ejemplo, estableció limitaciones adjetivas, es decir, los Decretos Leyes debían estar acompañados de su respectiva Exposición de Motivos y su contenido debía ser informado por el Ejecutivo Nacional, por lo menos diez (10) días antes de su publicación en la Gaceta Oficial, a la Comisión Especial que debía designar la Asamblea Nacional. Con relación a las limitaciones sustantivas, la prenombrada Ley estableció para los Decretos Leyes referidos a la materia de descentralización, que debían respetar el sistema de distribución constitucional de competencias y procurar la satisfacción de los principios constitucionales de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y responsabilidad, debían dar prioridad a los mecanismos de carácter voluntario y convencional en el plano de la cooperación y debían, en el plano de las competencias concurrentes, establecer el régimen básico de la materia correspondiente, a fin de fomentar el desarrollo de la legislación estatal.

      Con respecto a las materias cuya legislación es delegable, el recurrente afirmó que ellas están enumeradas en el artículo 156 constitucional sin límite expreso alguno. Refiere una sentencia de la Sala Constitucional referida al punto de la no limitación material respecto al objeto o contenido del decreto ley, sin embargo, a pesar de la aparente ausencia de límites a la delegación legislativa, afirmó que el régimen de los derechos constitucionales tiene prevalencia sobre cualquier otro.

      Destacó la importancia de la garantía constitucional referida a la reserva legal y explica que las regulaciones ,restricciones y limitaciones a los derechos y garantías constitucionales sólo pueden ser establecidas mediante ley formal y “ley conforme el artículo 202 de la Constitución, no es otra cosa que el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador, es decir, el acto normativo emanado del cuerpo que conforma la representación popular”.

      A mayor abundamiento, transcribió parte del fallo nº 83/1984 del Tribunal Constitucional Español referido a la garantía esencial del Estado de Derecho, refirió la sentencia nº 178/1989 en el mismo sentido, e insistió en la importancia de que cualquier regulación atinente a garantías y derechos constitucionales emane única y exclusivamente de la Ley.

      En lo que se refiere a la limitación relativa al contenido esencial de los derechos y garantías constitucionales, adujo que para el supuesto de que la Sala desestime los argumentos antes explanados y que, aun cuando el Ejecutivo Nacional tuviere competencia para legislar en materias relativas a los derechos y garantías, desde un punto de vista formal, al no emanar de la Asamblea Nacional, el contenido de los Decretos Leyes impugnados afectan el contenido esencial de tales derechos y garantías sobre los cuales se legisló de manera inconsulta.

      En apoyo a su argumentación precedente, citó doctrina del profesor español Prieto Sanchis, quien expone cuanto sigue: “Concretamente, los derechos del capítulo II se caracterizan porque sólo por ley podrá regularse su ejercicio, y porque esa ley habrá de respetar en todo caso su contenido esencial. Si la primera cautela está pensando en posibles amenazas provenientes de la potestad reglamentaria del Gobierno, la segunda constituye una llamada de atención al propio legislador o, lo que es lo mismo, un intento de reforzamiento de la constitucionalidad de los derechos”. (Negrillas del recurrente).

      En el mismo sentido citó doctrina latinoamericana, específicamente al profesor H.V. deC.R. y, a la luz de cuanto antecede, concluyó que en el caso bajo análisis no sólo se vulneró la garantía constitucional de la reserva legal (lato et stricto sensu) pues los Decretos Leyes impugnados, aun cuando regularon materias relativas a derechos y garantías constitucionales que el propio texto constitucional reserva a la Ley dictada por el Poder Legislativo, fueron dictados por el Ejecutivo Nacional, sino que además, los mismos quebrantaron los límites impuestos por el respeto al contenido esencial de tales derechos, pues, en algunos casos, la regulación es tal que desvirtúa la naturaleza misma del derecho o de la garantía constitucionalmente consagrada.

      En cuanto a los vicios de inconstitucionalidad de los Decretos Leyes impugnados, arguyó que el proceso de delegación legislativa, realizado conforme a la Ley Habilitante del 13/11/00 es nulo, por cuanto vulneró el derecho constitucional a la participación ciudadana, previsto en los artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en razón de que todos los Decretos Leyes dictados por el Presidente de la República no fueron sometidos a la consulta pública antes de su emisión, tal como lo exige el artículo 211 eiusdem.

      Refirió asimismo que los antes nombrados Decretos Leyes vulneraron los preceptuado por el artículo 206 constitucional, visto que no se realizó la consulta obligatoria con los Consejos Legislativos de los estados. En ese vicio incurren los siguientes Decretos Leyes: nº 1.453, nº 1.468, nº 1.534, nº 1.436, nº 1.557 y el nº 1.535.

      Afirmó que los Decretos Leyes dictados por el Ejecutivo Nacional en C. deM. devienen nulos de nulidad absoluta conforme lo establece el artículo 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, por no haberse sometido su texto a consulta pública antes de aprobarse o antes de publicarse, como también lo exige el artículo 211 constitucional, vicio que afecta a los siguientes Decretos Leyes: nº 1.456, nº 1.547, nº 1.435, nº 1.552, nº 1.526, nº 1.550, nº 1.523, nº 1.312, nº 1.505, nº 1.545, nº 1.455, nº 1. 546, nº 1.532, nº 1.524, nº 1. 510, nº 1.544, nº 1.534, nº 1.445, nº 1.380, nº 1.551, nº 1.506, nº 1.468, nº 1.535, nº 1.453, nº 1.511, nº 1.533, nº 1.557, nº 1.454, nº 1.554, nº 1.512, nº 1.556, nº 1.553, nº 1.528, nº 1.469, nº 1.531, nº 1.555 y nº 1.509 (Todos estos Decretos Leyes fueron identificados al inicio del presente capítulo).

      Seguidamente refirió el recurrente la inconstitucionalidad de los Decretos Leyes impugnados por la violación de la garantía de la reserva legal y de los Acuerdos y Tratados Internacionales suscritos por Venezuela, para lo cual señaló, como fundamento legal, el contenido de los artículos 156 y 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos a la potestad de la Asamblea Nacional para legislar sobre las materias de la competencia nacional así como de las materias específicas. Advirtió que la insólita amplitud en la habilitación legislativa conferida al Presidente de la República no tiene parangón en los anales del derecho venezolano, y, a la luz del buen funcionamiento de un Estado de Derecho regido por el principio de la separación funcional e independencia de los Poderes Públicos, es totalmente irregular.

      Afirmó que, bajo el amparo de la insólita habilitación antes referida, el Presidente de la República dictó varios Decretos Leyes, los cuales restringen y limitan los derechos y garantías constitucionales, a saber:

    6. Respecto a la violación del derecho a la propiedad, consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, señaló a los Decretos Leyes números 1.546 (Ley de Tierras y Desarrollo Agrario), 1.468 (Ley de Zonas Costeras) y 1.469 (Ley de Zonas Especiales de Desarrollo Sustentables).

    7. Respecto a la violación del derecho al libre ejercicio de la actividad económica, consagrado en el artículo 112 de la Carta Magna, señaló a los Decretos Leyes números 1.203 (Ley de Estímulos para el fortalecimiento Patrimonial y la Racionalización de los Gastos y la Transformación del sector Bancario), 1.526 (Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras), 1.550 (Ley de los Fondos y las Sociedades de Capital de Riesgo), 1.523 (Ley de Cajas de Ahorro y Fondos de Ahorro), 1.312 (Ley para el Fortalecimiento del sector Asegurador), 1.505 (Ley del Contrato de Seguro), 1.545 (Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros), 1.524 (Ley de Pesca y Acuicultura), 1.534 (Ley Orgánica de Turismo), 1.446 (Ley de Aviación Civil), 1.436 (Ley General de Puertos), 1.380 (Ley General de Marinas y Actividades Conexas), 1.506 (Ley de Comercio Marítimo) y 1.535 (Ley de Tránsito y Transporte Terrestre).

    8. Señaló los siguientes Decretos Leyes como vulneratorios del derecho constitucional a la seguridad personal y a la regulación de los órganos de seguridad ciudadana, previsto en el artículo 55 constitucional: nº 1.453 (Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana), nº 1.511 (Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana), nº 1.511 (Ley de los Órganos de Investigación Científica, Penal y Criminalística), nº 1.533 (Ley de los Cuerpos de Bomberos y Administración de Emergencias de Carácter Civil) y el nº 1.557 (Ley del Sistema Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres).

    9. El siguiente Decreto Ley, adujo, vulnera el derecho constitucional a la identificación personal, consagrado en el artículo 20 constitucional: nº 1.454 (Ley Orgánica de Identificación).

    10. El Decreto Ley nº 1.554 (Ley de Registro Público y del Notariado), afirmó, vulnera el derecho constitucional referido al ejercicio de las profesiones liberales, particularmente de la profesión de abogados, lo cual deriva del artículo 105 constitucional.

      Expresó que los derechos constitucionales antes reseñados, objeto de limitación por parte de los Decretos Leyes, han sido reconocidos por la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10/12/48, por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del 16/12/66, por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del 16/12/66, por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada en la IX Conferencia Internacional Americana de Bogotá en 1948 y por la Convención Americana de los Derechos Humanos (Pacto de San José), aprobada mediante Gaceta Oficial nº 31.256 del 14/06/77, instrumentos jurídicos de rango constitucional y de aplicación inmediata, según lo dispone el artículo 23 constitucional. En el mismo sentido refirió que el artículo 31, eiusdem, impone al Estado respetar las decisiones adoptadas por los Organismos Internacionales competentes para la defensa y protección de los Derechos Humanos.

      Expuso que, de acuerdo con el artículo 30 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, las restricciones a tales derechos sólo son posibles mediante leyes formales, pues, por ello, la antes mencionada Convención tiene preeminencia sobre el orden interno y es de rango constitucional. A continuación refirió el concepto de Leyes emanado de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, así como el concepto de delegación legislativa, y concluyó “Que la palabra leyes en el artículo 30 de la Convención significa norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes” (Destacado y subrayado del recurrente).

      Para finalizar este capítulo señaló la opinión del especialista H.F., miembro del Instituto Interamericano de los Derechos Humanos y la opinión del doctor P.N., en cuanto a la amplitud de la habilitación legislativa se refiere.

      Con relación a la inconstitucionalidad de los Decretos Leyes, por usurpación de funciones, prevista en el artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, argumentó que el artículo 187.1, eiusdem establece que es competencia de la Asamblea Nacional legislar sobre las materias de la competencia nacional. De manera que el Presidente de la República al haberse excedido e incumplido con los términos de la delegación de la Ley Habilitante incurrió en usurpación de autoridad, en consecuencia, sus actos deben ser considerados nulos. Y por ende, los Decretos Leyes objeto del presente recurso devienen igualmente nulos.

      Adujo que los siguientes Decretos Leyes fueron dictados en franca violación de la Ley Habilitante y, por ende, con usurpación de autoridad:

      .- El Decreto Ley nº 1.478 del 4/10/01 que modificó la Ley del Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica contravino lo dispuesto por el artículo 1, numeral 2, literales e y f; y el numeral 6, literal e, ambos de la Ley Habilitante.

      .- El Decreto Ley nº 1.469 del 27/09/01 de Ley de Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable vulnera lo establecido en el artículo 1, numeral 1, literal e y numeral 6 de la Ley Habilitante y los artículos 203 y 236.8 constitucionales.

      .- El Decreto Ley nº 1.532 del 7/11/01 de Ley de Creación del Fondo Único Social fue dictado en contravención del artículo 1, numeral 2, literal b de la Ley Habilitante.

      .- El Decreto Ley nº 1.468 del 27/09/01 de Ley de Zonas Costeras fue dictado en contravención a lo dispuesto por el artículo 1, numeral 3, literal c de la Ley Habilitante.

      .- El Decreto Ley nº 1.127 del 20/12/00 y el Decreto Ley nº 1.512 del 2/11/01 de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Adscripción de Institutos Autónomos, Empresas del Estado, Fundaciones, Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado a los órganos de la Administración Pública, fueron dictados en contravención del artículo 1, numeral 5, literal a de la Ley Habilitante.

      .- El Decreto Ley nº 1.531 del 7/11/01 de Ley de Reforma Parcial del Estatuto Orgánico del Desarrollo de Guayana, materia que no estaba comprendida dentro de la delegación de la Ley Habilitante, fue dictado en contravención del artículo 1, numeral 6, literal e de la Ley Habilitante y vulneró lo dispuesto por el artículo 218 constitucional.

      Con relación al vicio de inconstitucionalidad por la violación de la Ley Habilitante arguyó que el Presidente de la República, al dictar los Decretos Leyes impugnados, incumplió con la obligación impuesta por el artículo 4 de dicha Ley, es decir, informar a la Asamblea Nacional a través de su Comisión Especial, acerca de su contenido, por lo menos con diez (10) días de anticipación a la publicación en Gaceta Oficial. Este deber de consulta representa un mecanismo de control político y constitucional por parte del órgano legislativo delegante, para asegurarse dos propósitos: uno, que los decretos leyes dictados estén ceñidos a los límites materiales de la habilitación y; dos, resguardar el contenido esencial de los derechos y garantías constitucionales, que en ningún caso, pueden verse limitados sin la participación del órgano legislativo plural. Así, concluyó, que al haberse incumplido los términos en que fue otorgada la habilitación para dictar los tantas veces referidos Decretos Leyes se incurrió, no sólo en violación de la propia delegación sino, en los vicios de inconstitucionalidad por usurpación de funciones y violación de la garantía de la reserva legal.

      IV

      DE LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR Y MEDIDA PROVISIONAL INNOMINADA

      Adjunto al recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad propuesto, y con base en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el recurrente peticionó, ante esta Sala, amparo cautelar con base en jurisprudencia de esta Sala y el poder cautelar general otorgado al Juez Constitucional, todo ello a los fines de suspender inmediatamente la vigencia y aplicación de los instrumentos normativos impugnados.

      Invocó la existencia de una presunción grave de violación de los derechos a la participación ciudadana y al debido proceso, pues los Decretos Leyes impugnados fueron dictados sin garantía de los principios básicos sobre los cuales descansa todo Estado Social y de Justicia. Refirió el contenido del artículo 6 constitucional, el cual establece que el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y las entidades políticas que lo componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables.

      Destacó que la participación ciudadana es una de las características elementales de la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues, ha otorgado al ciudadano la posibilidad de intervenir de manera mucho más directa y constante en los asuntos de gestión, de gobierno y, principalmente, en la actividad normativa del Estado, lo cual emerge de sus artículos 55, 62, 63, 64, 67, 68, 79, 143, 168, 173, 186.4, 205, 211, 255, 341, 342, 344, 347 y 348.

      Afirmó que con ello se hace, más que evidente, que en el presente caso existe –al menos una presunción grave de violación del derecho fundamental a la participación ciudadana, y por tanto se hace procedente que de dicte un mandamiento de amparo cautelar- pues la violación de este derecho se consolida con la propia promulgación del acto normativo elaborado sin la debida consulta, es decir, no se requiere la aplicación directa y concreta de los textos normativos impugnados. Cuando no hay participación ciudadana, no hay actos posteriores que puedan concretar dicha transgresión constitucional.

      Por otra parte, destacó que el presente recurso de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, ha sido ejercido también en representación de todas las personas y organizaciones que representa Fedecámaras y los intereses difusos de toda la colectividad, conforme al artículo 26 constitucional. A tal fin, identifica como agraviado a Fedecámaras y como agraviante al Presidente de la República.

      Con respecto a la medida provisional innominada solicitada conforme lo dispuesto por los artículos 588 y 585 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, adujo que están demostrados, tanto el fomus bonis iuris y como el periculum in mora, visto que los actos normativos impugnados fueron dictados con prescindencia del procedimiento establecido y que su vigencia y aplicación es evidente. Por tanto, pidió la suspensión de los decretos leyes impugnados hasta tanto dure la tramitación del presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad.

      Como petitorio final, solicitó:

      1.- Se declare la nulidad por razones inconstitucionalidad de los Decretos Leyes dictados por el Presidente de la República en ejecución de la Ley Habilitante.

      2.- Se dicte un mandamiento de amparo cautelar que suspenda la vigencia y aplicación de los textos normativos impugnados mientras dure el recurso de nulidad.

      3.- En su defecto, que se dicte una providencia provisional innominada, a fin de suspender la vigencia y aplicación de los Decretos Leyes impugnados.

      II DE LA COMPETENCIA

      Siendo la competencia para conocer de un caso sometido al conocimiento de este Alto Tribunal el primer aspecto a dilucidarse, la Sala, a tal fin, observa:

      Tal y como quedó reseñado en la parte narrativa de este fallo, el recurrente impugnó, por razones de inconstitucionalidad, un conjunto de actos normativos con rango de ley dictados por el Presidente de la República, merced a la habilitación conferida por la Asamblea Nacional a este fin, publicada en la Gaceta Oficial nº 37.076 del 13 de noviembre de 2000. A dicho recurso adjuntó acción de amparo cautelar, conforme al artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, subsidiariamente, medida provisional innominada.

      Siendo así, la Sala juzga su competencia para conocer y decidir el presente recurso de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, con fundamento en la atribución que a este respecto le confiere el artículo 336.3 constitucional, según el cual, esta Sala Constitucional tiene la potestad de “declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional que colidan con la Constitución”. Así se establece.

      III DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO

      Una vez declarada la competencia de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para conocer del recurso de nulidad propuesto por razones de inconstitucionalidad, la Sala deja constancia de que al mismo no se opone ninguna de las causales de inadmisión previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Por lo tanto resulta admisible cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.

      IV

      DE LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR Y LA MEDIDA PROVISIONAL INNOMINADA

      En relación con la solicitud de amparo cautelar y medida provisional innominada, la Sala observa:

      La extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, en sentencias de fechas 28.7.69 y 29.7.69 (G. F. n° 65, 1969, pp. 102,103, 113 y 116) sostuvo que la suspensión de la vigencia de la ley impugnada por inconstitucionalidad no podía obtenerse, por vía de pronunciamiento previo, “pues ello conduciría a la situación anormal, de que bastaría impugnar ante la Corte, por inconstitucional, un acto legislativo, debidamente promulgado, concretamente una ley, para obtener ...la suspensión de su vigencia, con grave mengua de las facultades que al órgano legislativo corresponde”. (Cf. A.R.B.-Carías, El control de la constitucionalidad de los actos estatales, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1977, pp. 164/166).

      En cuanto a la medida invocada conforme al artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, respecto de la acción de amparo conjunto con acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos, aparte de que la suspensión a que se refiere dicho artículo es potestativa de la Sala y está destinada a la protección constitucional propia del amparo normativo, y de que sus efectos son una modalidad del control difuso consagrado por la vía de acción, la posible suspensión solo podría decretarse en el caso concreto que se tenga que decidir, a tenor de lo dispuesto en el referido artículo 3, en concordancia con el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. La Sala considera, por tanto, que la suspensión prevista en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales debe entenderse dentro de la potestad cautelar del amparo normativo, y así se declara.

      Respecto de la providencia provisional innominada la Sala reitera su doctrina de que su poder cautelar es potestad de la jurisdicción constitucional regulada, en el caso planteado, por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en armonía con lo previsto en los artículos 266.1, 334, 335 y 336.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional n° 156, de fecha 24.03.00, exp. 00-0436).

      V DECISIÓN

      Por las consideraciones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

      1-. ADMITE el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por el ciudadano P.C.E., titular de la cédula de identidad nº 1.262.556, actuando en su propio nombre y con el carácter de Presidente de la Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción de Venezuela (FEDECÁMARAS), debidamente asistido por la abogada Marinella Mata Villalba, en su carácter de consultora jurídica de la referida Asociación, contra los Decretos Leyes dictados por el Presidente de la República en C. deM., en ejecución de la Ley que lo autoriza para dictar decretos con fuerza de ley en las materias que se delegan, publicada dicha ley en la Gaceta Oficial nº 37.076 del 13 de noviembre de 2000, “en lo adelante, la Ley Habilitante”, dictada conforme a los artículos 203 y 236.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ello, con base en los artículos 334 y 336.3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con los artículos 42.4 y 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

      En consecuencia:

  7. - Se ORDENA al Juzgado de Sustanciación notificar, mediante oficio, al Presidente de la República y a la Defensoría del Pueblo. Adjúntese al oficio copia certificada del escrito, de los documentos pertinentes y de la presente decisión.

  8. - Se ORDENA solicitar la opinión del Ministerio Público, por intermedio del Fiscal General de la República, quien deberá consignar el informe respectivo mientras no se dicte sentencia.

  9. - Se ORDENA al Juzgado de Sustanciación notificar el Procurador General de la República. Igualmente se ordena la citación de los interesados mediante cartel y, a partir de su publicación comenzará a transcurrir un lapso de sesenta (60) días continuos, dentro de los cuales los interesados podrán promover y evacuar las pruebas pertinentes. Vencido dicho lapso, el Juzgado de Sustanciación remitirá el expediente de la causa a la Sala y en la audiencia siguiente a su recibo, ésta dará cuenta del comienzo de la relación de la causa y fijará para el quinto día de despacho siguiente la oportunidad para que tenga lugar el acto de informes, el cual será oral, todo ello de conformidad con los artículos 116 y 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

    Publíquese, regístrese. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de diciembre dos mil uno. Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.

    El Presidente,

    IVÁN RINCÓN URDANETA

    El Vicepresidente,

    J.E. CABRERA ROMERO

    Los Magistrados,

    A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO

    Ponente

    P.R. RONDÓN HAAZ

    El Secretario,

    J.L. REQUENA CABELLO

    JMDO/ns Exp. n° 01-2850

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