Sentencia nº 2152 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 6 de Diciembre de 2006

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

Mediante escrito presentado el 7 de septiembre de 1988 en la Secretaría de la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno, los abogados A.B.-Carías, C.A.C. y E.G.R., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 3.005, 16.021 y 1.423, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de POLIMEROS DEL LAGO, C.A., inscrita en el Registro de Comercio que llevaba la Secretaría del Juzgado Tercero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 9 de agosto de 1971, bajo el N° 91, Tomo I; ESTIRENO DEL ZULIA, C.A., inscrita en el Registro de Comercio que llevaba la Secretaría del Juzgado Tercero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 9 de septiembre de 1970, bajo el N° 351, Tomo VII; y PLÁSTICOS DEL LAGO, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 23 de octubre de 1973, bajo el N° 83, Tomo 8A, ejercieron acción de nulidad por inconstitucionalidad contra las normas contenidas en los artículos 2 y 3 (ordinales 4º y 5º) de la ORDENANZA DE IMPUESTOS SOBRE INMUEBLES URBANOS dictada por el Concejo Municipal del para entonces Distrito M. delE.Z., el 5 de marzo de 1987, publicada en la Gaceta Municipal N° Extraordinario del 5 de marzo de 1987.

El 27 de septiembre de 1988 se dio cuenta en la Corte Suprema de Justicia en Pleno del escrito y sus anexos, y se remitieron las actas al Juzgado de Sustanciación.

El 5 de octubre de 1988 el Juzgado de Sustanciación admitió, cuanto ha lugar en derecho, el recurso de nulidad interpuesto. En consecuencia, ordenó la notificación del Fiscal General de la República y del Presidente del Concejo Municipal del entonces Distrito M. delE.Z.. Asimismo, se ordenó emplazar a los interesados mediante cartel.

El 7 de noviembre de 1988 se libró el cartel de emplazamiento.

El 16 de noviembre de 1988 la parte recurrente consignó a los autos el cartel de emplazamiento, el cual fue publicado en el diario “El Nacional” del 9 de noviembre de 1988.

El 20 de febrero de 1989, vencido como se encontraba el lapso probatorio, la parte recurrente solicitó que se remitieran las actuaciones procesales a la Corte Suprema de Justicia en Pleno para la continuación del procedimiento.

El 14 de marzo de 1989 se dio cuenta en la Corte Suprema de Justicia en Pleno del recibo de las actas procesales remitidas por el Juzgado de Sustanciación, se designó ponente y se fijó el quinto día de despacho siguiente para el comienzo de la relación de la causa.

El 3 de abril de 1989 comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad en que tendría lugar el acto de informes.

El 5 de abril de 1989 la parte accionante consignó escrito de conclusiones y, el 24 de ese mismo mes, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se llevó a cabo el mismo, dejándose constancia de la comparecencia de las accionantes.

El 12 de junio de 1989 terminó la relación de la causa y se dijo “vistos”.

El 9 de julio de 1993 el abogado A.B.-Carías renunció al poder que le otorgaran las compañías recurrentes para que las representara en el juicio de nulidad.

El 2 de marzo de 1999 se reasignó la ponencia.

El 30 de junio de 2000 fue recibido en la Secretaría de esta Sala Constitucional, proveniente de la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, el oficio alfanumérico TPI-00-189, del 23 de junio de 2000, por el cual se remitieron las actas constitutivas del recurso de nulidad ejercido.

El 3 de julio de 2000 se dio cuenta en Sala y se designó ponente.

El 17 de octubre de 2000 la Sala, visto el tiempo transcurrido desde la impugnación de la Ordenanza cuya constitucionalidad se cuestiona, solicitó al Concejo del Municipio M. delE.Z. que informara si la mencionada Ordenanza se encontraba vigente, y, en caso contrario, que remitiera las ordenanzas referidas a impuestos sobre inmuebles urbanos publicadas con posterioridad a aquélla. De este oficio no se recibió respuesta.

El 13 de octubre de 2005 se reconstituyó la Sala Constitucional por el nombramiento como primer suplente de la Magistrada Doctora C.Z. deM., quien asume la ponencia.

El 14 de diciembre de 2005 la Sala solicitó a la parte accionante que informara acerca de su interés en la continuación del proceso.

El 28 de abril de 2006, el abogado C.A.C., en representación de las empresas accionantes, consignó escrito por el cual exponen que su interés en la resolución del caso se mantiene y, además, trae a los autos el texto de la nueva Ordenanza –Ordenanza de Impuestos sobre Inmuebles Urbanos, del 13 de febrero de 1999- que, según afirmó, reproduce la Ordenanza impugnada, al menos en los aspectos denunciados.

Realizado el estudio individual del caso, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I DE LA DEMANDA DE NULIDAD

La parte demandante denunció que la Ordenanza impugnada grava, con el impuesto sobre inmuebles urbanos, bienes que no pueden ser objeto de ese tributo, como serían: 1) bienes inmuebles rurales y 2) bienes muebles. Al respecto expusieron:

1. Impugnación del artículo 2:

   El artículo 2 de la Ordenanza impugnada ordena gravar “con el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos aquellos ubicados en el área urbana que, conforme al plano anexo, y que forma parte de la presente Ordenanza, se encuentren comprendidos dentro de los linderos siguientes (…)” A continuación, en ese artículo 2, se detalla toda la zona que se considera urbana, con la precisión de sus linderos y coordenadas.

   Se denunció en el libelo que las empresas accionantes son propietarias de terrenos ubicados dentro de esos linderos, considerados por la Ordenanza como zona urbana, cuando en realidad no lo serían. Como constitucionalmente los Municipios sólo tienen atribuido por la Constitución el impuesto sobre inmuebles urbanos –afirmaron- no sería válido que gravasen inmuebles que no lo sean, los cuales estarían sujetos, en todo caso, a los impuestos creados por el Poder Nacional, con base en el poder tributario residual del que dispone (artículo 136.8º de la Constitución de 1961, vigente para la fecha de la demanda).

   La parte accionante acepta que “la determinación de lo urbano en el territorio o de lo que la mayoría de las Ordenanzas Municipales califican como ‘zona urbana’, sin duda, es una competencia municipal, pero condicionada por tres elementos fundamentales: en primer lugar, por la competencia nacional en materia de ordenación del territorio; en segundo lugar, por la realidad fáctica de la urbanización; y en tercer lugar, por la determinación formal de las áreas urbanas”. Sobre cada aspecto sostuvo:

   - En primer lugar, para las empresas demandantes “la determinación de los inmuebles que puedan ser considerados como urbanos está condicionada por el hecho de que la ocupación urbana del territorio se debe enmarcar en una política nacional de ordenación del territorio que ha de conciliar todos los usos específicos que ha de tener”. Por ello, “es claro que no puede quedar a la libre determinación de las autoridades locales, el ámbito espacial de lo que es o debe ser urbano en el territorio, sino que ello debe enmarcarse en una política nacional”. En el caso concreto del “centro poblado de los Puertos de Altagracia, capital municipal del Distrito M. delE.Z., el Ministerio de Desarrollo Urbano ha dictado el Plan Rector de Desarrollo Urbano de los Puertos de Altagracia” y en ese Plan “se delimitaron con precisión las áreas urbanas”, quedando fuera de ellas los terrenos propiedad de las demandantes (Complejo Petroquímico “El Tablazo”), según afirman en el libelo.

   - En segundo lugar, sostuvo la parte actora que “también condiciona la calificación de ‘área o zona urbana’ por los Municipios, otro elemento, y es la realidad urbanística misma, como hecho: lo urbano es lo urbanizado y nada más; una zona no ocupada por un centro poblado con todos sus componentes (vivienda, comercio, centros de servicio, prestación de servicios públicos, etc.) o no urbanizada a esos efectos, no es urbana”. Agregó que, “por tanto, inmuebles urbanos sólo pueden serlo los que efectivamente lo son, es decir, los que están en un centro poblado y han sido urbanizados, y aún cuando no estén efectivamente ocupados, por ser urbanizados, sean susceptibles de ser zona urbana actual”. En el caso concreto de los terrenos propiedad de las demandantes, estiman que es evidente que no es una zona urbana, lo que supuestamente quedaría demostrado por la escasa cantidad de habitantes (para esa fecha, 41.148 en todo el Distrito Miranda y 17.875 en la zona de Altagracia, pese a que esa zona tendría una extensión “casi igual a la mitad de la sola ciudad de Maracaibo”).

   - En tercer lugar, “la determinación de lo urbano por contraposición a lo no urbano, requiere también de un acto formal del Municipio derivado del proceso de urbanización, conformado por un plano de zonificación o cualquier otro acto formal individual: un permiso de urbanización o construcción, por ejemplo”. En ese sentido, agregaron que “además de responder a una realidad fáctica (la urbanización, conformada con todas sus funciones: habitación, circulación, recreación, etc., y sus servicios públicos), es necesario que a los efectos del tributo municipal, esa realidad esté formalizada por actos públicos, particularmente, municipales, enmarcada en una política de ordenación territorial”.

2. Impugnación de los números 2, 3, 4 y 5 del artículo 3:

   Los demandantes también impugnaron los números 2 al 5 del artículo 3, según el cual, “son inmuebles, a los efectos de esta Ordenanza”:

   2. Los objetos muebles que se hayan adheridos y destinados a permanecer constantemente en cualquiera de los inmuebles a que se refiere el Ordinal 1º de este Artículo.

   3. Los bienes que no se pueden separar de cualesquiera de los inmuebles señalados en el Ordinal 1º de este Artículo, sin romperse o deteriorar la parte de inmueble del cual forma parte.

   4. Las instalaciones de cualquier genero, así como los conductores de electricidad, gas, teléfono o agua que forman parte o se encuentren dentro el área determinable de cualesquiera de los inmuebles a que se hace referencia en el Ordinal 1º de este Artículo.

   5. Y todos aquellos inmuebles definidos como tales por el Libro II, Titulo I del Código Civil

   .

   Para la parte actora, es evidente que se están gravando bienes muebles, en extralimitación del poder de los Municipios circunscrito a los inmuebles.

   II

   PRONUNCIAMIENTO PREVIO: SOBRE EL OBJETO DE LA DEMANDA

   Según se ha reseñado, por auto del 17 de octubre de 2000, esta Sala ordenó oficiar al Municipio M. delE.Z., a fin de que informase si la ordenanza impugnada seguía en vigencia. De no estarlo, se le instó a informar sobre el texto que la sustituyó, todo ello en virtud del criterio reiterado de la Sala según el cual si la norma impugnada fue derogada, pero su mismo enunciado continúa en vigor en otro texto, tiene el deber de pronunciarse al respecto, trasladando la demanda al nuevo dispositivo.

   La respuesta la proporcionó –el 28 de abril de 2006- el abogado C.A.C., en representación de la parte actora, indicando que la ordenanza impugnada fue sustituida por la Ordenanza de Impuestos sobre Inmuebles Urbanos, publicada en la Gaceta Municipal del 13 de febrero de 1989, Número Extraordinario, de la cual consignó un ejemplar. En todo caso, expuso que el texto vigente reproduce el impugnado, por lo cual solicitó que la Sala decidiera la demanda en los términos en que fue incoada.

   Al respecto, la Sala observa:

1. El artículo 5 de la Ordenanza vigente es idéntico al artículo 2 de la Ordenanza impugnada.

2. El artículo 6 de la Ordenanza vigente contiene, con variaciones menores, la calificación de inmuebles antes incluida en los números 2 al 5 del artículo 3 de la Ordenanza impugnada. Lo hace de la siguiente manera:

   2) Los objetos muebles que se puedan separar de cualesquiera de los inmuebles a que se refiere el Ordinal 1º de este Artículo, sin romperse o deteriorar la parte de inmueble del cual forma parte.

   3) Las instalaciones de cualquier genero, así como los conductores de electricidad, gas, teléfono o agua que forman parte o se encuentren dentro el área determinable de cualesquiera de los inmuebles a que se hace referencia en el Ordinal 1º de este Artículo

   .

   Por lo tanto, la Sala estima que el problema planteado por las empresas accionantes permanece en la Ordenanza ahora en vigor en el Municipio M. delE.Z., por lo que traslada las consideraciones de la demanda a los artículos 5 y 6 de la Ordenanza de Impuestos sobre Inmuebles Urbanos, publicada en la Gaceta Municipal del 13 de febrero de 1989. Así se declara.

   III

   SOBRE EL FONDO DE LA DEMANDA

   Son dos las denuncias de la parte accionante: 1) que la Ordenanza grava terrenos de carácter rural; y 2) que además grava bienes muebles. Sobre ambas denuncias, la Sala observa:

1. Sobre el artículo 5 de la Ordenanza vigente:

   La Sala coincide con las empresas demandantes en que el impuesto municipal sobre inmuebles sólo abarca los de carácter urbano, por expresas disposiciones de la Constitución de la República (artículo 179.2 de la Carta Magna de 1999 y artículo 31.3 del Texto Fundamental de 1961, vigente para la fecha de la interposición de la demanda). La exigencia de que el referido impuesto recaiga sobre bienes inmuebles urbanos se encuentra ahora también recogida a nivel legal (artículo 176 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal), mientras que nada figuraba al respecto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

   La controversia en el caso de autos, entonces, se centra en la denuncia de que la Ordenanza impugnada –y la vigente, pues se ha comprobado que repite la fórmula original- incluye terrenos que no están en zona urbana. Para comprobar ese aserto, la representación judicial de las empresas actoras ha alegado que no pueden los entes locales determinar aisladamente el perímetro del área urbana, pues ello deben hacerlo a partir de decisiones del Poder Nacional, a fin de crear un conjunto en “armonía”. Además, ha argumentado que es necesario que, dentro de ese conjunto, los Municipios dicten actos formales que evidencien su carácter urbano (ordenanzas de zonificación, permisos de urbanización, por ejemplo).

   La Sala estima, sin embargo, que a los efectos de la tributación local, la determinación del área urbana es un asunto exclusivamente fáctico. Así, independientemente de las políticas y planes de ordenación territorial, en ese conjunto armonioso al que se refiere la parte actora, lo cierto es que el impuesto local recae sobre cualquier terreno ubicado en zona urbana, esté o no declarada formalmente como tal en actos de contenido urbanístico (planes, ordenanzas de zonificación y otros instrumentos).

   En Derecho Tributario, el hecho generador no depende de elementos formales, sino de que efectivamente se produzca. En el caso concreto de la presente controversia, donde exista zona urbana habrá la posibilidad de exigir el impuesto a los inmuebles urbanos. Ello es, además, necesario, pues el poder tributario local no debe estar condicionado por el hecho de que el Poder Nacional haya dictado o no determinados actos.

   No niega la Sala la necesidad de la debida armonía en la planificación del territorio y, en concreto, del orden urbanístico, pero ello no guarda relación con la materia fiscal. Los propios accionantes han reconocido –si bien lo plantean como uno de tres elementos- que la realidad fáctica es esencial para determinar si existe la obligación tributaria. Para la Sala, en puridad, es esa realidad fáctica el único elemento que debe ser tomado en cuenta. Y es el Municipio –como titular del poder para exigir el impuesto- quien debe precisar cuál es el área donde se ubican los terrenos o edificaciones gravables.

   Por supuesto, esa determinación que haga el Municipio puede estar errada, caso en el cual, quien sostenga lo contrario, deberá demostrarlo. Debió la parte actora, en consecuencia, demostrar que la Ordenanza (artículo 2 de la originalmente impugnada y artículo 5 de la vigente) incluye sectores no urbanos. No basta con alegar que ese artículo abarca zonas no incluidas en el Plan Rector de Desarrollo Urbano de los Puertos de Altagracia, preparado por el Ministerio de Desarrollo Urbano, sino que era necesario demostrar de modo fehaciente que, aparte de ello, en efecto no es tal zona urbana.

   La parte accionante, no obstante, no hizo tal demostración. Las demandas de anulación de actos normativos son, por lo general, asuntos de mero derecho, en los que no hay hechos que probar. Por ello, actualmente la apertura de la causa a pruebas sólo se realiza cuando se solicita expresamente, indicando qué se pretende probar y por cuál medio. Sin embargo, en casos como el de autos se hace imprescindible la prueba de los hechos, lo que no hicieron las empresas demandantes, pretendiendo darle a un aspecto meramente jurídico –como son los planes e instrumentos para procurar el desarrollo del espacio- un alcance mayor del que tienen.

   Por lo expuesto, admitiendo que en efecto el impuesto local a los inmuebles sólo abarca los de carácter urbano, esta Sala considera que los demandantes no han demostrado que la Ordenanza haya incluido zonas no urbanas, por lo que desestima su denuncia. Así se declara.

2. Sobre el artículo 6 de la Ordenanza vigente:

   La segunda denuncia de la presente demanda se fundamenta en que no puede exigirse el pago del impuesto municipal sobre inmuebles urbanos respecto de bienes que sean muebles.

   Al respecto, la Sala observa que, efectivamente, el impuesto local en referencia está limitado –y así lo indica su propia denominación- a los bienes inmuebles, los cuales deben ser además, como se ha expuesto en el apartado precedente, de carácter urbano. Ahora bien, el artículo 6 de la Ordenanza bajo análisis contiene una amplia enumeración de bienes inmuebles, que incluye, como se ha visto, muebles que se hayan adherido a los inmuebles, así como instalaciones diversas.

   Así, la calificación de inmuebles que hace la Ordenanza objeto del presente juicio incluye bienes que, por su naturaleza, no son tales. Es evidente que se recurrió para ello al Código Civil, texto legal que prevé la existencia de varias clases de bienes inmuebles, algunos de los cuales lo son únicamente por ficción, pues en realidad son bienes muebles que, por determinadas circunstancias, se han asimilado a los verdaderos inmuebles.

   De ese modo, el legislador local partió de la misma idea del Código Civil, por lo que incluyó en el concepto de bienes inmuebles –por tanto, sujetos al impuesto correspondiente- bienes que sólo son tales por ficción. Lo hace de la siguiente manera (artículos 526 a 530): El artículo 525 del Código Civil establece que “las cosas que pueden ser objeto de propiedad pública o privada son bienes muebles e inmuebles” y, en el artículo siguiente, clasifica los inmuebles en tres categorías: inmuebles por naturaleza, por destinación y por el objeto. Los artículos que le siguen se dedican a cada una de esas clases (el 527 a los inmuebles por naturaleza; el 528 y el 529 a aquellos que lo son por destinación; y el 530 a los que lo son por el objeto). El texto de tales disposiciones los transcribe la Sala a continuación: “Artículo 526: Los bienes son inmuebles por su naturaleza, por su destinación o por el objeto a que se refieren.

   Artículo 527: Son inmuebles por su naturaleza:

   Los terrenos, las minas, los edificios y, en general, toda construcción adherida de modo permanente a la tierra que sea parte de un edificio.

   Se consideran también inmuebles:

   Los árboles mientras no hayan sido derribados;

   Los frutos de la tierra y de los árboles, mientras no hayan sido cosechados o separados del suelo;

   Los hatos, rebaños, piaras y, cualquier otro conjunto de animales de cría, mansos o bravíos, mientras no sean separados de sus pastos o criaderos;

   Las lagunas, estanques, manantiales, aljibes y toda agua corriente;

   Los acueductos, canales o acequias que conducen el agua a un edificio o terreno y forman parte del edificio o terreno a que las aguas se destinan.

   Artículo 528: Son inmuebles por su destinación: las cosas que el propietario del suelo ha puesto en él para su uso, cultivo y beneficio, tales como:

   Los animales destinados a su labranza;

   Los instrumentos rurales;

   Las simientes;

   Los forrajes y abonos;

   Las prensas, calderas, alambiques, cubas y toneles;

   Los viveros de animales.

   Artículo 529: Son también bienes inmuebles por su destinación, todos los objetos muebles que el propietario ha destinado a un terreno o edificio para que permanezcan en él constantemente, o que no se puedan separar sin romperse o deteriorarse o sin romper o deteriorar la parte del terreno o edificio a que estén sujetos.”

   Artículo 530º.-

   Son inmuebles por el objeto a que se refieren:

   Los derechos del propietario y los del enfiteuta sobre los predios sujetos a enfiteusis;

   Los derechos de usufructo y de uso sobre las cosas inmuebles y también el de habitación;

   Las servidumbres prediales y la hipoteca;

   Las acciones que tiendan a reivindicar inmuebles o a reclamar derechos que se refieran a los mismos

   .

   La lectura de las normas transcritas, permite observar que existen 3 clases de bienes inmuebles, según la legislación civil, a saber:

   a) Inmuebles por naturaleza:

   Son aquéllos que pueden ser calificados como tales por su propia esencia. El artículo 527 del Código Civil, en un intento de definición que se apoya en la enumeración ejemplificativa, establece que se trata de “los terrenos, las minas, los edificios y, en general, toda construcción adherida de modo permanente a la tierra o que sea parte de un edificio”.

   Estos inmuebles por su naturaleza se caracterizan entonces por una inmovilidad, que puede ser absoluta (caso de los terrenos) o, a causa de su adherencia al suelo, por una movilidad de enorme dificultad (caso de las edificaciones, las cuales, si bien pueden ser trasladadas por medio de sofisticadas técnicas, en principio, están destinadas a permanecer en el lugar en que fueron construidas).

   El mismo artículo 527 contiene otra enumeración de bienes que se “consideran también inmuebles” (por naturaleza, se entiende): árboles no derribados, frutos no cosechados, rebaños no separados de sus pastos, lagunas y estanques, aguas corrientes, acueductos, entre otros. Todos tienen en común un mismo aspecto: formar parte del terreno, aunque esa integración sea muy variable, desde la estrecha unión que existe en el caso de una laguna a la meramente circunstancial de los rebaños.

   Esta última enumeración revela con claridad el gran alcance de la ficción legal: se llega a calificar como inmuebles a objetos que nunca dejan de moverse, como el caso de los animales no separados de sus pastos, pero que se desplazan libremente por el terreno. Aun así se les califica como “inmuebles” (es decir, “que no se mueven”). Una ficción semejante sólo es posible en virtud del lazo entre esos animales y el terreno. Igual sucede, como se verá, con la ficción prevista para el supuesto de los animales de labranza, calificados por el Código Civil como inmuebles por su destinación. Lo relevante, en todo caso, es tener presente que se trata, por ficción, como inmuebles por naturaleza a verdaderos muebles, con lo que la inmovilidad como característica de los inmuebles no es realmente lo determinante.

   b) Inmuebles por su destinación:

   Se trata de bienes muebles, pero “que el propietario del suelo ha puesto en él para su uso, cultivo y beneficio” (ver el artículo 528 del Código Civil, que enumera, a título únicamente enunciativo, algunos: animales de labranza, instrumentos rurales, simientes, entre otros) o que el propietario “ha destinado a un terreno o edificio para que permanezcan en él constantemente, o que no se puedan separar sin romperse o deteriorarse o sin romper o deteriorar la parte del terreno o edificio a que estén sujetos” (artículo 529 eiusdem, el cual no contiene enumeración alguna).

   Ambos artículos –528 y 529- se basan en una misma consideración: la afectación. Así, se convierten en inmuebles los muebles que el propietario del suelo o edificio coloque en éstos para que permanezcan allí sin posibilidad de ser posteriormente trasladados sin deterioro de los mismos o del propio terreno o edificio, o aquéllos que, aunque pueden ser trasladados sin deterioro, se han destinado al suelo para servirlo (caso de bienes cuya finalidad es mayormente agropecuaria).

   Aunque difieren en cuanto a la posibilidad o no de ser trasladados, ambos supuestos comparten la idea del servicio: el propietario del bien inmueble coloca esos muebles en el lugar para hacer uso de ellos de forma tal que quedan unidos necesariamente. Un mueble cualquiera puede ser colocado en un inmueble, sin que exista relación de complementación entre uno y otro, pero si el mueble se destina al inmueble para que se produzca una estrecha relación entre ellos, se está en presencia de la destinación que los convierte en inmuebles.

   La simple colocación no basta, por tanto, pues es evidente que todo mueble debe colocarse sobre un terreno o edificio. Sólo cuando se coloque para que el inmueble se sirva de él (artículo 528) o de manera que ambos se hagan prácticamente inseparables, salvo deterioro de alguno de ellos (artículo 529), puede aplicarse la ficción que prevé el Código Civil.

   c) Inmuebles por el objeto al que se refieren:

   Por último, el artículo 530 del Código Civil enumera algunos casos de derechos (bienes incorporales) que se convierten también en inmuebles, por ficción legal, en virtud de su relación con un inmueble por naturaleza.

   Como se observa, el legislador nacional ha previsto, en principio para efectos civiles –o de Derecho Común-, una clasificación de bienes en muebles o inmuebles que en realidad dista mucho de basarse en la inmovilidad. Es así sólo como principio, pero admite excepciones, basadas todas ellas en la estrecha relación entre ciertos muebles y los terrenos o edificaciones (los que sí son inmuebles por su naturaleza). Esa ficción legal no está necesariamente circunscrita a la materia civil, sino que puede extenderse a distintos ámbitos del Derecho, incluido el Tributario.

   En todo caso, estima la Sala que la calificación que hace el artículo 6 de la Ordenanza bajo análisis no desvirtúa en modo alguno el carácter territorial del impuesto sobre inmuebles urbanos, pues basta su lectura para percatarse de que todos los inmuebles distintos al terreno y a la edificación (inmuebles por naturaleza) sólo tienen relevancia tributaria en la medida en que estén vinculados a aquéllos, por lo que en ningún caso se están gravando bienes muebles.

   En efecto, el impuesto recae siempre sobre la persona que tenga la propiedad o disfrute de otros derechos reales sobre un inmueble urbano (hecho generador), pero ese impuesto se calcula según su valor (base imponible), el cual puede variar dependiendo de diversas condiciones, entre ellas la existencia de construcciones e instalaciones. Se trataría de una decisión del legislador local, que entraría en su ámbito de libertad (se deja a salvo, como se verá luego, la limitación que se estableció a partir de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y que ha modificado sustancialmente, desde su entrada en vigencia, esa libertad local).

   La base imponible del impuesto (valor del inmueble) podría ser calculada tomando en cuenta ciertos elementos. La Ordenanza en cuestión califica como inmuebles a ciertos bienes, pero en realidad lo que hace es precisar la base imponible, es decir, indicar qué será tomado en cuenta para determinar el valor del inmueble urbano. No se trata, así, de que el Municipio hubiere pretendido gravar muebles aisladamente bajo la ficción de que son inmuebles, sino de que toma ciertos elementos –recogidos del Código Civil- para hacer el cálculo del valor correspondiente al terreno o edificación en el que se encuentran y poder, con esa base, hacer luego el cálculo de lo que se causará como impuesto.

   Por supuesto, la libertad del legislador no alcanzaría el punto de permitir la desproporción en la fijación de la base imponible (valor del inmueble), por lo que no le sería dable calificar como parte del inmueble algunos elementos que poca vinculación tengan con él. El legislador local, por tanto, podía tomar en cuenta sólo aquellos aspectos que -por su destinación permanente- tuvieran incidencia en el valor del inmueble (terreno o edificio).

   Por ello, resulta comprensible que el legislador local haya recurrido a las ficciones contenidas en el Código Civil, pues ese texto de Derecho Común –de sólida tradición de siglos- se basa en una equiparación racional, aceptada por doctrina y jurisprudencia desde antaño, entre ciertos muebles y los inmuebles a los que se adhieren, afectan o destinan. Es decir, no se trata de circunstancias irrelevantes, sino de aspectos que sin dificultad permiten considerar que el terreno o la edificación aumenta de valor de manera permanente.

   La Sala ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto en sentencia Nº 1829/2003 (Caso “Almacenadora Galipán contra Ordenanza sobre Inmuebles Urbanos del Distrito Ricaurte del Estado Aragua”), en la cual advirtió, frente a una demanda similar a la de autos, pero antes de la vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que no se incurría en inconstitucionalidad por el hecho de que el cálculo del valor de un inmueble se hiciera con base en el valor del propio suelo y de la construcción, así como el de ciertas instalaciones. Se lee en el fallo lo siguiente:

   En criterio de esta Sala, no existe inconstitucionalidad alguna en el caso de una ordenanza sobre impuestos a los inmuebles urbanos que ordene calcular el tributo tomando diferentes valores: el del suelo, el de la construcción y el de las instalaciones comerciales o industriales. El impuesto recaerá necesariamente sobre el inmueble, según lo ya indicado, pero se hace necesario calcular su monto.

   La forma de cálculo la determina el propio legislador local –o el nacional o regional, en los ordenamientos en que ello se establece de esa manera, que no es el caso venezolano- y puede escoger para ello entre diferentes mecanismos. Lo reconoce así la parte actora, cuando en su recurso afirma que “para medir el hecho imponible –que es el inmueble urbano- las legislaciones han establecido varios sistemas”.

   Precisamente uno de esos sistemas es el del valor del inmueble. Ahora bien, es sabido la dificultad existente para calcular cualquier valor, en virtud de los diferentes aspectos que pueden ser tomados en consideración para ello: ubicación, antigüedad de la construcción, estado de conservación, entre otros. Uno de los elementos que sirven, sin duda, para calcular el valor de un terreno o de una edificación es el de las instalaciones permanentes que allí se encuentren. Esa permanencia (aquella a que se refiere el artículo 529 del Código Civil, basada en la voluntad del propietario del terreno o edificio, y que se mantiene a causa de la dificultad de efectuar un traslado sin deterioro, sea del inmueble, sea del mueble que se le adhiere) es la que justifica que se le tome como parte del inmueble a efectos del cálculo de su valor.

   Considera la Sala que no podría ser otra la conclusión: si el artículo 529 del Código Civil se basa en la estrecha relación existente entre el mueble y el inmueble al que se adhiere, al punto de que el mueble se le convierte en inmueble por vía legal y se le somete a un mismo régimen jurídico, no existe razón para negar que esa misma unión física (basada en la función práctica del mueble, que ha conducido a su integración en el inmueble) es suficiente para que el valor del terreno o del edificio deba ser calculado atendiendo también al valor de las instalaciones que se encuentran allí, no de manera temporal, sino permanente.

   En consecuencia, no existe inconstitucionalidad alguna en el caso de una disposición contenida en una ordenanza municipal que prevea el cálculo del impuesto sobre inmuebles urbanos, tomando como base no sólo el valor del terreno y del edificio, sino también el de las instalaciones comerciales o industriales. Así se declara.

   (…)

   En todo caso, debe precisar esta Sala algo evidente: el valor de las instalaciones comerciales o industriales sólo puede ser base para el cálculo cuando éstas sean verdaderos bienes inmuebles (por destinación). El criterio de esta Sala se ha fundado en la consideración de que el terreno o la edificación tienen un valor que varía considerablemente a causa de las instalaciones con que cuente, siempre que esas instalaciones estén integradas de forma tal que sean a su vez inmuebles por vía de la ficción legal.

   Ahora bien, la ficción legal que permite considerar muebles como inmuebles sólo opera, como lo destacan el actor y el Ministerio Público, en caso de que la afectación la haya efectuado el propio dueño del suelo o de la construcción. Si no fuera el caso no existe asimilación a un inmueble, por más integración que exista y aunque el bien no pueda separarse sin deterioros. La identidad de régimen jurídico se basa, pues, en que sea el propietario del bien “servido” el que efectúe la destinación. Por lo tanto, sólo puede tomarse el valor de las instalaciones comerciales o industriales existentes en un terreno o edificación, cuando su propietario es quien ha efectuado esa instalación. Así lo declara esta Sala”.

   La Sala, por tanto, aceptó la posibilidad de que el legislador municipal recurriese a la ficción del Código Civil a fin de determinar los elementos que serían relevantes para determinar el valor de un terreno o de una edificación. En el caso de autos se ha denunciado que el Municipio M. delE.Z. estableció, por Ordenanza, un impuesto a los inmuebles urbanos que en realidad grava bienes muebles, desvirtuando su naturaleza territorial y aumentando su base imponible. Ahora bien, según lo expuesto, la demanda confunde las nociones de hecho generador y base imponible. Efectivamente, el impuesto sólo puede recaer en derechos reales (propiedad, en especial) sobre bienes inmuebles urbanos (es ese el hecho generador), pero el valor del bien puede variar si se incluyen ciertos elementos como parte esencial de ese inmueble (base imponible). De ese modo, por más amplia que sea la enumeración que contenga la Ordenanza, lo cierto es que el impuesto siempre recaería sobre un terreno o edificación, aunque su cálculo se haga con base en bienes que sólo sean inmuebles por su destinación (las instalaciones que se coloquen en ellos, por ejemplo). En la citada sentencia Nº 1829/2003 la Sala se pronunció sobre el particular, al demandarse la anulación, por supuesta inconstitucionalidad, de una norma según la cual se considerarían inmuebles, a los efectos del pago del impuesto correspondiente, “los conceptuados como tal en los Artículos 526, 527, 528, 529 y 530 del Código Civil” (artículo 1 de la Ordenanza sobre Inmuebles Urbanos del Distrito Ricaurte del Estado Aragua, sancionada el 12 de mayo de 1969). Como se ve, la norma incluía hasta los llamados bienes inmuebles por su objeto. Sobre tal disposición la Sala declaró:

   “(…) en el aspecto concreto del impuesto a los inmuebles urbanos, normas como la prevista en el impugnado artículo 1º de la ordenanza son realmente inútiles, por lo que los temores que planteaba el actor son sin duda excesivos.

   En efecto, por más amplia que fuese la enumeración del artículo 1º de la ordenanza impugnada, al remitirse a los artículos 526 a 530 del Código Civil, lo cierto es que el impuesto siempre recaería sobre un bien inmueble por su naturaleza, aunque su cálculo –que es un asunto distinto, sobre el que se pronunciará la Sala en el apartado siguiente- podría hacerse con base en bienes que sólo sean inmuebles por su destinación.

   La exposición que hace el actor, así como la del Ministerio Público, parece dejar de lado que los artículos 528 a 530 (inmuebles por destinación o por el objeto) prevén el caso de bienes que en realidad son muebles y que sólo ven modificado su régimen jurídico, en virtud de su relación con un inmueble por naturaleza, en especial terrenos o edificios.

   Es tan evidente que algunos inmuebles por destinación son en realidad muebles, que, pese a la ficción, nunca dejan de moverse: es el caso de los animales de labranza, que se desplazan libremente por el terreno, y aun así se les califica como “inmuebles” (es decir, “que no se mueven”). Una ficción semejante sólo es posible en virtud del lazo entre esos animales y el terreno al que ayudan a labrar.

   Aunque el Código Civil los califique como inmuebles, es obvio que los inmuebles que no lo son por su naturaleza (“los terrenos, las minas, los edificios y, en general, toda construcción adherida de modo permanente a la tierra o que sea parte de un edificio”, según dispone el artículo 527 eiusdem) no estarán sometidos al impuesto sobre inmuebles urbanos, pues su condición de inmueble depende de su vinculación a uno que lo sea por naturaleza. De esta manera, el inmueble gravado será el terreno o el edificio.

   Lo anterior no impide que el cálculo del impuesto sí pueda tomar en consideración el valor de tales bienes, valor que puede aumentar a causa de los inmuebles “asimilados” que estén en ellos.

   No puede olvidarse tampoco que el impuesto sobre inmuebles que se consagra como ingreso municipal está limitado a aquellos bienes de carácter urbano. Sólo con esa precisión quedan inmediatamente excluidos los casos de los inmuebles “por el objeto” previstos en el artículo 530 del Código Civil, los cuales son simples derechos, imposibles de ser calificados como urbanos, por más que el inmueble al que se refieran si lo sea. Por idéntica razón quedan fuera del impuesto al que se hace mención los casos de los bienes por destinación que enumera el artículo 528 del mismo Código, toda vez que se basan en la idea de la producción agropecuaria, en esencia rural.

   Como se observa, el impuesto sobre inmuebles urbanos siempre recaerá sobre inmuebles por naturaleza (en concreto, terrenos y edificios), pues todo inmueble por destinación adquiere esa condición sólo al estar unido a uno de los primeros, con lo que el gravado será siempre éste y no aquél.

   El artículo 1º de la ordenanza impugnada, en consecuencia, no tiene forma de ser aplicado, pero no por ello estaba, durante su vigencia, viciado por inconstitucionalidad (…). Así se declara

   .

   Puede notarse, así, que ha sido criterio de esta Sala, que ahora se reitera, que la calificación como inmueble que pueden hacer las Ordenanzas tributarias municipales sólo sirve para la determinación de la base imponible y no para la precisión del hecho generador. Por ello, en el caso de la Ordenanza del Distrito Ricaurte del Estado Aragua, la Sala declaró que era inútil la remisión a algunos artículos del Código Civil, pues existían casos –como el del artículo 530- que nunca podrían generar el impuesto.

   Considera la Sala que no podría ser otra la conclusión: si el artículo 529 del Código Civil se basa en la estrecha relación existente entre el mueble y el inmueble al que se adhiere, al punto de que el mueble se le convierte en inmueble por vía legal y se le somete a un mismo régimen jurídico, no existe razón para negar que esa misma unión física (basada en la función práctica del mueble, que ha conducido a su integración en el inmueble) es suficiente para permitir al legislador que el valor del terreno o del edificio sea calculado atendiendo también al valor de las instalaciones que se encuentran allí, no de manera temporal, sino permanente.

   Ahora bien, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal ha variado esa situación, pues expresamente prohíbe lo que con anterioridad estaba implícitamente permitido. Son tres los artículos que se refieren al impuesto sobre inmuebles urbanos: 176, 177 y 178, en los que se dispone:

   Artículo 176: El impuesto sobre inmuebles urbanos recae sobre toda persona que tenga derechos de propiedad, u otros derechos reales, sobre bienes inmuebles urbanos ubicados en la jurisdicción municipal de que se trate o los beneficiarios de concesiones administrativas sobre los mismos bienes.

   Artículo 177: La base imponible de este impuesto será el valor de los inmuebles.

   La determinación del valor del inmueble se hará partiendo del valor catastral de los mismos, el cual se fijará tomando como referencia el precio corriente en el mercado. La base imponible, en ningún caso, podrá ser superior al valor en mercado. Para la fijación del valor de mercado se deberán considerar las condiciones urbanísticas edificatorias, el carácter histórico artístico del bien, su uso o destino, la calidad y antigüedad de las construcciones y cualquier otro factor que de manera razonable pueda incidir en el mismo.

   Por valor de los inmuebles se tendrá el precio corriente en el mercado, entendiéndose por tal el que normalmente se haya pagado por bienes de similares características en el mes anterior a aquél en el que proceda la valoración, según la ordenanza respectiva, siempre que sea consecuencia de una enajenación efectuada en condiciones de libre competencia entre un comprador y un vendedor no vinculados.

   Artículo 178: Se consideran inmuebles urbanos:

   1. El suelo urbano susceptible de urbanización. Se considera suelo urbano los terrenos que dispongan de vías de comunicación, suministro de agua, servicio de disposición de aguas servidas, suministro de energía eléctrica y alumbrado público.

   2. Las construcciones ubicadas en suelo susceptible de urbanización, entendidas por tales:

   a. Los edificios o lugares para el resguardo de bienes y/o personas, cualesquiera sean los elementos de que estén constituidos, aun cuando por la forma de su construcción sean perfectamente transportables y aun cuando el terreno sobre el que se hallen situados no pertenezca al dueño de la construcción. Se exceptúan los terrenos con vocación agrícola.

   b. Las instalaciones asimilables a los mismos, tales como diques, tanques, cargaderos y muelles.

   No se considerarán inmuebles las maquinarias y demás bienes semejantes que se encuentran dentro de las edificaciones, aún y cuando estén de alguna manera adheridas a éstas

   .

   Como se observa, el legislador nacional ha previsto, como norma de armonización, una limitante para la determinación de la base imponible del impuesto a los inmuebles urbanos, limitante que no existía antes, como se ha destacado en la presente sentencia y como declaró expresamente en el citado fallo 1829/2003.

   A partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal sólo pueden gravarse terrenos y construcciones (edificios, lugares para resguardo de cosas, diques, tanques, etc.), pero sin poder tomar en cuenta, para la determinación de la base imponible, “las maquinarias y demás bienes semejantes que se encuentran dentro de las edificaciones, aún y cuando estén de alguna manera adheridas a éstas”.

   Se ha dado por terminado de esta manera, por razones de política legislativa, un debate que, entre otras, dio lugar a la demanda de autos. El legislador constitucional nacional limitó el poder tributario local, con base en su poder de armonización (artículo 156: “Es de la competencia del Poder Público Nacional: (…) 13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales (…)”).

   Como es sabido, el poder tributario local sólo puede ser limitado por la Constitución, pues es la Carta Magna su fuente originaria, pero puede hacerlo también la Ley nacional, en los supuestos autorizados por la misma Constitución -como ocurre con la armonización-, con lo que los Municipios están obligados a atender a las normas nacionales al dictar su propia legislación, todo de conformidad con el artículo 169 eiusdem, que dispone:

   “La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados.

   La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes (…)”.

   No podría el legislador nacional excluir la gravabilidad sobre inmuebles urbanos –es decir, afectar el hecho generador-, pero sí disponer límites a la base imponible. Mientras no existían tales límites, los Municipios gozaban de la libertad para precisar la forma de cálculo, siempre que respondiesen a criterios prudenciales.

   Ahora bien, la Sala declara que los números 2 y 3 del artículo 6 de la Ordenanza objeto de la demanda han quedado derogados parcialmente por la disposición contenida en el artículo 178 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, por mandato expreso del artículo 297 eiusdem, según el cual “quedan derogados las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales vigentes que contravengan lo establecido en esta Ley”.

   En efecto, a partir de la entrada en vigencia de esa Ley, que contiene la prohibición expresa de considerar inmuebles a “las maquinarias y demás bienes semejantes que se encuentran dentro de las edificaciones, aún y cuando estén de alguna manera adherida a éstas”, resulta evidente que las Ordenanzas municipales que contravengan tal disposición quedan derogadas.

   En la actualidad el cálculo del valor de los inmuebles objeto de la tributación local sólo puede ser realizado con base en el valor del terreno o edificación, conforme a la regla del artículo 177 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal: “La base imponible de este impuesto será el valor de los inmuebles. La determinación del valor del inmueble se hará partiendo del valor catastral de los mismos, el cual se fijará tomando como referencia el precio corriente en el mercado. La base imponible, en ningún caso, podrá ser superior al valor en mercado. Para la fijación del valor de mercado se deberán considerar las condiciones urbanísticas edificatorias, el carácter histórico artístico del bien, su uso o destino, la calidad y antigüedad de las construcciones y cualquier otro factor que de manera razonable pueda incidir en el mismo. Por valor de los inmuebles se tendrá el precio corriente en el mercado, entendiéndose por tal el que normalmente se haya pagado por bienes de similares características en el mes anterior a aquél en el que proceda la valoración, según la ordenanza respectiva, siempre que sea consecuencia de una enajenación efectuada en condiciones de libre competencia entre un comprador y un vendedor no vinculados.

   Por ello, los números 2 y 3 del artículo 6 de la Ordenanza de Impuestos sobre Inmuebles Urbanos del Municipio M. delE.Z. están derogados. Así se declara. IV DECISIÓN

   Por lo expuesto, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

SIN LUGAR la acción de anulación incoada por las empresas POLIMEROS DEL LAGO, C.A., ESTIRENO DEL ZULIA, C.A., y PLÁSTICOS DEL LAGO, C.A. contra la Ordenanza de Impuestos sobre Inmuebles Urbanos de Distrito (ahora Municipio) M. delE.Z., publicada en Gaceta Oficial de la entidad, del 5 de marzo de 1987, y que fue trasladada por la Sala a la Ordenanza que, con el mismo nombre, se publicó en Gaceta Oficial del 13 de febrero de 1989.

SEGUNDO

DEROGADOS, por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, los números 2 y 3 del artículo 6 de esa última Ordenanza.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 06 días del mes de diciembre de dos mil seis (2006). Años: 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 00-2033

CZdeM/