Sentencia nº 2571 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 11 de Noviembre de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: A.J.G.G.

El 9 de julio de 1986, ante la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno, el abogado C.A.C., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 16.021, actuando en representación de POLIMEROS DEL LAGO, C.A, ESTIRENO DEL ZULIA, C.A. y PLASTICOS DEL LAGO, C.A, identificadas en autos, solicitó la anulación de los artículos 62 a 66 de la Ordenanza sobre Fundación Cuerpo de Bomberos, sancionada por el Concejo Municipal del Distrito M. delE.Z. y publicada en la Gaceta Municipal Nº extraordinario del 8 de febrero de 1983.

El 15 de julio de 1986 se dio cuenta del recurso y se acordó pasarlo al Juzgado de Sustanciación, el cual lo admitió por auto del 5 de agosto de ese año. En la oportunidad de la admisión, se ordenó notificar al Presidente del Concejo Municipal del Distrito M. delE.Z. y al Fiscal General de la República. Asimismo, se ordenó un cartel de emplazamiento a los posibles interesados.

Las notificaciones fueron efectuadas según lo ordenado y el cartel se publicó en un diario de alta circulación, copia del cual se consignó en los autos el 14 de agosto de 1986.

El 23 de febrero de 1987, comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes. El 16 de marzo de 1987, siendo la ocasión para la celebración del acto de informes, se dejó constancia de que no concurrieron los interesados.

El 5 de mayo de 1987, concluida la relación, se dijo “Vistos”.

El 23 de junio de 2000, la Secretaría del Tribunal Supremo de Justicia en Pleno remitió el expediente a esta Sala, por ser la competente para conocer del caso. El 4 de julio de ese año se dio cuenta en Sala del recibo del mismo.

En virtud de que la ordenanza impugnada databa del año 1983 esta Sala -por auto del 17 de octubre de 2000- estimó necesario oficiar al Concejo del ahora Municipio M. delE.Z., a fin de que informase sobre la vigencia de la misma.

El 20 de abril de 2004, se recibió en esta Sala el texto de la nueva Ordenanza sobre Cuerpo de Bomberos del Municipio Miranda, publicada el 29 de octubre de 1999 y que entró en vigencia el 1º de enero de 2000.

Recibida la Ordenanza, se designó ponente al Magistrado Antonio García García, quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual del caso por todos los integrantes de esta Sala, se decide el recurso de la manera siguiente:

I FUNDAMENTO DEL RECURSO

La parte recurrente no censuró la existencia misma de la Ordenanza, como texto regulador del Cuerpo de Bomberos de la entidad local que la sancionó. Sin embargo, denunció la invalidez de uno de sus capítulos: aquél en el que se prevé una contribución especial que deben satisfacer quienes sean contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas y que servirá “para el servicio del Cuerpo de Bomberos”.

Según la demandante ello es inconstitucional, por lo siguiente:

- Los Municipios no pueden crear contribuciones especiales que no estén establecidas en una ley nacional, por disponerlo así el numeral 6 del artículo 31 de la Constitución de 1961.

- Esa limitación al poder tributario local habría sido confirmada por el artículo 89, numeral 1, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, según el cual entre los “ingresos públicos extraordinarios del Municipio” se encuentran “las contribuciones especiales previstas en Ley Nacional”.

- Toda “contribución” a la que se someta la propiedad debe ser establecida en una ley, conforme al artículo 99 de la Constitución de 1961, la cual debe ser nacional.

- Todo tributo debe estar preceptuado en ley, en virtud del principio de legalidad contenido en el artículo 224 de la Constitución de 1961 y en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

- Sólo dos leyes nacionales disponen contribuciones especiales a favor de los Municipios: la contribución por mejoras sobre los inmuebles urbanos (en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que vendría a sustituir “las viejas e inaplicadas normas contenidas en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social”) y la contribución por mayor valor de las propiedades (en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio).

II CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

1. Sobre la vigencia de la Ordenanza impugnada:

   Según se ha reseñado, esta Sala ordenó oficiar al Concejo del Municipio M. delE.Z., a fin de que informase si la ordenanza impugnada seguía en vigencia. De no estarlo, se le instó a informar sobre el texto que la sustituyó.

   La respuesta se recibió largo tiempo después –más de tres años-, indicándose que desde el 1 de enero de 2000, estaba en vigencia un nuevo texto regulador del Cuerpo de Bomberos de esa entidad.

   Esta Sala solicitó a la autoridad legislativa municipal información sobre la vigencia de la ordenanza impugnada, a fin de determinar si había necesidad de pronunciamiento judicial sobre el recurso, toda vez que la derogatoria de una norma podría hacer desaparecer el objeto de la acción. El que la ordenanza hubiese sido publicada en 1983, hizo a esta Sala dudar acerca de su vigencia, sabido como es que las normas no suelen mantenerse tanto tiempo, menos si se trata de ordenanzas en las que están contenidas normas de naturaleza tributaria, siempre muy cambiantes.

   Esta Sala cambió el criterio tradicional sobre la posibilidad de pronunciarse sobre la validez de un texto que hubiera sido derogado con posterioridad a la interposición del recurso de nulidad. Antes se negaba tajantemente esa posibilidad, por entenderse que si los fallos declarativos de la inconstitucionalidad de normas carecen de efectos retroactivos, sería inútil sostener su antijuridicidad, si de todas maneras no podrían ser corregidos los efectos perjudiciales producidos durante su vigencia. Esta Sala ha sostenido lo contrario, pues la justicia exige hacer el análisis sobre la constitucionalidad o la ilegalidad y, si fuera necesario, retrotraer los efectos de la declaratoria de invalidez, salvo que la seguridad jurídica exija mantener los efectos producidos.

   Asimismo, esta Sala ha aceptado pronunciarse sobre los recursos intentados contra normas de un texto derogado, si se verificase que, pese a esa derogatoria, la norma se ha repetido en un nuevo texto que sí se encuentra en vigor. Solución inspirada por la lógica, toda vez que sería una burla a la justicia la derogatoria de una ley o un acto de contenido normativo cualquiera y luego la reproducción de la norma cuestionada en un texto distinto al impugnado.

   Es obvio que el recurso de nulidad se intenta contra un determinado enunciado legal, sin que deba importar el texto en el que se ubique. Así, si el tribunal encuentra que la norma recurrida fue derogada, pero el enunciado continúa presente y en vigor ubicado en otro lugar, tiene el deber de pronunciarse al respecto, trasladando la demanda al nuevo texto, sin necesidad incluso que el demandante lo plantee expresamente.

   Según lo expuesto, ante las normas derogadas se pueden producir dos situaciones:

   - Que se haya repetido en otro texto, caso en el que el recurso se traslada al nuevo. De proceder la denuncia, se anularía la nueva disposición, así no sea el objeto formal del recurso. Se produce, en consecuencia, una conversión del objeto de la acción.

   - Que esté absolutamente derogada, por haber desaparecido sin que ningún otro texto la recogiera, caso en el que será necesario precisar algo más: si existen efectos que corregir. De no haberlos, el recurso pierde totalmente su objeto y debe archivarse el expediente. De haberlos, el juez deberá pronunciarse, para lo cual atenderá –en todo caso y según lo indicado- a razones de seguridad jurídica que le orienten en su decisión. Es obvio que en este segundo supuesto no existe anulación, sino la sola declaratoria de contrariedad a Derecho, la cual servirá (y es el interés del fallo) para cualquier acción que pretenda plantearse con posterioridad, para exigir el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas durante el tiempo que estuvo la norma en vigencia.

   .

   En el caso de autos, la representación del Municipio M. delE.Z. aportó el texto de la nueva ordenanza y en ella se observa que permanecen las disposiciones que dieron origen al recurso: las relacionadas con la contribución especial para el servicio del Cuerpo de Bomberos de esa entidad.

   Siguiendo el razonamiento expuesto, la permanencia de la disposición discutida en el texto de la actual ordenanza obliga a esta Sala a resolver la demanda. Así se declara, por lo que opera la conversión en el presente recurso y las denuncias hechas contra la Ordenanza original se trasladan a la que está vigente en la actualidad. 2. Sobre el fondo de la demanda:

   El presente recurso se dirige contra los artículos que, en la Ordenanza sobre el Cuerpo de Bomberos del Municipio M. delE.Z., establecen una contribución especial que deben satisfacer quienes sean contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas y que servirá “para el servicio del Cuerpo de Bomberos”.

   La demanda se basa en que los Municipios no pueden crear contribuciones especiales que no estén establecidas en una ley nacional, por disponerlo así el numeral 6 del artículo 31 de la Constitución de 1961, así como el artículo 89, numeral 1, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Asimismo, el apoderado de las empresas impugnantes destacó que la Constitución de 1961 exige una ley (nacional, según precisó) para toda “contribución” a la que se someta la propiedad (artículo 99) y para todo tributo (artículo 224). En su criterio, la legislación venezolana sólo autoriza dos contribuciones especiales a favor de los Municipios: la contribución por mejoras sobre los inmuebles urbanos (en la Ley Orgánica de Régimen Municipal) y la contribución por mayor valor de las propiedades (en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio).

   Al respecto la Sala observa:

   Los tributos han sido clasificados tradicionalmente en tres: impuestos, tasas y contribuciones especiales. En Venezuela, por expresa disposición constitucional, todos están sometidos al principio de legalidad, por lo que sólo pueden crearse por ley. No se aceptan, pues, las tesis flexibilizadoras que han procurado extraer de ese principio ciertos casos, como el de las tasas.

   Las Ordenanzas tienen rango legal, como lo ha sostenido esta Sala, por lo que son textos apropiados para crear tributos, siempre que sean de aquellos constitucionalmente entregados a los Municipios. No existe, por tanto, poder ilimitado a favor de ninguna entidad terrirorial para crear los tributos que estime necesarios. La Constitución es la fuente y a la vez el marco del poder.

   En materia de contribuciones especiales, la actual Constitución difiere de la anterior. En la de 1961 se permitía a los Municipios, sin precisar, crear contribuciones especiales que estuvieran dispuestas por ley (artículo 31, ordinal 6º), mientras que en la de 1999 se especifica que esa contribución será “sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística” (artículo 179, número 2).

   Bajo la vigencia de la Constitución de 1961 dos leyes nacionales dispusieron contribuciones especiales a favor de los Municipios: una por mejoras sobre los inmuebles urbanos, contenida en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (y antes en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social), y una por mayor valor de las propiedades, establecida en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio. La Constitución vigente se refiere sólo a la contribución por plusvalía, repitiendo más o menos las mismas palabras de la última ley mencionada.

   De esta manera, ningún municipio puede crear contribuciones especiales distintas, pues incurriría con ello en inconstitucionalidad. Así, es obvio el error en que incurrió el legislador local en el caso de autos, al crear una contribución especial para sostener el servicio de bomberos.

   Advierte la Sala, sin embargo, que los Municipios podrían exigir una tasa por el servicio de bomberos, para lo cual les basta el artículo 179, número 2, de la Constitución, según el cual los Municipios tienen como ingresos el producto de las tasas por el uso de sus bienes o servicios. Así, si un municipio presta el servicio de bomberos, bien podría crear –por Ordenanza, claro está- una tasa para cubrir los gastos que se generan por ese concepto.

   Ahora bien, esa tasa no podría ser sólo exigida a los contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas ni mucho menos podría tener como base de cálculo los ingresos que sirven para determinar ese impuesto. Si un servicio como el de bomberos está destinado a la colectividad en general, implicaría una desigualdad intolerable que sólo pagasen la tasa correspondiente quienes sean contribuyentes del impuesto a las actividades lucrativas y no el resto de la población, como si el riesgo de incendio o de cualquier eventualidad de las atendidas por los bomberos sólo existiera en las empresas, comercios y, en general, los lugares en los que se ejerce una actividad económica. Asimismo, carecería de sentido que el monto de la tasa dependiese de los ingresos de esos contribuyentes; de esos ingresos sí depende el impuesto a sus actividades, pero no el pago por el servicio prestado por el Municipio.

   Por tanto, el tributo creado por la Ordenanza impugnada es inválido, por ser una contribución especial sin cobertura constitucional, e igualmente lo sería para el caso de que, analizada su naturaleza, se le calificase como tasa.

   En consecuencia, se declara que los artículos originalmente impugnados (62 a 66 de la Ordenanza sobre Fundación Cuerpo de Bomberos del Distrito M. delE.Z.) violaron la Constitución. Asimismo, se anulan los artículos 129 a 134 de la vigente Ordenanza sobre Cuerpo de Bomberos del Municipio Miranda. Así lo declara esta Sala.

   III DECISIÓN

   Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, DECLARA CON LUGAR el recurso interpuesto por POLIMEROS DEL LAGO, C.A, ESTIRENO DEL ZULIA, C.A. y PLASTICOS DEL LAGO, C.A, contra los artículos 62 a 66 de la Ordenanza sobre Fundación Cuerpo de Bomberos, sancionada por el Concejo Municipal del Distrito M. delE.Z. y publicada en la Gaceta Municipal Nº extraordinario del 8 de febrero de 1983. En consecuencia:

   - SE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD de los artículos 62 a 66 de la derogada Ordenanza sobre Fundación Cuerpo de Bomberos del Distrito M. delE.Z..

   - En virtud de que la Ordenanza impugnada fue sustituida por la Ordenanza sobre Cuerpo de Bomberos del Municipio Miranda, publicada en Gaceta del 29 de octubre de 1999, SE ANULAN los artículos equivalentes en el nuevo texto normativo, en concreto, los artículos 129 a 134, ambos inclusive.

   - SE ORDENA la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial del Municipio M. delE.Z. y en la Gaceta Oficial de la República, en cuyos sumarios se indicará lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que anula los artículos 129 a 134 de la Ordenanza sobre Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda”.

   - SE DECLARAN LOS EFECTOS del presente fallo ex nunc, esto es, a partir de su publicación en la Gaceta Oficial.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.

   Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 11 días del mes de noviembre de dos mil cuatro (2004) . Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   J.E. CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   A.J.G.G. P.R.R.H.

   Ponente

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   Exp.- 00-2050

   AGG/asa

   ...gistrado P.R.R.H., discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. La sentencia de la cual se disiente declaró la inconstitucionalidad de los artículos 62 al 66 de la derogada Ordenanza sobre Fundación Cuerpo de Bomberos del Distrito M. delE.Z. y, en consecuencia, anuló también los artículos 129 al 134 de la Ordenanza sobre Cuerpo de Bomberos de Municipio Miranda de ese mismo Estado, la cual sustituyó aquella normativa municipal cuando fue derogada. Asimismo, la sentencia otorgó efectos ex nunc –hacia el futuro- al fallo, esto es, desde su publicación en Gaceta Oficial.

   Quien difiere comparte plenamente el anterior pronunciamiento de nulidad y, asimismo suscribe las motivaciones que sostuvo la mayoría de la Sala para el arribo de la conclusión de la inconstitucionalidad de la Ordenanza. No obstante, disiente en lo que se refiere al criterio que se sostuvo sobre los efectos que han de otorgarse al acto jurisdiccional decisorio, discrepancia que sustenta en las siguientes razones:

   Las referidas normas municipales que se anularon se declararon inconstitucionales en tanto creaban y regulaban un tributo –en concreto, una contribución especial- sin base constitucional; tributo que dio lugar a un cobro indebido, durante la vigencia de la Ordenanza, que desembocó en ingresos que el Municipio percibió también indebidamente.

   Ahora bien, al otorgarse efectos a futuro a la decisión, la Sala declara que la inconstitucionalidad parcial de la Ordenanza es solo a partir de la publicación de la sentencia en Gaceta Oficial, con lo cual no se afectó la validez de los cobros que hasta ahora se han efectuado con fundamento en las normas municipales inconstitucionales.

   Este voto salvante considera que, en ejercicio de la potestad discrecional del juez constitucional en relación con la determinación de los efectos –ex tunc o ex nunc- del fallo, con fundamento en el artículo 20, párrafo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la ponderación de la seguridad jurídica y de la justicia en el caso concreto imponían el otorgamiento de efectos hacia el pasado a la nulidad de la Ordenanza, lo que habría implicado la declaratoria de que todo cobro que haya sido realizado con fundamento en la contribución especial que en ella impuso fue inconstitucional, quedando a discreción de los contribuyentes que fueron afectados la proposición de la solicitud del reintegro respectivo y la consecuente carga de la prueba de ese pago indebido.

   Queda así expuesto el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.

   Fecha ut retro.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente, J.E. CABRERA ROMERO

   A.J.G.G.

   Magistrado

   P.R.R.H.

   Magistrado Disidente

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   Magistrada

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   PRRH.sn.ar.

   Exp. 00-2050