Sentencia nº 951 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 1 de Agosto de 2014

Fecha de Resolución 1 de Agosto de 2014
EmisorSala Constitucional
PonenteFrancisco Antonio Carrasquero López

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Mediante Oficio N° 2762 del 10 de junio de 2014, el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Mediación y Sustanciación del Circuito Judicial de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida remitió a esta Sala el expediente contentivo de la demanda de protección de intereses difusos y colectivos incoada por el abogado D.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 182.389, actuando en su condición de PRESIDENTE DEL C.M.D.D.D.N., NIÑAS Y ADOLESCENTES DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL ESTADO MÉRIDA contra la Zona Educativa N° 14 del Estado Mérida, por la supuesta amenaza que representa el proceso de consulta “sobre las aspiraciones del modelo educativo nacional, con miras de reformar el sistema educativo a nivel básico e integral”.

Tal remisión obedece a la declinatoria de competencia planteada el 2 de junio de 2014, sobre la base que la demanda versa sobre hechos que revisten trascendencia nacional.

El 25 de junio de 2014, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L., quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

Efectuado el análisis del caso, esta Sala para decidir pasa a hacer las siguientes consideraciones:

I

DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante sentencia dictada el 2 de junio de 2014, el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Mediación y Sustanciación del Circuito Judicial de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida declinó en esta Sala la competencia para conocer del asunto planteado, con base a los siguientes razonamientos:

De conformidad con el parágrafo quinto del artículo 177 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes la competencia para conocer de la acción de protección corresponde a los tribunales especiales.

Ahora bien el artículo 276 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes define la Acción de Protección: “ … es un recurso judicial contra hechos, actos u omisiones de particulares, órganos o instituciones públicas o privadas, que amenacen o violen derechos colectivos o difusos de los niños, niñas y adolescentes”. , y su finalidad tal como lo establece el artículo 277 de la mencionada ley especial es que el Tribunal de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes haga cesar la amenaza u ordene la restitución del derecho, mediante la imposición de obligaciones de hacer o de no hacer.

En atención al tipo de acción judicial, se hace necesario referir el origen de la protección de los derechos colectivos y difusos contenido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y a los fines de determinar su contenido y alcance la Sala Constitucional en reiteradas oportunidades ha hecho mención a ello, es así como en uno de esos pronunciamientos se encuentra en la sentencia de fecha 30 de junio de 2000 (caso: Defensoría del Pueblo vs. Comisión Legislativa Nacional), la cual estableció: “El derecho o interés difuso se refiere a un bien que atañe a todo el mundo, a personas que en principio no conforman un sector poblacional identificable e individualizado, sino que es un bien asumido por los ciudadanos (pluralidad de sujetos), que sin vínculo jurídico entre ellos, se ven lesionados o amenazados de lesión. Ellos se fundan en hechos genéricos, contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una prestación genérica o indeterminada. Los daños al ambiente o a los consumidores, por ejemplo, así ocurran en una determinada localidad, tienen efectos expansivos que perjudican a los habitantes de grandes sectores del país y hasta del mundo, y responden a la prestación indeterminada de protección al ambiente o de los consumidores. Esa lesión a la población, que afecta con mayor o menor grado a todo el mundo, que es captado por la sociedad conforme al grado de conciencia del grupo social, es diferente a la lesión que se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, aunque no cuantificado o individualizado, como serían los habitantes de una zona del país, afectados por una construcción ilegal que genera problemas de servicios públicos en la zona. Estos intereses concretos, focalizados, son los colectivos, referidos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente, dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos. Ese es el caso de las lesiones a grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes de un área determinada, etc. A estos intereses focalizados se contraponen los que afectan sin distingo a todo el mundo, o a amplias categorías o capas de la población, así la mayoría no se sienta lesionada, ya que muchas veces la cultura colectiva que es la que permite concientizar la lesión, puede fallar en reconocerla. Son los difusos los de mayor cobertura, donde el bien lesionado es más generalizado, ya que atañe a la población en extenso, y que al contrario de los derechos e intereses colectivos, surgen de una prestación de objeto indeterminado; mientras que en los colectivos, la prestación puede ser concreta, pero exigible por personas no individualizables”.

Es así que con la presente acción de protección, los recaudos presentados y anexos que la acompañan, se evidencia que se pretende la SUSPENSIÓN INMEDIATA de la Consulta por la Calidad Educativa en el Municipio Libertador del Estado Mérida, por poner en riesgo y peligro el derecho a la igualdad y a la participación de todos los niños, niñas y adolescentes incorporados o no en las diversas modalidades de educación implementadas actualmente en el Municipio Libertador del Estado Mérida, debido a la actuación de la Zona Educativa N° 14 del Estado Mérida.

Así las cosas el solicitante de la Acción acompaña escritos de fechas 23 de abril de 2014 y 30 de abril de 2014, suscritos por padres, madres, representantes y representantes de niños, niñas y adolescentes del Municipio Libertador, elevado ante ese C.M.d.D., actas, impresión del Folleto Divulgativo de la Consulta, Instructivo para los Directores de los Planteles Educativos, Documento 10 Ejes de la Consulta, Folleto General de la Consulta y Plan de la Patria.

Del referido texto obtenido de la página web institucional el cual se puede leer en el link www.consultacalidadeducativa.me.gob.ve o a través de la dirección www.me.gob.ve se desprende que este proceso de discusión está dirigido a consultar a educadoras, educadores de todos los niveles, escuelas universitarias de educación, trabajadoras y trabajadores académicos y de apoyo a la educación básica, jefas y jefes de las zonas educativas, directores y directoras de escuelas, padres, madres, representantes, niñas, niños, jóvenes y estudiantes de todos los niveles y modalidades, gremios, asociaciones privadas dedicadas a la educación, movimientos sociales cuyas prácticas están asociadas a la educación, comunidades indígenas, mujeres, afrodescendientes, campesinas, campesinos, pescadoras y pescadores, personas con diversidad funcional y necesidades especiales, personas en edad escolar que se encuentran fuera del sistema educativo, asociaciones culturales, deportivas, gobernadoras, gobernadores, alcaldesas, alcaldes y otras instituciones especialistas en el área, defensorías escolares, el sector productivo del país, representantes de las principales iglesias, comunidades organizadas, medios de comunicación, organismos e instituciones internacionales vinculadas al tema educativo.

De lo anteriormente transcrito se desprende que la presente acción de protección pretende proteger los derechos colectivos o difusos de los niños, niñas y adolescentes del Municipio Libertador del Estado Mérida, y los derechos colectivos y difusos que pudiere verse afectados, por cuanto el proceso de consulta educativa no está limitado y dirigido a consultar únicamente a niños, niñas y adolescentes, sino a todo un conglomerado de colectivo, pues se trata de una amplia consulta de carácter nacional, por lo tanto la incidencia en los niños, niñas y adolescentes del Municipio Libertador del Estado Mérida involucrados no atraería la acción judicial contra este fuero especial y judicial de protección.

La Sala Constitucional ha señalado que el criterio decisivo para determinar el contenido de los derechos colectivos es el bien común, el cual no es la suma de los bienes individuales, sino aquellos bienes que, en una comunidad, sirven al interés de las personas en general y de manera no excluyente. Es por ello, que siendo un hecho público, notorio y comunicacional que la consulta cuya suspensión se solicita, a través de la presente acción de protección, en las diversas modalidades educativas del Municipio Libertador del Estado Mérida, tiene como objetivo proporcionar líneas orientadoras para la transformación del sistema educativo y el diseño de políticas educativas nacionales, razón por la cual, está dirigida a toda la nación venezolana, con un amplio nivel de participación.

En tal sentido, no estamos en presencia de una acción especial dirigida a la protección de derechos e intereses colectivos y difusos de niños, niñas y adolescentes contra actos, hechos y omisiones de particulares, órganos o instituciones públicas o privadas, reguladas por el artículo 276 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, caso en el cual la competencia para conocer, sí correspondería a este Circuito Judicial de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, conforme lo establece el artículo 279 de la Ley especial. Muy por el contrario, se encuentra involucrado el bien común, se trata de una demanda de protección de intereses colectivos y difusos ordinaria, pues el proceso de consulta educativa es de trascendencia nacional y de especial protección constitucional siendo la educación un pilar social fundamental, de máximo interés para el Estado venezolano, por lo que debe este Tribunal especializado determinar la competencia a los fines de su conocimiento.

En Consecuencia, siendo la competencia, materia que interesa al orden público, la cual puede declararse aun de oficio en cualquier grado y estado la causa, se establece que, entre los derechos señalados en la presente acción, se encuentran también los derechos e intereses difusos o colectivos referidos en el artículo 26 de nuestra carta magna, puesto que la suspensión de la Consulta por la Calidad Educativa que se pretende es de connotación nacional, por lo que de conformidad con el artículo 146 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el conocimiento de la presente Acción de Protección de derechos e intereses colectivos y difusos le corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide

.

II DE LA SOLICITUD El accionante fundamenta su pretensión en los siguientes argumentos:

Que desde el 17 de marzo de 2014, en la ciudad de Mérida y en la totalidad del territorio nacional, se dio inicio formal a la Consulta por la Calidad Educativa, impulsada por el Ministerio del Poder Popular para la Educación, la cual tiene por objeto consultar a los diferentes sectores y fuerzas vivas de la sociedad las aspiraciones del modelo educativo nacional, con miras de reformar el sistema educativo a nivel básico integral.

Que “… en el caso particular del Municipio Libertador del estado Mérida se ha presentado un malestar evidente entre padres, madres, representantes y responsables de niños, niñas y adolescentes… donde estos han protestado de forma sistemática ante la duda que presentan sobre la metodología de la consulta llevada y coordinada por la zona educativa N° 14 del Estado Mérida, en los diferentes planos educativos tanto públicos como privados, sobre la efectiva participación de todos los sectores y organizaciones involucradas en el proceso de consulta sobre la calidad educativa. Ante este evidente malestar, la sociedad civil organizada en documento consignado por el C.M.d.D.d.N., Niñas y Adolescentes del Municipio Libertador el día 23 de abril de 2014 (Anexo B) amparada en lo establecido en el artículo 26 de nuestra Carta Magna y sustentando la petición en lo consagrado en los artículos 76, 78, 102 y 104 de la Constitución Nacional, artículos 7 y 10 de la Convención Sobre los Derechos del Niños y los artículos 28,35, 54 y 55 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes fundamentó su disconformidad sobre el proceso y metodología de la consulta impulsado en el Municipio Libertador…”.

Que “la consulta por la Calidad Educativa no brinda a los padres, madres, representantes, responsables y demás interesados una debida constancia, copia o acuse de recibo que ante cualquier circunstancia permita auditar los resultados de la consulta…”.

Que dicha petición fue suscrita por seiscientos diez (610) ciudadanos y ciudadanas interesadas concretamente en la suspensión inmediata de la Consulta sobre la Calidad Educativa en el Municipio Libertador del Estado Mérida, para evaluar el proceso y replantearlo en el marco de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para garantizar la protección de los niños, niñas y adolescentes habitantes o de tránsito por el Municipio Libertador en pleno goce de sus derechos fundamentales.

Que el 30 de abril de 2014, nuevamente la sociedad civil organizada consignó otro documento por ante el C.M.d.D.d.N., Niñas y Adolescentes (Anexo C) reafirmando los postulados presentados con mil sesenta y tres (1.063) ciudadanos y ciudadanas.

Que “… es evidente que los derechos colectivos y difusos de los niños, niñas y adolescentes habitantes domiciliados y de tránsito en el Municipio Libertador del Estado Mérida, se encuentran en peligro debido a la actuación de la Zona Educativa N° 14 del Estado Mérida, como representación desconcentrada del Ministerio del Poder Popular para la Educación…”.

Que, en consecuencia, solicita la suspensión del proceso así como la modificación del cronograma de la Consulta, la extensión del plazo y, por último, revisar la metodología establecida en todos los ámbitos de la consulta, a los fines de establecer los protocolos e instrumentos adecuados a la complejidad del proceso para hacerlo “más trasparente y auditable”.

III

DE LA COMPETENCIA

De manera preliminar, debe delimitarse la competencia para conocer de la demanda incoada y, a tal efecto, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece en el artículo 25.21, que corresponde a esta Sala Constitucional el conocimiento de las demandas cuyo objeto tengan la protección de intereses difusos y colectivos cuando la controversia tenga trascendencia nacional, “…salvo lo que disponen leyes especiales y las pretensiones que, por su naturaleza, corresponda al contencioso de los servicios públicos o al contencioso electoral”.

De esta forma, el legislador estableció que el fuero de esta Sala para conocer de las demandas donde se ventilen asuntos de difusividad y colectividad se encuentra determinado por los siguientes elementos: en primer lugar, un criterio objetivo, como es la naturaleza de la demanda, esto es, que verse sobre la tutela de intereses supra individuales; en segundo lugar, el ámbito territorial o geográfico de la afectación que produce la situación que se denuncia como lesiva, en cuanto a que esta tenga repercusión nacional; en tercer lugar, que una regulación especial no determine lo contrario, salvaguardando la libertad de configuración normativa del legislador respecto de materias cuya naturaleza exija un fuero especial; y en cuarto lugar, que el asunto no verse sobre cuestiones sometidas al contencioso de los servicios públicos o electoral.

Ello así, en el presente caso, se observa que el proceso de consulta que adelanta el Ministerio del Poder Popular para la Educación, tiene incidencia nacional, pues se refiere al modelo educativo que regirá la educación a nivel básico e integral, y ello, en principio, se ajusta a lo que esta Sala ha identificado como una situación de colectividad (Vid. sentencia dictada por esta Sala el 19 de diciembre de 2003, caso: F.A. y otros), esto es, una controversia que afecta a “…un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente, de modo que dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos. Su lesión se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, como serían a grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes de un área determinada, etcétera”.

Asimismo, se constata que la situación presuntamente lesiva no se limita a las actuaciones de la Zona Educativa del Estado Mérida, sino que obedece a la política de participación y consulta que adelanta el Ministerio del Poder Popular para la Educación a nivel nacional.

Entonces, sobre la base de las consideraciones anteriores y visto que se configuran los supuestos atributivos de competencias que determinan la facultad de esta Sala para conocer de las demandas en protección de derechos colectivos a nivel nacional, esta Sala se declara competente para conocer y decidir la acción propuesta y, así se decide.

IV DE LA ADMISIBILIDAD

Establecida la competencia para conocer de la presente acción y revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 150 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no se evidencia la configuración de alguna en la presente acción y, en consecuencia, esta Sala admite la presente demanda en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que asiste a esta Sala de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso.

En virtud de lo expuesto, se admite la presente demanda por protección de intereses difusos y colectivos. Así se declara.

De conformidad con lo anterior, y atendiendo a lo previsto en el artículo 152 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar al Ministro del Poder Popular para la Educación y del mismo modo, se ordena notificar a la ciudadana Defensora del Pueblo y a la ciudadana Fiscal General de la República. A tales fines, remítase a los mencionados funcionarios copia certificada del escrito de la demanda, de la documentación pertinente acompañada al mismo y del presente fallo de admisión.

De igual manera, se acuerda notificar a la parte actora, por cuanto esta admisión se produjo fuera del lapso previsto en el artículo 151 eiusdem.

Asimismo, se ordena librar el cartel de emplazamiento de los interesados, conforme a lo dispuesto en el artículo 152 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal y pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines legales consiguientes.

V

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Finalmente, debe la Sala decidir sobre la solicitud de medida cautelar formulada por el demandante y en tal sentido, el artículo 163 de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece:

Artículo 163. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar al tribunal y éste podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para garantizar la tutela judicial efectiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso y los intereses en conflicto

.

La norma transcrita, viene a positivizar la doctrina pacífica y reiterada de esta Sala (Vid. Decisión N° 269/2000, caso: ICAP), según la cual, la tutela cautelar constituye un elemento esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que persigue un fin preventivo de modo explícito y directo. De allí, su carácter instrumental, esto es, que no constituyen un fin en sí mismas, sino que se encuentran preordenadas a una decisión ulterior de carácter definitivo, por lo que en relación al derecho sustancial, fungen de tutela mediata y, por tanto, de salvaguarda al eficaz funcionamiento de la función jurisdiccional.

Significa entonces, que el citado carácter instrumental determina, por una parte, su naturaleza provisional y al mismo tiempo, por su idoneidad o suficiencia para salvaguardar la efectividad de la tutela judicial, pues si se conceden providencias que no garantizan los resultados del proceso, la tutela cautelar se verá frustrada en la medida en que no será útil para la realización de ésta.

Resulta así oportuno referir a Calamandrei (1984. Providencias Cautelares, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires), en el sentido que como efecto del matiz servicial de las medidas cautelares, éstas deben ser homogéneas al petitorio de fondo, ya que alcanzan su mayor eficacia en cuanto más similares sean a las medidas que habrán de adoptarse para la satisfacción de la pretensión definitiva, pues se reitera, constituyen la garantía de la ejecución del fallo definitivo.

Entonces, el fundamento de la medida cautelar no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un conocimiento periférico o superficial encaminado a obtener un pronunciamiento de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido, en el cual, deben ponderarse las circunstancias concomitantes del caso así como los intereses públicos en conflicto, ello en virtud de la presunción de legitimidad de los actos del Poder Público.

En el contexto expuesto, el examen preliminar de los argumentos expuestos por el accionante no logran desvirtuar, a priori, la presunción de legitimidad de la actuación supuestamente lesiva y de allí, que se considere improcedente el desarrollo de los poderes cautelares de esta Sala, ya que no se configura una presunción de buen derecho para el otorgamiento de la cautela solicitada, y así se decide.

VI

DECISIÓN

Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:

  1. - COMPETENTE para conocer de la demanda incoada por el Presidente del C.M.d.D.d.N., Niñas y Adolescentes del Municipio Libertador del Estado Mérida la Zona Educativa N° 14 del Estado Mérida, por la supuesta amenaza que representa el proceso de consulta “sobre las aspiraciones del modelo educativo nacional, con miras de reformar el sistema educativo a nivel básico e integral”.

  2. - ADMITE la demanda incoada.

  3. - ORDENA NOTIFICAR al accionante.

  4. - ORDENA NOTIFICAR de la presente acción al ciudadano Ministro del Poder Popular para la Educación. 5.- ORDENA NOTIFICAR de la presente acción a la ciudadana Fiscal General de la República.

  5. - ORDENA NOTIFICAR de la presente acción a la ciudadana Defensora del Pueblo.

  6. - SE ORDENA el emplazamiento de los interesados mediante cartel, el cual será publicado por la parte accionante, en uno de los diarios de mayor circulación nacional, para que se den por notificados, en un lapso de diez días hábiles siguientes contados a partir de que conste en autos la publicación del cartel o que conste igualmente en autos la notificación del último de los interesados.

  7. - SE DECLARA IMPROCEDENTE la medida cautelar planteada.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los días del mes de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

Los Magistrados,

L.E.M. LAMUÑO

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M. JOVER

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. N° 14-0648

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