Sentencia nº 00305 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 22 de Febrero de 2007

La apoderada judicial de la sociedad mercantil C.N.A. de Seguros La Previsora expuso lo siguiente:

Que, en fecha 29 de agosto de 1997, la Superintendencia de Seguros le notificó a su representada del acto administrativo No. HSS-97-2-1-0000893, dictado por ese Despacho en esa misma fecha, mediante el cual decidió: “...Tercero: Sancionar a la empresa C.N.A. DE SEGUROS LA PREVISORA con multa por la cantidad de CUATRO MILLONES QUINIENTOS MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (BS. 4.500.000,00), de conformidad con lo previsto en el artículo 169 literal b) de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, según lo indicado en las Actas especiales 1 y 3, multa que se impone en su límite máximo por cuanto la empresa es reincidente en las faltas observadas. Cuarta: Imponer a la empresa (…) multa por la cantidad de DOS MILLONES QUINIENTOS MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 2.500.000,00) por haber violado las Normas sobre el Patrimonio Propio No Comprometido que deben tener las Empresas de Seguros en función del cálculo de su Margen de Solvencia, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 20 de las mencionadas normas en concordancia con el Artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros. (…)”.

Señala que, en fecha 5 de septiembre de 1997, su representada ejerció recurso de reconsideración ante la Superintendencia de Seguros, contra el citado acto administrativo.

Indica, que la referida Superintendencia en fecha 3 de febrero de 1998, le notificó a su representada la P.A.N.. HSS-97-2-1-0000154, de la misma fecha, en la cual se decidió el recurso de reconsideración interpuesto, declarando lo siguiente: “Cuarto: Se rebaja la sanción impuesta por la violación a las Normas 13 y 33 de las Normas de Contabilidad para Empresas de Seguros, de la suma de CUATRO MILLONES QUINIENTOS MIL BOLIVARES (4.500.000, 00) a la cantidad de TRES MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA MIL BOLIVARES (3.750.000, 00). Quinto: Se aumenta la multa impuesta por la violación al artículo 20 de las Norma sobre el Patrimonio Propio no comprometido que deben tener las Empresas de Seguros en Función del Cálculo de su Margen de Solvencia a la suma de TRES MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA MIL BOLIVARES (3.750.000, 00) (...)”.

Refiere que, en fecha 26 de febrero de 1998, su mandante interpuso recurso jerárquico contra la referida providencia administrativa.

Señala, que por Oficio No. FCJ-E-322, del 30 de marzo de 2001, recibido por su representada el 03 de abril del mismo año, se le notificó de la Resolución No. 727 de fecha 16 de marzo de 2001, mediante la cual el Ministerio de Finanzas declaró parcialmente con lugar el recurso jerárquico interpuesto, revocando el aparte “Cuarto” del acto recurrido.

II

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 3 de octubre de 2001, la abogada I.C.M., actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil C.N.A. DE SEGUROS LA PREVISORA, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 727, de fecha 16 de marzo de 2001, emanada del MINISTRO DE FINANZAS (hoy MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LAS FINANZAS), mediante el cual declaró parcialmente con lugar el recurso jerárquico interpuesto contra la P.A.N.. HSS-97-2-1-0000154, de fecha de 3 de febrero de 1998, que resolvió el recurso de reconsideración ejercido contra la P.A.N.. HSS-97-2-1-0000893 del 28 de agosto 1997, emanada de la Superintendencia de Seguros que impuso a la recurrente dos multas por la cantidad total de Siete Millones de Bolívares (Bs. 7.000.000,00) y se le ordenó el reajuste de sus estados financieros al cierre del ejercicio del año 1996.

La parte actora fundamentó el recurso contencioso administrativo de nulidad en los siguientes términos:

Que, el acto administrativo impugnado se encuentra viciado, por haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido pues, según afirma, “el levantamiento de actas especiales por funcionarios de la Superintendencia de Seguros, y la presentación de observaciones por parte de [su] representada no podían conducir a un procedimiento definitivo”.

En este sentido, señala que la Superintendencia al dictar el acto administrativo de primer grado debió aplicar el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a falta de un procedimiento especial que resultare aplicable preferentemente.

Asimismo, aduce que, de conformidad con el artículo 20 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del año 1999, a los fines de verificar la comisión de infracciones se debe dictar “un auto de apertura del procedimiento”, hecho que no se verificó -según alega- en el caso bajo examen lo cual violentó el derecho a la defensa, al debido proceso, la garantía del contradictorio, el derecho a la celeridad, el respeto del orden de las tramitaciones y el derecho de queja de su representada.

Con relación a la pretendida violación al derecho a la defensa, argumenta que su representada “...no recibió notificación alguna, que a tenor de lo preceptuado en los artículos 73 y 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, le expresara la iniciación de un Procedimiento Administrativo por presunta infracción a la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y su Reglamento; tampoco se abrió lapso probatorio alguno que, en virtud del Artículo 178 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y los Artículos 48 y 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, le permitiera promover y evacuar pruebas a su favor...”.

Asimismo, denuncia que el acto administrativo recurrido emanado del Ministro de Finanzas, adolece de los mismos vicios arriba referidos, por haber sido dictado “...sin cumplir con los trámites procedimentales expresamente previstos en la Ley de Seguros y Reaseguros y su Reglamento vigente para la época, no se aplicó el artículo 178, ejusdem, al no ordenarse la instrucción del expediente, (...) [ni] la apertura del procedimiento por presuntas infracciones a la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, ni se ordenó la apertura del lapso probatorio alguno para promover y evacuar pruebas, ni [su] representada recibió notificación alguna...”.

Por otra parte, alega la “violación del derecho a la reserva legal” por cuanto “...la Superintendencia de Seguros aplicó sendas sanciones de multa a nuestra representada, de las cuales el Ministro en el acto recurrido dejó vigente la contenida en el Particular Quinto de la Providencia objeto del Recurso Jerárquico, de conformidad con el literal B) artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, por la presunta transgresión de Normas sobre el Patrimonio Propio no comprometido, sin considerar que dichas Normas ni están incluidas dentro de los supuestos de hecho del artículo en cuestión, ni prevén dentro de su propio texto ninguna sanción para el caso de que se demuestre su violación , lo cual, por cierto, tampoco ha ocurrido en este caso...”.

Señala también, que el acto impugnado dictado por el Ministro de Finanzas, vulnera la prohibición de reformatio in peius, ya que “...aun cuando el Ministerio en el dispositivo revocó el particular CUARTO de la providencia recurrida, que imponía una sanción de multa a mi representada por la cantidad de Bs. 3.750.000,00, sobre lo cual no estamos recurriendo en este acto, dejó vigente la sanción de multa impuesta en el particular QUINTO de la providencia objeto del recurso jerárquico, en el cual se aumentó la multa impuesta en la Providencia que fue objeto del recurso de reconsideración hasta la cantidad de Bs. 3.750. 000,00...”.

Por otra parte, denuncia que el acto recurrido adolece de inmotivación “total y absoluta”, ya que da por sentada la violación por parte de su representada de las “Normas sobre el Patrimonio Propio no Comprometido” que deben tener las empresas de seguros en función del cálculo de su “Margen de Solvencia (...) sin indicar ni en modo alguno señalar dónde están o en qué consisten los pretensos medios probatorios con los cuales dice comprobar, constatar o probar los hechos y las transgresiones que dice ocurridas...”.

Finalmente, alega que el acto recurrido excedió los límites de la discrecionalidad por ser desproporcionado, no adecuarse a los fines perseguidos por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por no guardar la debida adecuación con ninguna situación de hecho.

Por las razones expuestas, solicita a la Sala, declare la nulidad de la Resolución No. 727, de fecha 16 de marzo de 2001, emanada del Ministro de Finanzas.

III ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA El 30 de marzo de 2005 la abogada L.B. de Osorio, inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 48.312, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Procuraduría General de la República, expuso lo siguiente:

Con relación al alegato de violación al derecho al debido proceso, señala que de la revisión del expediente administrativo así como de los argumentos plasmados por la empresa recurrente, tanto en el recurso de reconsideración como el jerárquico, se evidencia que la empresa sancionada presentó observaciones en fecha 3 de julio de 1997 y “luego de las mismas se llegó a la conclusión de imponer las sanciones respectivas por incumplir con las normas preestablecidas de manera que se siguió el procedimiento que establece la ley y no se violó derecho la defensa (sic) o al debido proceso...”.

Por otra parte, señala que el hecho de que el monto de la multa impuesta a la recurrente haya sido modificado al resolver el recurso de reconsideración sólo responde a la actividad revisora de la Administración “de conformidad con el principio de la autotutela administrativa” y no implica cambio alguno en los hechos que originaron su imposición.

Con relación al alegato de violación al principio de la reserva legal, señala la representación de la Procuraduría General de la República, que la empresa recurrente “violó el contenido material de la Ley, esas (sic) ley formal que [le] impone un deber de actuación la cual está normada en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y su Reglamento.”.

Finalmente, aduce con relación al alegato de violación del derecho a la defensa que “se evidencia del expediente administrativo que la recurrente tuvo oportunidad de presentar sus defensas y observaciones, tanto es así que la Administración anuló una de las actas (...) por lo tanto a la recurrente no se le violó su derecho a la defensa ni al debido proceso...”.

Por todo lo antes expuesto, la representante de la Procuraduría General de la República solicitó se declarara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado.

IV

PUNTOS PREVIOS

1. Antes de efectuar el análisis del asunto debatido, se observa que en fecha 30 de marzo de 2005, la representante de la República consignó un escrito indicando "…en la oportunidad procesal para presentar observaciones de informes de conformidad con el artículo 513 del Código de Procedimiento Civil” (sic).

   Sobre el particular, la Sala en un caso análogo expresó (vid. sentencia Nº 04238, del 16 de junio de 2005, caso Seguros La Previsora), lo siguiente:

   Conforme al segundo párrafo del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la reglas del Código de Procedimiento Civil rigen de manera ‘supletoria’ en los procedimientos que cursen por ante este M.T., lo que implica que es la referida ley el instrumento normativo que debe aplicarse, preferentemente, en cada una de las actuaciones que lleva a cabo la Sala y sólo en caso de que no medie una norma en particular que regule la situación que se trate, es que se acudirá al mencionado Código.

   (…)

   Ahora bien, de acuerdo con el párrafo noveno del mismo artículo 19 de la ley que rige a este Tribunal Supremo de Justicia, la presentación de los informes en la materia aquí tratada se efectúa de forma oral, constituyendo ello la última actuación de las partes en el proceso. En efecto, la aludida norma dispone lo siguiente:

   ‘Iniciada la relación de la causa, las partes deberán presentar sus informes en forma oral, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la hora que fije el Tribunal Supremo de Justicia. Al comenzar el acto de informes, el Presidente de la Sala respectiva señalará a las partes el tiempo de que disponen para exponer sus informes, y de igual modo, procederá si las partes manifestaren su deseo de hacer uso del derecho de réplica y contrarréplica. Los informes constituyen la última actuación de las partes en relación con la materia litigiosa que sea objeto del juicio o de la incidencia que se trate’. (resaltado de la Sala).

   Del texto transcrito se desprende que es en el propio acto de informes, específicamente al momento de utilizar el derecho a réplica o contrarréplica, la oportunidad que tiene cada parte de referirse a lo expuesto por la contraria en sus informes, no siendo, por lo tanto, procedente la presentación de observaciones conforme lo pauta el artículo 513 del Código de Procedimiento Civil. Esta aseveración, se reafirma cuando el referido texto legal expresa que los informes constituyen la última actuación de las partes en relación con la materia litigiosa.

   En todo caso, es oportuno mencionar que al examinarse el escrito presentado por la abogada …, se evidencia que más que observaciones a los informes rendidos por la demandante, lo que se expresa son sus propios argumentos acerca de la controversia aquí tratada, desvirtuando de tal modo, lo que representa dicha figura procesal.

   Así las cosas, debe la Sala establecer que por no ser procedente la realización de observaciones a los informes en el contexto del recurso de nulidad a que se contrae la presente causa, los alegatos esgrimidos por la citada abogada … en el mencionado escrito, no son objeto de valoración a los fines decisorios. Así se declara.

   (Resaltado del presente fallo)

   En razón de los razonamientos antes expuestos, esta Sala declara que los alegatos esgrimidos por la representante de la República en su escrito de “observaciones a los informes”, no son objeto de valoración a los fines decisorios. Así se declara.

   2. En segundo lugar, se advierte que la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte recurrente no fue resuelta por la Sala, por lo que estando la causa en estado de dictar sentencia, resulta inoficioso emitir un pronunciamiento respecto a dicha solicitud, y así se declara.

   V MOTIVACIONES PARA DECIDIR Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y, subsidiariamente, medida cautelar de suspensión de efectos, por la representación judicial de la sociedad mercantil C. N. A. DE SEGUROS LA PREVISORA, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 727, de fecha 16 de marzo de 2001, emanado del MINISTRO DE FINANZAS (hoy MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LAS FINANZAS), mediante el cual declaró parcialmente con lugar el recurso jerárquico interpuesto contra la providencia administrativaN.. HSS-97-2-1-0000154, de fecha 3 de febrero de 1998, que resolvió el recurso de reconsideración ejercido contra la providencia administrativaN.. HSS-97-2-1-0000893 del 28 de agosto 1997, emanada de la Superintendencia de Seguros que impuso a la recurrente dos multas por la cantidad total de Siete Millones de Bolívares (Bs. 7.000.000,00) y le ordenó el reajuste de sus estados financieros al cierre del ejercicio del año 1996.

1. Prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y violación del derecho a la defensa.

   Alega la recurrente que el acto administrativo de primer grado emanado de la Superintendencia de Seguros en fecha 28 de agosto de 1997 fue dictado con prescindencia “total y absoluta” del procedimiento legalmente establecido, ya que según su parecer, el levantamiento de Actas Especiales por funcionarios de la Superintendencia de Seguros, y la presentación de observaciones a las mismas por parte de la empresa sancionada no pueden conducir a un “pronunciamiento definitivo”. Asimismo, expresan que a falta de un procedimiento especial aplicable a su caso, lo pertinente era la aplicación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Aducen, además, que su representada no recibió notificación alguna del inicio del procedimiento administrativo en su contra, ni tampoco tuvo oportunidad de promover y evacuar pruebas en su favor.

   Con relación al referido alegato, debe la Sala reiterar lo que ha sido su criterio pacífico en torno al vicio de ausencia total y absoluta de procedimiento:

   (…) Esta Sala ha precisado en otras oportunidades (Vid: sentencia Nº 2112 de fecha 20 de noviembre de 2001), que la prescindencia total y absoluta del procedimiento legal establecido conforme al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no se refiere a la violación de un trámite, requisito o formalidad, o de varios de ellos. El vicio denunciado sólo se justifica en los casos que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado. (…)

   (Sentencia de esta Sala Nº 01842 del 14 de abril de 2005) Resaltado de la Sala.

   Ahora bien, el artículo 177 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 4.865, Extraordinario, de fecha 8 de marzo de 1995, dispone que para la aplicación de las multas a las que se refiere dicha Ley, se “observarán las disposiciones pertinentes de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional sobre la materia”.

   Así, el artículo 420 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 1660 de fecha 21 de junio de 1974, establece que las multas que no sean aplicables por los tribunales deberán imponerse en virtud de resolución motivada dictada por el funcionario autorizado “previo levantamiento de acta donde se harán especificadamente todos los hechos relacionados con la infracción”.

   La finalidad del levantamiento del acta a que hace mención el referido artículo, es poner al administrado en conocimiento del inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio que eventualmente podría terminar con la imposición de una multa, si se comprueba la comisión de un ilícito administrativo.

   Por otra parte, los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para el momento de dictarse el acto recurrido, regulan todo lo relacionado con las inspecciones e investigaciones ordenadas por el Superintendente de Seguros, de conformidad con la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.

   Ahora bien, observa la Sala a los folios 1 al 16 del expediente administrativo que cursan las Actas Especiales Nos. 1 al 9, todas de fecha 26 de junio de 1997, mediante las cuales las ciudadanas C.L.C., D.G. y B.B.-Smith, funcionarias adscritas a la Superintendencia de Seguros, “debidamente autorizadas para realizar inspección de conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros”, dejaron constancia de las presuntas irregularidades en las que había incurrido la empresa recurrente en su balance, al cierre del ejercicio económico del año 1996.

   Debe señalarse que, de conformidad con el artículo 12 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, la Superintendencia de Seguros tiene la facultad para investigar e inspeccionar cualesquiera hechos, actos o documentos relacionados con la actividad de las empresas de seguros y que “[s]i en el ejercicio de tales facultades se observaran o comprobaran infracciones a [esa] Ley o a sus Reglamentos, se dejará constancia por medio de actas que se levantarán al efecto”.

   En el caso bajo examen, como resultado de las inspecciones efectuadas por la Superintendencia de Seguros, se levantaron una serie de Actas Especiales las cuales fueron debidamente notificadas a la sociedad mercantil accionante, específicamente a su Vicepresidente, el ciudadano I.J.D.R. quien suscribió conjuntamente con las funcionarias antes referidas, el contenido de las mismas.

   De igual modo se aprecia a los folios 76 al 94 del expediente administrativo, un escrito “de observaciones a las Actas Especiales Nros. 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08 y 09”, presentado de conformidad con el artículo 19 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, ante la Superintendencia de Seguros en fecha 3 de julio de 1997, por el ciudadano I.D.R., en su carácter de Vice-Presidente de la empresa recurrente, a través del cual solicita se dejen sin efecto las referidas Actas, reservándose el derecho “de presentar ante ese despacho otros alegatos y recaudos, si fuere necesario.”.

   Por otra parte, en fechas 12 y 25 de agosto de 1997, el abogado M.F.S., inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 33.335, actuando con el carácter de apoderado judicial de la empresa recurrente, presentó sendos alcances al escrito de observaciones referido anteriormente, mediante los cuales expuso alegatos y consignó pruebas que, según su parecer, desvirtuaban el contenido de las Actas Especiales levantadas por la Superintendencia de Seguros.

   Así, el 28 de agosto de 1997 la Superintendencia de Seguros dictó la Resolución No. HSS-97-2-1-0000893, a través de la cual una vez analizados los elementos cursantes en el expediente administrativo y con vista a las observaciones de la sociedad mercantil recurrente, decidió lo siguiente:

   (...)

   PRIMERO: Confirmar en todas sus partes el contenido de las Actas Especiales Nos. 01, 02, 04, 05, 08 y 09 levantadas con ocasión a la revisión de los estados financieros de la empresa al cierre del ejercicio económico del año 1996 y confirmar parcialmente el contenido de las Actas Especiales Nros. 03 y 07.

   SEGUNDO: dejar sin efecto el contenido del Acta Especial Nº 06.

   (...)

   De lo anterior se desprende que a través de las referidas Actas, de las cuales tenía pleno conocimiento la empresa accionante por haber sido suscritas por su Vice-Presidente, se le informó de las presuntas irregularidades cometidas por la sociedad mercantil C.N.A DE SEGUROS LA PREVISORA, durante el ejercicio económico del año 1996. Asimismo, en dichas Actas Especiales se indicó que los hechos evidenciados como irregulares podrían constituir violaciones a la normativa vigente para ese momento (Normas sobre el Patrimonio Propio No Comprometido, Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros).

   Lo anterior pone de manifiesto que las Actas Especiales levantadas por la Superintendencia de Seguros, suscritas por la empresa accionante, le permitieron a la recurrente conocer los motivos que dieron lugar al inicio de un procedimiento administrativo en su contra a fin de que ejerciera su derecho a la defensa, tal como efectivamente se hizo según se desprende de los escritos que cursan a los folios 76 al 94, 111 al 113 y 118 al 119 del expediente administrativo, de fechas 3 de julio, 12 y 25 de agosto de 1997, respectivamente, mediante los cuales la representación judicial de la empresa recurrente expuso los motivos de hecho y de derecho que desvirtuaban, según su criterio, los ilícitos atribuidos en las Actas Especiales levantadas por el referido Órgano.

   Cabe acotar, además, contrariamente a lo alegado por la sociedad mercantil recurrente, que el procedimiento aplicable al caso de autos no era el contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sino, como ya quedó establecido, el contenido en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, a tenor de lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley de Seguros y Reaseguros, y el establecido en los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.

   Así pues, en virtud de los razonamientos antes expuestos y, demostrado como ha quedado, que la Superintendencia de Seguros para la imposición de la multa recurrida siguió un procedimiento administrativo en el cual se le garantizó al administrado el ejercicio de su derecho a la defensa, se desechan los alegatos de prescindencia total y absoluta del procedimiento y de violación del derecho a la defensa. Así se declara.

   En este mismo orden de ideas, arguye la empresa recurrente que el acto administrativo definitivo, emanado del Ministro de Finanzas en fecha 16 de marzo de 2001 como respuesta al recurso jerárquico incoado, también fue dictado sin que mediara procedimiento alguno.

   En tal sentido, debe señalarse que de conformidad con el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el recurso jerárquico procederá cuando el órgano inferior decida no modificar el acto de que es autor en la forma solicitada en el recurso de reconsideración y deberá interponerse ante el Ministro dentro de los quince (15) días siguientes a la decisión que resuelva el recurso de reconsideración.

   Ahora bien, de la revisión del expediente (folios 49 al 57 de la pieza principal) se observa que, en fecha 26 de febrero de 1998, la empresa recurrente interpuso el recurso jerárquico contra la decisión contenida en la Resolución No. HSS-2-1-524-0000154 de fecha 3 de febrero de 1998, emanada de la Superintendencia de Seguros en respuesta al recurso de reconsideración que fuera incoado.

   Del mismo modo, se evidencia que este recurso jerárquico fue resuelto en fecha 30 de marzo de 2001 mediante la Resolución FCJ-E-Nº 322, de cuya lectura se evidencia que, independientemente de que la decisión le resultó adversa a la recurrente, fueron revisados y analizados sus argumentos, razón por la cual mal puede afirmarse que no se llevó a cabo procedimiento alguno y que le fue violado el derecho a la defensa de la sociedad mercantil accionante. Así se declara.

2. Violación del principio de Reserva Legal.

   Alega la sociedad mercantil recurrente que el acto impugnado viola el principio de la reserva legal, ya que la Superintendencia de Seguros aplicó sanciones de multa a su representada, de conformidad con el literal b) artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, por la presunta trasgresión de Normas sobre el Patrimonio Propio no comprometido “sin considerar que dichas normas ni están incluidas dentro de los supuestos de hecho del artículo en cuestión, ni prevén dentro de su propio texto ninguna sanción para el caso de que se demuestre su violación, lo cual, por cierto, tampoco ha ocurrido en este caso...”.

   Ahora bien, antes de entrar en consideraciones acerca de la alegada violación al principio de la reserva legal, estima necesario la Sala realizar algunas precisiones con relación a la potestad reglamentaria de la Administración Pública, y la incidencia que sobre ésta tiene el principio de la reserva legal.

   Así, la reserva legal se presenta como una limitación formal a la potestad reglamentaria y un mandato específico del Constituyente al Legislador para que sólo este último regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, que la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también de manera relevante, al Legislador; toda vez que sujeta su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto Fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.

   En este orden de ideas, en la doctrina se ha venido afirmando que la reserva legal ha adquirido una nueva dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de regular, él mismo directamente, las materias reservadas a la ley, como el que tenga la posibilidad efectiva de hacerlo y decida si va a realizarlo directamente o a encomendárselo al Poder Ejecutivo. Así, se infiere que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohíbe al legislador autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1947, del 11/12/2003).

   En conexión con lo anterior, debe la Sala recordar que la actividad administrativa por su propia naturaleza se encuentra en una constante y dinámica evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que, en su oportunidad, no pudieron ser consideradas por el legislador. De allí que sujetar la actuación de las autoridades administrativas a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente al entrabamiento de la gestión pública tornándose esta ineficiente y sin capacidad de respuesta para las nuevas necesidades del colectivo.

   Por tales razones, la doctrina ha venido aceptando que el legislador, en la misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa, que la doten del ejercicio de cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresión a los principios de legalidad y de reserva legal.

   Ahora bien, sobre este particular es preciso destacar el contenido de la Resolución dictada por la Superintendencia de Seguros en fecha 28 de agosto de 1997, identificada bajo el No. HSS-97-2-1-0000893, la cual dispuso:

   (...)

   TERCERO: Sancionar a la empresa ‘C.N.A DE SEGUROS LA PREVISORA’ con multa por la cantidad de CUATRO MILLONES QUINIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 4.500.000,00), de conformidad con lo previsto en el artículo 169 literal b) de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, por haber transgredido las disposiciones 13 y 33 de las Normas de Contabilidad para Empresas de Seguros, según lo indicado en las actas especiales 1 y 3, multa que se impone en su límite máximo por cuanto la empresa es reincidente en las faltas observadas.

   CUARTO: Imponer a la empresa ‘C.N.A DE SEGUROS LA PREVISORA’ multa por la cantidad de DOS MILLONES QUINIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 2.500.000,00), por haber violado las Normas sobre Patrimonio Propio No Comprometido que deben tener la Empresas de Seguros en función del cálculo de su margen de Solvencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de las mencionadas normas en concordancia con el artículo 169 literal b de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros. (...)

   Cabe destacar que el monto de las referidas multas sufrió una variación al ser resuelto el recurso de reconsideración contra la Resolución antes transcrita, sin embargo, el fundamento de su imposición fue el mismo, es decir la transgresión a los artículos 13 y 33 de las Normas de Contabilidad para las Empresas de Seguros y el artículo 20 de las Normas sobre el Patrimonio Propio no Comprometido que deben tener las Empresas de Seguros en función del Cálculo de su Margen de Solvencia.

   En este orden de ideas, debe señalarse que de conformidad con el ordinal 5° del artículo 13 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, son atribuciones del Superintendente de Seguros “[d]ictar normas relativas a la capacidad de endeudamiento de las empresas de seguros y reaseguros; así como dictar regulaciones de carácter contable sobre la información financiera que deban suministrar los sujetos regulados por esta Ley, tales como consolidación de balances, auditorías externas, código de cuentas, forma de presentación de los estados financieros y valuación de activos”.

   Asimismo, los artículos 65 y 97 eiusdem, disponen lo siguiente:

   Artículo 65. Las empresas de seguros y reaseguros deben mantener un margen de solvencia según la fórmula y la cuantía que determine la Superintendencia de Seguros. (...)

   Artículo 97. La contabilidad de las empresas de seguros o de reaseguros, y de los corredores de seguros y sociedades de corretaje de seguros o de reaseguros, se deberá llevar agrupando las cuentas según el código e instrucciones que para cada tipo de actividad establezca la Superintendencia de Seguros.

   De todo lo anterior se colige, de conformidad con la Ley de Seguros y Reaseguros, que corresponde a la Superintendencia de Seguros dictar la normativa relativa a la forma como las empresas del ramo deben presentar sus estados financieros y establecer el margen de solvencia para su funcionamiento. Es así, como en ejercicio de dichas atribuciones se dictan las Normas de Contabilidad para Empresas de Seguros y las Normas sobre el Patrimonio Propio no Comprometido que deben tener las Empresas de Seguros en Función del Cálculo de su Margen de Solvencia.

   En consecuencia, la Superintendencia de Seguros al regular y dictar las disposiciones respecto a los aspectos contables y financieros de las empresas de seguros y reaseguros, no alteró el espíritu de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, ni se extralimitó en las facultades que le fueran legalmente asignadas.

   Ahora bien, el artículo 169 de la referida Ley establece la facultad que detenta la Superintendencia de Seguros para imponer sanciones a las empresas de seguros y reaseguros “que contravengan lo dispuesto en los artículos 65, 66, 67, 68, 69, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 95, 96, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 108, 109, 110, 11, 116, 149, 151 y 152 de dicha Ley o no ejecuten sus decisiones”.

   Así, no hay dudas que la violación a los referidos dispositivos legales, a la normativa sublegal dictada por el Superintendente en ejecución de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros o a las decisiones dictadas por aquél, en ejercicio de las atribuciones que le han sido conferidas, trae aparejada la posibilidad de imponer sanciones que pueden ir desde la más leve como la amonestación, hasta la más grave, como una multa o la suspensión o revocación de la autorización para operar.

   En el caso de autos, la Superintendencia de Seguros, luego de verificar la violación por parte de la empresa recurrente de la normativa aplicable, procedió a imponer la sanción establecida en el literal b) del artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.

   En virtud de lo expuesto, se desecha el alegato relativo a la violación del principio de reserva legal. Así se decide

3. Violación de la prohibición de reformatio in peius

   Denuncia la empresa recurrente que el acto impugnado dictado por el Ministro de Finanzas, viola la prohibición de reformatio in peius ya que “...aún cuando el Ministerio en el dispositivo revocó el particular CUARTO de la providencia recurrida, que imponía una sanción de multa a mi representada por la cantidad de Bs. 3.750.000,00, sobre lo cual no estamos recurriendo en este acto, dejó vigente la sanción de multa impuesta en el particular QUINTO de la providencia objeto del recurso jerárquico, en el cual se aumentó la multa impuesta en la Providencia que fue objeto del recurso de reconsideración hasta la cantidad de Bs. 3.750. 000,00...”.

   Antes de analizar el referido alegato y en vista de las afirmaciones de la parte accionante, es importante acotar que de la lectura del expediente (folios 48 al 57) se observa que la resolución dictada por el Ministro de Finanzas en respuesta al recurso jerárquico, resolvió “Declarar parcialmente con lugar el recurso jerárquico interpuesto (....), en consecuencia se REVOCA el particular Cuarto de la recurrida”.

   Ahora bien, del análisis de la decisión bajo examen se aprecia que el Ministro de Finanzas incurrió en un error material al indicar que se revocaba el particular “cuarto” de la resolución recurrida, esto es, el relativo a la imposición de la multa por la cantidad Tres Millones Setecientos Cincuenta Mil Bolívares por la violación de los artículos 13 y 33 de las Normas de Contabilidad para Empresas de Seguros; cuando lo cierto es que de la parte motiva se desprende que lo que realmente se revoca es el particular “segundo”. En efecto, en la decisión bajo estudio el Ministro señaló lo siguiente:

   En cuanto al alegato del recurrente referido al particular Segundo de la Providencia recurrida, considera esta Administración que efectivamente existe una incongruencia entre la parte expositiva de la Providencia y su parte dispositiva (...) De lo anteriormente indicado se desprende que esta incongruencia conlleva a la inmotivación (...). Por lo antes expuesto, considera esta Alzada que el dispositivo segundo de la recurrida se encuentra viciado de nulidad y así se declara.

   . (Resaltado de la Sala)

   Igualmente, se observa que cuando la decisión bajo examen analiza la impugnación del particular “cuarto”, desecha los alegatos expuestos por la sociedad mercantil recurrente y, en consecuencia, lo deja firme.

   Así, el referido particular “segundo” de la decisión recurrida en sede jerárquica, ya identificada a lo largo de esta decisión, estableció lo relativo a la ratificación del Acta Especial No. 4, la cual de conformidad con la decisión antes transcrita, fue el punto que quedó sin efecto por adolecer del vicio de incongruencia.

   Determinado lo anterior, debe indicarse que, contrariamente, a lo alegado por la empresa accionante, la decisión recurrida no dejó sin efecto la imposición de la multa por la cantidad Tres Millones Setecientos Cincuenta Mil Bolívares por la violación de las disposiciones contenidas en los artículos 13 y 33 de las Normas de Contabilidad para Empresas de Seguros, y así se declara.

   Con relación al alegato de violación al principio de la reformatio in peius denunciado, debe indicarse que de conformidad con el artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “el órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados”.

   Asimismo, el artículo 90 eiusdem, dispone que el órgano competente para decidir el recurso de reconsideración o el jerárquico, podrá confirmar, modificar o revocar el acto impugnado, lo cual no es más que una de las manifestaciones de la potestad de autotutela conferida a la Administración Pública en su actuación.

   Ahora bien, contrariamente a lo que ocurre en sede judicial, en los procedimientos administrativos de segundo grado (recursos) se ha admitido que la Administración Pública pueda reformar la decisión bajo revisión, desmejorando la condición del administrado.

   En este sentido, la jurisprudencia ha señalado lo siguiente:

   Con arreglo al artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ‘el órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados’. Ha interpretado la doctrina que esta potestad general subrayada por la Sala otorgada por el legislador a la autoridad administrativa, permite a ésta, contrariamente a lo que sucede en el orden judicial, desmejorar la situación del recurrente (reformatio in peius) en vía administrativa si del examen del asunto encuentra razones que justifiquen un cambio en la calificación de los hechos y por ende, sus consecuencias jurídicas

   . (Resaltado de esta decisión. Sentencia No. 663 de esta Sala de fecha 4 de octubre de 1994, Caso R.A.V.N..)

   Aplicando estos razonamientos al caso bajo examen, observa la Sala que la Superintendencia de Seguros al resolver el recurso de reconsideración interpuesto, decidió modificar el quantum de las multas impuestas (aumentando una y disminuyendo otra) por considerar que, en principio, habían estado mal calculadas, por lo que, en consecuencia, procedió a rectificarlas, en ejercicio de una potestad legalmente conferida.

   En efecto, de la lectura de la decisión bajo examen (folios 266 al 304 del expediente administrativo), se desprende que la motivación del órgano decisor al aumentar el monto de la segunda multa, no fue caprichosa sino que se basó en la reincidencia de la empresa recurrente en la comisión de la infracción del artículo 20 de las Normas sobre el Patrimonio Propio no Comprometido.

   En razón de lo anterior, y visto que es perfectamente válido que la Administración Pública pueda reformar la decisión que examina en virtud de la interposición de un recurso administrativo, esta Sala desecha el alegato relativo a la violación del principio de la reformatio in peius, y así se declara.

4. Inmotivación total y absoluta.

   Alega la parte recurrente que al acto administrativo impugnado, adolece de inmotivación “total y absoluta”, al dar por sentada la violación por parte de su representada de las Normas sobre el Patrimonio Propio no Comprometido, sin que indicara como se verificaron las transgresiones “que dice ocurridas”.

   Ahora bien, tanto la doctrina como la jurisprudencia han interpretado en forma pacífica que la exigencia de la motivación del acto administrativo consiste en la indicación de las diferentes razones que la Administración ha tenido en cuenta para manifestar su voluntad.

   En ese mismo sentido, se ha sostenido que tal vicio se formaría con la falta de fundamentos y no cuando los mismos son escasos; dado que la motivación está vinculada con la defensa de los administrados y con la posibilidad de que la autoridad judicial pueda revisar su legalidad.

   Trayendo los anteriores razonamientos al caso bajo examen, se observa que tanto el acto administrativo de primer grado como los dictados en respuesta a los recursos de reconsideración y jerárquico interpuestos, contienen una relación amplia de los hechos y del derecho, así como de las razones por las cuales se desechan los alegatos que fueron formulados por la representación judicial de la sociedad mercantil accionante.

   En efecto, el acto administrativo contenido en la Resolución No. HSS-97-2-1-0000893 de fecha 27 de agosto de 1997, dictada por la Superintendencia de Seguros (acto originario) analiza el contenido de cada una de las 9 Actas Especiales levantadas por dicho organismo con ocasión de las inspecciones efectuadas a la sociedad mercantil recurrente, y se valoran los argumentos expuestos por la empresa accionante en contra de las mencionadas actuaciones, para concluir en la ratificación de las Actas Especiales No.1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 y 9, dejando sin efecto el Acta Especial No. 6.

   Así, pues, contrariamente a lo afirmado por la sociedad mercantil accionante, el acto administrativo impugnado sí contiene mención expresa de los motivos de hecho y de derecho en los cuales se fundamenta la sanción impuesta, por lo cual se desecha el vicio de inmotivación esgrimido, y así se declara.

5. Despropocionalidad del acto impugnado .

   Señala la empresa accionante que el acto impugnado excedió los límites de la discrecionalidad por ser desproporcionado, no adecuarse a los fines perseguidos por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por no guardar debida adecuación con ninguna situación de hecho.

   Sin embargo, aprecia la Sala que la parte accionante no señala como ocurrió tal violación sino que se limita a formular alegatos abstractos y carentes de fundamentación, en razón de la cual esta Sala no puede suplir lo que es un deber de la parte recurrente y, en consecuencia, desecha el vicio denunciado.

   En orden a lo anterior, desestimados como han quedado todos los vicios alegados, corresponde a esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado.

   VI DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, por la representación judicial de la sociedad mercantil C. N. A. DE SEGUROS LA PREVISORA, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 727, de fecha 16 de marzo de 2001, emanado del MINISTRO DE FINANZAS (hoy MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LAS FINANZAS), mediante el cual declaró parcialmente con lugar el recurso jerárquico interpuesto contra la P.A.N.. HSS-97-2-1-0000154, de fecha 3 de febrero de 1998, que resolvió el recurso de reconsideración ejercido contra la P.A.N.. HSS-97-2-1-0000893 del 28 de agosto 1997, emanada de la Superintendencia de Seguros.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiún (21) días del mes de febrero del año dos mil siete (2007). Años 196º de la Independencia y 148º de la Federación.

   La Presidenta - Ponente

   EVELYN MARRERO ORTÍZ

   La Vicepresidenta

   Y.J.G.

   Los Magistrados,

   L.I. ZERPA

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   E.G.R.

   La Secretaria,

   S.Y.G.

   En veintidós (22) de febrero del año dos mil siete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00305, la cual no está firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.

   La Secretaria,

   S.Y.G.