Sentencia nº 20 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Especial Segunda de 11 de Agosto de 2011

En fecha 21 de enero de 2008, el apoderado judicial de la sociedad mercantil PRIDE INTERNATIONAL, COMPAÑÍA ANÒNIMA, presentó recurso de nulidad contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Informe Abierto de Evaluación de Puesto de Trabajo emitido en fecha 30 de mayo de 2007, y contra el acto administrativo denominado Certificación Médica de Enfermedad Ocupacional, emitido mediante oficio Nº 0207-2007 de fecha 13 de julio de 2007, por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Zulia.

En fecha 25 de enero de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental se declara incompetente para conocer del presente recurso de nulidad y declina la competencia en el Tribunal Superior Cuarto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.

En fecha 03 de marzo de 2008, el Juzgado Superior Cuarto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, plantea el conflicto de competencia y ordena remitir el expediente a la Sala Plena de este Alto Tribunal, al los fines de que resuelva el presente conflicto negativo de competencia.

III

DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante sentencia de fecha 25 de enero de 2008, se declaró incompetente para el conocimiento de la demanda interpuesta, en los términos siguientes:

La pretensión de la parte recurrente es la nulidad de dos actos administrativos dictados por la Dirección Estatal (sic) de Salud de los Trabajadores Zulia-F.d.I.N.d.P., Salud y Seguridad Laborales (I.N.P.S.A.S.E.L.), el cual ha sido definido como un instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, a tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en Gaceta Oficial de la República Nº 38.236, de fecha 26 de julio de 2005.

En este sentido, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en la disposición transitoria séptima dispone:

‘Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de Trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial. De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia.’

Este Juzgado en atención del criterio establecido por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 14 de junio de 2007, (caso: VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS DEL CARONÌ VENPRECAR, C.A.), hace un análisis de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en el cual indicó:

‘(…) Observa este alto Tribunal que la citada norma jurídica es de carácter transitorio y le otorga la competencia a la jurisdicción laboral para conocer los recursos contenciosos administrativos consagrados en dicha Ley. Específicamente, a los Juzgados Superiores Laborales para conocer del recurso inicial y a esta Sala de Casación Social para resolver los recursos interpuestos contra estas decisiones.’

(…)

En primer lugar destaca esta Juzgadora que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 29, proferida el 19 de enero del año 2007, citada por la Sala de Casación Social, determinó que lo procedente era declinar la competencia a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos regionales “en virtud de la doctrina imperante para el caso” y no a los Tribunales Superiores en materia del Trabajo como prevé la Disposición Séptima Transitoria antes transcrita, pero tal doctrina no existía realmente pues no se había pronunciado hasta esa fecha la Sala Constitucional sobre la supuesta inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y las sentencias que aludió la Sala Constitucional (fallo Nº 1.318/2001 del 02/08/2001 y decisión del 02/03/2005 emanada de la Sala Plena) no eran análogas al caso sub iudice, estaban mas bien referidas a la competencia para conocer de los recursos de nulidad contra las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, tal y como lo advirtió en forma brillante la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán en su voto salvado. El fundamento de la atribución de competencia a éstos Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos regionales para el conocimiento de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo se debió a la ausencia de una norma expresa en la Ley Orgánica del Trabajo que atribuyera competencia a algún órgano jurisdiccional y a la garantía de una tutela judicial efectiva, mientras que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo sí prevé en la Disposición Transitoria Séptima en forma expresa.

(…)

En el caso de marras, considera quien suscribe que la competencia por el territorio está determinada por la sede del órgano judicial y a la relación que las partes o el objeto de la controversia tienen con el territorio en el órgano que actúa, esto es, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia y F.d.I.N.d.P., Salud y Seguridad Laborales. En segundo lugar, por referirse la pretensión a la impugnación de un acto administrativo, la competencia atiende al órgano del cual emanó y no al valor monetario que eventualmente podría conducir la nulidad de ese acto impugnado. Por último, también se dispone del criterio material que atiende a la especificidad de la materia que conoce un órgano o una parcela de la jurisdicción. La determinación de la materia atiende a la naturaleza de la relación jurídica objeto de la controversia, y tratándose de un recurso contencioso administrativo de nulidad contra dos actos administrativos emitidos por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia y F.d.I.N.d.P., Salud y Seguridad Laborales, le corresponde a los Juzgados Superiores del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia conocer.

Por los fundamentos expuestos, éste Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental se declara incompetente para conocer el presente asunto (…)

El Juzgado Superior Cuarto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, mediante sentencia de fecha 03 de marzo de 2008, planteó el conflicto negativo de competencia ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en los términos siguientes:

Ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia que señala que cuando se trata de actos administrativos, en este caso específicamente actos proferidos por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL), la competencia es exclusiva de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tal y como lo señaló la referida Sala en sentencia de fecha 17 de julio de 2007,

(…)

Así mismo, en sentencia dictada por la Sala de Constitucional (sic) de fecha 19 de enero de 2007 (No.29), la cual fue citada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo que declinó la competencia, claramente se dejó establecido que era la Jurisdicción Contencioso Administrativa la que debía resolver la nulidad de los actos administrativos emanados de la Inspectoría del Trabajo, lo cual es perfectamente aplicable al caso en cuestión, por cuanto el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral es un ente administrativo adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo, y aunque en dicho fallo exista un criterio disidente de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, el resto de los Magistrados que integran la Sala Constitucional compartieron unánimemente el criterio antes señalado.

De la doctrina de la Sala Constitucional se desprende, indubitablemente, que la competencia sobre la nulidad de los actos administrativos corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo por el Tribunal Supremo de Justicia o bien por los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo, según se trate, siendo contrario a lo establecido por la Constitución Nacional asignarle, por el legislador, competencia para pronunciarse sobre las nulidades de actos administrativos, a Tribunales que no tienen competencia contencioso administrativa, por eso se lee también en parte de la decisión dictada por la Sala Constitucional que ‘…lo procedente era que en virtud de la doctrina imperante para el caso, se declinara la competencia a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo...’.

Se suma este Juzgado Superior totalmente al criterio expuesto tanto por la Sala Constitucional como por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, entre otras razones porque la norma no está concebida para conocer aspectos relativos al derecho del trabajo en sí, como sería, por caso, determinar si en la ocurrencia del hecho –accidente o enfermedad profesional- está presente lo que se llama –el hecho de la víctima-, o si el patrono omitió alertar al trabajador sobre los riesgos que corría en el desempeño de sus tareas o funciones, o si lo proveyó de enseres y accesorios para la protección de éste, sino que el legislador le otorga a los Tribunales Superiores del Trabajo la competencia para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, lo que evidentemente incumbe al CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Así se decide.

(Subrayado de la cita).

IV

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Previo a cualquier otro pronunciamiento, esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena pasa a determinar su competencia para conocer del presente asunto y, a tal efecto observa, que el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, es claro al atribuirle a este M.T. la competencia para conocer del conflicto negativo, en el cual no existe un juzgado superior común a los tribunales en controversia; sin embargo, la norma no establece cuál de las Salas que lo conforman es la llamada a resolver. En este sentido, se observa que en materia de regulación o conflicto de competencia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2004) aplicable rationae temporis, en su artículo 5.51 (ahora artículo 31.4 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada el 29 de julio de 2010, en la Gaceta Oficial Extraordinario de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.991, reimpresa por errores materiales en la Nº 39.522 del 1º de octubre de 2010), establecía que era competente para decidir tal controversia, la Sala afín con la materia y naturaleza del asunto debatido.

Ahora bien, a los fines de determinar a cuál de las Salas corresponde dirimir los conflictos de competencia suscitados entre tribunales que no tengan un superior común, en las sentencias números 24 de fecha 22 de septiembre de 2004, publicada el 26 de octubre del mismo año, (caso: D.M.), y 1 de fecha 02 de noviembre de 2005, publicada el 17 de enero de 2006 (caso: J.M.Z.), la Sala Plena ha señalado que debe atenderse al criterio de afinidad entre la materia debatida y las competencias de cada Sala, a menos que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintos ámbitos de competencia y no sea posible determinar cuál es la naturaleza del asunto debatido, pues de plantearse ese supuesto el conocimiento le correspondería a la Sala Plena, criterio acogido en la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en su artículo 24.3.

Visto que en el presente caso, se plantea un conflicto negativo de competencia entre tribunales que pertenecen a distintos ámbitos competenciales (uno contencioso administrativo y otro en materia laboral), que no tienen un superior común, acogiendo el criterio jurisprudencial antes expuesto, esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena, asume la competencia para conocer del conflicto de competencia planteado, y así se decide.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Establecida la competencia para conocer del presente conflicto, esta Sala Especial Segunda pasa a determinar cuál es el órgano judicial competente para resolver el asunto de fondo, para lo cual hace las siguientes consideraciones:

En el presente caso se configuró un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental y el Juzgado Superior Cuarto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, para conocer de la presente demanda incoada contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) por recurso de nulidad contra el acto administrativo número 0207-2007, denominado Certificación Médica de Enfermedad Ocupacional, de fecha 13 de julio de 2007, y contra el Informe Abierto de Evaluación de Puesto de Trabajo levantado en fecha 30 de mayo de 2007, emitidos por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Zulia.

Al respecto, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, por decisión de fecha 25 de enero de 2008, se declaró incompetente para conocer de la demanda y declinó la competencia en el Tribunal Superior Cuarto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, con fundamento en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en la Disposición Transitoria Séptima, que en forma expresa y transitoria atribuye la competencia para decidir los recursos contenciosos-administrativos regulados en dicha ley, a los Tribunales Superiores de la Jurisdicción Laboral de la circunscripción donde se encuentre el ente que emanó el acto administrativo recurrido, que el legislador al establecerlo en esa disposición existe la intención de crear una jurisdicción del sistema de seguridad social.

Por su parte, el Juzgado Superior Cuarto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, se declaró incompetente para conocer y decidir la causa y plantea conflicto de competencia, con fundamento en sentencia de la Sala de Casación Social y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que establecieron la competencia en la jurisdicción contenciosa administrativa.

Al respecto, se observa que la Sala Plena mediante sentencia número 27 del 26 de julio de 2011, con ocasión de un caso análogo al presente, declaró lo siguiente:

(…) Ahora bien, en el caso bajo estudio, la demanda fue propuesta contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), dictado con ocasión del procedimiento administrativo (…)

…la Disposición Transitoria Séptima eiusdem, establece que

(…) son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la Circunscripción Judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial. De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia (…)”

En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen –de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.

Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide (…)” (Corchetes de la Sala).

Se observa en el texto citado, que la Sala Plena tomó como premisa fundamental para determinar el juez natural, la materia objeto de la controversia o naturaleza jurídica de la relación y no el órgano del cual dimana el acto administrativo, por lo que declaró que el conocimiento de la demanda corresponde a los tribunales con competencia en materia del trabajo.

Entendiendo la doctrina como la jurisprudencia como juez natural aquél predeterminado en la ley, es decir, a quien la normativa vigente atribuye el conocimiento de determinados asuntos; sin embargo, este derecho al juez natural consagrado constitucionalmente en el artículo 49.4, no tiene un sentido meramente formal, o de simple cobertura legal, sino que implica unas exigencias sustanciales y objetivas que van mas allá del rango y preexistencia de la norma atributiva de competencia. El juez natural es, en definitiva, el apto para juzgar en la especialidad a que se refiere su constitución como órgano administrador de justicia, esto es, el especialista en el área jurisdiccional donde vaya a ejercer su función.

En el presente caso, se trata de la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Informe Abierto de Evaluación de Puesto de Trabajo emitido en fecha 30 de mayo de 2007, y contra el acto administrativo emitido mediante oficio Nº 0207-2007 de fecha 13 de julio de 2007, por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Zulia, denominado “Certificación Médica de Enfermedad Ocupacional” del ciudadano L.G.B.P., titular de la Cédula de Identidad Nº 7.625.379, en la cual le certifican diagnóstico por “Discopatía Lumbar L4-L5 y L5-S1, Enfermedad Pulmonar Obstructiva Crónica consideradas como Enfermedad Ocupacional (01) y Enfermedad Agravada por el Trabajo (02), que le ocasionan una Discapacidad Total Permanente”, quien prestó servicios en la sociedad mercantil PRIDE INTERNATIONAL, COMPAÑÍA ANONIMA.

Ante la situación descrita, debemos concebir el trabajo como hecho social, que busca el carácter personal y humano que éste tiene, que constituye expresión de la vida humana, que repercute en las relaciones y que se ve como un largo proceso para construir una sociedad de bienestar total, como visión social que busca garantizar las condiciones de seguridad y salud en un ambiente de trabajo adecuado y propicio para el ejercicio pleno de sus facultades físicas y mentales de los trabajadores y trabajadoras, mediante la promoción del trabajo seguro y saludable, constituye parte del régimen de seguridad y salud en el trabajo y la relación jurídica que de él se deriva, consagrado por el constituyente y por el legislador como derechos que deben ser protegidos por el Estado, y así lo prevé la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica del Trabajo y la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Se observa que las decisiones dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), se producen en el contexto de una relación laboral, facultados por la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, como garantes de ese régimen de seguridad y salud que pudieran generarse por el desempeño de funciones en condición de dependencia laboral, que persiguen el bienestar y protección de los trabajadores y trabajadoras en el ejercicio de su funciones, por lo que corresponde a la jurisdicción laboral, ateniéndose al contenido de la relación, mas que a la naturaleza del órgano que dicta el acto, tal como lo planteó la Sala Plena en la precedente cita transcrita.

En consecuencia, esta Sala Especial Segunda acogiendo el criterio emanado por la Sala Plena, declara que el conocimiento de la presente causa le corresponde al Juzgado Superior Cuarto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por los razonamientos antes expuestos, esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara: