Sentencia nº 01821 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 20 de Octubre de 2004

Los abogados J.M.M.F., E.G.L. y C.D.G.S., inscritos en el Instituto de Previsión del abogado bajo los números 24.816, 64.994 y 62.667, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 14 de noviembre de 1996, bajo el Nº 53, Tomo 73-A-Qto., mediante escrito presentado en fecha 12 de julio de 2001, ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, interpusieron recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar en contra de los actos administrativos dictados por el Director General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, contenidos en los Oficios Nº DACI-01-031 de fecha 19 de enero de 2001, mediante el cual se ordenó la suspensión inmediata de las tarifas promocionales publicadas por esa línea aérea; y Nº DGTA/AL/N/01/22 de fecha 09 de febrero de 2001, mediante el cual se ordena la apertura de un procedimiento administrativo sancionatorio, a la mencionada empresa.

En tal sentido, señalan los apoderados de la recurrente que los mencionados actos resultan violatorios del derecho al debido proceso de su representada, ya que, por una parte, se prejuzgó acerca de la legalidad de la actuación desplegada por la actora, cuando al ordenar la suspensión inmediata de las tarifas promocionales publicadas, la Administración lo hizo indicando que las mismas habían sido realizadas en contravención con el Decreto Nº 1469 sobre el procedimiento y entrada en vigor de la tarifas aéreas, y no fue sino un mes después que se ordenó la apertura del respectivo procedimiento administrativo sancionatorio; situación ésta que además, viola el derecho a la presunción de inocencia.

Indican adicionalmente, que los mencionados actos se encuentran viciados de falso supuesto de derecho, en virtud de que los mismos se fundamentan en el hecho de que las tarifas promocionales publicadas por la actora requieren de una aprobación previa por parte del Ejecutivo Nacional, lo cual constituye un error de interpretación por parte del órgano administrativo del mencionado Decreto Nº 1469, que fue la norma que sirvió de fundamento a los actos impugnados. Al respecto, alegan que dicho Decreto hace excepciones a esa exigencia, entre las cuales se encuentran las rutas promocionadas por esa línea aérea.

El 16 de julio de 2001 se dio cuenta ante la Corte Primera y, por auto de la misma fecha, se ordenó solicitar la remisión del expediente administrativo correspondiente y se designó ponente, a los fines de decidir lo conducente.

Mediante decisión de fecha 31 de julio de 2001, la Corte Primera admitió el recurso de nulidad interpuesto, admitió igualmente la acción de amparo cautelar; seguidamente declaró procedente esta última y, en consecuencia, ordenó la suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados.

El 20 de septiembre de 2001 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 17 de enero de 2002 se libró el cartel de emplazamiento a que se refería el artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual fue retirado, publicado y consignado en tiempo hábil por la recurrente.

Mediante escrito presentado en fecha 07 de febrero de 2002, la representante de la Procuraduría General de la República solicitó la acumulación de la presente causa con la signada con el Nº 25.544, en nomenclatura de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Por decisión de fecha 19 de febrero de 2002, el Juzgado de Sustanciación acordó la acumulación de causas solicitada.

En fecha 28 de febrero de 2002, la parte recurrente presentó escrito de promoción de pruebas y, el 06 de marzo de 2002, hizo lo propio la representante de la República.

Mediante sendos autos de fecha 21 de marzo de 2002, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas.

Concluida la sustanciación de la causa, se ordenó pasar el expediente a la Corte Primera, donde por auto de fecha 21 de mayo de 2002, se dio cuenta, se designó ponente y se fijó el quinto día de despacho siguiente para el inicio de la relación.

El 05 de junio de 2002 comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes.

En fecha 20 de junio de 2002 tuvo lugar el acto de informes, al cual comparecieron tanto la recurrente como la representante de la Procuraduría General de la República, quienes consignaron sus escritos respectivos y, seguidamente se ordenó la continuación de la relación.

El 08 de agosto de 2002 terminó la relación y se dijo Vistos.

En fecha 09 de Agosto de 2002 se recibió decisión con sus respectivos recaudos, dictada por esta Sala Político-Administrativa, mediante la cual se confirmó el amparo cautelar otorgado, sometido a consulta en cuaderno separado.

Por decisión definitiva de fecha 21 de noviembre de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto y, en consecuencia, anuló los actos administrativos impugnados.

El 15 de enero de 2003, la representante de la República apeló de la anterior decisión, la cual fue oída por la Corte Primera en ambos efectos.

Para decidir, la Sala observa:

II LA DECISIÓN APELADA

En primer lugar, se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo con respecto a los actos administrativos contenidos en los Oficios Nº DACN/01/031 y DACI-01-07, de fechas 19 de enero de 2001 y 9 de febrero de 2001, respectivamente, declarando su nulidad en los siguientes términos:

Ahora bien, una vez revisadas las actas procesales, así como el contenido del expediente administrativo remitido a esta Corte, resulta claro que la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, emitió los señalados oficios, sin otorgar una oportunidad a la empresa recurrente para que ejerciera cabalmente su derecho a la defensa, o lo que es lo mismo. Para desvirtuar el incumplimiento de la normativa referente al registro, aprobación y entrada en vigencia de las tarifas por servicios de transporte aéreo de personas, nacionales e internacionales.

Ciertamente, para arribar a la conclusión de que AEROPOSTAL había incumplido la normativa que rige la materia tarifaria en el transporte aéreo nacional e internacional, la Administración recurrida se abstuvo de sustanciar un procedimiento en el que se garantizara a la recurrente una oportunidad adecuada para defenderse de tales imputaciones.

Más grave aún resulta el hecho de que la Administración consideró culpable a la recurrente desde el comienzo del asunto, violando de esta manera la garantía de presunción de inocencia que ampara a AEROPOSTAL, y que es parte del más amplio concepto del ‘debido proceso’, tal como lo dispone el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, transcrito ut supra.

En efecto, los Oficios Nros. DACI-01-07 y DACN/01/031, constituyen la primera manifestación de voluntad de la Dirección General de Transporte Aéreo, respecto a las tarifas nacionales e internacionales publicadas por AEROPOSTAL, en las fechas precedentemente señaladas. Así, es evidente que la Administración recurrida dio inicio a este asunto, con la firme convicción de que la recurrente había infringido el ordenamiento jurídico vigente, razón por la cual ordenó la suspensión de las tarifas por ella publicadas.

Así, visto que la Administración se abstuvo de sustanciar el procedimiento administrativo adecuado, a los fines de emitir los actos impugnados, de manera que impidió a la recurrente el cabal ejercicio de su derecho a la defensa, y que, además, consideró inaudita parte que AEROPOSTAL era culpable de haber cometido actos violatorios del régimen jurídico aplicable al asunto, resulta claro que en su actuación, dicho ente administrativo conculcó flagrantemente el derecho a la defensa y a la presunción de inocencia, comprendidos ambos en la garantía del debido proceso, de la cual es titular AEROPOSTAL.

No quedan desvirtuadas las anteriores conclusiones, por el argumento de los representantes de la República, según el cual, si no se ordenaba la suspensión de las tarifas publicadas, quedaría sin efecto cualquier futura sanción sobre el particular.

Ello carece totalmente de lógica, puesto que las sanciones que prevé la Ley de Aviación Civil de 1996, aplicable rationae temporis, son de carácter pecuniario y, en consecuencia, por su contenido eminentemente dinerario, las mismas son efectivas en cualquier momento en que sean impuestas. De esta manera, no resulta válido considerar que era necesario dictar un acto administrativo de contenido ablatorio, sin escuchar al destinatario de dicho acto, en virtud de que existía el riesgo de que las sanciones futuras que se aplicarían carecerían de efectividad.

En tal virtud, y como quiera que no fue desvirtuado por los representantes judiciales de la República, el hecho de que los actos recurridos menoscabaron flagrantemente el derecho a la defensa y el derecho a la presunción de inocencia, como partes de la garantía constitucional al debido proceso de la recurrente, esta Corte procede a anular los Oficios Nos. DACI-01-07 y DACN/01/031, de fechas 24 de enero y 09 de febrero de 2001, respectivamente, emanados de la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura. Así se decide.

Declarada como ha sido la nulidad de los oficios recurridos, este Órgano Jurisdiccional se exime de entrar a conocer del vicio de falso supuesto alegado por la recurrente en este sentido.

Seguidamente, el fallo apelado declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios DGTA/AL/N/01/22 y DGTA/AL/N/01/023; en virtud de los siguientes argumentos:

“Tal como se puede observar del propio texto de los oficios recurridos, ambos actos tienen como finalidad poner en conocimiento a AEROPOSTAL, la decisión adoptada por la Dirección General de Transporte Aéreo de sustanciar un procedimiento a los fines de determinar si la empresa contravino, o no, la normativa aplicable al registro, aprobación y entrada en vigencia de las mencionadas tarifas de transporte aéreo.

Así, el objeto de los oficios impugnados es meramente informativo, toda vez que los mismos no contienen otra manifestación de voluntad administrativa distinta a la intención de hacer del conocimiento de la recurrente la decisión adoptada por el ente administrativo sobre la apertura de los procedimientos administrativos correspondientes.

En tal virtud, considera esta Corte que tales oficios constituyen actos de mero trámite, los cuales han sido definidos por la jurisprudencia contencioso administrativa como aquellos actos necesarios para el desarrollo del íter del procedimiento dirigido a la formación de la voluntad administrativa….”

(…OMISSIS…)

Ahora bien, esta Corte estima que los mencionados oficios ciertamente causaron gravamen al recurrente, en virtud de que la Administración recurrida interpretó de manera errónea el contenido de la normativa aplicable al caso de autos, puesto que las mismas sólo resultan aplicables a la entrada en vigencia de los aumentos de tarifas, pero de ninguna manera es aplicable dicho trámite a los casos de tarifas promocionales. En otras palabras, el procedimiento de entrada en vigencia de tarifas que la autoridad aeronáutica pretendió aplicar, rige sólo para los aumentos tarifarios y no para las tarifas promocionales, en virtud de lo cual se observa claramente que la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, incurrió en el vicio de falso supuesto. Así se decide.

En virtud del anterior razonamiento, esta Corte procede a anular los Oficios Nros. DGTA/AL/N/01/22 y DGTA/AL/N/01/23, de fecha 9 de febrero de 2001 emanados de la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de infraestructura. Así se decide.”

III FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

La abogada I.M.O.G., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 90.832, actuando con el carácter de representante de la República, dentro de la oportunidad legal para ello, fundamentó la apelación ejercida en los siguientes términos:

1.- Que la sentencia incurrió en el vicio de silencio de prueba, en franca contradicción del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, por considerar que dicho fallo no realizó pronunciamiento alguno con respecto a las pruebas promovidas por esa representación.

2.- Que adicionalmente, incurrió la sentencia en el vicio de falso supuesto de hecho, toda vez que, en su criterio, resulta no ajustado a la realidad que la Administración haya prejuzgado sobre la culpabilidad de la parte actora a través de los actos impugnados, ya que en ningún momento puede considerarse que los mismos constituyen un pronunciamiento definitivo en cuanto al asunto debatido; por el contrario, considera que la Administración se vio en la necesidad de ordenar la suspensión de los efectos de la publicación de tarifas promocionales efectuada por la recurrente, porque en caso contrario quedaría ilusoria cualquier futura sanción.

Posteriormente, en el escrito de informes presentado por esa representación alegó además, que el incumplimiento por parte de la recurrente de la carga procesal de dar contestación a la fundamentación de la apelación ejercida por la República, debe considerarse como una aceptación de los hechos y un reconocimiento tácito a los argumentos presentados por la apelante.

IV ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA

En la oportunidad de los informes, los abogados representantes de la empresa AEROPOSTAL, solicitaron formalmente a esta Sala, se declarara el decaimiento del recurso, en virtud de los siguientes argumentos:

“Ciudadanos Magistrados, luego de interpuesto el recurso que dio origen al presente juicio, se dictó la nueva Ley de Aviación Civil, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.293 de fecha 09 de septiembre de 2001.

La disposición transitoria Quinta de la referida Ley, otorgó el beneficio de amnistía respecto de todos los procedimientos sancionatorios que se hubieren iniciado antes del 10 de septiembre de 2001. A tal efecto, dispuso dicha norma: ‘Quinta. Se otorga beneficio de amnistía administrativa respecto de los procedimientos administrativos sancionatorios que se encuentren en curso por ante la Dirección de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, que se hayan iniciado con anterioridad al 10 de septiembre de 2001. En consecuencia, la referida Dirección procederá a cerrar los respectivos expedientes y ordenará su archivo.’

Esa norma enteramente aplicable al procedimiento administrativo sancionatorio que se ordenó abrir mediante los actos recurridos en el presente proceso de nulidad y amparo, pues la apertura de tales procedimientos tuvo lugar antes del 10 de octubre (Sic) de 2001, y sobre los mismos no recayó un acto que causara estado antes de la entrada en vigencia de la nueva Ley de Aviación Civil, de allí que resulta absolutamente INOFICIOSO obtener un pronunciamiento sobre la validez o invalidez de dichos actos, ya que al haberse otorgado, por Ley, una amnistía sobre los procedimientos abiertos en contra de nuestra representada –Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.- esta empresa ha perdido todo interés en el presente proceso, por haber decaído su objeto. Así solicitamos sea decidido.” Para decidir, la Sala observa: V PUNTO PREVIO

Debe pronunciarse esta Sala de manera preliminar con respecto a la solicitud de decaimiento del recurso presentada por la parte actora, toda vez que ello traería como consecuencia, el decaimiento de la apelación ejercida, la cual constituye la razón de ser del presente fallo y en tal sentido, observa:

Como señalara la representación judicial de la parte actora, la Ley de Aviación Civil, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.293 del 09 de septiembre de 2001, acordó en su disposición transitoria quinta, otorgar el beneficio de amnistía a todos los procedimientos administrativos sancionatorios que estuvieren en curso y que se hubieren iniciado con anterioridad al 10 de septiembre de 2001, en los siguientes términos:

“Quinta. Se otorga el beneficio de amnistía administrativa respecto de los procedimientos administrativos sancionatorios que se encuentren en curso por ante la Dirección de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, que se hayan iniciado con anterioridad al 10 de septiembre de 2001. En consecuencia, la referida Dirección procederá a cerrar los respectivos expedientes y ordenará su archivo.”

En tal sentido, en el presente caso se corrobora que los actos administrativos impugnados relacionados con la apertura de un procedimiento administrativo a la empresa AEROPOSTAL por parte de la Dirección de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, son de fecha 09 de febrero de 2001, por lo que el beneficio previsto en la norma citada le es aplicable a dichos procedimientos administrativos. Así se declara.

Sin embargo, del mismo modo se observa que la mencionada norma, aún cuando es de aplicación inmediata, requiere de actos de ejecución por parte del órgano administrativo respectivo para surtir plenos efectos jurídicos. Al efecto, la parte in fine de la disposición transitoria citada supra, ordena a la Dirección de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura realice el cierre y correspondiente archivo de los expedientes administrativos a que hubiere lugar, situación ésta que en el caso de autos no se ha cumplido, tal y como se indicara en la comunicación enviada por el Presidente del Instituto Nacional de Aviación Civil (ente administrativo creado por la Ley, en sustitución de la indicada Dirección General), siendo procedente entonces ordenar al ente administrativo que cumpla con dicho mandato legal, al haber sido corroborado por esta Sala que los procedimientos administrativos a que se refiere el presente caso, llenan los requisitos establecidos para hacerse acreedores al beneficio de amnistía administrativa allí previsto. Así se declara.

Una vez establecido lo anterior, encuentra esta Sala que al haber operado la amnistía administrativa para los procedimientos administrativos atacados en el presente caso, lo cual trae como consecuencia la terminación definitiva de dichos procedimientos, ha decaído el objeto de impugnación en el caso sub júdice y por ende la apelación ejercida, por lo que no hay materia sobre la cual pronunciarse. Así se decide.

VI DECISIÓN

En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- El DECAIMIENTO, tanto del recurso de nulidad interpuesto por la empresa AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, C.A., en contra de los actos administrativos contenidos en los Oficios Nº DACI-01-031 de fecha 19 de enero de 2001, Nº DGTA/AL/N/01/22 de fecha 09 de febrero de 2001, Nº DACI-01-07 de fecha 24 de enero de 2001 y Nº DGTA/AL/N/01/23 de fecha 09 de febrero de 2001, emanados de la Dirección de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, como de la apelación ejercida por la República en contra de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 21 de noviembre de 2002, por haber operado la amnistía administrativa prevista en la Ley de Aviación Civil.

2.- SE ORDENA al Presidente del Instituto Nacional de Aviación Civil el cierre y correspondiente archivo de los procedimientos administrativos respectivos.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los diecinueve (19) días del mes de octubre de dos mil cuatro (2004). Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente-Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI La Magistrada,

Y.J.G.

La Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

Exp. N° 2003-0374

En veinte (20) de octubre del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01821.

La Secretaria,

ANAIS MEJÍA CALZADILLA