Sentencia nº 00965 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 2 de Mayo de 2000

Magistrado–Ponente: C.E.M. Exp. 12.396

En fecha 13 de febrero de 1996, los ciudadanos P.J. MORA RANCEL, G.P.P. y J.C.D.L., venezolanos, mayores de edad, de este domicilio, titulares de las cédulas de identidad números 1.714.237, 5.299.878 y 1.726.445, respectivamente, abogados en ejercicio, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 2.348, 21.960 y 294 también respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Asociación Civil COLEGIO S.D.L.D.C., sin fines de lucro, constituida según consta en documento constitutivo inscrito en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Distrito Sucre del Estado Miranda, el 19 de mayo de 1986, bajo el N° 24, Tomo 25, Protocolo Primero, interpusieron por ante la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, “…recurso contencioso administrativo de nulidad, en contra la Decisión emanada del Ministro de Fomento identificada con el N° 2622 del 17 de agosto de 1995, notificada por oficio N° 002641 de fecha 29 agosto 1995, decisión que decidió el Recurso Jerárquico interpuesto (…) y que confirmó la decisión del 15 de diciembre de 1993, que decidió a su vez el Recurso de Reconsideración en contra de la Planilla de Liquidación N° 0028 de la misma fecha, ambas modificatorias de la Decisión también de ese organismo de fecha 26 de octubre de 1993 y la Planilla de Liquidación N° 0025 del 3 de noviembre de 1993…”

Narraron los apoderados actores que, el Colegio S. deL. en sus inicios era una sociedad anónima y posteriormente, sus accionistas decidieron aportar el patrimonio para constituir una fundación tal como se desprende del documento inscrito en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Distrito Sucre del Estado Miranda, el 6 de octubre de 1970, bajo el N° 4, folio 14 vto., Tomo 25, Protocolo Primero y, en fecha 19 de mayo de 1986, decidieron reformar los estatutos de la Fundación, entre otras cosas, para cambiar su denominación.

De igual forma, señalaron que la Fundación creó una asociación civil sin fines de lucro para la administración del Colegio, sometida a la supervisión y control de ésta, teniendo como objeto proporcionar educación en los niveles de pre-escolar, primaria y secundaria y en cualquier otro nivel académico o técnico permitido de acuerdo con la Ley de Educación.

Por otra parte, los apoderados actores advertieron que la Resolución Conjunta del Ministerio de Fomento y Educación números 1700 y 899 respectivamente, publicada en la Gaceta Oficial N° 35.249 del 9 de julio de 1993, que sirvió de base legal de los actos impugnados, sustrajo de la voluntad de las partes interesadas el derecho de convenir y fijar los montos por matrícula a ser cobrados a sus alumnos para el año escolar 1993-1994, “…asignando la competencia de fijar esos precios por servicios educativos, mediante la creación de un procedimiento para tal fijación, asignándole a una Asamblea General Extraordinaria de Padres, transfiriendo simultáneamente la competencia en materia de fijación de precios del Ministerio de Fomento al de Educación y adicionalmente, estableciendo que el incumplimiento de tales procedimientos constituye un ilícito sancionado por las leyes de Protección al Consumidor y Orgánica de Educación...”, por cuanto, el pago de matrículas no era lesivo al derecho de la educación, siempre y cuando se tratare de personas con bienes de fortuna, en virtud de que, esto favorece la educación privada, pero además, está sometida a las reglas de inspección y vigilancia del Ministerio de Educación, de conformidad con el ordinal 6° del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Central, potestad de control circunscrita – a juicio de la recurrente - a lo siguiente: a) Que sea impartida de acuerdo con los principios contenidos en la Constitución y las Leyes; b) Por personas de reconocida moralidad e idoneidad docente comprobada; c) Distinguiendo entre planteles inscritos y registrados; y, d) Otros aspectos como duración mínima del año escolar, horario diario de trabajo, vacaciones, lapsos de inscripción, fechas de apertura y terminación de cursos, organización del régimen de los distintos niveles, imposición de asignaturas vinculadas a los fundamentos de la nacionalidad venezolana, entre otros, pero “…En ninguna parte le es asignada la competencia al Ministerio de Educación en materia de fijación de matrículas…”

De igual forma, los apoderados de la parte actora indicaron el error de interpretación del Ministerio de Fomento, cuando desestimó las impugnaciones de inconstitucionalidad e ilegalidad de la Resolución Conjunta, ya que, la intención era denunciar la infracción de normas constitucionales (derecho de propiedad y libertad de asociación) del acto administrativo impugnado, y por ende, la nulidad absoluta del mismo, de conformidad con el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que “…al estar fundamentado en un acto de efectos generales inconstitucional ese acto de efectos particulares también es inconstitucional…”, en razón de lo cual, señalaron que la Administración estaba obligada a aplicar las leyes y la Constitución para así, dar preferencia a la norma de mayor jerarquía sobre la inferior y la especial sobre la general, tal como lo consagra el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por otra parte, en relación a la libertad de contratación señalaron la importancia del análisis de los artículos 96, 98, 72, del segundo párrafo del 95 de la Constitución de 1961 y del Código Civil respectivamente, en virtud de que, las relaciones entre una Institución Educativa Privada y los padres y representantes de los educandos “…son estrictamente contractuales…”.

En tal sentido, indicaron que el artículo 1.159 del Código Civil consagra el principio de la autonomía de la voluntad, entre cuyas consecuencias se destaca: a) Las partes pueden hacer cuantas convenciones convengan; b) Pueden derogar las reglas, aún orgánicas, de los contratos previstos por el Código y sobre las obligaciones en general y, c) Pueden modificar la estructura del contrato, libertad condicionada por el límite contenido en el artículo 6 ejusdem, para así impedir renuncias, derogaciones o relajamientos de ciertas leyes de orden público y por ende, proteger a los débiles jurídicos por la vía del establecimiento de un contenido mínimo necesario del contrato, produciéndose así, un cambio de filosofía que afectó a la libertad de conclusión del contrato, así como, la libertad del contenido del mismo. No obstante lo anterior, los apoderados actores estimaron que el principio de autonomía de la voluntad está vigente, el cual sólo podía limitarse por otras normas.

Por último, los apoderados actores reseñaron que el ordinal 18° del artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Central consagra la competencia en protección al consumidor del Ministerio de Fomento y, el legislador promulgó la Ley de Protección al Consumidor publicada en la Gaceta Oficial del 24 de marzo de 1992, basado en ésta competencia específica, para limitar o regular algunos aspectos de las relaciones contractuales entre vendedores o prestatarios de servicio y los consumidores, en caso de bienes y servicios declarados como de primera necesidad y, específicamente para la fijación de precios y tarifas. De allí que, estimaron que sólo al ser declarado un bien o servicio de primera necesidad, mediante Decreto del Presidente de la República en C. deM., podría el Ministerio de Fomento mediante Resolución, fijar los precios máximos de venta o de prestación de servicios al público.

Finalmente, los apoderados judiciales de la parte actora denunciaron que no fueron respondidas sus pretensiones de inconstitucionalidad por violación del derecho de propiedad y libertad de asociación, puesto que la falta de pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, no era obstáculo para que la administración aún de oficio, declarase la nulidad absoluta de un acto administrativo.

Por auto del 15 de febrero de 1996, se dio cuenta en Sala y se ordenó el pase al Juzgado de Sustanciación, por lo que, el 19 de marzo de 1996, se admitió el recurso interpuesto, ordenándose la notificación mediante oficio del Fiscal General de la República y del Procurador General de la República. Así mismo, se ordenó librar el cartel al cual alude el artículo 125 de la Corte Suprema de Justicia. Igualmente, se ordenó oficiar al Ministro de Fomento solicitándole la remisión del expediente administrativo, en los términos previstos en el artículo 123 ejusdem, remitiéndole copias de la solicitud y del auto de admisión.

Practicadas las notificaciones, en fecha 7 de mayo de 1996, se libró el cartel, el cual fue retirado por la recurrente mediante diligencia del 8 de mayo de 1996 y consignada en fecha 15 del mismo mes y año, la publicación del mismo en el Diario El Universal del 13 de mayo de 1996.

En fecha 16 de mayo de 1996, se dio cuenta del recibo del Oficio S/N del 10 de mayo de 1996, emanado del Ministerio de Fomento, contentivo de la remisión del expediente administrativo en la presente causa, por lo que, por auto de esa misma fecha, se ordenó formar pieza separada.

En fecha 16 de julio de 1996, el apoderado actor solicitó se realizara cómputo de los lapsos transcurridos desde la publicación del cartel, para establecer el vencimiento del lapso de sustanciación del expediente y, en consecuencia, ordene la remisión de los autos a la Corte, a lo que accedió el Juzgado de Sustanciación mediante auto del 17 del mismo mes y año.

En fecha 8 de abril de 1997, el apoderado actor solicitó la remisión de los autos a la Corte, con motivo del vencimiento de lapso de pruebas y por auto del 9 de mismo mes y año, se acordó la remisión de los autos a la Sala.

En fecha 17 de abril de 1997, se dio cuenta en la Sala y por auto de esa misma fecha, se designó como Ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo y, se fijó la quinta audiencia para comenzar la relación, por lo que el 30 de abril de 1997, comenzó la 1ª etapa de la relación, fijándose la oportunidad de los informes, al primer día de despacho siguiente.

Por auto de fecha 15 de mayo de 1997, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, compareció sólo la sustituta del Procurador General de la República, consignado escrito contentivo de su opinión.

En fecha 3 de julio de 1997, terminó la relación en la presente causa y se dijo “Vistos”.

En fecha 25 de mayo de 1999, la Sala dio cuenta del recibo del Oficio N° FCSJ-22-99, emanado de la Fiscalía ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno y ante su Sala Político-Administrativa, contentiva de su opinión en el presente caso.

Constituido el Tribunal Supremo de Justicia, con motivo de la entrada en vigencia de la nueva Carta Magna en fecha 30 de diciembre de 1999, y la juramentación de los Magistrados que integran la nueva Sala Político-Administrativa, quedando conformada de la siguiente manera: Presidente: C.E.M.; Vice-Presidente: R.T.S. y Magistrado: L.I.Z., ordenándose la continuación del procedimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, correspondió la Ponencia al Magistrado, que con tal carácter suscribe la presente decisión.

Efectuada la lectura del expediente en la forma prevista en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de aplicación transitoria mientras se dicta la Ley que regulará las funciones del Supremo Tribunal de Justicia, para decidir se hacen las siguientes consideraciones:

I ALEGATOS DE LA RECURRENTE

Los alegatos de la recurrente tienen por objeto la imputación al acto recurrido violación del derecho a la defensa, prescindencia total de procedimiento, la incompetencia, la reserva legal, ilegalidad de la sanción impuesta, desviación de poder y, falta de mérito, en base a los siguientes argumentos:

1. Por lo que atañe a la violación del derecho a la defensa y prescindencia de procedimiento, señalaron que la notificación no cumplió con su fin, ya que, fue entregada a persona no autorizada, ocasionado la imposibilidad de comparecer en el procedimiento administrativo para hacer valer sus alegatos de descargos y pruebas. Es pues por tal razón que, advierten que ante la inexistencia en el expediente administrativo de prueba válida de su notificación, se transgredió su derecho a la defensa consagrado en el segundo aparte del artículo 68 constitucional, y por ende, ocasionó la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado y del procedimiento que le dio origen contenido en el artículo 115 de la Ley de Protección al Consumidor, en los términos contenidos en los ordinales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

2. En relación a la denuncia del vicio de incompetencia previamente se refieren al error de la Administración, cuando confundió la solicitud de nulidad por demanda de inconstitucionalidad ante la Corte, con la declaratoria de nulidad del acto por inconstitucional. Es pues por tal razón, que señalan que no se realizó análisis alguno en relación al vicio de incompetencia denunciado y, por ende, reiteraron sus denuncias en base a los siguientes argumentos:

   i) Que la resolución impugnada pretendió asignarle al Ministerio de Educación de conformidad con el artículo 13, una competencia propia del Ministerio de Fomento sobre el control de precios contenida en el ordinal 18 del artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Central, lo que implicaría tanto la usurpación por parte de un Ministerio de una función asignada a otro, como la renuncia o delegación ilegal de la misma.

   ii) Ambos Ministerios dictan la resolución conjunta impugnada con la creencia de que la materia objeto de la misma corresponde a su ámbito de competencia, no siendo posible lograrlo por mandato del artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Central, en razón de lo cual, resulta nula por violación del artículo 13 en cuestión.

   iii) Denuncian la incompetencia genérica de ambos Ministerios para fijar o regular precios o matrículas de los institutos de educación privada, en virtud de que, el artículo 21 de la Ley de Protección al Consumidor faculta expresamente al Ministerio de Fomento para actuar en ese sentido, sólo en caso de bienes declarados de primera necesidad, por lo que, al no mediar la declaratoria de los servicios educativos como de primera necesidad, la resolución conjunta es nula por violación del artículo 21 ejusdem.

   iv) El procedimiento al cual alude la resolución conjunta impugnada, en primer grado, le confiere la competencia para la fijación o regulación de matrículas a la Asamblea General de Padres y Representantes y, en segundo grado, a la Comisión de la Zona Educativa. Al efecto, transcriben el contenido del artículo 32 de la Ley de Protección al Consumidor, relativo al establecimiento de los precios máximos de venta y prestación de servicios de los bienes y servicios declarados de primera necesidad, para señalar que los actos que emanan de los Ministros, son únicamente las resoluciones, por lo que, delegar la competencia asignada a los Ministros con competencia en materia de regulación de precios, resulta nula por aplicación del artículo 32 ejusdem.

3. Por lo que atañe a la violación del principio de legalidad señalaron que la invasión de las competencias asignadas al Poder Legislativo Nacional, constituye un vicio de incompetencia, pero si además se deroga o modifica una ley, esta actuación se traduce en violación a la reserva legal contenida en el ordinal 24 del artículo 136 de la Constitución de 61.

   De allí que, estimaron que las partes involucradas tenían plena libertad de convenir el cobro de las matrículas o mensualidades a pagarse por concepto de servicios educativos, de conformidad con el artículo 1.159 del Código Civil, y no podían revocarse sino por mutuo consentimiento o por causas estipuladas por ley. Es pues por tal razón, que afirmaron que no existía norma que autorizara a los Ministerios de Fomento y Educación, a modificar aspectos relacionados con el contrato existente para la prestación de los servicios educativos, por lo que, la resolución impugnada estaba viciada por incompetencia de los órganos que la dictaron, ya que, modificó el contrato, violando la reserva legal en materia civil contenida en el ordinal 24 del artículo 136 de la Constitución en concordancia con el artículo 1.159 del Código Civil.

   De igual forma, señalaron que al tener los socios del Colegio libertad para establecer las normas internas de funcionamiento, así como, los mecanismos para manifestar su voluntad y adquirir derechos y obligaciones de carácter contractual frente a cualquier tercero, en la forma expresada en el documento constitutivo y complementadas de manera supletoria por las disposiciones contendidas en los artículos 1665 al 1670 del Código Civil, ponía en evidencia que cuando se le asignó competencias a las Asambleas Extraordinarias de Padres, a la Comisión de las Zonas Educativas, al C.C. y al Ministerio de Educación, se superpuso a todos los órganos internos y por ende, derogó las normas estatutarias al sustraer ilegalmente el derecho a expresar su voluntad libremente, con la agravante de que se transfirió a la parte contraria la decisión sobre la cuantía de su crédito. De allí que, estimaron que la resolución está viciada de incompetencia en los términos del ordinal 24 del artículo 136 de la Constitución del 61 en concordancia con los artículo 1.159 y 1.649 del Código Civil.

   Asímismo, denunciaron que la Resolución Conjunta creó un procedimiento derogatorio del contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, actuando fuera del ámbito de su competencia y violando la reserva legal, razón por la cual, la Resolución y los actos impugnados son nulos por contrariar el ordinal 24 del artículo 136 constitucional y la norma del artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Por último, indicaron la violación de la reserva legal en materia penal o sancionatoria, cuando estableció un tipo delictivo en el artículo 17 de la Resolución recurrida, mediante el cual se establece la aplicación de las sanciones contenidas en la Leyes de Educación y Protección al Consumidor, cuando solo por ley, puede definirse un tipo delictivo y establecer sanciones.

   En consecuencis, los apoderados actores solicitaron que “…en virtud de la evidente nulidad de la Resolución conjunta Nos. 1700 del Ministerio de Fomento y 899 del Ministerio de Educación del 9 de julio de 1993, se reconozca (no que la declare) que esa disposición está viciada de nulidad absoluta y así se declare la nulidad la Decisión del 15 de diciembre de 1993 de la Planilla de multa consecuencia de ella y como consecuencia de lo anterior declare y reconozca la nulidad de la Decisión del 26 de octubre de 1993, y la Resolución N° 002841 del 29 de agosto de 1995 emanado del Ministerio de Fomento, tal como lo ordena el artículo 117 de la Constitución y por mandato del artículo 19 ordinales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”

4. Por lo que atañe a la ilegalidad de la sanción impuesta, alegaron los recurrentes que la decisión impugnada [29 de agosto de 1995] no valoró las pruebas aportadas, por lo que no se probó la infracción de la recurrente. En efecto, señalaron que la mención a la infracción del artículo 29 de la Ley de Protección al Consumidor, relativo a la obligación de los proveedores de no cobrar un precio superior al exhibido y el hecho de que al iniciarse el proceso de inscripción los padres y representantes sabían los montos por concepto de matrícula previo estudio realizado por la Junta Directiva, determinaba que la falta de demostración de que los montos cobrados excedían a los fijados y por ende, no podía producirse el supuesto de hecho que dio origen a la sanción contenida en el artículo 99 de la Ley de Protección al Consumidor.

   De igual forma, alegaron que la imposición de la multa violó la norma contenida en el artículo 310 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública que remite al artículo 37 del Código Penal, que contiene la forma de aplicación de las penas en caso de sanciones comprendidas entre dos límites, ya que, consideraron que la Administración debió sumar el límite máximo de un millón de bolívares (Bs. 1.000.000,oo) al límite mínimo de un mil bolívares (Bs. 1.000,oo), que dividido por la mitad da como resultado la multa que tuvo que haber sido impuesta. No obstante lo anterior, el acto administrativo en cuestión, no determinó las causales que justificaron el aumento de la media ordenada por Ley, transgrediendo el artículo 420 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional que ordena la motivación de la resolución de multa, así como, el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

5. En relación a la desviación de poder, señalaron que al no existir inherencia del instituto de educación privada en el procedimiento, el cual sólo se limita a elaborar un informe económico, es por lo que alegaron que el verdadero fin de la Resolución impugnada, era producir una congelación en las matrículas más no regular las tarifas, en los términos consagrados en la Ley de Protección al Consumidor, originándose una desviación de poder, en virtud de que la potestad pública se usó en beneficio de una de las partes, en perjuicio de la otra, siendo por ende, nula por mandato del artículo 206 de la Constitución.

6. Por último, en relación a la falta de mérito indicaron que la imposición de la multa ocasionó el incremento de los gastos de la recurrente y, un mayor desmejoramiento en su situación financiera lo que “…en definitiva ese perjuicio será trasladado de alguna forma a los alumnos que pretenden supuestamente proteger…”

   Visto lo anterior los apoderados judiciales de la parte actora, solicitaron en su petitorio que se declarese “…la nulidad por ilegalidad e inconstitucionalidad de la Resolución N° 2622 del 17 de agosto de 1995, emanada del Ministerio de Fomento, confirmatoria de la decisión del 15 de diciembre de 1993, ratificatoria en su mayor parte de la decisión del 26 de octubre de 1993, como consecuencia de esto declarada nula la Planilla de Liquidación N° 0028 del 15 de diciembre de 1993 y la nulidad de todo el procedimiento que dio origen a los anteriores actos…”

   II

   OPINION DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPUBLICA

   La sustituta del Procurador General de la República, solicitó sea declarado sin lugar el recurso intentado, con fundamento en los siguientes argumentos:

   1° Por lo que atañe al vicio de nulidad absoluta por falta de notificación señaló que no estaba configurado en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como nulidad absoluta del acto administrativo y, en cuanto a la violación al derecho a la defensa contenido en el artículo 68 constitucional, afirmó que como se trata de un acto administrativo que causa estado, no podría entenderse transgredido el derecho a la defensa, en virtud de que, en sede administrativa no existen más posibilidades de ejercerlo por haberse agotado la vía administrativa quedando la vía jurisdiccional para que el administrado ejerciera su derecho a la defensa contra dicho acto.

   2° En cuanto a la denuncia de nulidad de “…la resolución impugnada…” por violar el artículo 32 de la Ley de Protección al Consumidor (hoy 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario), por la delegación de competencias asignada a los Ministros con competencia en regulación de precios, destacó la confusión en la que incurrió la recurrente, por cuanto, se desprendía de la norma que si se podía establecer mediante resolución el precio máximo de venta o de prestación de servicios al público y por ende, la delegación de competencias.

3. En relación a la violación del principio de legalidad estimó “…que la incompetencia de un Ministerio para actuar, no puede traer como consecuencia la violación de un precepto constitucional si dentro de las atribuciones de cada Ministerio no está prevista la que desea sea cumplida por la parte actora. (…) menos aún cuando se trata de una norma constitucional denunciada como infringida que no señala las atribuciones de los servidores públicos…”

4. En relación a la ilegalidad de la sanción, señaló que el ente administrativo sí analizó y valoró los medios probatorios en autos, así como también consideró los factores principales al momento de fijar el monto de la sanción impuesta.

5. Por lo atañe al vicio de desviación de poder, indicó que el mismo se produce cuando: 1) El agente administrativo dicta un acto dentro de su competencia; 2) Se ha respetado la legalidad del acto y, 3) Se ha utilizado el poder legalmente establecido para fines distintos. De allí que, estimó que cuando la recurrente señala que la pretendida congelación de las matrículas, puso en evidencia que efectivamente sí son los competentes para dictar el acto en cuestión. Además, indicó que si el alegato de la recurrente, estaba constituido por el uso de una potestad pública en el sólo y único beneficio de una de las partes contratantes, la misma es totalmente infundada puesto que, la actora imputó “…una finalidad a la Resolución que no se desprende de su contenido…”

   III

   OPINION DE LA FISCALIA GENERAL DE LA REPUBLICA

   La Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno y ante su Sala Político-Administrativa, solicitó sea declarado sin lugar el recurso intentado, con fundamento en los siguientes argumentos:

   1. - Precisó el Ministerio Público que el recurso de nulidad atacó en primer lugar, la decisión del 1° de marzo de 1992, dictada por la Sala de Sustanciación del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor (IDEC), hoy (INDECU), que inició el procedimiento administrativo de oficio y que culminó con la sanción administrativa de multa; en segundo lugar, la Resolución del 15 de diciembre de 1993, dictada por el C.D. del IDEC, que declaró parcialmente con lugar el recurso y redujo la cantidad de la multa impuesta; y, en tercer lugar, la decisión que declaró sin lugar el recurso jerárquico contenido en la Resolución N° 2622 del fecha 17 de agosto de 1995, dictada por el Ministro de Fomento. Ante esta situación señaló que, el recurso de anulación se ejerce contra el acto definitivo que puso fin a la vía administrativa, por cuanto, las ilegalidades e irregularidades del acto del órgano inferior sólo pueden ser analizadas para su decisión en el recurso jerárquico, ya que, en vía jurisdiccional son una relación de los antecedentes que llevaron al interesado a ejercer el recurso jerárquico, que al serle contrario su pretensión le obliga a plantear la ilegalidad del mismo ante el órgano contencioso, en razón de lo cual, su opinión giraría entorno a las violaciones denunciadas contra la Resolución N° 2622 de fecha 17 de agosto de 1995.

   2. - En relación a la violación del derecho a la defensa, originado por la notificación realizada a persona no autorizada que devino en la falta de notificación del inicio del procedimiento administrativo, viciándolo de nulidad absoluta, al transgredir el artículo 68 constitucional y es nulo de nulidad absoluta en los términos consagrados en el ordinal 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 115 de la Ley de Protección al Consumidor, consideró procedente el Ministerio Público resumir el procedimiento administrativo contenido en los artículos 112 al 122 de la citada Ley, para compararlas con las actuaciones que corren insertas al expediente administrativo remitido por el Ministerio de Fomento. Posteriormente, transcribió el contenido de la Boleta de Citación que -a juicio de la recurrente- afectó sus derechos e intereses, señalando al respecto que el IDEC aplicó al recurrente el procedimiento administrativo previsto en la Ley de Protección al Consumidor y, tal como se desprende de la Boleta de Citación, la misma aparecía recibida por el ciudadano E.B., cédula de identidad N° 1.516.989. En tal sentido, destacó que no era argumento suficiente para alegar posteriormente la violación al derecho a la defensa, el que haya sido recibida por persona no competente, por cuanto, la situación sería distinta si del texto se desprendiera que no fue recibida por persona alguna.

   De allí que, estimó que no era cierto la inexistencia de la notificación puesto que, puso en conocimiento del administrado las causas por las cuales, se inició el procedimiento al que alude el artículo 115 de la Ley de Protección al Consumidor, contenidas en el Acta de Inspección N° 930006 de fecha 21 de julio de 1993, (aumento de mensualidades y matrícula), acta que a su vez contenía las razones aducidas en su defensa.

3. En relación a la ilegalidad de la sanción impuesta por parte del IDEC, al señalar que no se analizó o valoró las pruebas aportadas por las partes contenidas en el expediente, indicó que ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, la obligación del Juzgador de analizar todas las pruebas del proceso y pronunciarse sobre el mérito del examen integral de todo el elemento probatorio de los autos. De allí que, el vicio de silencio de prueba se configura cuando el juzgador omite en forma absoluta toda consideración sobre el elemento probatorio existente en autos hasta el punto de que ni siquiera se señaló la prueba como también cuando se dejó constancia de su existencia en el expediente pero no se la analiza ni valora en el mérito que corresponda.

   En tal sentido, observó de la transcripción parcial del texto del acto administrativo sancionador del 26 de octubre de 1993, emanado de la Sala de Sustanciación del IDEC y de la Resolución N° 2622 de fecha 17de agosto de 1995, emanada del Ministerio de Fomento, que efectivamente, la Administración analizó y valoró los medios probatorios aportados en autos, así como, también consideró las causas justificativas al momento de fijar el monto de la sanción impuesta aplicándolas correctamente.

4. En relación a las denuncias de violación de los artículos 136 ordinal 24 de la Constitución, el artículo 32 de la Ley de Protección al Consumidor, y el vicio de desviación de poder, observó el Ministerio Público que el objeto del presente recurso era obtener la nulidad de la Resolución N° 2622 de fecha 17 de agosto de 1995, dictada por el Ministerio de Fomento, tal como lo señalan los apoderados actores en su libelo y petitorio. Sin embargo, infiere la representación fiscal que éstas denuncias estaban dirigidas a solicitar la nulidad por inconstitucionalidad de la Resolución Conjunta del Ministerio de Fomento N° 1700 y Educación N° 899, cuyo recurso de nulidad refieren los apoderados actores cursa ante el Alto Tribunal. En tal sentido, estimó que al no haber sido solicitada su nulidad, no entró a considerar los planteamientos esgrimidos, conservando su validez y eficacia, con motivo de no haberse declarado la nulidad por inconstitucionalidad de la Resolución Conjunta en cuestión.

   IV

   MOTIVACIONES PARA DECIDIR

   4.1.- CONSIDERACIONES PREVIAS

   Previamente esta Sala debe dilucidar las pretensiones deducidas por los apoderados actores toda vez que en su petitorio solicitan la nulidad por ilegalidad e inconstitucionalidad del acto administrativo definitivo de efectos particulares [Resolución N° 2622 del 17 de agosto de 1995] y por otra parte, solicitan que “…se reconozca (no que la declare) que esa disposición [Resolución Conjunta N° 1.700 y 899 del Ministerio de Fomento y Educación respectivamente], esta viciada de nulidad absoluta (…) tal como lo ordena el artículo 117 de la Constitución y por mandato del artículo 19 ordinales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”

   En tal sentido, señalaron que la intención en sede administrativa era solicitar, de conformidad con “…el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sea declara la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares que al estar fundamentado en un acto de efectos generales inconstitucional ese acto de efectos particulares también es inconstitucional. (…) Al hacer las impugnaciones sobre violación de las leyes y la Constitución se hicieron para que en cumplimiento de su deber desapliquen las normas de inferior jerarquía cuando violen la Ley y la Constitución, deber que se negaron a cumplir (…) ya que el hecho de que la Corte Suprema de Justicia no se haya pronunciado (…) no es obstáculo para que ante la presencia de un acto nulo, la administración aun de oficio declare tal nulidad…”. (Subrayado de la Sala).

   Ante estas pretensiones, observa la Sala que la sustituta del Procurador General de la República no analizó las pretensiones de inconstitucionalidad denunciadas por los apoderados actores; y el Ministerio Público, por su parte, estimó que no las consideraría porque “…la nulidad por inconstitucionalidad de la Resolución Conjunta (…), cuyo recurso de nulidad refieren los apoderados actores, cursa ante el Alto Tribunal…”

   De allí que, deba la Sala precisar la pretensión de los apoderados actores, por cuanto, se desprenden dos peticiones de su escrito libelar, a saber: 1) la nulidad del acto administrativo de efectos particulares que agotó la vía administrativa [Resolución N° 2622 del 17 de agosto de 1995] y, 2) la nulidad por inconstitucional del acto administrativo de efectos generales que sirvió de base al acto individual [Resolución Conjunta N° 1700 y 899 del Ministerio de Fomento y Educación respectivamente, del 9 de julio de 1993.

   Al respecto, la Sala observa que puede tratarse o bien de una acumulación de acciones en los términos contenido en el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia o bien, el reconocimiento de nulidad absoluta del acto administrativo de efectos generales, de conformidad con el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que permitiría que solicitaran la desaplicación del acto general que sirvió de base legal al acto administrativo impugnado.

   La respuestas de ambas premisas obliga a la Sala por una parte ha pronunciarse sobre la acumulación de acciones (4.1.1.) y por la otra, en la posibilidad de solicitar en sede administrativa el reconocimiento de nulidad de un acto administrativo de efectos generales (4.1.2.).

   4.1.1.- En relación a la acumulación de pretensiones de nulidad por razones de inconstitucionalidad y de ilegalidad del acto administrativo individual [Resolución N° 2622] y del acto general [Resolución Conjunta N° 1700 y 899 del Ministerio de Fomento y Educación respectivamente] que le sirvió de base legal, que se deduce tanto de su petitorio final como de la parte del escrito que denominaron “Declaratoria de Incompetencia”, observa la Sala que el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es del tenor siguiente:

   Cuando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo la del acto general que le sirva de fundamento, y se alegaren razones de inconstitucionalidad para impugnarlos, se seguirá el procedimiento establecido en la Sección Tercera de este Capítulo y el conocimiento de la acción y del recurso corresponderá a la Corte en Pleno

   .

   Del artículo antes transcrito, se colige la competencia que tenía la Corte en Pleno para conocer de la acción en cuestión, (competencia esta que con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a tenor de lo dispuesto en los artículos 266, numerales 4 y 5, y 335, se vio modificada –y le compete a esta Sala Político Administrativa- ya que a la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, tan sólo le corresponde el conocimiento jurisdiccional de los antejuicios administrativos, de conformidad con los numerales 2 y 3 del citado artículo 266) como la excepción a la regla general contenida en el ordinal 4° del artículo 84 de la citada Ley, relativa la inadmisibilidad de la demanda “cuando se acumularen acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles”, esto es, la inepta acumulación de acciones.

   No obstante lo anterior, la Sala aprovecha la oportunidad para hacer suya las consideraciones realizadas acerca de su competencia y de la inepta acumulación de acciones, en sentencia recaída en el caso Cámara Venezolana de la Educación Privada, Asociación Nacional de Institutos Educativos Privados y otros contra la Resolución Conjunta N° 1700 y 899 del Ministerio de Fomento y de Educación respectivamente, del 19 de agosto de 1993, Expedientes N° 9989 y 9992, que expresamente indicó lo siguiente:

   La Corte no comparte el criterio anteriormente expuesto. El mismo vulnera su constante, pacífica y reiterada jurisprudencia respecto a la existencia y definición de los actos administrativos generales de efectos particulares que como tales se encuentran sometidos a la jurisdicción de esta Sala. Dichos actos se definen como de efectos particulares por afectar a personas específicas, perfectamente identificables en la medida en que se encuentren en el supuesto de hecho del acto administrativo en cuestión (ver sentencia S.P.A. de fecha 22 de noviembre de 1990, caso E.L.F.M. y otros y sentencia de la Sala Plena del 1° de diciembre de 1992, caso Alcalde del Municipio Libertador, entre otras).

   Con base a lo anteriormente expuesto y por ser esta Resolución [Resolución Conjunta N° 1700 y 988 del Ministerio de Fomento y Educación] un acto general de efectos particulares, conforme al artículo 42 ordinal 10, en concordancia con el artículo 43, ambos de la Ley Orgánica de la Corte, (…) esta Sala es competente para conocer de la acción conjunta interpuesta (…)

   También se ha sostenido por la representación del Ministerio de Fomento, partiendo de la premisa de que se trata de un acto normativo de efectos generales, que la Sala incurrió en el vicio de inepta acumulación porque el conocimiento de las dos demandas, correspondería a jueces diferentes; (…) Declarada como fue la competencia para conocer del presente asunto, conforme a los razonamientos que se dejaron expuestos en el número anterior y que ahora se reiteran, procede por el mismo argumento, desestimar la presente cuestión previa planteada y así se declara…

   De la sentencia parcialmente transcrita, emerge la competencia para conocer los alegatos de inconstitucionalidad de la Resolución Conjunta N° 1700 y 899 del Ministerio de Fomento y de Educación, entendida como un acto general de efectos particulares, así como, la excepción a la regla de la inepta acumulación de acciones, que permite tramitar conjuntamente tanto la nulidad de los actos individuales como los generales de efectos particulares, cuando se denuncien la transgresión de normas constitucionales.

   Ahora bien, observa la Sala que en el caso de autos se ha denunciado la violación de normas de rango constitucional como lo son ordinal 24 del artículo 136, el artículo 117 y el artículo 206. De igual forma ha sido alegada la infracción de normas de rango legal contenida en los artículos 21, 32 y 115 de la Ley de Protección al Consumidor; artículo 13, ordinal 18 del artículo 28; ordinal 6° del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Central, artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y artículo 1.159 y 1.649 del Código Civil, en razón de lo cual, pone en evidencia que esta Sala debe conocer tanto de la nulidad por razones de inconstitucionalidad y, consecuentemente, de ilegalidad del acto atacado por esta vía jurisdiccional, todo ello conforme a lo previsto en el numeral 5 del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y así se declara.-

   Además, como consecuencia del nuevo orden constitucional, la Sala destaca que tanto el texto de la Constitución derogada, como la recién entrada en vigencia, disponen (artículos 206 y 259 respectivamente), que la jurisdicción contencioso administrativa corresponde al M.T. y a los demás tribunales que determine la ley, siendo competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.

   En efecto, resulta oportuno resaltar el contenido de la sentencia dictada por este M.T. en Pleno, de fecha 8 de marzo de 1995, recaído en el caso: Parque Nacional Chorro el Indio, donde se deja sentado que la Sala Político-Administrativa es el órgano de la jurisdicción contencioso administrativa competente para decidir una acción de nulidad por ilegalidad o inconstitucionalidad, contra un acto administrativo de efectos generales, en los siguientes términos:

   …De la interpretación concatenada de los preceptos antes transcritos se desprende que a esta Corte le corresponde conocer de la nulidad de los reglamentos y demás actos de efectos generales del Poder Ejecutivo Nacional que colidan con la Constitución. Estas disposiciones son un reflejo de los artículos 215 ordinal 6º, y 216 de la Carta Magna (derogada), donde se dispone que los recursos contra los Reglamentos y demás actos de efectos generales del Poder Ejecutivo Nacional, cuando sean atacados de inconstitucionalidad, son conocidas por esta Sala Plena.

   Ahora bien, ese artículo constitucional no puede ser interpretado aisladamente sino en concordancia con los artículos 206, 215 (ordinales 3º, 4º y 7º) y 216 de la misma Ley Fundamental (referida a la Constitución de 1961 derogada). De esta forma, tanto la Sala Político Administrativa, primero, y esta Corte Plena, precisaron que a la Corte Suprema de Justicia en Pleno sólo le corresponde en única instancia el conocimiento de los recursos o acciones que se interpongan contra actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Carta Magna y que por tanto, desde el punto de vista formal o de su rango, son equiparables a la ley. Mientras que cuando se impugne un acto administrativo emanado de cualquier órgano del Poder Público, de carácter general o particular - pero de rango sublegal - y por contrariedad al derecho, la competencia le corresponderá siempre a la jurisdicción contencioso administrativa, y específicamente a la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia), cuando el vicio alegado fuere de inconstitucionalidad.

   (paréntesis, negrillas y subrayado de la Sala).

   Los principios sentados por la sentencia parcialmente transcrita se aplican a la realidad constitucional actual, por cuanto, la Constitución vigente de la República Bolivariana de Venezuela, si bien estableció un cambio en la estructura y denominación de este M.T., consagrando la creación de nuevas Salas, entre ellas la Sala Constitucional, sin embargo delimitó la competencia de esta última, ratificando la competencia de esta Sala Político- Administrativa, para conocer de casos como el de autos (acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad contra actos de efectos generales dictados en ejecución indirecta y mediata de la Constitución).

   De la interpretación del artículo 336 de la vigente Constitución, se desprende que la competencia de la Sala Constitucional en relación a los actos dictados por el Ejecutivo Nacional u otros actos dictados por cualquier ente público, está circunscrita para:

   3. Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional que colidan con esta Constitución.

   4. Declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e inmediata de la Constitución, dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público

   .

   En consecuencia, al no haberse dictado el acto impugnado, en ejecución directa e inmediata de la Constitución (sino más bien en ejecución directa e inmediata de la Ley, esto es, la derogada Ley Orgánica de la Administración Central, la vigente Ley Orgánica de Educación y la derogada Ley de Protección al Consumidor) ni al tener el referido acto, rango de ley, de conformidad con el numeral 5 del artículo 266 de la Constitución, es competente esta Sala para declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales, cuando sea procedente, y por ende, conocer y decidir la presente acción de nulidad contra el acto de rango sublegal impugnado por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad y así se declara.

   4.1.2.- Por lo que atañe la intención de los apoderados actores de solicitar en sede administrativa el reconocimiento de nulidad absoluta del acto administrativo de efectos generales que sirvió de base al acto administrativo de efectos particulares que agotó la vía administrativa, se observa que si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo consagra la potestad anulatoria en cabeza de la Administración Pública, no está claro si la misma está circunscrita sólo a los actos administrativos de efectos particulares.

   Al respecto, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 6 de abril de 1994, recaída en el caso: E.C., indicó lo siguiente:

   …Aparece así la potestad que a la Administración reconoce el artículo 83, sin límite, sin restricción, en virtud de la gravedad del vicio que afecta el acto de que se trate, (omissis) Se pone así esta ilimitada potestad administrativa, que opera también como garantía del administrado, puesto que permite solicitar en cualquier momento la eliminación del mundo jurídico de un acto que ostente uno de los vicios que reseñan los cuatro numerales del artículo 19 de la Ley que se comenta (…), a la ordinaria potestad de revisión de la Administración que surge solamente por el ejercicio del particular interesado en los recursos que la Ley le reconoce para solicitar se revoque o modifique una decisión administrativa que lesiona sus derechos o intereses…

   De igual forma, la Sala agregó en relación a la potestad de anulación de la Administración, en la sentencia del 7 de agosto de 1996, recaída en el caso: Instituto Universitario Politécnico S.M., lo siguiente:

   …Ahora bien, es diferente la situación cuando la iniciativa no la asume cualquiera de los organismos de la Administración antes enumerados, sino un órgano externo a la estructura en la cual opera el actor del acto. En tal caso, este órgano no puede incluirse en el supuesto del artículo 83 (…) que se refiere exclusivamente a la actuación ‘de oficio’ del órgano que está directamente involucrado en la existencia y eficacia del acto, es decir, de aquel del cual dependen tales elementos. (Omissis) En efecto, el artículo 83 de la Ley Orgánica (…) alude a la potestad de anular actos ‘dictados por ella’, lo cual significaría que no se trata de actos de un tercero, sino de aquellos que derivan de su propia autoría…

   De los criterios jurisprudenciales parcialmente transcrito, se colige que la potestad anulatoria estaría limitada exclusivamente a los actos administrativos dictados por los órganos jerárquicamente superiores al de aquél de quien procede el acto anulado, en virtud de que, la decisión de la Administración Pública, será privar de eficacia a los actos por razones de legalidad, esto es, eliminar del mundo jurídico un acto viciado de nulidad absoluta en los términos del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   De allí que, estime la Sala que no podría pensarse en que pueda la Administración Pública reconocer la nulidad de un acto administrativo de efectos generales, en virtud de que su extinción sólo sería posible por la derogación tácita o expresa que se haga de la misma, o por su sustitución total o parcial a través de un acto administrativo de su misma jerarquía y naturaleza general (artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). De allí que, resulta atentatorio del cumplimiento de las condiciones de competencia y forma el que los órganos de la Administración puedan reconocer su nulidad absoluta y, más grave sería, si el acto administrativo de efectos particulares o generales involucra la conjunción de otra voluntad como el caso de autos.

   Aplicando los criterios antes expuestos, esta Sala rechaza la petición reiterada en esta instancia judicial deducida por los apoderados judiciales de la parte actora, en el sentido de que, el Ministerio de Fomento reconociera la nulidad absoluta en los términos del artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de la Resolución Conjunta N° 1700 y N° 899 del Ministerio de Fomento y Educación, por cuanto, se trata de un acto administrativo general que además, haría suponer en el caso negado, de que se aceptase el alegato en cuestión, sólo podría el Ministro de Fomento, vista solicitud realizada, reconocer la nulidad del acto general en contra de la misma potestad que también ostenta el Ministerio de Educación. En consecuencia, corresponde sólo a esta instancia judicial, el pronunciamiento de invalidez del acto administrativo general impugnado.

   Vistas las consideraciones que anteceden, es forzoso concluir en la improcedencia de la petición de nulidad absoluta formulada por los apoderados actores ante el Ministro de Fomento por las razones antes aludidas, contra de la Resolución Conjunta N° 1700 y 899 del Ministerio de Fomento y Educación, mediante el cual se establecen los requisitos procedimentales para la determinación de la matrícula y mensualidades que los planteles educativos privados pueden cobrar a sus alumnos en el año 1993-1994 y, así se declara.

   Pasa de inmediato la Sala ha pronunciarse en relación a los alegatos de inconstitucionalidad del acto general contenido en la Resolución Conjunta N° 1700 y 899 del Ministerio de Fomento y de Educación, en el mismo orden en que fueron expuestos.

   4.2.- VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA RESOLUCION CONJUNTA N° 1700 Y 899 DEL MINISTERIO DE FOMENTO Y DE EDUCACION

   4.2.1.- VIOLACIÓN DE LA RESERVA LEGAL O PRINCIPIO DE LEGALIDAD

   Al respecto, alegaron los apoderados actores, la libertad contractual de su representada para convenir y revocar por mutuo consentimiento o por causas estipuladas por ley, la fijación o regulación de los montos o precios a cobrar por los servicios educativos que prestan. Es por ello que, señalaron la inexistencia de norma que autorizara a los Ministerios de Fomento y Educación, para modificar éstos aspectos en el contrato de prestación de los servicios educativos.

   Asímismo, señalaron que se sustrajo ilegalmente el derecho a expresar su voluntad libremente, cuando otorgó competencias a las Asambleas Extraordinarias de Padres, a la Comisión de las Zonas Educativas, al C.C. y al Ministerio de Educación, por encima de sus órganos internos, derogando las normas estatutarias de la misma.

   De igual forma, indicaron que se impuso un procedimiento administrativo para el aumento de la matrícula en los institutos de educación privada, derogatorio del contenido del artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Por último, denunciaron la violación de la reserva legal en materia penal o sancionatoria, en virtud de que, el artículo 17 de la misma, estableció un tipo delictivo que realiza una remisión a la aplicación de las sanciones contenidas en la Leyes de Educación y Protección al Consumidor, cuando sólo por ley se pueden establecer sanciones.

   En consecuencia, los apoderados actores denunciaron la violación de la reserva legal contenida en el ordinal 24 del artículo 136 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, en concordancia con los artículos 1.159 y 1.649 del Código Civil, 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como, el establecimiento por esta vía de sanciones administrativas.

   Al efecto esta Sala observa que, la violación a la reserva legal o principio de la legalidad (ordinal 24 del artículo 136 de la Constitución), se produce cuando la actuación de los órganos de la Administración Pública transgrede el ordenamiento jurídico-administrativo, o “bloque de legalidad”. Es decir que la acción administrativa invada competencias propias del Poder Legislativo Nacional.

   Es pues ante el alegato de derogatoria del contrato celebrado entre los padres y representantes de los alumnos y el Colegio, por concepto de prestación de servicios educativos, recuerda la Sala el contenido de la sentencia de la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, dictada el 19 de agosto de 1993, recaído en el caso: Cámara Venezolana de Educación Privada, Asociación Nacional de Institutos Educativos Privados y otros en contra de la Resolución Conjunta N° 1700 y 899 del Ministerio de Fomento y de Educación, Exp. N° 9989 y 9992, en donde se pronunció acertadamente en relación con la naturaleza de servicio público de la educación, en los siguientes términos:

   …Ahora bien, la Constitución erige en servicio público la educación (artículo 80 primer aparte). Según Duguit el servicio publico es “toda actividad cuyo cumplimiento debe estar asegurado, regulado y controlado por los gobernantes porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y el desenvolvimiento de la interdependencia social y porque, además, es de tal naturaleza que no puede ser completamente realizada sino mediante la intervención de la fuerza gobernante” (cit. Por E.L.M.: Manual de Derecho Administrativo, 7° Ed., p.225).

   Priva en la concepción material del servicio el significado de una actividad de interés general, bajo el control de una autoridad administrativa por cuanto el servicio público satisface necesidades públicas.

   La solución del caso concreto aconseja evidenciar las características que definen el servicio público. Así:

   1.- La obligatoriedad supone su funcionamiento bajo control;

   2.- La mutabilidad implica la existencia de normas relativas a la organización y funcionamiento que pueden ser modificadas bajo las exigencias de las circunstancias, por la autoridad competente en beneficio colectivo. En tal sentido vale invocar lo que en la doctrina venezolana sostiene el Dr. E.L.M., en la obra ya citada (p. 239):

   ‘Poco importa que el servicio sea directamente prestado por el Estado o haya sido concedido a un particular o empresa privada: en todo caso, permanece incólume la potestad de las autoridades de introducir modificaciones en las reglas concernientes a la organización y funcionamiento del servicio. La idea básica del principio de la mutabilidad consiste en que el interés general es variable, por lo cual, el régimen aplicable al servicio debe ser adaptable a las exigencias cambiantes del interés general’.

   3.- La continuidad: dada la importancia para la colectividad no puede ser interrumpido, de modo que el público puede en todo momento, con absoluta certeza, contar con los servicios públicos.

   4.- La igualdad según la cual, los usuarios de una misma categoría están sometidos a la misma tasa.

   Las características anteriores están presentes en la organización educativa venezolana por lo que obligado es concluir que ésta constituye un servicio público. Así lo consagra el artículo 80 de la Constitución, la Ley Orgánica de Educación en sus artículos 1, 2, 5, 15, 55,m 56, 59, 71 107 y el Reglamento de dicha Ley en sus artículos 4 y 69.

   Dado el tratamiento de servicio público que el ordenamiento jurídico atribuye a la actividad educativa, el mismo se encuentra sometido a un amplísimo régimen de policía administrativa que autoriza la Constitución en sus artículos 80 y 79 y desarrolla la Ley que rige la materia en sus artículos 55, 56, 71 y 107 entre otros.

   (Subrayado de la Sala).

   De la sentencia antes transcrita, se colige la naturaleza de la educación como servicio público con una doble connotación, a saber. el derecho para quienes pretenden impartirla, así como, para quienes aspiran acceder a ella, principios éstos contenidos en los artículos 79 y 78 de la Carta Magna de 1961, para garantizar a las partes involucradas que participen dentro del proceso educativo cada una en sus roles, debiendo el Estado facilitar el cumplimiento de este deber por padres y representantes tal como lo exigía el artículo 55 ejusdem.

   Por su parte, el nuevo orden constitucional (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.860 del 30 de diciembre de 1999), estableció el derecho de educación en los siguientes términos:

   Artículo 102: La educación es un derecho humano y un deber social fundamental, es democrática, gratuita y obligatoria. El Estado la asumirá como función indeclinable y de máximo interés en todos sus niveles y modalidades, y como instrumento del conocimiento científico, humanístico y tecnológico al servicio de la sociedad. La educación es un servicio público y está fundamentada en el respeto a todas las corrientes de pensamiento, con la finalidad de desarrollar el potencial creativo de cada ser humano y el pleno ejercicio de su personalidad en una sociedad democrática basada en la valoración ética del trabajo y en la participación activa, consciente y solidaria en los procesos de transformación social consustanciados con los valores de la identidad nacional, y con una visión latinoamericana y universal. El Estado, con la participación de las familias y la sociedad, promoverá el proceso de educación ciudadana de acuerdo con los principios contenidos de esta Constitución y en la ley.

   (Subrayado de la Sala).

   Artículo 106: Toda persona natural o jurídica, previa demostración de su capacidad, cuando cumpla de manera permanente con los requisitos éticos, académicos, científicos, económicos, de infraestructura y los demás que la ley establezca, puede fundar y mantener instituciones educativas privadas bajo la estricta inspección y vigilancia del Estado, previa aceptación de éste.

   (Subrayado de la Sala).

   De las normas constitucionales antes transcritas, se colige la connotación de derecho humano y de deber social fundamental de la educación, así como, su declaratoria de servicio público en donde el Estado asumió la responsabilidad de convertirla en instrumento para consustanciar a los ciudadanos, en la búsqueda de la identidad nacional y las transformaciones sociales con la participación tanto de las familias como de la sociedad.

   De igual forma, emerge la importancia de las instituciones educaciones privadas que colaboran con el Estado en la educación, por ello, el celo que tiene sobre quienes conjuntamente con él, se abocan en la obtención de tal fin, es por ello, que se justifica cualquier actuación relativa al control de la actividad de los particulares para garantizar su apego a los fines del Estado.

   Precisado lo anterior, la Sala estima que la “libertad contractual” aludida por los apoderados actores, entendida como el poder de disposición de los particulares de establecer el contenido y modalidades de las obligaciones que asumen a través de los contratos, esto es, el principio de la autonomía de la voluntad consagrado en el artículo 1.159 del Código Civil, en campo del Derecho Público está limitado por la actividad de policía desarrollada por el Estado en la consecución de sus fines esenciales a través de la educación. De allí que, se estime que los particulares prestan su colaboración en la ejecución de un servicio público, razón por lo cual, la aludida libertad contractual debe desestimarse y así se declara.

   Por lo que atañe al establecimiento de un procedimiento administrativo derogatorio del artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se observa que la pretensión de los apoderados actores se circunscribe a la supuesta imposibilidad de los órganos administrativos de establecer mecanismos o requisitos procedimentales, a través de resoluciones ministeriales, ante la inexistencia de la ley especial, debiéndose aplicar el procedimiento administrativo ordinario previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   En tal sentido, observa la Sala que la Resolución Conjunta impugnada fue dictada por los Ministerios de Fomento y de Educación, por disposición del Presidente de la República, para el establecimiento de un régimen para el aumento de las matrículas y de las mensualidades, correspondiente al año escolar 1993-1994, relacionado al incremento del índice de inflación acumulado, en el año respectivo para el Area Metropolitana de Caracas, según el último boletín emitido por el Banco Central de Venezuela, para la fecha de la solicitud. Dicho régimen previó la participación de la Asamblea Extraordinaria de Padres y Representantes y del Ministerio de Educación. Asímismo, consagró la forma de convocatoria de la Asamblea, el quórum de instalación, la mayoría requerida para adoptar la decisión, el método a emplearse en caso de no poder lograrse la constitución válida de la Asamblea, la forma de recoger la decisión y el destino que habrá de darse a ésta. Señaló por otra parte, las competencias de las comisiones ad hoc de las zonas educativas, y la publicidad que habrá de dársele a las decisiones que se adopten. Se estableció la forma de proceder para el caso de que la decisión de la Asamblea Extraordinaria se adoptase en la segunda convocatoria y un régimen de protección a las decisiones que se adoptasen fijándose límites máximos que no podrán ser excedidos. Por último, se definió las acciones que pudieran ser intentadas por los interesados y el régimen de vigencia de la decisión adoptada.

   De allí que, siendo las resoluciones medidas dictadas por los ministros sobre las materias propias de su competencia y como quiera que se denunció la violación de la reserva legal por haberse establecido un procedimiento distinto al previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, obliga a esta Sala a pronunciarse en relación a la competencia de los órganos administrativos al dictar la Resolución Conjunta impugnada.

   En efecto, observa que la Resolución Conjunta se dictó de conformidad con lo establecido en el ordinal 18 del artículo 28 y en el ordinal 6 del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Central, en concordancia con los artículos 4, 55, 56, 74 y 75 de la Ley Orgánica de Educación, el artículo 1°, los ordinales 2, 3, 4, 6, 7 y 8 del artículo 2 y los artículos 10 y 75 de la Ley de Protección al Consumidor.

   Por lo que atañe a la competencias establecidas en Ley Orgánica de la Administración Central al Ministerio de Fomento y Educación (artículo 28, ordinal 18 y artículo 29, ordinal 6° respectivamente), el primero está facultado para fijar los precios y tarifas en el territorio nacional mientras que el segundo, le compete la planificación y la realización de las actividades en el sector educación, a saber: orientación, programación, desarrollo, promoción, supervisión, control y evaluación del sistema educacional en todos sus aspectos y niveles, salvo lo que leyes especiales determinen, y en especial, la supervisión general y control de la educación y la inspección y vigilancia de los institutos educativos.

   Por su parte, las disposiciones de la Ley Orgánica de Educación publicada en la Gaceta Oficial N° 2.635 Extraordinaria del 28 de julio de 1980, que sirvieron de base legal a la Resolución Conjunta impugnada, son del tenor siguiente:

   Artículo 4°: La educación, como medio de mejoramiento de la comunidad y factor primordial del desarrollo nacional, es un servicio público prestado por el Estado, o impartido por los particulares dentro de los principios y normas establecidos en la ley, bajo la suprema inspección y vigilancia de aquel y con su estímulo y protección moral y material.

   (Subrayado de la Sala).

   Artículo 55: Son planteles oficiales, los fundados, y sostenidos por el Ejecutivo Nacional, por los Estados, por los Territorios Federales, las Municipalidades, los Institutos Autónomos y las Empresas del Estado, debidamente autorizados por el Ministerio de Educación. Se denominan privados los planteles fundados, sostenidos y dirigidos por personas particulares. La organización, funcionamiento y formas de financiamiento de estos últimos deberán ser autorizados periódicamente por el Ministerio de Educación.

   Los servicios e institutos educativos quedan sometidos a las normas y regulaciones que al efecto dicte el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de Educación, salvo los casos regidos por leyes especiales.

   (Subrayado de la Sala).

   Artículo 56: Todos los planteles privados estarán sujetos a la supervisión y control del Ministerio de Educación, salvo aquellos que se rijan por leyes especiales. Dichos planteles se clasifican en inscritos y registrados, Son planteles privados inscritos, los que obtengan la inscripción en el Ministerio de Educación y se sometan al régimen educativo que consagra esta ley, sus reglamentos y las normas emanadas de las autoridades competentes con el fin de que sean reconocido oficialmente los estudios en ellos realizados y a sus alumnos puedan serles otorgados los diplomas, certificados y títulos oficiales respectivos. Son planteles privados registrados los que no aspiren a tal reconocimiento por parte del Estado, pero que estarán obligados a seguir los principios generales que indica la ley y a cumplir las disposiciones que para ello establezca el Ministerio de Educación.

   (Subrayado de la Sala).

   Artículo 74: La comunidad educativa tendrá como finalidad colaborar en el logro de los objetivos consagrados en la presente ley. Contribuirá materialmente, de acuerdo con sus posibilidades, a las programaciones y a la conservación y mantenimiento del plantel, Su actuación será democrática, participativa e integrados del proceso educativo.

   (Subrayado de la Sala).

   Artículo 75: El Ministerio de Educación establecerá los principios generales de organización, funcionamiento y cooperación de los distintos sectores que integran la comunidad educativa.

   (Subrayado de la Sala).

   De las normas antes transcritas, se colige la facultad legítima que tiene el Estado de vigilar e inspeccionar todas y cada una de las actividades educativas que realizan las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas a los efectos jurídicos pertinentes, por cuanto, implica el control sobre la estructura, organización y funcionamiento de la educación en el país, así como, el deber de integrar a la comunidad educativa en el proceso educativo, funciones que el legislador ha encomendado al Ministerio de Educación para así, velar por el cumplimiento del fin esencial del Estado como lo es la educación.

   Por su parte, las disposiciones de la Ley de Protección al Consumidor publicada en la Gaceta Oficial N° 4.403 Extraordinaria del 24 de marzo de 1992, expresamente establecen lo siguiente:

   Artículo 1°: Las disposiciones de la presente Ley tienen por objeto la protección y salvaguarda de los derechos e intereses de los consumidores, así como su organización, educación, información y orientación

   .(Subrayado de la Sala).

   Artículo 2°: Son derechos del consumidor: (Omissis)

   2°La información adecuada y clara sobre los diferentes bienes y servicios, con especificaciones de cantidades, peso, características, composición, calidad y precios, que le permita elegir conforme a sus deseos y necesidades;

   3° La promoción y protección de sus intereses económicos, en reconocimiento de su condición de débil jurídico en las transacciones del mercado;

   4° La educación sobre el consumo adecuado de bienes y servicios; (…)

   6° La protección de los intereses supraindividuales o difusos, en los términos que establezca esta Ley;

   7° La protección contra la publicidad engañosa o abusiva, los métodos comerciales coercitivos o desleales y las prácticas o cláusulas abusivas impuestas por proveedores de bienes y servicios, en la medida en que éstas afecten directamente los intereses de los consumidores; y

   8° La constitución de asociaciones, ligas, grupos, juntas, comités u otras organizaciones de consumidores y hacer oír, a través de estas organizaciones, sus opiniones en los procesos de adopción de decisiones que le conciernen

   .

   Artículo 10: Todo proveedor de bienes o servicios estará obligado a respetar los términos, plazos, fechas, condiciones, modalidades, reservas o circunstancias, ofrecidas o convenidas con el consumidor para la entrega del bien o la prestación del servicio.

   Por último, el artículo 75 de la Ley de Protección al Consumidor consagra las competencias del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor (IDEC) en 21 ordinales.

   De las normas antes transcritas, emerge el sometimiento de la actuación del Ministerio de Fomento y de Educación al principio de legalidad, por cuanto, al suscribir ambos la Resolución Conjunta impugnada, acudieron a sus potestades para ejercer el control de la labor empeñada a los particulares dedicados la prestación de servicios educativos, el primero por ser el competente de fijar tarifas y precios en el territorio nacional, así como, la protección al consumidor y el segundo, por ser el competente para regular, planificar y supervizar la educación en el país.

   Por último, en relación a la violación de la reserva legal en materia penal o sancionatoria, observa la Sala que el artículo 17 de la Resolución Conjunta no creó un tipo delictivo sino que sometió las infracciones de la misma a las sanciones previstas en la Ley Orgánica de Educación y en la Ley de Protección al Consumidor, precisamente porque la actuación infractora de la norma está subordinada al orden jurídico, así como, en ejercicio de potestades propias.

   En consecuencia, esta Sala desestima los alegatos de violación de la reserva legal, por cuanto, ambos Despachos se mantuvieron en su zona de reserva, cuando acudieron a la actividad de policía para garantizar el mantenimiento del orden público mediante diversas formas de compulsión sobre los particulares, integrada por un conjunto de hechos, actos y procedimientos, a fin de alcanzar de manera directa los fines estatales que tiene asignado tanto el Ministerio de Fomento como el Ministerio de Educación y así se declara.

   4.2.2.- DESVIACIÓN DE PODER

   Alegaron los apoderados actores que los institutos de educación privada no tienen inherencia en el procedimiento administrativo, puesto que, solamente se les encarga de elaborar un informe económico. De allí que estimaron que, el verdadero fin era producir la congelación de matrículas y no regulación de las tarifas en el sentido de la Ley de Protección al Consumidor, lo que origina una desviación de poder, cuando se hizo uso de una potestad pública en beneficio de una de las partes, razón por lo cual, es violatoria del artículo 206 de la Carta Magna de 1961.

   En tal sentido, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 6 de marzo de 1995, recaída en el caso: Ingird Spiritto de Rodríguez vs. Consejo de la Judicatura, en relación a la desviación de poder señaló lo siguiente:

   …La desviación de poder, vicio que según definición doctrinaria y jurisprudencial consiste en la utilización de las potestades que le han sido atribuidos legalmente para fines distintos de los previstos por el ordenamiento jurídico, amparándose la Administración para actuar así, precisamente, en un mal uso o en un abuso del margen de libertad o discrecionalidad que permite la norma, sin que ello trascienda a la apariencia externa del acto, el cual aparentemente luce adecuado a derecho, correcto, pero que, en realidad se encuentra viciado en su componente valorativo o volitivo.

   En efecto, la desviación de poder implica que el acto, ajustado aparentemente a la legalidad extrínseca, está sin embargo inspirado en consideraciones ajenas al interés del servicio. Ello conduce a menudo al juzgador a indagar acerca de la intención subjetiva de la autoridad administrativa que lo dictó y sobre el elemento fáctico que apoya la decisión. Por ello el Juez debe lograr una razonable convicción de que se ha desvirtuado la finalidad perseguida por la norma, y que no existe proporcionalidad ni adecuación con su supuesto de hecho, sobre la base de las pruebas y datos aportados, bien que emanen del propio expediente administrativo, bien que sean traídos a juicio por las partes, o sea a través del ejercicio de la potestad inquisitiva propia de la jurisdicción contencioso-administrativa.

   Esa razonable convicción debe indicar al juez que, en efecto, la Administración se apartó del interés general, concreto, que le impone la norma jurídica y los principios de la institución de que se trate, en detrimento –se reitera- no sólo de la debida proporcionalidad, de la adecuación con el supuesto de hecho de la norma y con el fin de interés público que la misma persigue, como señala el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino también de los principios de racionalidad, equidad, igualdad y justicia que deben orientar la actuación de los órganos públicos.

   En suma, la desviación de poder requiere ser probada mediante el examen de los hechos administrativos que han nutrido el expediente y de los que ha aportado las partes en el trámite del juicio (o el Juez contencioso, según sea el caso) para reunir los datos fácticos capaces de crear la convicción razonable de que el órgano administrativo en ejercicio de facultades discrecionales, se apartó del cauce jurídico que estaba obligado a seguir, según ordena el citado artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En fin, datos y circunstancias de hechos ciertos e indiscutibles de los que pueda deducirse, según reglas de lógico criterio humano, la realidad objetiva que fundamenta el uso de la potestad discrecional.

   Los hechos, pues, deben ser estimados y eventualmente valorados, en su justa medida, partiendo ineludiblemente de su pura y simple objetividad, como condición del uso correcto de la discrecionalidad…

   (Subrayado de la Sala).

   Es pues por tal razón que, la desviación de poder atiende al elemento fin o finalidad del acto administrativo, en donde el funcionario que tiene poder y competencia asume una decisión distinta a las previstas en las normas, debiéndose indagar en la intención subjetiva de la autoridad administrativa que lo dictó y sobre el elemento fáctico que apoya la decisión.

   En tal sentido, es fundamental su prueba mediante el examen de los hechos administrativos que han nutrido el expediente y de los que hayan aportado las partes en el trámite del juicio, para reunir los datos capaces de crear la convicción razonable de que el órgano administrativo en ejercicio de facultades discrecionales, se apartó del cauce jurídico que estaba obligado a seguir.

   Ahora bien, pasando del problema de la legalidad formal al de la Justicia material, debe esta Sala opinar que en el caso sub-judice, el “Poder” (que emerge del ciudadano, se ejerce con el ciudadano, y para el bien común y la felicidad de éste) se utilizó para establecer un mecanismo “democrático”, en el que participan los responsables solidarios del proceso educativo y cuyo objeto es, ante y por sobre todo, establecer a la Educación como derecho humano fundamental (102 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), para la formación de hombres y mujeres aptos para la democracia, en el que el “protagonismo” de sus componentes es necesario para reafirmar la democracia plural.

   En función de lo antes expuesto, estima la Sala que la denuncia de desviación de poder en la que incurre la Resolución Conjunta, no puede determinarse exclusivamente por el alegato de “congelación de las matrículas”, puesto que, como ha quedado establecido este vicio se produce en uno de los elementos del acto administrativo, sin afectar los otros elementos del acto y tal como quedó establecido los órganos administrativos, son competentes para dictar la Resolución Conjunta y así se declara.

   4.3.- VICIOS DE ILEGALIDAD DE LA RESOLUCION CONJUNTA N° 1700 Y 899 DEL MINISTERIO DE FOMENTO Y DE EDUCACION

   La recurrente denunció la violación del artículo 32 de la Ley de Protección al Consumidor, en sentido de que “…las resoluciones son actos que emanan exclusivamente de los Ministros y no de ninguna otra autoridad dentro de los ministerios no de órganos extraños a ellos. Por tal razón, al pretender la resolución impugnada delegar competencias asignadas a los Ministros con competencia en regulación de precios, resulta nula por aplicación del artículo 32 de la Ley de Protección al Consumidor…”, cuestionaron los artículos 2 al 10 que delegan la competencia para la fijación o regulación de las matrículas a la Asamblea General de Padres y a la Comisión de la Zona Educativa.

   El artículo 32 de la citada Ley, es del tenor siguiente:

   El Ministerio o los Ministerios, según el caso, que tenga asignada la competencia en materia de precios y tarifas podrá establecer mediante resolución, el precio máximo de venta o de prestación de servicios al público, en todo o en parte del Territorio Nacional, para aquellos bienes y servicios que hayan sido declarados de primera necesidad. Al tal efecto, tomará en cuenta la calidad, los costos de producción y de comercialización, la denominación, la forma, condición de empaque y presentación, el tamaño, peso y contenido por unidad comercializable, así como también los elementos que entran en composición o preparación de los bienes, los cuales no podrán ser alterados en perjuicio del consumidor o usuarios.

   Del artículo antes transcrito se colige el establecimiento vía resolución de los precios máximos de ventas o de prestación de servicios, por el Ministerio o Ministerios, que tenga asignada la competencia en materia de precios y tarifas.

   Ahora bien, en el caso presente, se estableció la competencia de los Ministerios de Fomento y de Educación para dictar la Resolución Conjunta, por lo que la intervención de la Asamblea General Extraordinaria de Padres y Representantes y de la Comunidad de la Zona Educativa se traduce en una desconcentración de una de las fases del control del proceso educativo que tiene el Ministerio de Educación.

   En efecto, el artículo 3° de la Resolución Conjunta en cuestión, establece la intervención del Ministerio de Educación para la autorización de las modificaciones de los montos de las matrículas y mensualidades. De allí que, pretender como lo hacen los actores que se delegó la competencia propia de los Ministerio en la fijación de los precios, significaría desconocer que el Estado debe proveer los medios necesarios para cumplir con el deber de educar a las próximas generaciones y la importante intervención que los padres y representantes tienen en la educación de sus hijos y representados.

   La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela conceptúa al Estado como social y democrático de derecho y de justicia (art. 2); el Gobierno es democrático y participativo (art. 6), todo ello dentro de un contexto de protagonismo para el ciudadano. Por lo que el Poder del Estado emana del ciudadano y a él no tan sólo se debe en su origen, sino –lo que es importante- en su ejercicio permanente.

   En este contexto axiológico, la relación entre derecho (educación como hecho político, social y democrático {art. 102} ) y deber (obligación en virtud de la solidaridad y responsabilidad social, como señala el actual artículo 135, anterior 57 en la Constitución de 1961), se hace la democracia real y auténtica, en la que cada ciudadano ejerce sus derechos y asume la responsabilidad por los deberes sociales.

   Sería un contrasentido entender a la educación (que es derecho humano, para alcanzar la justicia y la igualdad, y con ellos la libertad auténtica), como un simple negocio, sometido a reglas contractuales privadas, en las que el Estado sea ajeno a la realidad que late en la sociedad.

   En consecuencia, esta Sala desestima el alegato de violación del artículo 32 de la Ley de Protección al Consumidor en base a los argumentos antes aludidos.

   Pasa la Sala a pronunciarse en relación a los vicios de ilegalidad imputados al acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución N° 2622 del 17 de agosto de 1995, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por ante el Ministerio de Fomento, relativos a la violación del derecho a la defensa y a la ausencia de procedimiento, ilegalidad de la sanción impuesta y falta de mérito.

   4.4.- VICIOS DE ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE EFECTOS PARTICULARES CONTENIDO EN LA RESOLUCIÓN N° 2622

   4.4.1.- VIOLACIÓN AL DERECHO A LA DEFENSA Y AUSENCIA DE PROCEDIMIENTO

   En relación a la violación del derecho a la defensa y ausencia de procedimiento, señalaron lo apoderados actores que visto que la notificación del acto no cumplió su fin por haber sido entregada a persona no autorizada, devino en la imposibilidad de comparecer en el procedimiento administrativo para hacer valer sus alegatos de descargos y pruebas. Es pues por tal razón que, advirtieron la inexistencia en el expediente administrativo de prueba válida de la notificación, lo que transgredió su derecho a la defensa consagrado en el segundo aparte del artículo 68 constitucional, generando la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado y del procedimiento que le dio origen contenido en el artículo 115 de la Ley de Protección al Consumidor, en los términos contenidos en los ordinales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Al respecto esta Sala observa que, la violación del derecho a la defensa en la actualidad corresponde al debido proceso de las actuaciones administrativas consagrado en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en los siguientes términos:

   El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:

   1. La defensa y asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo necesario y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante la violación del debido proceso….

   Del artículo antes transcrito, emerge que la violación del derecho a la defensa se produce cuando los interesados no conocen el procedimiento que pueda afectarles, se les impide su participación en él o el ejercicio de sus derechos, o se les prohibe realizar actividades probatorias, o no se les notifican los actos que les afectan lesionándoles o limitándoles el debido proceso que garantizan las relaciones de los particulares con la Administración Pública.

   Asímismo, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 4 de junio de 1997, reiteró los principios sentados de la sentencia recaída en el caso: L.B.A.F. vs. Ministerio de la Defensa del 17 de noviembre de 1983, en los siguientes términos:

   …Para la imposición de sanciones, es principio general de nuestro ordenamiento jurídico que el presunto infractor debe ser notificado previamente de los cargos que se le imputan y oírsele para que pueda ejercer su derecho de defensa, antes de ser impuesta la sanción correspondiente. Bien sea esta última de naturaleza penal, administrativa o disciplinaria. Tiene base el citado principio en la garantía individual consagrada en el ordinal 5° del artículo 60 de la Constitución de la República, a tenor del cual ‘Nadie podrá ser condenado en causa penal sin antes haber sido notificado personalmente de los cargos y oído en la forma que indique la Ley’. Igualmente, tiene base el principio general invocado en la inviolabilidad del derecho a la defensa ‘en todo estado y grado del proceso’ consagrada en el artículo 68 de la Constitución. La cobertura del estas garantías constitucionales ha sido interpretada ampliamente por la doctrina y la jurisprudencia en nuestro país, a tal punto que la aplicabilidad de los preceptos en ellos enunciados ha sido extendida a todas las ramas del derecho público, (…) a fin de convertirlas en pautas fundamentales de la genérica potestad sancionadora del Estado.

   En esta perspectiva, el derecho de defensa debe ser considerada no sólo como la oportunidad para el ciudadano encausado o presunto infractor de oír sus alegatos, sino como el derecho de exigir del Estado el cumplimiento previo a la imposición de toda sanción, de un conjunto de actos o procedimientos destinados a permitirle conocer con precisión los hechos que se le imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos, hacer oportunamente alegatos en su descargo y promover y evacuar las pruebas que obren en su favor. Esta perspectiva del derecho de defensa es equiparable a lo que en otros Estados de Derecho ha sido llamado como el principio del debido proceso…

   (Subrayado de la Sala).

   De la sentencia parcialmente transcrita, se desprende el reconocimiento en otros ordenamientos jurídicos de la existencia del principio del debido proceso como emblema del derecho a la defensa, siendo que el nuevo orden constitucional, recogió este principio en donde el derecho a la defensa comprenderá tanto la posibilidad de acceder al expediente y a impugnar la decisión como el derecho a ser oído (audiencia del interesado) y a obtener una decisión motivada.

   En el presente caso se observa que, consta en el expediente administrativo Boleta de Citación (folio 35), mediante el cual se notificó a la actora del inicio de la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio, el cual fue recibido el 9 de agosto de 1993, por el ciudadano E.B., titular de la cédula de identidad N° 1.516.989. Ahora bien, de la interpretación del artículo 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se observa que de las formalidades que debe cumplir la notificación del acto administrativo que afecte la esfera jurídica del interesado, no se exige que se haga personalmente sino que simplemente deba hacerse en su domicilio y residencia, y se exigirá recibo firmado en el cual se deje constancia de la fecha en que realiza la notificación, del contenido de la notificación, así como del nombre y cédula de la persona que la recibe. De allí que, cualquier persona que esté en la residencia del domicilio que la reciba, por supuesto, siempre que tenga vinculación con la persona que allí tenga su domicilio y residencia podrá estimarse realizada conforme a las formalidades exigidas la notificación en cuestión.

   La notificación es un acto de eficacia, cuyo objeto, es por una parte, poner en conocimiento al administrado de una decisión o el inicio de un procedimiento; y, por la otra, articular el debido proceso y las impugnaciones. De las actas se desprende que los hoy accionantes conocieron del procedimiento, actuaron en él, ejercieron recursos en sede administrativa. Por lo que es una antinomia, con un velado ánimo de engaño, sostener que si un empleado recibe y firma una notificación administrativa, y el Colegio actúa en el procedimiento, se traduzca ello -luego- en un vicio ante el contencioso administrativo.

   Debe esta Sala resaltar que, tanto en el argumento de Desviación de Poder (que afirma la existencia de la competencia legal, para antes impugnar por incompetencia), como en este de ausencia de procedimiento (aun cuando se actuó en el expediente) pareciera derivarse un ánimo de distorsión de la realidad, lo que no es compatible con establecimientos educacionales que tienen a su cargo la formación integral del ciudadano para encontrar la verdad y desarrollarse en la sociedad.

   Es consecuencia, es forzoso concluir que la recurrente tuvo conocimiento de la apertura del procedimiento administrativo al cumplir la notificación su finalidad, por cuanto, en la formación previa de expediente administrativo la autoridad administrativa aseguró el ejercicio del derecho a la defensa, en razón de lo cual, no se configuró la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido en la adopción del acto impugnado alegado en esta instancia judicial y así se declara.

   4.4.2.- ILEGALIDAD DE LA SANCION IMPUESTA

   Alegaron los apoderados actores que la no valoración de las pruebas aportadas, ocasionó que no se desvirtuara la presunta infracción cometida por la recurrente. Por ello indicaron que, ante la imposibilidad de derogar o modificar los derechos de su representada vía resolución ministerial, podían establecer el monto de las matrículas a cobrar por los servicios prestados, y los padres y representantes tenían conocimiento del aumento en cuestión. Es pues por tal razón que, señalaron que no se produjo el supuesto de hecho previsto en el artículo 99 de la Ley de Protección al Consumidor, en virtud de que, los montos cobrados no excedían a los fijados por la recurrente.

   De igual forma, alegaron la infracción de la norma contenida en el artículo 310 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública que remite al artículo 37 del Código Penal, relativo a la forma de aplicación de las penas en caso de sanciones comprendidas entre dos límites, ya que, la Administración debió sumar el límite máximo de un millón de bolívares, al límite mínimo de un mil bolívares, que dividido a la mitad daba como resultado que la multa impuesta tuvo que haber sido por la cantidad quinientos mil quinientos bolívares (Bs. 500.500,oo). A pesar de lo anterior, indicaron que no se determinaron las causales que justificaron el aumento de la media ordenada por Ley, transgrediendo el artículo 420 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional que ordena la motivación de la resolución de multa, así como, el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Previamente, estima la Sala que la falta de valoración de las pruebas aportadas, así como, la determinación de las causales que justificaron el aumento de la media ordenada por Ley, están relacionados con el vicio de inmotivación del acto administrativo impugnado, razón por lo cual, procede a pronunciarse en este sentido.

   El acto administrativo impugnado es del tenor siguiente:

   …Por otra parte, es jurisprudencia reiterada, (…) que ‘…el incumplimiento de las formalidades procedimentales, entre otras las referentes a la notificación, no impiden al destinatario del acto administrativo el ejercicio de las acciones o recursos legales establecidos para su impugnación, objeto y causa de tales formalidades, no producen ninguna nulidad; pues en materia procedimental el logro de la finalidad del acto tiene prioridad, pues es válido si, por un lado, se obtiene el objeto perseguido por la formalidad omitida y, por otro, no se ha causado lesión en el ámbito de los derechos subjetivos e intereses de los administrados…’

   Por lo tanto carece de todo fundamento la denuncia de indefensión formulada por la recurrente, en el sentido de que no fue notificada del inicio del procedimiento.

   En este mismo orden de ideas, este Despacho considera plenamente probados los hechos imputados a la recurrente, tanto porque así resulta de una valoración conjunta y separada de cada uno de los medios probatorios aportados en el expediente administrativo, conforme a las reglas de la sana crítica, como porque tales hechos resultan tácitamente admitidos por la recurrente en el texto de su impugnación por ante este Despacho, del cual se infiere, que la impugnante tenía derecho a desconocer e inaplicar la Resolución Conjunta de los Ministerios de Fomento y Educación (…). Siendo esto así, no cabe duda que el IDEC calificó correctamente los hechos justificiables, de conformidad con el artículo 29 de la Ley de Protección al Consumidor de 1992.

   En cuanto al monto de la sanción impuesta, ya disminuida en reconsideración, es menester señalar, que conforme el artículo 93 de la Ley de Protección al Consumidor de 1992, el órgano administrativo sancionador a la hora de fijar el monto de la multa viene obligado a considerar factores tales como la capacidad de pago del infractor, la naturaleza del bien tutelado en el caso concreto, la gravedad de la infracción y la dimensión del daño causado.

   En este sentido, este Despacho considera que la sanción de Seiscientos Cincuenta Mil Bolívares (Bs. 650.000,00) impuesta a la recurrente está plenamente ajustada a derecho, teniendo en cuenta que el bien afectado en este caso es la educación de las nuevas generaciones, es decir del futuro del país, y que la educación en tanto derecho fundamental de la persona humana, debe ser objeto de especial tutela jurídica por el Estado…

   Al respecto, observa esta Sala que el vicio de inmotivación del acto se tipifica tan sólo en los casos en los cuales, está ausente la determinación prevista en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, cuando no se expresan ni las razones de hecho, ni las razones jurídicas, ni puede deducirse la presencia de tales elementos del contexto general del acto. En consecuencia, es evidente que el sentido al cual alude el legislador es el de exigir la determinación de las circunstancias (hechos) que puedan subsumirse (supuestos jurídicos) en las normas expresas para configurar la motivación.

   En efecto, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en numerosas sentencias reiteró su criterio acerca de la motivación de los actos administrativos, cuando sostuvo que ésta no tenía por qué ser extensa, por cuanto, podía ser sucinta, siempre que fuese informativa e ilustrativa, y en ocasiones, cuando la norma en la cual se apoya el acto sea suficientemente comprensiva y cuando sus supuestos de hecho correspondan entera y exclusivamente con el caso en cuestión, la simple cita de la disposición aplicada puede equivaler a motivación. Y, en definitiva, los motivos de hecho del acto se encuentran en el expediente administrativo.

   De allí que resulta forzoso concluir que la inmotivación del acto no se produce si la Administración Pública exprese los motivos que fundan su decisión en forma sucinta o breve, con fundamento en la Ley y los elementos que se encuentran en el expediente y así se declara.

   En el presente caso, están dados los elementos precedentemente señalados, por cuanto el Ministro de Fomento enuncia los hechos que constan en el expediente, los analiza y señala las disposiciones que le son aplicables a la situación planteada y además, confirmó la decisión del recurso de reconsideración que se intentó en contra del acto que concluyó con la imposición de la multa en cuestión.

   En consecuencia, resulta evidente que denunciado como vicio del acto la falta de motivación del mismo y constatado como ha sido por esta Sala que el autor del mismo ha recogido en su texto la narración concordada de los hechos, subsumiéndolos según su criterio en normas expresa, el vicio no está presente, en razón de lo cual, se considera improcedente la impugnación y así se declara.

   4.4.3.- FALTA DE MERITO

   En relación a la falta de mérito alegaron los apoderados actores que la imposición de la multa ocasionó el incremento de sus gastos traduciéndose en un desmejoramiento de su situación financiera.

   En tal sentido, observa la Sala que la conveniencia o inconveniencia de la imposición de la multa a la recurrente como consecuencia de su situación económica, resulta relevante, pero es objeto del debate probatorio . Quien se quiera excepcionar de la aplicación de la norma general, o alejar situaciones especiales y/o personales por las que deba ser considerado en forma diferente al resto de los ciudadanos (ya sean estas razones físicas, económicas, sociales, o de cualquier otra naturaleza), tiene la carga de probar su especial condición, y por tanto asume el interés especial, de carácter procesal, de demostrar esa condición especial, o la situación de excepción.

   En el caso de Marras, nada hizo el recurrente en este sentido, para desvirtuar las reglas de proporcionalidad y adecuación, por lo que siendo de su interés probar, y no habiéndolo hecho, debe ser declarado sin lugar la impugnación que a tal efecto hizo. Y así se decide.

   En efecto, la Administración está obligada, en un procedimiento administrativo sancionatorio como el presente, a constatar que los supuestos de hechos se subsuman en la norma que contiene la sanción y, esto no es más que el principio de legalidad o de tipicidad que rodea toda la actuación de policía del Estado para evitar que cometa arbitrariedades.

   En consecuencia, constatado por esta Sala que los hechos que ocasionaron la imposición de la multa se encuentran ajustados a Derecho, no siendo desvirtuados por la recurrente, resulta improcedente el presente alegato y así se declara.

   V

   DECISIÓN

   Vistas las consideraciones que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso intentado por los ciudadanos P.J. MORA RANCEL, G.P.P. y J.C.D.L., antes identificados, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Asociación Civil COLEGIO S.D.L.D.C., antes identificada, contra “…la Resolución Conjunta Nos. 1700 del Ministerio de Fomento y 899 del Ministerio de Educación del 9 de julio de 1993, (…) la Decisión del 15 de diciembre de 1993 de la Planilla de Multa consecuencia de ella y como consecuencia de lo anterior (…)la Decisión del 26 de octubre de 1993, y la Resolución N° 002841 del 29 de agosto de 1995 emanado del Ministerio de Fomento…”.

   En el presente caso se causaron daños, por cuanto con el ejercicio de esta acción la Administración debió emplear recursos humanos y económicos y, en consecuencia, se ha generado responsabilidad patrimonial de los recurrentes frente a la República, que puede ser exigida jurisdiccionalmente.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dos días del mes de mayo del año dos mil. Años: 190º de la Independencia y 141º de la Federación.

   El Presidente-Ponente,

   C.E.M.

   El Vicepresidente

   José R.T.

   L.I.Z.

   Magistrado

   La Secretaria,

   A.M.C.

   Nº Sent: 00965

   CEM/jcb

   Exp. 12396