¿Reforma administrativa en Venezuela? O la transformación no siempre planificada de la Administración Pública, para la implementación de un Estado Socialista al margen de la Constitución, mediante la multiplicación, dispersión y centralización de sus órganos y entes
| Autor | Allan R. Brewer-Carías |
| Páginas | 7-27 |
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El tratamiento del tema de la “reforma administrativa” en Venezuela durante la última década, lejos de poder referirse a un plan de transformación de la Administración Pública elaborado e implementado coherentemente por los órganos del gobierno,1en realidad sólo puede referirse al proceso de cambios o transformaciones que se han introducido en la Administración Pública tendientes a implementar las políticas públicas de un Estado Socialista que se ha venido desarrollando al margen de la Constitución,2y que se pueden caracterizar en las siguientes cuatro tendencias: en primer lugar, por la multiplicación de la Administración Ministerial sin plan preconcebido alguno; en segundo lugar, por la dispersión de la organización de la Administración Pública nacional, al establecerse nuevas organizaciones en paralelo a la Administración Ministerial; en tercer lugar, por la centralización de la totalidad del universo de la Administración Pública, lesionándose la autonomía de los entes descentralizados territorial y funcionalmente, sometidos todos a una planificación centralizada; y en cuarto lugar, por la implementación en paralelo a la Administración del Estado Constitucional, de una organización administrativa propia de un sistema de economía comunal, con la multiplicación de empresas estatales.
A continuación, nos referiremos separadamente a esos cuatro aspectos de la transformación sufrida por la Administración Pública en los últimos dos lustros.
De acuerdo con la Constitución, los Ministros son órganos directos del Presidente de la República, y reunidos conjuntamente con este y con el Vicepresidente Ejecutivo, integran el Consejo de Ministros (art. 242). Los Ministros, en general, son los titulares de los Despachos Ministeriales que resulten de la organización de los Ministerios, los cuales constituyen los órganos básicos de la Administración Pública Nacional.
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Precisamente por ello, el artículo 60 de la Ley Orgánica de la Administración Pública,3 dispone que los ministerios son los órganos del Ejecutivo Nacional encargados de la formulación, adopción, seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias, planes generales, programas y proyectos en las materias de su competencia y sobre las cuales ejercen su rectoría de conformidad con la planificación centralizada.
La suprema dirección de cada ministerio corresponde al ministro, quien la debe ejercer con la inmediata colaboración de los viceministros y de los órganos de apoyo ministerial (art. 62), correspondiéndoles en general, la planificación y coordinación estratégicas del ministerio y la rectoría de las políticas públicas del sector cuya competencia les esté atribuida (art. 63 LOAP). A tal efecto, cada ministerio está integrado por el despacho del ministro, los despachos de los viceministros y las demás unidades y dependencias administrativas. El reglamento orgánico de cada ministerio es el que determina el número y competencias de los viceministros de acuerdo con los sectores que deba atender, así como de las demás dependencias del ministerio, en general, direcciones generales, direcciones, departamentos y divisiones que sean necesarias para el cumplimiento de su cometido (art. 64).
Conforme al artículo 61 de la LOAP, las competencias específicas y las actividades particulares de cada ministerio son las establecidas en el reglamento orgánico respectivo, correspondiendo al Presidente de la República en Consejo de Ministros, conforme al artículo 236,20 de la Constitución, “fijar el número, organización y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administración Pública Nacional, así como también la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los principios y lineamientos señalados por la correspondiente Ley Orgánica.”
Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, esta competencia correspondía al legislador, de manera que la Ley Orgánica de la Administración Central, en ese mismo año de 1999,4antes de la entrada en vigencia de la Constitución, se habían regulado los siguientes catorce (14) Ministerios: de Interior y Justicia (art. 25); de Relaciones Exteriores (art. 26); de Finanzas, (art. 27); de Defensa (art. 28); de Producción y el Comercio (art. 29); de Educación, Cultura y Deportes (art. 30) , de Salud y Desarrollo Social, (art. 31); del Trabajo (art. 32); de Infraestructura (art. 33); de Energía y Minas (art. 34); de Ambiente y de los Recursos Naturales (art. 35); de Planificación y Desarrollo (art. 36); de Ciencia y Tecnología (Art. 37); y de la Secretaría de la Presidencia de la República (art. 38).5
A partir de 2000, en cambio, con la nueva Ley Orgánica, la organización ministerial pasó a ser competencia del Poder Ejecutivo, estableciéndose en el artículo 58 de la Ley Orgánica de la Administración Pública6, en que corresponde al Presidente de la República la potestad de fijar, mediante decreto, el número, denominación, competencias y organización de
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los ministerios y otros órganos de la Administración Pública Nacional, con base en parámetros de adaptabilidad de las estructuras administrativas a las políticas públicas que desarrolla el Poder Ejecutivo Nacional y en los principios de organización y funcionamiento establecidos en la ley orgánica.
A tal efecto el Presidente de la República durante los últimos doce años ha dictado decretos de organización ministerial sucesivos, en un proceso de multiplicación, sin orden ni concierto, de los Ministerios, que fueron creados en general por la necesidad de implementar políticas sectoriales, o subsectoriales, como si la eficiencia derivara de la creación de un Ministerio, al punto de haberse llegado en 2012 a una organización ministerial de 29 Ministerios.7
La inflación de la organización ministerial tomó cuerpo en 2006, al establecerse mediante el Decreto N° 5.103 de fecha 28 de diciembre de 20068, veintisiete (27) ministerios comenzando los mismos a denominarse “Ministerio del Poder Popular para” sin asidero constitucional o legal alguno, anticipándose así a una proyectada reforma constitucional que fue rechazada, presentada en 2007 por el Presidente de la República ante la Asamblea nacional en la cual, entre otros aspectos, se proponía un nuevo sistema de separación de poderes en el sentido de establecer que “El Poder Público se distribuye territorialmente en la siguiente forma: el Poder Popular, el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional,” agregán-dose que “El pueblo es el depositario de la soberanía y la ejerce directamente a través del Poder Popular. Éste no nace del sufragio ni de elección alguna, sino de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población. El Poder Popular se expresa constituyendo las comunidades, las comunas y el autogobierno de las ciudades, a través de los consejos comunales, consejos de trabajadores y trabajadoras, consejos estudiantiles, consejos campesinos, consejos artesanales, consejos de pescadores y pescadoras, consejos deportivos, consejos de la juventud, consejos de adultos y adultas mayores, consejos de mujeres, consejos de personas con discapacidad y otros entes que señale la ley.”9Como es sabido, la propuesta de reforma constitucional fue rechazada en diciembre de 2007, por lo que la mencionada denominación de Poder Popular no tiene fundamento constitucional alguno. Luego, en forma evidentemente contraria a la Constitución, se sancionaron en diciembre de 2010, las Leyes del Poder Popular estableciendo un Estado Comunal o del Poder Popular en paralelo al Estado Constitucional.10
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Antes de ello, sin embargo, y luego de varias reformas puntuales creándose nuevos Ministerios o desdoblándose otros,11mediante el Decreto N° 6.670 de 22 de abril de 200912quedaron establecidos los siguientes 26 Ministerios: 1. Ministerio del Poder Popular del Despacho de la Presidencia; 2. Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia; 3. Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores; 4. Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas; 5. Ministerio del Poder Popular para la Defensa; 6. Ministerio del Poder Popular para el Comercio; 7. Ministerio del Poder Popular para las Industrias Básicas y Minería; 8. Ministerio del Poder Popular para el Turismo; 9. Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras; 10. Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior; 11. Ministerio del Poder Popular para la Educación; 12. Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social; 13. Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social; 14. Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Viviendas; 15. Ministerio del Poder Popular para la Energía y Petróleo; 16. Ministerio del Poder Popular para el Ambiente; 17. Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo; 18. Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias; 19. Ministerio del Poder Popular para la Comunicación y la Información; 20. Ministerio del Poder Popular para las Comunas; 21. Ministerio del Poder Popular para la Alimentación; 22. Ministerio del Poder Popular para la Cultura; 23. Ministerio del Poder Popular para el Deporte; 24. Ministerio del Poder Popular para las Telecomunicaciones y la Informática; 25. Ministerio del Poder Popular para los Pueblos Indígenas; y 26. Ministerio del Poder Popular para la Mujer y la Igualdad del Género.
Con posterioridad, a finales de 2009 se creó el Ministerio del Poder Popular para Energía Eléctrica;13en julio de 2011 se creó el Ministerio del Poder Popular para el Servicio...
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