Sentencia nº 01698 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 19 de Julio de 2000

MAGISTRADA-PONENTE: CARLOS ESCARRÁ MALAVÉ Exp. Nº 8639

Mediante escrito presentado el 21 de octubre de 1991 por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nororiental, el ciudadano S.S.R., venezolano mayor de edad, domiciliado en la ciudad de Cumaná, Estado Sucre, titular de la cédula de identidad Nº 6.303.035, asistido por el abogados J.T.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 3.667, interpuso recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad, contra la resolución dictada por el ciudadano ALCALDE DEL MUNICIPIO SUCRE DEL ESTADO SUCRE el 7 de junio de 1991, mediante la cual se “incorporó al patrimonio del referido Municipio un lote de terreno ubicado en el Parcelamiento Miranda, sector A-2, parcela Nº 4,” que había sido adjudicada anteriormente al recurrente, así como contra la resolución dictada por el mencionado Alcalde el 8 de octubre de 1991, mediante la cual se negó el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo antes identificado.

Asimismo, la parte actora solicitó amparo cautelar y medida cautelar de suspensión de efectos de los actos administrativos impugnados, conforme a lo dispuesto en los artículos 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respectivamente.

El 5 de diciembre de 1.991, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nororiental declinó la competencia para conocer de la presente causa en esta Sala, por considerar que ésta se encuentra referida a la nulidad de un contrato administrativo en el cual es parte un Municipio y, por lo tanto, conforme a lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, su conocimiento se encuentra reservado a esta Sala.

El 25 de febrero de 1992 fue recibido el expediente por esta Sala y se designó como ponente a la Magistrada JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS a los fines de decidir la cuestión de competencia.

Mediante decisión dictada el 29 de octubre de 1992, esta Sala declaró que era competente para conocer de la presente causa e improcedente la acción de amparo cautelar interpuesta por la parte actora. Igualmente, en esa misma decisión, la Sala ordenó la remisión de los autos al Juzgado de Sustanciación con el objeto de que fuese emitido el pronunciamiento correspondiente a la admisibilidad del recurso de nulidad.

El 19 de noviembre de 1992 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad y, de acuerdo a lo establecido en el artículo 125 de la ley que rige a este M.T., se ordenó la notificación del Fiscal General de la República y del Síndico Procurador Municipal del Municipio Sucre del Estado Sucre. Asimismo, por estar aún pendiente un pronunciamiento sobre la solicitud de suspensión de efectos de los actos administrativos impugnados, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión de los autos a esta Sala a los fines consiguientes.

El 12 de enero de 1994 fue recibido el expediente administrativo que fuese remitido por el ciudadano Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre, E.G.E.. En tal sentido, el Juzgado de Sustanciación ordenó agregar el expediente administrativo a los autos mediante pieza separada de los mismos.

El 1 de febrero de 1994 compareció por ante el Juzgado de Sustanciación el abogado LEOPOLDO PALACIOS MALDONADO, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 39.555, y consignó documento poder otorgado por el ciudadano S.S.R..

Practicadas como lo fueron las notificaciones requeridas, el 23 de febrero de 1994, el Juzgado de Sustanciación remitió los autos a esta Sala a los fines de que ésta decidiera sobre la suspensión de efectos solicitada por la parte actora.

Recibidos los autos por esta Sala, el 2 de marzo de 1994, se designó como ponente a la Magistrada CECILIA SOSA GOMEZ a los fines señalados ut supra.

El 9 de marzo de 1994, la parte actora presentó escrito mediante el cual fundamentó la medida cautelar por ella requerida

Mediante decisión dictada el 9 de julio de 1994, esta Sala declaró sin lugar la suspensión de efectos requerida y, en consecuencia, ordenó remitir los autos, nuevamente, al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación de la causa.

El 3 de agosto de 1994 fue emitido el cartel de notificación a los interesados, conforme a lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto, el 11 de agosto de 1994, la parte actora, luego de retirar y publicar el referido cartel, lo consignó en autos.

El 6 de diciembre de 1994, finalizada la etapa probatoria sin que hubiera alguna actuación de las partes, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión de los autos a esta Sala.

Recibido el expediente en Sala, el 13 de diciembre de 1994, se designó ponente al Magistrado ALFREDO DUCHARNE ALONZO y se fijó el quinto día de despacho para comenzar la etapa de relación de la causa.

El 1 de febrero de 1995, siendo la oportunidad para la realización del acto de informes, compareció la parte actora y consignó el escrito correspondiente. El 23 de marzo de 1995, terminó la relación del juicio y se dijo “vistos”.

El 6 de abril de 2000, por cuanto la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela estableció un cambió de estructura y denominación de esta M.T. y por cuanto en Sesión de fecha 27 de diciembre de 1999, previa juramentación, tomaron posesión de sus cargos como integrantes de la Sala Político-Administrativa, los Magistrados Carlos Escarrá Malavé, J.R. Tinoco y L.I.Z., se designó como ponente al Magistrado CARLOS ESCARRA MALAVE.

I ALEGATOS DE LA PARTE ACTORA

Sostiene el ciudadano S.S.R. que los actos administrativos impugnados, mediante los cuales se incorporó a los bienes del Municipio Sucre del Estado Sucre una parcela de origen ejidal que había sido adjudicada al recurrente, deben ser anulados en función de los siguientes argumentos:

1. - Que es él el propietario de un lote de terreno de dos mil doscientos cinco metros cuadrados (2.205 m2) situado en el sector A-2 del Parcelamiento Miranda, parcela catastral Nº 4, en la jurisdicción de la Parroquia S.I. delM.S. delE.S.. Ello “por haberlo adquirido del referido Municipio mediante documento de fecha 2 de julio de 1973”, y cuya venta fue debidamente protocolizada en la Oficina Subalterna de Registro Público del Distrito Sucre del Estado Sucre, el 11 de febrero de 1980, bajo el Nº 96, folios 238 al 241, del Protocolo Primero, Tomo 2.

   En ese respecto, la parte actora agrega que tal derecho de propiedad ha sido reconocido por el Municipio Sucre del Estado Sucre en varias oportunidades, como se desprende de las planillas de liquidación de impuesto inmobiliario que han sido emitidas por el correspondiente Concejo Municipal a su nombre.

2. - Que “de manera sorpresiva”, el 16 de septiembre de 1991 le fue notificado que el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre decidió, el 7 de junio de 1991, “motu propio e incompetentemente” revocar los actos administrativos dictados por la Cámara Municipal el 23 de mayo de 1972 y 12 de diciembre de 1972 mediante los cuales se le adjudicó la parcela de terreno identificada ut supra, así como se declaró recuperado a favor del referido Municipio dicho terreno, conforme a lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

3. - Que el 1 de octubre de 1991 interpuso recurso de reconsideración contra dicho acto administrativo en función de los siguientes argumentos:

   3.1.- Que la venta del terreno se hizo conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Municipal que se encontraba vigente para 1972 y, por lo tanto, no podía recuperarse el terreno de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

   3.2.- Que el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre era incompetente para revocar los actos mediante los cuales se le adjudicó el terreno y, en consecuencia, se le dio en venta ese inmueble, por cuanto éstos fueron dictados por la Cámara o Concejo Municipal de ese Municipio y, por lo tanto, sólo ese órgano podía revocarlos. De allí que, el acto mediante el cual se recuperó el terreno adolezca de un vicio de nulidad absoluta conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Agrega sobre este particular el recurrente que el acto administrativo del Alcalde mediante la cual se rescató el terreno es formalmente confusa pues ésta se define a sí misma como “Resolución”, más en el tercero de sus considerandos se denomina como “Acuerdo”, lo cual la hace de ilegal ejecución.

   3.3.- Que la notificación del acto impugnado en sede administrativa no cumplió los extremos señalados en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en virtud de que no contuvo el texto íntegro de dicho acto, ni señaló los recursos que contra éste existían.

   3.4.- Finalmente, la parte actora solicitó, mediante el recurso de reconsideración, la suspensión de efectos en sede administrativa del acto en cuestión.

4. - Que, a pesar de haber “explanado y fundamentado el recurso de reconsideración en hechos y normas legales irrefutables”, el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre ratificó en todas sus partes el acto impugnado y, en consecuencia, negó la suspensión de los efectos de este último.

5. -Que los actos antes descritos constituyen una amenaza para su derecho de propiedad y a la defensa, en virtud de que un Alcalde no puede revocar actos administrativos dictados por la Cámara o Concejo Municipal, así como por el hecho de que, en el acto que resolvió sobre su recurso de reconsideración, se le informó que sólo disponía de treinta (30) días para ejercer los recursos correspondientes ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

6. - Finalmente, en su escrito de informes la parte actora agregó, a sus argumentos formulados en el recurso de nulidad, que “una vez que el Municipio se ha desprendido de la propiedad de un terreno de origen ejidal -por cualquiera de los medios previstos en la ley para su enajenación-, ya no puede por la simple declaración de sus autoridades, dejar sin efecto tal derecho de propiedad.”

   II FUNDAMENTOS DE LA PRESENTE DECISIÓN

   Visto los argumentos de la parte actora, pasa la Sala a decidir el presente recurso de nulidad conforme a los siguientes razonamientos:

   1.- Sostiene la parte actora que no podía ser recuperado a favor del Municipio el terreno que era de su propiedad en función de lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal por cuanto la venta de dicho inmueble se había efectuado con base en la Ley Orgánica del Poder Municipal que se encontraba vigente para 1972.

   Al respecto, la Sala observa que el recurrente adquirió el terreno de origen ejidal durante la vigencia de la Constitución de 1961, en cuyo artículo 32 se establecía que los ejidos eran inalienables e imprescriptibles, salvo que éstos fueran enajenados con fines de construcción o de reforma agraria. Con fundamento en dicha norma ha sido entendido que, a excepción de los supuestos de reforma agraria, la enajenación de terrenos de origen ejidal es un mecanismo que poseen los Municipios para promover el desarrollo de sus núcleos urbanos.

   Asimismo, cabe señalar que, conforme al artículo 181 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que entró en vigencia el 30 de diciembre de 1999, los ejidos siguen siendo inalienables e imprescriptibles y, excepcionalmente, pueden enajenarse en los supuestos indicados por las ordenanzas y leyes nacionales.

   Conforme a lo anterior, puede apreciarse como los terrenos de origen ejidal pueden ser enajenados por los Municipios para ciertos fines, que en el caso que nos ocupa y conforme a la Constitución de 1961, era fundamentalmente para la expansión de los núcleos urbanos mediante la construcción de viviendas.

   Por los motivos anteriores, la jurisprudencia reiterada de esta Sala ha establecido de manera pacífica que los contratos de venta de terrenos de origen ejidal son contratos administrativos, en virtud de que éstos atienden a unos cometidos de orden público en los que interviene un ente político-territorial –los Municipios- y en los cuales pueden encontrarse presentes cláusulas o condiciones que exceden a las propias o comunes del Derecho Privado.

   Respecto a la existencia de tales condiciones, referidas por la doctrina como cláusulas exorbitantes, la Sala observa que en el contrato de venta mediante el cual la parte actora adquirió el terreno de origen ejidal se estableció:

   (...) De acuerdo a lo pautado en el Ordinal 6º del artículo 19 de la Ley Orgánica del Poder Municipal, en concordancia con el artículo 4º de la Ordenanza sobre Venta, Arrendamiento y otros usos de terrenos pertenecientes al Municipio, la no construcción de la casa de habitación para la cual se solicita la parcela que aquí se da en venta en los lapsos señalados en las disposiciones legales antes indicadas que son de seis meses para iniciar la construcción y seis meses para concluirla deja sin efecto la venta que en este documento se hace y la parcela de terreno objeto de ella pasa de pleno derecho a propiedad de la Municipalidad (...)

   El texto transcrito constituye una cláusula exorbitante que, con algunas variaciones, es comúnmente incluida en los contratos administrativos de venta de terrenos de origen ejidal y en función de la cual la Municipalidad ejerce su potestad de control destinada a corroborar que los particulares que hayan podido adjudicarse o adquirir este tipo de terrenos hagan un uso de éstos conforme con los fines consagrados constitucional y legalmente.

   De todo lo anterior, se colige que, cuando un particular no haya dado cumplimiento con su obligación de ejecutar la vivienda o construcción por la cual la Municipalidad le vendió un terreno de origen ejidal, la Municipalidad tiene la potestad de rescatar para el Municipio el respectivo terreno. De esta forma, se garantiza que la venta cumpla con los cometidos indicados supra, e igualmente se evita que los particulares adquieran estos terrenos con el simple objeto de poseerlos durante un tiempo y, luego, venderlos para obtener una ganancia, más sin haber efectuado las construcciones para las cuales se comprometieron.

   De tales consideraciones se concluye que el Municipio Sucre del Estado Sucre, al recuperar el terreno adjudicado al recurrente, no hizo más que ejercer una potestad que deviene de una norma constitucional y que se encuentra incorporada expresamente al contrato mediante el cual fue enajenado originalmente el terreno. Así, carece de fundamento el argumento según el cual el Municipio no podía recuperar el terreno en función del artículo 126 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y, menos aún, cuando esa norma no hace otra cosa que reiterar una potestad que ésta ya poseía el Municipio en función de la antigua Ley Orgánica del Poder Municipal y mantenida conforme a la Ordenanza sobre Venta, Arrendamiento y Otros Usos de Terrenos pertenecientes al Municipio y así se declara.

   2.- Aduce la parte actora que, en su criterio, el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre era incompetente para revocar los actos mediante los cuales se le adjudicó el terreno, así como para declarar recuperado el terreno que era de su propiedad. Ello en virtud de que los actos en función de los cuales el Municipio decidió originalmente adjudicarle el terreno habían sido dictados la Cámara o Concejo Municipal.

   Al respecto, la Sala advierte que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal el 15 de junio de 1989 se creó la figura del Alcalde al cual le corresponde el ejercicio de la función ejecutiva a nivel municipal y, por lo tanto, de velar por el cumplimiento de las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos que atiendan a la vida local. De esta forma, según la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la actividad administrativa que corresponda a los Municipios será ejercida primordialmente por órgano del Alcalde, tal cual se desprende de las atribuciones que a éste le han sido conferidas en el artículo 74 ejusdem, y entre las cuales resalta la estatuida en el numeral 3 del mismo artículo que dispone expresamente como función del Alcalde “dictar los Reglamentos, Decretos, Resoluciones y demás actos administrativos de la entidad.”

   Lo anterior explica, en primer lugar, que los actos administrativos mediante los cuales se adjudicó el terreno al recurrente fueran dictados por el Concejo Municipal de la entidad local en cuestión, pues para la fecha en que fueron emitidos, a saber, 23 de mayo de 1972 y 12 de diciembre del mismo año, no existía la figura del Alcalde.

   Igualmente, explica, en segundo lugar, que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, así como de la elección de los primeros Alcaldes, fuera posible que éstos asumieran la actividad administrativa municipal y, por lo tanto, que los actos administrativos impugnados hayan correspondidos ser dictados por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre.

   Por las razones antes referidas, y siendo que los actos mediante los cuales se recuperó el terreno y se negó el recurso de reconsideración ejercido por el recurrente son típicos actos administrativos, esta Sala aprecia que el Alcalde era competente para dictarlos y así se declara.

3. - Sostiene el recurrente que el acto administrativo mediante el cual se rescató el terreno es formalmente confuso pues éste se define a sí mismo como “Resolución”, más en el tercero de sus considerandos se auto-denomina como “Acuerdo”, lo cual convierte a dicho acto administrativo de ilegal ejecución.

   En este sentido, la Sala recuerda que conforme a su jurisprudencia reiterada, así como a la opinión pacífica de la doctrina, tanto el procedimiento administrativo como las formas que deben guardar los actos administrativos son simples instrumentos destinados a contribuir en que la exteriorización de la voluntad de la administración se haga de forma válida, es decir, ni el procedimiento administrativo ni las formalidades de los actos administrativos son fines en sí mismos, sino canales a través de los cuales son dictados los actos administrativos. Así, sólo si tales canales o formas fallan de manera tal que alteren la voluntad de la Administración o creen algún tipo de indefensión al administrado, acarrearan la nulidad del acto administrativo correspondiente.

   En el caso en cuestión, el hecho que el acto administrativo se haya denominado a sí mismo como “Resolución” y que luego se haya referido a sí mismo como “Acuerdo” no es capaz por sí sólo de causar algún tipo de indefensión al recurrente y, mucho menos, de haber alterado la voluntad de la Administración de forma tal que sino se hubiera incurrido en tales menciones, el acto administrativo hubiese sido dictado en sentido distinto. Por tal razón, debe esta Sala rechazar el argumento antes referido y así se declara.

4. - Alega el recurrente que fue violado su derecho a la defensa en virtud de que:

   (i) la notificación del acto rescate del terreno que era de su propiedad no cumplió los extremos señalados en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en virtud de que no contuvo el texto íntegro de dicho acto, ni señaló los recursos que contra éste existían; y

   (ii) en el acto administrativo que resolvió sobre su recurso de reconsideración, se le informó que sólo disponía de treinta (30) días para ejercer los recursos correspondientes ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

   Respecto de tales denuncias, la Sala observa que, si bien es cierto que las mismas indican contravenciones al ordenamiento adjetivo correspondiente a los recursos administrativos y contencioso administrativo de nulidad, a saber, al artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y al artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respectivamente, no puede sostenerse válidamente que tales contravenciones hayan violado el derecho a la defensa de la parte actora, pues, la interposición del recurso de reconsideración en el lapso oportuno (a través de cuyo texto se advierte claramente que el recurrente si conocía la motivación completa del acto administrativo de rescate del terreno), así como la interposición del recurso de nulidad que dio origen al presente proceso en el lapso de ley, sirven para probar que no se causó indefensión alguna. Más aún, mediante tales actuaciones la parte actora convalidó tales vicios de forma incurridos en la notificación de los actos administrativos impugnados, ya que a través de éstas la parte actora demostró que conocía las normas que denunció violadas por la Administración.

   En ese sentido, la Sala considera pertinente reiterar en este particular lo afirmado en el punto anterior, según lo cual los vicios de forma de los actos administrativos no son capaces por sí mismos de acarrear la nulidad de un acto administrativo, pues ello sólo será así cuando su ocurrencia impida o vulnere algún derecho esencial de los administrados, lo cual no se cumple en el caso sub iudice conforme a lo ya señalado. Por tal razón, la Sala niega el alegato de indefensión formulado por la parte actora y así se declara.

5. - Finalmente, alega la parte actora que fue violado su derecho a la propiedad como consecuencia de que, una vez que el Municipio se desprendió de la propiedad del terreno de origen ejidal, ya no podía con la simple declaración de sus autoridades dejar sin efecto tal derecho de propiedad.

   Sobre este aspecto debe la Sala reiterar lo señalado en el particular primero de la parte motiva de la presente decisión, relativo a la naturaleza administrativa del contrato de venta de terrenos de origen ejidal, así como por lo que respecta a los cometidos específicos que se persiguen con dicha venta. En efecto, resulta ajeno a la doctrina inveterada de la Sala alegar que el Municipio carece de potestad alguna para rescatar para su patrimonio aquellos terrenos de origen ejidal en los cuales los particulares hayan incumplido con su obligación de construcción en los lapsos establecidos en las ordenanzas o en los respectivos contratos. Ciertamente, los Municipios poseen tal potestad, la cual ejercen por disposición expresa de la ley y de las cláusulas exorbitantes que acompañan a este tipo de contratos administrativos, todo con el objeto de salvaguardar el fin público para lo cual los terrenos de origen ejidal son enajenados.

   Por tal razón, y en función de los argumentos expuestos por esta Sala en la presente decisión, debe ser negado el argumento según el cual el Municipio carecía de potestad para recuperar para su patrimonio el terreno ya identificado, sin que su ejercicio viole por sí mismo el derecho a la propiedad de la parte actora. Así se declara.

   III

   DECISIÓN

   Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad intentado por el ciudadano S.S.R., antes identificado, contra la resolución dictada por el ciudadano ALCALDE DEL MUNICIPIO SUCRE DEL ESTADO SUCRE, en fecha 7 de junio de 1991, mediante la cual se incorporó al patrimonio del referido Municipio un lote de terreno ubicado en el Parcelamiento Miranda, sector A-2, parcela Nº 4, así como contra la resolución dictada por el mencionado Alcalde el 8 de octubre de 1991, mediante la cual se negó el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo antes identificado.

   Publíquese, regístrese, comuníquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el de estas actuaciones. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los seis (6) días del mes de julio del año dos mil. Años: 190º de la Independencia y 141º de la Federación.

   El Presidente-Ponente,

   CARLOS ESCARRA MALAVE

   El Vicepresidente,

   J.R. TINOCO-SMITH

   L.I.Z.

   Magistrado

   La Secretaria,

   ANAIS MEJIA CALZADILLA

   CEM/1-A-1

   Exp. Nº 8639

   Sent. Nº 01698

   VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO DR. L.I.Z.

   Exp. Nº 8.639

   Deploro salvar mi voto en el presente fallo, dictado en el expediente número 8.639, contentivo de la acción de nulidad incoada por el ciudadano S.S.R., en fecha 21 de octubre de 1991, contra la Resolución dictada por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre, en fecha 7 de junio de 1991.

   Fundamento el presente Voto Salvado en las razones siguientes.