Sentencia nº 2230 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 18 de Agosto de 2003

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO PONENTE: A.J.G. GARCÍA

El 3 de julio de 2002 los abogados A.M. y E.N., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 2.359 y 60.615, respectivamente, actuando como representantes judiciales de SHELL VENEZUELA, S.A., identificada en autos, solicitaron la interpretación de los artículos 156, numerales 12, 13, 16 y 32; 179, numeral 2; 180; 183, numeral 1; y 302 de la Constitución.

En la oportunidad de la interposición se dio cuenta en esta Sala del escrito y se designó ponente al Magistrado A.J.G. García, quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Una vez efectuada la lectura individual del expediente, esta Sala pasa a decidir sobre la admisibilidad de la manera siguiente:

I

FUNDAMENTO DEL RECURSO A través del presente recurso de interpretación se persigue que esta Sala se pronuncie sobre diferentes aspectos, si bien todos ellos vinculados con el ejercicio del poder tributario por parte de los municipios y su relación con el ámbito de competencias del Poder Nacional, en especial en materia de hidrocarburos. Según los recurrentes, la presente acción es admisible por cuanto se está ante la presencia de, al menos, dos de los supuestos que la jurisprudencia de esta Sala ha enumerado como habilitantes para el ejercicio de la misma: 1) que exista colisión entre normas constitucionales y 2) que se trate de la interpretación de disposiciones que carecen de desarrollo legislativo (números 3 y 7 de los supuestos previstos en la sentencia Nº 1077/2000). Asimismo, los representantes de la compañía accionante afirmaron tener legitimación para recurrir, toda vez que la empresa a la que representan se dedica a la actividad de hidrocarburos, para lo cual ha contratado con el Estado, de conformidad con las previsiones legales sobre la materia. Los tres pronunciamientos que los accionantes aspiran obtener tienen que ver con lo siguiente: 1. Acerca del poder tributario sobre las empresas dedicadas a la actividad de hidrocarburos: Expusieron los accionantes, en el escrito contentivo de su solicitud, que “el constituyente, al redactar la norma contenida en el Artículo 156, numeral 12 de la Constitución de 1.999 e incluir entre las materias especificas atribuidas al Poder Nacional los hidrocarburos y minas, quiso otorgar a la Nación, con primacía sobre otros entes político-territoriales, la potestad tributaria para crear, organizar y administrar todos los tributos con los que se gravaría la actividad de hidrocarburos de la República”. En su criterio, “la inclusión de la materia de hidrocarburos en la potestad exclusiva del Poder Nacional, tiene su causa en lo dispuesto en el artículo 302 de la misma carta magna que reserva al Estado la actividad ‘petrolera’ y otras industrias de carácter estratégico”, si bien advirtieron los recurrentes que en esa norma “se nota una falta de precisión técnica (…) en cuanto a la terminología usada para referirse a la actividad petrolera”. Según expusieron, ese artículo 302 debe leerse conjuntamente con el 12, también de la Constitución, “que reserva para la República los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza”. Esa lectura concatenada hizo afirmar a los accionantes que “la intención de inclusión de la ‘actividad petrolera’ en el artículo 302 debe entenderse referida a la actividad de explotación de hidrocarburos ya que es este el término genérico que define el recurso natural no renovable cuya explotación constituye la industria estratégica fundamental para el desarrollo económico del país, siendo el petróleo una de las especies de hidrocarburos que se encuentran en los yacimientos del subsuelo territorial venezolano”. Para los accionantes, “la actividad de explotación de hidrocarburos (…) debe tener un tratamiento en línea con la reserva constitucional, que garantice la seguridad, transparencia y uniformidad en el impacto del régimen tributario que la grava, por cuanto cualquiera de las actividades que se realicen en función de la exploración, extracción, recolección, almacenamiento, comercialización, conservación de los hidrocarburos (independientemente del ente que la realice mediante de la (sic) autorización legal correspondiente), se realiza en fusión (sic) de la explotación de un recurso cuya propiedad corresponde exclusivamente a la República y los recursos provenientes de dicha explotación, son en definitiva los que nutren la Hacienda Pública Nacional, de la cual salen no sólo las asignaciones de situado constitucional para los entes descentralizados, sino también los fondos especiales destinados a financiar las haciendas regionales y municipales”. Al efecto destacaron que el artículo 156, numeral 16, de la Constitución, que reserva al Poder Nacional “el régimen y administración de las minas e hidrocarburos”, dispone que la ley establecerá “un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes que se mencionan en este numeral”. Para los recurrentes, la reserva del numeral 16 del artículo 156 abarca la materia tributaria, toda vez que la palabra “régimen” se refiere al “conjunto de normas que gobiernan la actividad” (en este caso, de minas e hidrocarburos). Esa reserva estaría desarrollada –destacaron- por la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos, en cuyo artículo 2 se dispone que esas asignaciones especiales constituyen un porcentaje de los tributos nacionales contemplados en la Ley de Hidrocarburos y en la Ley de Minas, una vez deducido el porcentaje correspondiente al situado constitucional. Esas asignaciones, además, alcanzarían a los municipios –resaltaron también los accionantes-, toda vez que, el artículo 3 de la misma ley establece que los estados deben administrar esos ingresos, “dando prioridad a las inversiones en los municipios donde se explore o exploten dichos recursos”. Asimismo, pusieron de relieve los accionantes que “la novísima Ley Orgánica de Hidrocarburos (…) asume la competencia exclusiva del Poder Nacional para gravar las actividades reguladas por dicho instrumento legal”, puesto que en su artículo 48 consagra los impuestos que deben cancelarse, “sin perjuicio de lo que en materia impositiva establezcan otras leyes nacionales”. Una vez expuesto lo anterior, los accionantes destacaron que existe un problema interpretativo acerca de lo que debe “entenderse por actividad industrial o comercial”, puesto que la extinta Corte Suprema de Justicia la “llegó a considerar prácticamente como sinónimo de ‘actividad lucrativa’ (…) en una abierta colisión con los principios doctrinarios sobre la tributación, que exigen una clara definición de las circunstancias o supuestos que constituyen el hecho imponible, concretamente, el principio de legalidad tributaria”. Según alegaron, bajo la vigencia de la Constitución de 1961 existió “una confusión generalizada sobre los límites de ejercicio de las distintas potestades que determinan el sistema integral de tributación de la República, que ha afectado sustancialmente la seguridad jurídica en materia de las inversiones realizadas por las empresas que participan en las actividades de hidrocarburos bajo los distintos esquemas de apertura petrolera”. Para los accionantes, “en realidad, las normas constitucionales relativas al reparto de las potestades tributarias deben analizarse en el contexto del ‘sistema tributario’ previsto por el constituyente para la República”, en especial los artículos 316 y 317 del actual Texto Fundamental. Admitieron los recurrentes que, el artículo 223 de la Constitución de 1961 es similar al 316 de la vigente, pero “ese mandato del constituyente de 1.961 en buena medida se quedó sin cumplir debido a la confusión reinante durante su vigencia, por la misma imprecisión o ambigüedad que se repite en la normativa constitucional de 1.999”. Sostuvieron los recurrentes que “lamentablemente, a pesar de la loable intención del constituyente de 1.999 de establecer un verdadero ‘sistema’ de tributación de la República que armonice las potestades, distinto al ‘régimen’ inarmónico y confuso que establecía la Constitución derogada, la normativa constitucional actual que asigna las distintas potestades, incrementa la confusión sobre los alcances y límites de cada una de ellas, creando aparentes colisiones que deben resuellas (sic) (…), sobre todo en lo referente al régimen de tributación que aplica el ‘sistema tributario’ venezolano para actividades en sectores de importancia estratégica para el desarrollo económico del país como lo es el sector de hidrocarburos”. Para los recurrentes, la colisión constitucional se encuentra en que los mencionados artículos 156 y 302 confieren al Poder Nacional “la potestad tributaria sobre las actividades de hidrocarburos”, a la vez que, el artículo 179, numeral 2, del mismo Texto Fundamental “pareciera dar a las municipalidades la potestad de gravar de forma indiscriminada ‘impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar’ ”. Según alegaron los accionantes, esa norma del artículo 179 se ha visto como una “potestad tributaria (…) distinta y autónoma”, en el sentido del artículo 180 de la Constitución”, que “pareciera permitirles a las municipalidades gravar ‘materias rentísticas del Poder Nacional’”, cuando lo cierto es que el artículo 183, numeral 1, de la Constitución prohibe esa imposición sobre materias nacionales. Por ello, estimaron los accionantes que es imprescindible que, “conforme a los valores constitucionales reflejados en los artículos 316 y 317 del texto constitucional” y ante la falta de una “legislación para garantizar ‘la armonización y coordinación de las distintas potestades tributarias” –que exige el artículo 156, numeral 13, de la Carta Magna- esta Sala dé un sentido coherente a todas las normas mencionadas: 156.12, 156.16., 179.2, 180, 183.1 y 302. Para los recurrentes, el problema “radica en la amplitud del supuesto establecido en la norma del Artículo 179, numeral 2, y en la inclusión en el mismo de conceptos jurídicos indeterminados, y a la falta de definición del alcance de la autonomía tributaria municipal en el artículo 180, en contraposición con la reserva tributaria de la materia de hidrocarburos establecida en el Artículo 156, numeral 12, en concordancia con la norma del Artículo 183, numeral 1”. Por tanto, en su criterio, es necesario que la Sala precise si dentro de las limitaciones al poder municipal se encuentra el caso de las actividades económicas en el sector de hidrocarburos. Por último, los accionantes se refirieron a la inmunidad fiscal de que gozan los entes político-territoriales respecto de la “potestad impositiva de los Municipios”, la cual sólo se extiende, de conformidad con la segunda parte del artículo 180 de la Constitución, a esos entes “y a las personas jurídicas estatales creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otros contratistas de la Administración Nacional o de los Estados”. En su opinión, debe recordarse que existe una reserva a favor del Estado de la actividad de hidrocarburos, contenida en la actualidad en la Ley Orgánica de Hidrocarburos. Todas las actividades reservadas deben ser ejercidas sólo por el Estado o por empresa de su total propiedad o en las que tenga más del cincuenta por ciento del capital accionario, sin que ello obste a que se contraten empresas privadas. Según los accionantes, “la disposición que define el alcance de las inmunidades tributarias frente a la potestad tributaria del municipio, no toma en cuenta que bajo el régimen de reserva de actividades (explotación, extracción, recolección, transporte y almacenamiento iniciales), se permite las asociaciones del Estado o de sus empresas para realizar esas actividades reservadas con empresas privadas, creando una confusión sobre la aplicación del poder tributario del municipio sobre esas actividades cuando son realizadas por cuenta de una empresa estatal titular de la reserva o por las empresas mixtas”. 2. Sobre la competencia nacional para armonizar tributos:

Sobre la segunda de las solicitudes de interpretación que se formularon en el presente recurso, la parte actora afirmó que es “muy positivo que la Constitución de 1.999 haya introducido la necesidad de sistematizar la normativa tributaria de la República, mediante la armonización de las distintas potestades tributarias tal y como lo establece el numeral 13 del artículo 156”.

Sin embargo, advirtieron los recurrentes que “no existe aún en materia tributaria desarrollo legislativo sobre el principio de coordinación y armonización establecido en la carta magna, y en virtud de los innumerables conflictos interpretativos sobre los alcances de las distintas potestades tributarias, es oportuno y conveniente que esa Sala Constitucional defina por vía de interpretación de las normas constitucionales relacionadas al reparto de las potestades tributarias, sus límites y marco de ejecución, definición ésta que sentaría las bases para la legislación destinada a armonizar el ejercicio de las potestades tributarias de todos los entes con poder de exacción, terminando así con la confusión generalizada existente, evitando eventuales conflictos entre los sujetos de la relación tributaria y aportando la seguridad jurídica necesaria para promover las inversiones en los nuevos negocios que el gobierno nacional proyecta en desarrollo de los principios consagrados en las novísimas leyes orgánicas de Hidrocarburos e Hidrocarburos Gaseosos”.

Informó la parte actora que, “en función de los principios constitucionales de la reserva de los hidrocarburos, ya ha sido dictado el Decreto con fuerza de Ley de Armonización y Coordinación de Competencias de los Poderes Nacional y Municipal para la Prestación de los Servicios de Distribución de Gas con fines Domésticos y de Electricidad”, pero esa ley en realidad se remite a la que luego dicte la Asamblea en ejercicio del poder que le confiere el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución.

Para los recurrentes, entonces, “es oportuno (…) el pronunciamiento de esa Sala Constitucional sobre el alcance de las limitaciones, autonomías y reservas de potestades tributarias, que en el texto constitucional, resultan actualmente tan confusas a la hora de identificar cuál sería el impacto del sistema de tributación de la República sobre cualquiera de las actividades que se desarrollan en el sector de los hidrocarburos”.

3. Sobre la competencia para establecer ilícitos tributarios: Por último, para los recurrentes, “también en función de garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias resulta indispensable que esa Sala se pronuncie adicionalmente sobre el contenido y alcance de la reserva de legislación en materia penal establecida en el artículo 156, numeral 32, de la Constitución de 1.999”. En su criterio, “resultaría incompleta una coordinación y armonización de potestades en materia tributaria, si dicha coordinación y armonización no toma en cuenta que ‘los parámetros y las limitaciones’, referidos en el numeral 13 del mismo artículo 156, incluyen todos los aspectos relevantes del ‘sistema tributario’ de la República, entre los cuales el régimen represivo del ilícito tributario debe ser considerado”. Para los recurrentes, “resultaría contrario al principio de armonización del ‘sistema tributario’, admitir que la potestad para tipificar los ilícitos y asignar las penas, tanto pecuniarias como restrictivas de libertad, es accesoria a la potestad de crear tributos”. En su opinión, la Constitución –en el numeral 5 del artículo 179- sólo prevé el poder de los municipios para recaudar como ingresos propios “el producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias, (…) pero no se les asigna la potestad para tipificar ilícitos tributarios y establecer las sanciones correspondientes, independientemente de que sean pecuniarias, o restrictivas de la libertad, en virtud de que ambos tipos de sanciones tienen naturaleza penal, por tratarse de una respuesta represiva del Estado a la violación del deber constitucional de contribuir a las cargas públicas”. Sostuvieron los accionantes, que no puede pensarse que “existan diferencias político-territoriales que determinen la tipificación de los ilícitos y la graduación de las penas, dependiendo si el ilícito es cometido en contra del Fisco Nacional, el Fisco Estadal o el Fisco Municipal, por cuanto la respuesta del Estado ante la conducta antijurídica no puede ser distinta cuando se trata de una infracción al mismo deber constitucional de contribución a las cargas públicas”. Para los recurrentes, “resultaría absolutamente contrario al principio de armonización del Sistema Tributario (…) que se permitiera el establecimiento de diferentes sanciones para los mismos tipos de ilícitos, dependiendo del ente tributario contra el cual se haya cometido la infracción”. Para fundamentar su preocupación, los accionantes expusieron que “la actual ausencia de claridad sobre los alcances de la potestad para legislar en materia del ilícito tributario, está ocasionando graves distorsiones e innumerables controversias entre los sujetos de la relación tributaria, ya que podemos encontrar que, mientras el Código Orgánico Tributario sanciona –por ejemplo- el incumplimiento de un deber formal respecto a las declaraciones impositivas con multa de 10 Unidades Tributarias, algunas ordenanzas municipales están sancionando el mismo ilícito, hasta con 50% del monto de la obligación tributaria causada”. Advirtieron los accionantes que, con la anterior afirmación, no pretenden negar que los Estados y municipios tienen poder “para aplicar las sanciones a los sujetos pasivos que incurren en ilícitos tributarios, pero estas sanciones deben ser las que establece (…) el Código Orgánico Tributario, que es el instrumento legislativo emanado del Poder Nacional, que desarrolla el principio de reserva penal en materia tributaria”. Ahora bien, reconocieron los accionantes que el propio Código Orgánico Tributario dispone que su aplicación a Estados y municipios es supletoria, pero ello debe entenderse limitado a lo verdaderamente tributario, como lo es “la creación, modificación, supresión o recaudación, de los tributos que la Constitución y las leyes le atribuyan, incluyendo el establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios, y demás incentivos fiscales”. La autonomía municipal, entonces, no abarcaría “la tipificación de ilícitos y el establecimiento de sanciones, por cuanto esta potestad es autónoma y diferente de la potestad tributaria”. 4. Interpretación solicitada respecto de los diferentes aspectos mencionados: Expuesto lo anterior, los apoderados de la empresa recurrente formularon a esta Sala las siguientes preguntas: “1) Si la disposición contenida en el artículo 183, numeral 1 de la Constitución, al prohibir ('‘no podrán'’) a los Estados y Municipios gravar '‘materias rentísticas de la competencia nacional'’ incluye a los hidrocarburos como recurso natural de propiedad exclusiva de la República (artículo 12), que además de estar reservada su explotación al Estado (artículo 302), están contemplados expresamente en el numeral 12 del artículo 156 de la Constitución como materia rentística del Poder Nacional; y si esa prohibición abarca las actividades relacionadas con la explotación de dicho recurso incluidas en la reserva al Poder Nacional contemplada en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, en desarrollo de la Constitución. 2) Si la reserva de potestad tributaria sobre hidrocarburos plasmada en el artículo 156, en su numeral 12, cuyo fundamento está justificado por la normativa constitucional que otorga a la actividad de explotación de los hidrocarburos, el tratamiento de una actividad estratégica (artículos 12 y 302), cuya administración y regulación está reservada al Poder Nacional (numeral 16, artículo 156), no resulta afectada por la disposición contenida en la segunda parte del artículo 180, que introduce en la Constitución una simple aclaratoria sobre el alcance de las inmunidades tributarias, por tratarse de un supuesto de no sujeción distinto al de la reserva de potestad tributaria. 3) Si el contenido de la norma constitucional que faculta a los Municipios para crear ‘los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar’ (articulo 179, No. 2), involucra cualquier actividad económica o lucrativa, o por el contrario, el ejercicio de la potestad conferida, obliga al Municipio a ceñirse al principio constitucional de legalidad tributaria (artículo 317), que implica la necesidad de la descripción precisa de los elementos que constituyen el hecho imponible. 4) Si la referencia a los conceptos indeterminados de ‘actividades económicas… de servicios o de índole similar’, incluidas en el artículo 179, numeral 2, de la Constitución de 1.999, están específicamente referidas a la naturaleza comercial o industrial de dichas actividades y, en consecuencia, la potestad del Municipio para crear impuestos sobre las mismas, está limitada a esa naturaleza comercial o industrial. 5) En virtud de la aplicación plena de la Constitución, de la cual esa Sala es garante, ante la ausencia de la legislación especial sobre armonización y coordinación tributaria y la imprecisión de la norma constitucional al no establecer cuáles serían los parámetros que permitan ‘garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias’ y los elementos que definirían dichos ‘principios, parámetros y limitaciones’, se hace necesario que esa Sala determine los elementos que permitan la aplicación efectiva de la garantía prevista en el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución de 1.999”. 6) Si la reserva al Poder Nacional de la legislación en materia penal, contenida en el numeral 32 del artículo 156 de la Constitución de 1.999, incluye la legislación sobre los ilícitos tributarios y, en consecuencia, para la plena vigencia de esa norma constitucional, tomando en cuenta el carácter eminentemente penal del ilícito tributario, las normas contenidas en la legislación nacional (el Código Orgánico Tributario) son de aplicación plena a los Estados y Municipios, en todo lo que respecta al ilícito tributario".

   II

   SOBRE LA COMPETENCIA Y LA LEGITIMACIÓN

   Conforme a jurisprudencia que ahora se reitera, esta Sala es la competente para conocer de solicitudes de interpretación de disposiciones constitucionales. Como en el caso de autos lo que se plantea es precisamente la determinación del alcance de normas supremas, se acepta la competencia para resolverlo. Así se declara.

   Asimismo, en el caso de autos es evidente la legitimación de la parte accionante, al ser una empresa dedicada al sector de los hidrocarburos y, en consecuencia, tener interés en la determinación de las potestades tributarias ejercitables respecto de esa actividad. La lectura del recurso permite notar que no se pretende que la Sala resuelva controversia alguna, sino que se fije, con carácter general y con una finalidad preventiva, el sentido y alcance de algunas normas constitucionales. Así se declara.

   III

   SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA SOLICITUD

   En criterio de esta Sala, el presente recurso no es admisible respecto de todos sus planteamientos, por lo que debe hacer las consideraciones siguientes:

1. Sobre la interpretación solicitada respecto del poder tributario de la República y los Municipios en materia de hidrocarburos:

   De los seis puntos enumerados en el petitorio del recurso, los primeros cuatro se refieren a este aspecto: el de la posibilidad de que los Municipios graven a las empresas dedicadas al sector de los hidrocarburos.

   En criterio de esta Sala, es admisible esa pretensión interpretativa, por cuanto efectivamente existe en el texto constitucional una situación que amerita un pronunciamiento judicial con carácter vinculante, a fin de disipar la incertidumbre sobre un aspecto tan delicado, como lo es el de la tributación municipal y su relación con la nacional.

   Los recurrentes –aunque su escrito carece de la precisión que es deseable en estos casos, y en muchos de sus párrafos son difíciles de entender- han planteado un asunto que no escapa al conocimiento y comprensión de esta Sala: los numerosos problemas jurídicos que se han generado por la falta de un criterio uniforme sobre la tributación local y nacional respecto de las empresas que tienen como objeto social la actividad relacionada con los hidrocarburos. Se trata, a no dudarlo, de un aspecto doblemente delicado: por un lado, la actividad en referencia es la que, en cantidad de ingresos es la más importante del país, de la que vive en buena medida; por otro, debe respetarse y cuidarse con celo el reparto de poderes entre los distintos entes político-territoriales, no sólo por ser de naturaleza constitucional, sino porque es de ese poder que se obtienen los recursos necesarios para mantener un Estado que es federal y descentralizado a la vez.

   En tal virtud, ni los entes públicos ni los particulares –como la recurrente- pueden aceptar que en un tema de tanta importancia no exista la certeza imprescindible para actuar. Así, en vista de que el Estado obtiene de los tributos sus mayores ingresos y los particulares están obligados a colaborar con ellos, pero siempre dentro de ciertos limites, no es posible que no exista claridad respecto de los poderes de la República y de los Municipios, y que, por ello, los particulares no sepan tampoco a cuál ente deberán pagar tributos.

   Es preciso señalar en este estado que, ante esta Sala se tramitan en la actualidad dos recursos –que fueron acumulados- que en parte coincide con el presente: en aquellos dos el objeto se centra en la determinación del poder municipal para exigir el pago de tributos por la actividad de explotación de hidrocarburos que se desarrolla bajo las aguas, mientras que éste es mucho más amplio, pues los accionantes niegan toda competencia municipal para exigir tributos a las empresas dedicadas a los hidrocarburos, por entender que siempre será competencia del Poder Nacional. Como se ve, son aspectos vinculados, pero no exactos, lo que aconseja tramitar y decidir esta causa por separado, sin perjuicio de que la solución de los ya acumulados –que se encuentran más avanzados en el procedimiento- tenga influencia sobre este caso.

   En el presente caso, además, se pidió determinar si el impuesto municipal a las actividades económicas debe limitarse a la industria y al comercio, o puede extenderse a cualquiera que genere ingresos (servicios o de índole similar, según la Constitución). Ahora bien, aunque los recurrentes lo plantearon como una pregunta distinta, en realidad trata de lo mismo: si los entes locales pueden gravar la actividad de hidrocarburos, por el hecho de producir lucro.

   Sí existe en el recurso, en todo caso, la solicitud de pronunciamiento sobre otro aspecto relacionado con lo anterior: se pidió precisar si las empresas privadas contratistas del Estado para el ejercicio de la actividad de hidrocarburos pueden encuadrarse en el supuesto de la segunda parte del artículo 180 de la Constitución y, por tanto, no estar sujetas al pago de tributos municipales.

   Se trata también de un aspecto debatido en Venezuela: la posibilidad de gozar de inmunidades tributarias. De hecho, la norma contenida en el referido artículo 180 -en sus dos párrafos- es novedosa en nuestro ordenamiento jurídico y su precisión es imprescindible. A la recurrente, por supuesto, interesa sobradamente saber si puede beneficiarse de esa inmunidad. Como puede verse, este aspecto se separa del otro que se planteó: sin que deje de tener importancia el hecho de que la empresa se dedique al sector de los hidrocarburos, lo que se pretende determinar es si el hecho de ser una colaboradora del Estado en una industria esencial le hace extensible los beneficios constitucionales.

   Para esta Sala, las primeras cuatro interrogantes enumeradas en el petitorio del recurso tienen interés suficiente para que esta Sala resuelva al respecto. Sin embargo, el escrito presentado por los actores –que la Sala procuró resumir ordenadamente en los párrafos previos, en virtud de la importancia evidente del asunto- carece de la concisión necesaria. En él se plantearon muchos aspectos, pero se mezclaron confusamente en ocasiones y se le dejó incompletos o imprecisos en otras.

   Por ello, esta Sala, a fin de aportar claridad a quienes participen en este proceso y deseen proporcionar su propia opinión, se ve obligada a modificar la manera en que se han expresado en el escrito y en el petitorio, sin apartarse de lo que entiende ha sido la voluntad de los accionantes. Así, en la decisión de fondo, se tratará de lo siguiente:

   - Si los Municipios están imposibilitados (en virtud del artículo 183, numeral 1) de exigir el impuesto sobre actividades económicas (previsto en el artículo 179, numeral 2) a las empresas dedicadas al sector de los hidrocarburos, en razón de uno o varios de los siguientes cuatro motivos: a) la reserva impositiva nacional contenida en el numeral 12 del artículo 156; b) la reserva legislativa nacional del régimen y administración de los hidrocarburos, consagrada en el numeral 16 de ese artículo 156; c) la propiedad nacional de los hidrocarburos reconocida por el artículo 12; y d) la reserva a favor de la República de la industria de los hidrocarburos, efectuada por el artículo 302, todos de la Constitución de 1999.

   - Si las empresas que actúan, por contrato, en un sector económico estratégico y reservado al Estado, como es el de los hidrocarburos, están beneficiadas por la inmunidad que prevé la segunda parte del artículo 180 de la Constitución.

   - Si los Municipios están limitados a consagrar el impuesto a las actividades económicas, previsto en el numeral 2 del artículo 179, al caso de las industrias y comercios.

2. Sobre la solicitud de interpretación de la facultad constitucional para la armonización del sistema tributario por parte de la Asamblea Nacional:

   Se reseñó, en su momento, que los recurrentes solicitaron a esta Sala un pronunciamiento sobre el poder de la Asamblea Nacional para armonizar tributos, contenido en el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución. Ahora bien, la misma forma en que está redactado el planteamiento contenido en el petitorio del recurso (con el número 5) revela que se trata de una solicitud que difiere considerablemente del resto. En efecto, en el escrito se pidió:

   “En virtud de la aplicación plena de la Constitución, de la cual esa Sala es garante, ante la ausencia de la legislación especial sobre armonización y coordinación tributaria y la imprecisión de la norma constitucional al no establecer cuáles serían los parámetros que permitan ‘garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias’ y los elementos que definirían dichos ‘principios, parámetros y limitaciones’, se hace necesario que esa Sala determine los elementos que permitan la aplicación efectiva de la garantía prevista en el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución de 1.999”.

   Como puede observarse, no se hizo una pregunta a la Sala sobre el alcance de la referida norma, como sí sucedió con los otros cinco puntos del petitorio, sino que lo que se pretende es que se dicte una sentencia en la que se le indique a la Asamblea Nacional cuáles son esos “principios, parámetros o limitaciones” a los que se refiere el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución de la República.

   El referido pedimento no es atendible por la Sala, a través de un recurso de interpretación, pues si bien los actores hicieron ver que se trata de la precisión del alcance de la norma, en realidad lo que tendría que hacer este Alto Tribunal es indicar el contenido de una ley armonizadora de tributos, con lo que estaría ordenando, bajo pretexto interpretativo, un comportamiento a un órgano del Poder Público, lo que ha sido negado por esta Sala repetidamente.

   En efecto, ha sido jurisprudencia reiterada que el recurso de interpretación, sin negar su finalidad preventiva como mecanismo para dar certeza sobre el sentido y alcance de las normas supremas del ordenamiento, no puede convertirse en un medio a través del cual el Poder Judicial interfiera en el funcionamiento de los distintos órganos de rango constitucional. Ello, en virtud de que el Estado de Derecho descansa sobre el respeto a la ley, y entre sus principios fundamentales está el de la necesaria separación de cada órgano constitucional en el ejercicio de sus funciones propias.

   Es cierto que esta Sala tiene el poder de resolver el recurso de interpretación constitucional, pero debe hacerlo con prudencia. El Estado de Derecho, según se ha advertido, reposa sobre el respeto a la Constitución y las leyes, a la vez que sobre la separación de cada órgano en el ejercicio del Poder Público que se le atribuye. Esta Sala, por ser necesario que el sistema tenga un control último, es la que puede decidir definitivamente y obligar al resto del Estado a atenerse a su criterio. Lo que sería incorrecto es que la Sala, so pretexto de ejercer sus poderes, interfiera en el ejercicio del que tienen asignados los órganos parlamentarios.

   Distinto sería el supuesto de un recurso por omisión del legislador, en el cual lo característico, precisamente, es la orden al Parlamento, pero ello se hace porque existe un caso con los elementos suficientes para decidir, no de una manera preventiva y con un fallo mero-declarativo, como es lo típico de la interpretación, sino con una sentencia que indique al órgano deliberante la forma en que debe cumplir con una obligación constitucional que ha desatendido. No es prevención; se trata de corrección. Aunque pueda criticarse en el plano metajurídico, los tribunales no tienen por función primordial la preventiva. Es posible –y el recurso de interpretación es un buen ejemplo-, pero siempre que se respeten ciertos límites.

   No se trata de limitar el poder de este Tribunal Supremo de Justicia, sino de respetar el de los órganos parlamentarios. No puede olvidarse que el hecho de que esta Sala pueda anular sus actos no implica bajo ningún concepto una superioridad: Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral comparten rango. Todos son igualmente constitucionales y entre todos se ejerce el Poder Público, si bien ha sido a esta Sala del M.T. a la que ha correspondido la última palabra, toda vez que incluso en el más paritario de los sistemas algún órgano ha de tenerla, siendo que lo contrario –la separación absoluta de cada órgano- tendría efectos tan indeseables como el de la reunión del poder.

   Por ello, esta Sala ha rechazado todo recurso por el que se pretende, con carácter previo, obtener una decisión –así sea merodeclarativa- que esté dirigida al resto de los órganos que ejercen el Poder Público. La separación de los órganos no es absoluta; por el contrario, se exige la colaboración entre ellos e incluso se admite el control de unos sobre otros. Ahora bien, ese control sólo puede fundarse en expresa atribución constitucional, pues de otra manera constituiría invasión.

   Esta Sala, si resolviera el aspecto mencionado en el número 5 del petitorio del presente recurso, podría convertirse en el obstáculo al ejercicio de los poderes parlamentarios. Lo que se pretende es que la Sala indique al legislador cómo actuar, cuando ello no es posible por medio de este recurso, pues debe cuidarse para que el recurso de interpretación sirva a sus objetivos, y ello no se logra a través del exceso.

   Por lo expuesto, esta Sala no se pronunciará en su sentencia definitiva sobre el alcance del artículo 156, en su numeral 13. Así se declara.

3. Sobre la solicitud de interpretación constitucional respecto de los ilícitos tributarios: La solicitud de interpretación en lo referente al ilícito tributario y la posiblidad de que los Municipios lo tipifiquen por Ordenanza, fue vinculada por los recurrentes con el artículo 156, numeral 13, de la Constitución, por entender que sólo el Poder Nacional podría hacerlo, a través de una ley armonizadora. Siendo así, deberían ser aplicables las consideraciones de esta Sala, expuestas en el apartado anterior, respecto de la imposibilidad de interpretar preventivamente esa disposición. Ahora bien, en el recurso se dejó expuesto que la interpretación requerida guarda también relación con la reserva legal nacional sobre la materia penal, contenida en el numeral 32 del mismo artículo 156. En criterio de esta Sala, es de suma importancia el aspecto planteado. Los límites constitucionales a la legislación sancionatoria son de imprescindible fijación y sobre ese tema no debe existir incertidumbre alguna. Se trata de uno de los principales temas de interés en el Derecho. La libertad –en un sentido amplio- debe ser la regla en un Estado de Derecho, por lo que ninguna conducta humana puede ser reprensible de no estar consagrada como falta. Ahora, en aras de la seguridad, los ordenamientos jurídicos establecen la manera en que ello se hará, fuera de la cual no hay posibilidad alguna de sancionar. Lo que planteó la parte actora es, justamente, el límite de ese Poder: alcanza a los Municipios, en el ámbito tributario, y escapa de ellos. La Sala admite, en consecuencia, esa pretensión interpretativa. Así se declara. IV SOBRE EL PROCEDIMIENTO Admitido el recurso, resta a la Sala simplemente fijar la tramitación que tendrá, debido a la ausencia procedimental al respecto en nuestra legislación. En primer lugar, esta Sala, en consonancia con los precedentes en recursos semejantes, decide que la causa es de mero derecho, por lo que no será necesario traer a los autos elementos de juicio que se basen en la comprobación de hechos. Bastará la lectura de las disposiciones constitucionales para llegar a una conclusión sobre su alcance. Así se declara. En segundo lugar, también de conformidad con la jurisprudencia de la Sala –la cual contiene la regulación pertinente hasta que sea sancionada la legislación sobre la materia- se ordena notificar a la República acerca de la admisión de este recurso, toda vez que la decisión del mismo, cualquiera que sea la respuesta, afectaría sus intereses. Asimismo, a fin de garantizar los intereses que pudiera tener cualquier persona, se ordena publicar en prensa un edicto de emplazamiento, el cual correrá a costa de los recurrentes. Así se ordena. Por último, por no ser necesario, no se fijará audiencia oral, sino que serán suficientes los escritos que pudieran presentar los interesados o la República. Así se decide. V DECISION Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: