Sostenibilidad fiscal y fondos de ahorro intergeneracional: el caso Venezuela.
| Autor | Villasmil Bond, Ricardo |
Resumen
La Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público determina la creación de un Fondo de Ahorro Intergeneracional con el objetivo explícito de garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo. A partir de criterios de sostenibilidad ajustados para economías petroleras, este trabajo propone un esquema de fondo de ahorro para Venezuela. En líneas generales y atendiendo al clásico debate entre discreción y reglas, la propuesta enfatiza la no-optimalidad de imponer a una regla preestablecida de ahorro la misión de distribuir el ingreso petrolero corriente entre las generaciones presentes y futuras. Por el contrario, el presente estudio enfatiza la conveniencia de confiar esta misión en un ente con la autoridad,-autonomía y capacidad técnica requeridas para tan importante tarea, y que utilice un instrumento de actualización permanente aquí descrito como uno de los elementos que lo ayuden en el cumplimiento de esta misión.
Palabras claves: Sostenibilidad fiscal. Fondos de ahorro. Recursos naturales. Petróleo
Abstract
Among the mandates of the recently approved Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (Public Sector Financial Administration Law) is the creation of an Intergenerational Savings Fund, aimed at assuring the necessary means to finance the development policies of the State. Taking standard sustainability measures as a starting point, and adjusting them in order to adequately portray economies rich in non-renewable natural resources, this study deals with the issue of designing such a fund. In general, and with the rules vs. discretion debate in mind, we emphasize the non-optimality of leaving the delicate and important mission of distributing current oil income between current and future generations in the hands of a rule. On the contrary, our proposal calls for the creation of a new public entity with the authority, autonomy, and technical capacity needed to succeed in its mission, using an continuously updating instrument described here as one of the elements that may help in the fulfillment of its duties. Keywords: Fiscal sustainability. Natural resources. Savings funds. Oil.
Résumé
La Loi Organique d'Administration Financière du Secteur Public détermine la création d'un Fond d'Épargne Inter-générationnelle ayant pour but explicite garantir la soutenabilité inter-générationnelle des politiques publiques de développement. A partir de critères de soutenabilité adaptés pour des économies pétrolières, ce travail propose un schéma de fond d'épargne pour le Vénézuéla. Au général, et en tenant compte le débat classique entre discrétion et règles, cette proposition souligne le non-optimum d'imposer à une règle préétablie d'épargne la mission de distribuer les revenus pétrolières courants entre les générations présentes et futures. Au contraire, le présent travail souligne la convenance d'assigner cette mission & une instance avec l'autorité, l'autonomie et la capacité technique requises pour une tâche aussi importante, en utilisant un instrument de mise & jour permanente, comme celui qu'on décrit ici, comme un des éléments qui I'aident dans l'accomplissement de cette mission. Mots clés: Sostenibilité fiscal. Fonds d'épargne. Ressources naturales. Petróle
INTRODUCCIÓN
A finales del año 2000 se aprobó la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público. Esta ley determina la creación de un Proyecto de Ley del Marco Plurianual del Presupuesto, el cual "... establecerá los límites máximos de gastos y de endeudamiento que hayan de contemplarse en los presupuestos nacionales para un período de tres años, los indicadores y demás reglas de disciplina fiscal que permitan asegurar la solvencia y sostenibilidad fiscal y equilibrar la gestión financiera nacional ..." (Art. 25).
Asimismo, establece la configuración de un Fondo de Ahorro Intergeneracional con el objetivo explícito de "... garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo ..." (Art. 155).
A partir de criterios de sostenibilidad ajustados para economías petroleras, este trabajo propone un esquema de fondo de ahorro para Venezuela. El documento está organizado en cuatro secciones. La primera sección revisa brevemente los conceptos de solvencia y sostenibilidad e introduce algunas variaciones a los mismos en razón de las particularidades del caso venezolano. La segunda se concentra en aspectos asociados a su diseño, considerando nuevamente para ello las especificidades de este país. La tercera describe la metodología y los supuestos que alimentan el ejercicio de proyección fiscal. La cuarta y última sección analiza los resultados obtenidos y adelanta algunas conclusiones y recomendaciones.
INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD FISCAL
La materia prima de los indicadores de sostenibilidad tradicionales es la Restricción Presupuestaria del Sector Público (RPSP). La Ecuación (1) muestra una versión simplificada de esta identidad, donde D representa el valor de la deuda pública, r la tasa de interés, I los ingresos públicos, G el gasto público excluyendo los intereses de la deuda y el subíndice el período correspondiente. Para facilitar la exposición, todas las variables están expresadas en términos reales.
(1) [D.sub.t], = (l+r.sub.t_1] + [G.sub.t], - [I.sub.t]
Por su condición de identidad contable, la RPSP puede expresarse de múltiples maneras. Puede, por ejemplo, resolverse para el endeudamiento neto (ecuación 2), lo que permite visualizar a este último como la diferencia entre gastos e ingresos totales.
(2) [D.sub.t] - [D.sub.t-1] = [G.sub.t], + r[D.sub.t-1] - [I.sub.t],
En virtud de que las economías crecen en el tiempo, resulta útil escribir la RPSP como razones del producto (Y), como se observa en la ecuación 3, donde [theta] representa la tasa real de crecimiento del producto. Esta representación permite cuantificar el impacto de una política fiscal en términos de la relación deuda/PIB, indicador por excelencia de la presión de la deuda sobre la economía.
(3) [d.sub.t] = [[beta]d.sub.t-1] - ([i.sub.t] - [g.sub.t]); [beta] = 1 + r/1 + [theta]; d = D/Y; i = I/Y g = G/Y
Naturalmente, el período de análisis no tiene por qué restringirse a un año. El enfoque permite visualizar el impacto de la política sobre la relación deuda/PIB en el corto e incluso en el mediano plazo. Asimismo, puede medirse la tributación necesaria para alcanzar una relación objetivo de deuda/PIB. En la ecuación 4, por ejemplo, la ecuación determina, dado un gasto primario objetivo y un nivel de deuda inicial, los ingresos fiscales necesarios para mantener constante la relación deuda/PIB.
(4) i = ([beta]-1) d + g
A modo ilustrativo, la Tabla lmuestra el ingreso permanente requerido como porcentaje del PIB con un nivel de deuda inicial de 42% del PIB (el valor estimado de la deuda pública registrada incluyendo pasivos laborales)1 y un nivel de gasto objetivo de 20% del PIB.
Distintas variaciones de la identidad (3) son abordadas en detalle, tanto teórica como empíricamente por Blanchard et al (1990) y por Buiter (1995). En el caso venezolano en particular, la importancia relativa y la dinámica propia del ingreso petrolero hacen necesario un tratamiento diferenciado de las fuentes de ingreso. En líneas generales, el componente petrolero del ingreso es una función compleja de variables como el crecimiento económico mundial, la política petrolera de la OPEP, el desarrollo tecnológico, etc., y a diferencia del ingreso de origen no petrolero, responde muy poco al crecimiento económico interno. En consecuencia, resulta inapropiado simular su comportamiento como una fracción constante del producto. Si por ejemplo, suponemos un nivel de beneficio petrolero por barril constante de largo plazo (más adelante en el trabajo abordamos el tema de las propiedades estadísticas de los precios petroleros), los cambios en el ingreso petrolero vendrán dados por las variaciones en los volúmenes de producción, tal como se observa en la ecuación (6), donde ip e inp representan el ingreso petrolero y el no petrolero respectivamente, y n representa una tasa constante de crecimiento de los volúmenes de producción (2).
(5) [i.sub.t] = [inp.sub.t]+[ip.sub.t] ; inp=INP/Y; ip=IP/Y
(6) [IP.sub.t], = [IP.sub.t-1] (1 + n) [??] [ip.sub.t] = [[lambda]ip.sub.t-1] = [[lambda].sup.t][ip.sub.0] ; [lambda] = 1 + v/1 + [thetda]
Sustituyendo (5) y (6) en (3), obtenemos (7), ecuación que expresa el ingreso no petrolero necesario para mantener la relación deuda/PIB.
(7) [inp.sub.t] = ([beta]- l)d + g - [[[lambda].sup.t][ip.sub.0]
Bajo estos supuestos de evolución del ingreso petrolero, la evolución esperada de los ingresos no petroleros necesarios para mantener la relación deuda/PIB estará entonces en función del nivel de deuda inicial, la tasa de crecimiento del producto, la tasa de interés, el nivel de gasto primario, los ingresos petroleros iniciales y la tasa de crecimiento de los volúmenes de producción (3). Como se observa en la Figura 1, la trayectoria del ingreso no petrolero necesario para mantener la relación deuda/PIB es ascendente en el tiempo, ello responde a que éste debe cubrir la caída secular de la tributación petrolera como porcentaje del producto cuando [lambda]n. Bajo estas condiciones (4), el impacto económico y fiscal de la obsolescencia tecnológica está en función no sólo del tamaño de [lambda] sino también del momento en el que dicha obsolescencia ocurra, como puede observarse en la ecuación (8), expresión matemática de la trayectoria del ingreso no petrolero.
[FIGURA 1 OMITIR]
(8) [inp.sub.t] = {([beta] - 1)d + g - [[lambda].sup.t][ip.sub.0] ; t
LA NATURALEZA FINITA DEL INGRESO PETROLERO
La discriminación de ingresos totales entre petroleros y no petroleros permite realizar proyecciones más ajustadas a la dinámica de los ingresos petroleros. Sin embargo, no incorpora el carácter estrictamente temporal de estos últimos por sustitución u obsolescencia tecnológica o en su defecto...
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