Sentencia nº 1037 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 27 de Mayo de 2005

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Mediante oficio n° 2314 del 21 de julio de 2004, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia remitió a esta Sala el expediente n° 04-0530, de la nomenclatura de la remitente, contentivo de las actas procesales referidas a la acción de amparo constitucional interpuesta, conjuntamente con medida cautelar innominada, por el abogado Leonardo D’Onofrio Manzano, titular de la cédula de identidad nº 4.399.618, e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 14.009, en su carácter de apoderado judicial de TOTAL COAT DE VENEZUELA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 8 de octubre de 1996, bajo el n° 26, Tomo 117-A; contra la providencia administrativa n° 1455 del 29 de noviembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº 37.585 del 5 de diciembre de 2002.

Tal remisión se efectuó en cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia n° 788, dictada, el 7 de julio de 2004, por la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, mediante la cual, la aludida Sala no aceptó la competencia para conocer del amparo incoado, que le fuese declinada por el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central y, en consecuencia, planteó ante esta Sala Constitucional conflicto negativo de competencia.

El 28 de julio de 2004, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O.. Acordada la jubilación de éste, y en virtud del nombramiento realizado por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, asume la presente ponencia el Magistrado doctor Francisco Antonio Carrasquero López, quien con tal carácter la suscribe.

Realizada la lectura del expediente, pasa la Sala a decidir, previas las consideraciones que siguen:

I

ANTECEDENTES DEL CASO

1.- El 31 de marzo de 2004, el abogado Leonardo D’Onofrio Manzano, apoderado judicial de Total Coat de Venezuela, C.A., ocurrió ante el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central e invocó tutela constitucional, conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, contra la providencia administrativa n° 1455 del 29 de noviembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).

2.- El 19 de mayo de 2004, dicho tribunal, mediante decisión n° 20, declaró su incompetencia para decidir el amparo solicitado y declinó la competencia en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Además, en la misma decisión, declaró inadmisible la tutela constitucional invocada e improcedente la medida cautelar innominada requerida.

3.- El 7 de julio del mismo año, la Sala Político Administrativa, mediante sentencia n° 788, no aceptó la competencia en ella declinada por el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central y, en consecuencia, planteó el conflicto negativo de competencia ante esta Sala Constitucional.

4.- El 21 de julio de 2004, la Sala Político Administrativa, mediante oficio n° 2314, remitió a esta Sala el correspondiente expediente.

II ALEGATOS DE LA ACCIONANTE

1.- Que a través de la providencia administrativa impugnada por vía de la pretensión de amparo constitucional, el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) designó como agentes de retención del impuesto al valor agregado (IVA), a los contribuyentes especiales que en ella se mencionan y que, en su caso particular, dado que es una sociedad mercantil dedicada a la distribución y comercialización de productos químicos y sus derivados, cuyo cliente principal es General Motors Venezolana, C.A., esto es, un contribuyente especial, los efectos de dicho acto “son de tal magnitud que de persistir en el tiempo sencillamente estaría totalmente descapitalizada”.

2.- Que el SENIAT no tiene competencia para designar a los agentes de retención, con fundamento en el artículo 11 de la Ley que establece el Impuesto al Valor Agregado, pues tal materia sería, a su juicio, de estricta reserva legal.

3.- Que la providencia n° 1455/2002 vulnera principios constitucionales de la imposición, tales como: la legalidad tributaria, la capacidad contributiva, la generalidad y la no confiscatoriedad; consagrados en los artículos 133, 316 y 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

4.- Que el acto impugnado es violatorio del derecho a la propiedad, garantizado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que “el mecanismo de recuperación de créditos fiscales hace imposible su rescate, toda vez que el contribuyente tendrá que solicitar el monto de los débitos fiscales acreditados a su favor mediante una ‘solicitud de reintegro’ que (...) es tardía y (le) perjudica patrimonialmente”.

5.- Que tal recuperación de créditos fiscales no se encuentra sujeta a procedimiento administrativo alguno.

6.- Con fundamento en lo anterior, pidió que la tutela constitucional invocada fuese declarada con lugar en la definitiva y, en consecuencia, con el objeto de restablecerse su situación jurídica presuntamente infringida, le sea inaplicada la providencia administrativa n° 1455 del 29 de noviembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº 37.585 de 5 de diciembre de 2002.

7.- Finalmente, de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, solicitó que, mientras se tramita y decide el presente amparo constitucional, se suspenda la eficacia del acto administrativo señalado como presuntamente lesivo.

III

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para conocer el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central y la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con ocasión del amparo constitucional incoado por el apoderado judicial de Total Coat de Venezuela, C.A. contra la providencia administrativa n° 1455 del 29 de noviembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).

Al efecto, se observa que el artículo 12 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece que los conflictos sobre competencia que se susciten en materia de amparo entre tribunales de primera instancia serán decididos por el superior respectivo; sin embargo, no prevé la competencia del órgano jurisdiccional llamado a conocer cuando se suscite un conflicto negativo de competencia en materia de amparo, en el que no exista un juzgado jerárquicamente superior y común a los juzgados que plantearon el conflicto.

En tal sentido, la Sala precisa que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 266.7, establece que:

Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:

(...)

7. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal común a ellos en el orden jerárquico

.

Por su parte, el artículo 5, numeral 51 y primer aparte de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia disponen:

Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(...)

51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido.

(...)

En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida

.

Resulta necesario precisar que esta Sala Constitucional, en sentencia nº 1062/2001 del 13 de junio, caso: A.U.D. y otros, lo siguiente:

Del análisis de los artículos citados supra y siguiendo el criterio reiterado por la entonces Corte Suprema de Justicia, esta Sala observa que, aunque el artículo 12 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, no prevé el supuesto concreto de conflicto de competencia en materia de amparo constitucional que se presente entre Juzgados de Primera Instancia y Superiores, considera que, en aplicación de la regla general contenida en el Código de Procedimiento Civil, y en atención a lo dispuesto en el artículo 266, numeral 7 de la Constitución, debe entenderse que el Tribunal Supremo de Justicia será el competente para conocer de aquellos conflictos de competencia planteados entre los Juzgados de Primera Instancia y Superiores, por lo que esta Sala, en atención a la materia de la cual conoce, resulta competente para decidir el conflicto negativo de competencia planteado, así como otros que eventualmente puedan suscitarse en materia de amparo constitucional

.

Por tanto, habiéndose planteado el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central y la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia con respecto al conocimiento de una acción de amparo constitucional, y no existiendo un tribunal superior y común a ambos, esta Sala, atendiendo a las disposiciones antes señaladas, congruente con lo señalado en la sentencia supra citada, y visto que dicho conflicto se suscitó en materia de amparo constitucional, se declara competente para conocer y decidir el mismo. Así se declara.

IV MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Pasa la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencia planteado y, en primer lugar, observa que la Sala Político Administrativa, en su fallo n° 788 del 7 de julio de 2004, en el cual decidió remitir la causa a este órgano jurisdiccional, afirmó lo siguiente:

Por su parte, el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central, fundamentándose en sentencias dictadas por está Sala, consideró que la competencia para conocer del caso correspondía a este órgano jurisdiccional, por tratarse de un acto administrativo de efectos generales.

Ahora bien observa la Sala, que si bien como lo señaló el a quo, en esta Sala cursan causas relativas a la impugnación de este tipo de Providencias, las mismas están referidas a recursos contenciosos administrativos de nulidad, es decir, se trata de una acción cuyo conocimiento le está atribuido expresamente a esta Sala, a diferencia del presente caso, en el cual se interpuso una acción de amparo autónoma constitucional contra norma o un acto administrativo de efectos generales.

En consecuencia, visto que la Sala Constitucional es el órgano del Poder Judicial que ejerce la jurisdicción constitucional, y que visto asimismo que no le corresponde a esta Sala Político-Administrativa el conocimiento de las acciones autónomas de amparo, debe declinarse la presente causa en la Sala Constitucional de este M.T., a los fines que decida lo conducente. Así se declara

(Negrillas de este fallo).

Por su parte, el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central declinó la competencia en la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal, en virtud de haberse impugnado, por vía del amparo incoado, un acto administrativo de efectos generales.

Ahora bien, en el presente caso se interpuso, de manera autónoma, acción de amparo constitucional contra un acto administrativo de efectos generales dictado por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, el cual, según denunció la accionante, conculca su derecho a la propiedad, consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, e infringe los principios constitucionales de la legalidad tributaria, la capacidad contributiva, la generalidad y la prohibición de confiscaciones, previstos en los artículos 133, 316 y 317 eiusdem, respectivamente. En su solicitud de tutela constitucional, la accionante solicitó la inaplicación de la providencia administrativa impugnada.

Precisado lo anterior, esta Sala debe determinar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, con tal propósito, advierte que la providencia administrativa nº SNAT 2002/1455, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), el 29 de noviembre de 2002 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº 37.585 del 5 de diciembre del mismo año, tiene por objeto la designación como responsables del pago del Impuesto al Valor Agregado, en calidad de agentes de retención, de los contribuyentes a los cuales el SENIAT haya calificado como especiales. Sin embargo, en la referida providencia la Administración Tributaria, no sólo procedió a designar como agentes de retención a los llamados “contribuyentes especiales”, sino que, además, en el referido acto administrativo estableció una serie de disposiciones que inciden en la situación jurídica subjetiva de los contribuyentes de este tipo de tributo, con lo cual, estableció verdaderas normas jurídicas aplicables a los administrados, tales como: especificación de los sujetos a quienes se debe practicar la retención (Art. 2), la forma de hacer el cálculo del impuesto a retener (artículos 3 y 4), el carácter de crédito fiscal del impuesto retenido (Art. 5), la oportunidad en la cual se deben hacer las retenciones (Art. 9), la oportunidad para enterar los montos retenidos y su procedimiento (Artículos 10 y 11), la forma de llevar los registros contables (artículos 13 y 14) y las sanciones a imponer en caso de incumplimiento de los dispuesto en la aludida providencia (Art. 17).

Del análisis de la pretensión de la accionante, así como de la naturaleza normativa del acto administrativo impugnado, se colige que la acción incoada es un amparo autónomo ejercido, directamente, contra las consecuencias derivadas de la aplicación de un acto administrativo de efectos generales y de naturaleza normativa, contenido en la providencia administrativa impugnada.

Respecto de este tipo de acciones, la Sala ha sostenido de manera reiterada que el objeto de la acción de amparo constitucional fundada en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, es el acto de aplicación de una norma que colide con la constitucional, por lo que ésta actúa como la causa que puede dar origen a la violación de derechos fundamentales que se invoquen, pero no como el acto mismo causante de la lesión.

En efecto, luego de acoger, sin disidencias, la jurisprudencia pacífica de la otrora Corte Suprema de Justicia en esta materia (vid. sentencias de la SPA-CSJ de 12.08.92, caso: Colegio de Abogados del Distrito Federal, SPA-CSJ de 24.05.93, caso: Universidad Nacional Experimental de los Llanos E.Z., SP-CSJ de 14.05.98, caso: Hotel Alta Baviera, entre otras), esta Sala Constitucional, en ejercicio de su labor interpretativa y dada la complejidad de la norma contenida en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ha precisado, en diversas oportunidades (vid. sentencias de 28.07.00, caso: B.S.M., 31.10.00, caso: Ivanis Inversiones S.R.L., 02.03.01, caso: F.A.S.A. y otros, 10.08.01, caso: Elken Asa, 24.04.02, caso: N.V.D.P.), que el amparo ejercido en forma autónoma contra actos normativos no puede estar dirigido contra el propio texto legal, sino contra los actos que deriven o apliquen el mismo; toda vez que, las normas no son capaces de incidir por sí solas en la esfera jurídica concreta de un sujeto determinado y, en consecuencia, lesionar directamente sus derechos y garantías constitucionales, incluso como simple amenaza, por cuanto no sería, en principio, una amenaza inminente, en los términos del artículo 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esto es, inmediata, posible y realizable.

Siendo ello así, las normas, por su carácter general, abstracto y de aplicación indefinida, requieren de un acto de ejecución que las relacione con la situación jurídica concreta del accionante, pues, en definitiva, será éste y no la propia norma, el que puede ocasionar una lesión particular de los derechos y garantías constitucionales de una persona determinada. Por ello, se ha concluido que en los casos de amparo contra actos normativos, la norma no es objeto del amparo, sino la causa o motivo en razón de la cual los actos que la apliquen o ejecuten resultan lesivos de derechos o garantías constitucionales.

No obstante lo anterior, esta Sala Constitucional, en virtud de una interpretación menos rígida, advirtió con respecto de las acciones de amparo constitucional ejercida conforme al artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que existen situaciones particulares en las que se puede prescindir del acto de ejecución de la norma cuestionada, cuando de ésta se desprenda una amenaza inminente de daño real de derechos y garantías constitucionales, o cuando la concreción de la misma está implícita en la propia norma por ser autoaplicativa, esto es, aquella norma cuya sola promulgación implica una obligatoriedad efectiva y actual para las personas por ella prevista de manera concreta, por lo que no requiere de ejecución por acto posterior.

Siguiendo la tendencia doctrinal señalada, que ha afirmado de manera categórica que el amparo procede contra el acto de aplicación de la norma y no contra ésta directamente, salvo que se trate de normas autoaplicativas, la Sala ha precisado que lo que vendría a determinar la competencia del órgano jurisdiccional para conocer esta modalidad de acción de amparo constitucional, es el objeto de la pretensión, es decir, la situación jurídica concreta cuya violación se alega, que debe ser subsumida objetivamente dentro de los principios de competencia que establece la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (vid. sentencias del 31.11.00, caso: Ivanis Inversiones S.R.L.; del 02.03.01, caso: F.A.S.A. y otros; y del 05.06.03, caso: Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas). De manera que, deberá determinarse, en principio, cuál es el sujeto encargado de la aplicación de la norma cuestionada por inconstitucionalidad, para verificar la regla de determinación de la competencia, ratione materiae y ratione loci, a que se refiere el artículo 7 de la mencionada ley orgánica, conforme a la cual la competencia para conocer del amparo contra actos normativos, le correspondería a los tribunales de primera instancia de acuerdo con la afinidad con las materias que le han sido asignadas, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrió el hecho, acto u omisión que haya motivado la acción en cuestión; será competente, en cambio, esta Sala Constitucional de acuerdo a la regla de determinación de la competencia, ratione personae, prevista en el artículo 8 eiusdem, si se verifica que el acto, hecho u omisión adoptado en ejecución de la norma procede de una de las altas autoridades allí mencionadas, o de las que la jurisprudencia de esta Sala ha venido incorporando.

Establecido lo precedente, esta Sala, para decidir el conflicto de competencia planteado, observa, en primer lugar, que el acto administrativo impugnado no fue proferido por ninguna de las altas autoridades mencionadas en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ni por alguna otra autoridad de rango constitucional y competencia nacional, por lo que, esta Sala no es competente, en razón de la persona, para conocer del amparo solicitado.

En segundo lugar, se advierte que el sujeto encargado de la aplicación de la norma cuestionada por inconstitucionalidad es el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, el cual es, según lo dispuesto en el artículo 2 de la ley que regula las funciones de dicho órgano administrativo, un servicio autónomo sin personalidad jurídica, con autonomía funcional, técnica y financiera, adscrito al Ministerio de Finanzas y, además, que los derechos constitucionales denunciados como infringidos en virtud de la aplicación de las normas contenidas en el acto administrativo impugnado, tienen afinidad con la materia tributaria.

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional, dado que constitucional y legalmente, son los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario los especializados, dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, para conocer y decidir las pretensiones dirigidas contra la actividad administrativa tributaria; visto, también la naturaleza tributaria del acto objeto del presente amparo constitucional; y visto, finalmente, que la accionante se encuentra domiciliada en la ciudad de Valencia, Estado Carabobo, esta Sala, en aplicación del artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, declara que el competente para decidir la tutela constitucional invocada por el apoderado judicial de Total Coat de Venezuela, C.A., contra la providencia administrativa n° 1455 del 29 de noviembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº 37.585 de 5 de diciembre de 2002, es el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones de hecho y de derecho que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley:

1.- Declara su COMPETENCIA para conocer del conflicto planteado.

2.- Declara que el órgano jurisdiccional COMPETENTE para conocer y decidir la tutela constitucional invocada por el abogado Leonardo D’Onofrio Manzano, apoderado judicial de Total Coat, C.A., contra la providencia administrativa n° 1455 del 29 de noviembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), es el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central.

3.- ORDENA a la Secretaría de la Sala compulsar copias certificadas del presente fallo para ser remitida a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, así como al Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central. Ofíciese lo conducente.

Queda resuelto, en los términos expresados, el conflicto negativo de competencia planteado.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de mayo dos mil cinco. Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. n° 04-2056