Sentencia nº 00146 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 25 de Febrero de 2004

Mediante escrito presentado ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 27 de noviembre de 2003, el abogado V.C.D., actuando en su carácter de apoderado judicial de la Cooperativa de Transporte de Pasajeros Comunidad 93, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el Acuerdo N° 03-02 de fecha 18 de agosto de 2003, emanado de la Cámara Municipal del Municipio San R. deC. delE.T., mediante el cual se revocó el contrato de concesión para el uso y explotación del servicio colectivo urbano de pasajeros suscrito entre el mencionado Municipio y la recurrente.

El referido Juzgado por decisión de fecha 16 de diciembre de 2003, declinó su competencia para conocer del caso ante esta Sala Político-Administrativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 42, ordinal 14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y al efecto expuso:

De la revisión del escrito de demanda, así como de los recaudos consignados al expediente, se observa que estamos en presencia de los (sic) que se denomina un Contrato Administrativo celebrado entre una empresa ‘COOPERATIVA DE TRANSPORTE DE PASAJEROS COMUNIDAD 93’, y un ente público ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN R.D.C.D.E.T., el cual fue dado en CONTRATO DE CONCESIÓN en fecha 02 de julio del año 2003 mediante el cual se le otorgó a la Cooperativa la explotación de los servicios de transporte público urbano de pasajeros en la jurisdicción del Municipio San R. deC. con un plazo de duración de Seis (6) años contados a partir del otorgamiento del documento convenido y suscrito por ambas partes.

...omissis...

En efecto, en el contrato que nos ocupa una de las partes es un ente público ‘ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN R.D.C. DEL ESTADO TRUJILLO’ y la finalidad de utilidad de servicio público en el contrato es la explotación de los servicios de transporte público urbano de pasajeros en la jurisdicción del Municipio San R. deC. o cubrir el servicio de transporte público de pasajeros en Cuatro (4) Parroquias del Municipio.

En razón a las consideraciones expuesta (sic), este Tribunal, Administrando Justicia, Actuando en nombre de la República y por Autoridad de la Ley DECLINA la competencia para conocer del presente recurso de Nulidad a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo establecido en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia

. (Resaltado del Texto).

II

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

El apoderado judicial de la recurrente interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el Acuerdo N° 03-02 de fecha 18 de agosto de 2003, emanado de la Cámara Municipal del Municipio San R. deC. delE.T., mediante el cual se revocó el contrato de concesión para el uso y explotación del servicio colectivo urbano de pasajeros suscrito entre el prenombrado Municipio y la recurrente.

Al efecto expuso:

Que entre el Municipio San R. deC. delE.T. y su representada, fue celebrado un contrato de concesión el 2 de julio de 2003, mediante el cual se le otorgó a la Cooperativa la explotación de los servicios de transporte público urbano de pasajeros en la jurisdicción del referido Municipio, con un plazo de duración de seis (6) años, contados a partir del otorgamiento del documento convenido y suscrito por ambas partes.

Expresó, que mediante el Acuerdo N° 03-02 de fecha 18 de agosto de 2003, la Cámara Municipal del Municipio San R. deC., decidió revocar dicha concesión.

Acotó, que dicho Acuerdo “...contiene cuatro Considerandos y tres Acuerdos. En el segundo de los Considerandos la Cámara Municipal asevera que en la Cooperativa ‘IMPERA UNA SITUACIÓN DE ANARQUÍA CON DUALIDAD DE DIRECTIVAS INCUMPLIENDO CON TODA LA NORMATIVA IMPUESTA POR LA LEY ESPECIAL DE COOPERATIVAS’. En el tercer Considerando del Acuerdo N° 03-02 la Cámara Municipal afirma que ‘SON INNUMERABLES LAS QUEJAS Y OBSERVACIONES HECHAS POR LOS USUARIOS’.”

Indicó, que ante tal hecho, el 16 de octubre de 2003, la Cooperativa de Transporte de Pasajeros Comunidad 93, interpuso ante la Cámara Municipal del Municipio San R. deC., recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar el 11 de noviembre de 2003 “agotándose de esta manera la vía administrativa”.

Señaló, que con posterioridad los Directivos y Socios de dicha Cooperativa, interpusieron acción de amparo constitucional ante el Tribunal de Primera Instancia en el Estado Trujillo, la cual fue declarada inadmisible por esa instancia judicial, siendo que en su escrito de motivaciones el Juzgado indicó “...que los quejosos disponen de la posibilidad de demandar la nulidad del acto administrativo ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental ... a cuyo proceso se puede acumular amparo cautelar...”.

Fundamentó su recurso de nulidad en que el acto administrativo emanado de la prenombrada Cámara Municipal adolece de diversos vicios, indicando al efecto que se violó lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo, en virtud de que a partir de la celebración del contrato de concesión se generaron derechos a favor de la concesionaria “y mal puede pretenderse posteriormente la revocación (sic) unilateral del contrato”.

Asimismo, indicó que el acto impugnado adolece del vicio de falso supuesto de hecho, en virtud de que la Administración al dictar su decisión la fundamentó en hechos inexistentes, pues procedió a indicar que revocaba dicha concesión ya que imperaba “una situación de anarquía con dualidad de Directivas”, afirmaciones éstas inciertas ya que el 28 de julio de 2003, se realizó una Asamblea de socios de dicha Cooperativa, donde se procedió a elegir la nueva Junta Directiva, siendo que ese mismo día se proclamó el nuevo Directorio, lo cual fue debidamente comunicado el 5 de agosto de 2003, al Alcalde del Municipio San R. deC., al Coordinador del Transporte Público de esa misma dependencia, al Comandante de la Unidad N° 63 de T.T. delE.T., al Director de FONTUR, y al Comandante del Puesto Policial N° 28.

De igual forma, expresó que “Igual vicio de falso supuesto de hecho adolece el acto administrativo impugnado emanado de la Cámara Municipal por cuanto es imposible que la ‘Cooperativa Comunidad 93’ haya incumplido con ‘toda la normativa impuesta en la Ley especial de Cooperativas, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.285 de fecha 18-09-2001(...) afirmación que carece de lógica y sentido común (...) lo que nos lleva a considerar que la Cámara en ese Considerando actuó de manera infundada...”.

En relación a este vicio, acotó, que el mismo se vuelve a evidenciar cuando la Cámara Municipal en el tercer Considerando del Acuerdo impugnado señaló “son innumerables las quejas y observaciones hechas por los usuarios”, siendo que tal afirmación, de haber resultado cierta, debería haber sido comunicada por dicho organismo a su representada, apegada a la vigilancia y supervisión del servicio público, hecho que nunca ocurrió.

Por otra parte señaló, que en el segundo Considerando del referido Acuerdo se indicó “como se evidencia de los resultados y consideraciones de la intervención Fiscal de la Superintendencia Nacional de Cooperativas de fecha 03 de julio de 2003”, hecho que no sucedió, en virtud de que si bien la prenombrada Superintendencia realizó la referida fiscalización en ningún momento intervino a su representada.

Por todo lo expuesto, señaló que dicho Acuerdo adolece del vicio de falso supuesto de hecho, lo que acarrea su nulidad.

Continuó expresando, que el referido acto violó sus derechos al debido proceso, al trabajo, a la libertad económica, a la propiedad, y a ejercer libremente la actividad económica de su preferencia, fundamentando dichas violaciones en los términos siguientes:

1.- En cuanto a la violación al debido proceso indicó que con dicho Acuerdo N° 03-02 de fecha 18 de agosto de 2003, se le despojó a la Concesionaria del derecho que había adquirido a través del contrato de concesión, lo cual constituye una vía de hecho y por lo tanto una evidente violación del debido proceso.

2. -Respecto a la violación del derecho al trabajo, el apoderado judicial de la parte recurrente se limitó a transcribir la norma contenida en el artículo 87 de la Constitución.

   3.-Expresó que se “...violó el derecho a la libertad económica que tiene la Cooperativa ya que no existiendo razones expresas, el Contrato de Concesión fue revocado afectando la actividad económica de la concesionaria”.

   4.-En cuanto a la presunta violación al derecho de propiedad, señaló que a pesar de las prerrogativas que posee la Administración “...ésta para revocar un contrato requiere de un procedimiento previo que verifique el cumplimiento de las cláusulas acordadas por la concesionaria, tomando en cuenta que la Concesión constituye un mecanismo por el cual la autoridad pública, Administración, otorga a una Concesionaria la misión de gestionar y explotar un servicio público. El hecho de que la Administración se consagra tácitamente la cláusula exorbitante, no la exime de ajustar su actuación a derecho, ya que no debe cometer en ningún caso arbitrariedades en el uso de tal prerrogativa”.

   5.- Por último en lo que se refiere a la denuncia de violación del derecho de los trabajadores a ejercer la actividad económica de su preferencia consagrado en el artículo 118 del texto Constitucional, señaló que “Con tal acto administrativo el Poder Municipal en la jurisdicción del Municipio San R. deC., ha violado la parte in fine del artículo 118 constitucional pues en vez de promover y proteger a las asociaciones cooperativas destinadas a mejorar la economía popular y participativa, como función del Estado venezolano, lo que ha provocado con su decisión al revocar la Concesión, es contribuir a obstaculizar el funcionamiento de estos entes”.

   Por las razones antes expuestas, solicitó que se decrete mandamiento de amparo, a los fines de que se reestablezca la situación jurídica infringida.

   Asimismo, solicitó que en la definitiva se declare la nulidad del acto administrativo impugnado.

   III PUNTO PREVIO

   Es menester destacar que por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.; esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

   Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

   Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

   En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Afirmó la Sala entonces y así lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

   Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

   IV COMPETENCIA DE LA SALA

   Corresponde entonces a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer y decidir la presente causa.

   Es preciso señalar, conforme a la citada sentencia, que la competencia para conocer del recurso de nulidad y del amparo cautelar ejercidos conjuntamente, será determinada por la competencia para conocer de la acción principal. Ello conduce a la determinación previa de la competencia para conocer de la nulidad de autos. En tal sentido, se observa lo siguiente:

   La parte accionante interpuso un recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el Acuerdo N° 03-02 de fecha 18 de agosto de 2003, emanado de la Cámara Municipal del Municipio San R. deC. delE.T., mediante el cual se revocó el contrato de concesión para el uso y explotación del servicio colectivo urbano de pasajeros suscrito entre el prenombrado Municipio y la Cooperativa de Transporte de Pasajeros Comunidad 93.

   Al respecto, se observa, en atención al ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dada la naturaleza del ente demandado que si la pretensión deriva de un contrato administrativo entonces efectivamente la competencia corresponderá a la jurisdicción contencioso-administrativa, específicamente a esta Sala, y si por el contrario se considera un contrato de derecho privado de la Administración, corresponderá a la jurisdicción ordinaria.

   Ahora bien, tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Sala han señalado como características esenciales de los contratos administrativos los siguientes: a) Que una de las partes en el contrato sea un ente público; b) La finalidad de utilidad de servicio público en el contrato y c) como consecuencia de lo anterior, la presencia en el contrato de las llamadas cláusulas exorbitantes.

   En el presente caso, se observa que se encuentran satisfechas las referidas características esenciales de los contratos administrativos. En efecto, una de las partes es un ente público como lo es la Alcaldía del Municipio San R. deC. delE.T.; a través del mencionado contrato se otorgó a la recurrente la concesión para la explotación de los servicios de Transporte Público Urbano de Pasajeros en la jurisdicción de dicho Municipio, de lo que se infiere la finalidad de interés público, siendo dicha actividad considerada como un servicio público de conformidad con el ordinal 7° del artículo 36 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal; y también se encuentran presentes ciertas prerrogativas a favor del ente contratante; por tanto, la competencia para conocer del mismo corresponde a esta Sala Político-Administrativa de conformidad con lo establecido en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara.

   V

   ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

   De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 124 de la Ley que rige las funciones de este M.T., en concordancia con lo preceptuado en el artículo 84 eiusdem, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción ni al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, cuestiones que serán examinadas al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

   Ahora bien, al no incurrir la presente solicitud en el resto de las causales de inadmisibilidad previstas en las citadas normas, se admite el presente recurso de nulidad, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad y al agotamiento de la vía administrativa. Así se declara.

   VI DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

   Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

   En tal sentido, debe analizarse el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante. En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos es determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in limine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

   En el presente caso el actor ejerce la acción de amparo cautelar por considerar que se le violaron sus derechos constitucionales al debido proceso, al trabajo, a la propiedad y a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia.

   En tal sentido, debe una vez más resaltar la Sala que a través del acto impugnado la Cámara Municipal del Municipio San R. deC. delE.T., revocó el contrato de concesión para el uso y explotación del servicio colectivo urbano de pasajeros suscrito entre el prenombrado Municipio y la Cooperativa de Transporte de Pasajeros Comunidad 93, entre otros aspectos, por incumplimiento contractual.

   Determinada la pretensión de la parte actora, advierte la Sala que en el presente caso, el amparo constitucional no es la vía idónea para obtener una tutela cautelar anticipada, ya que el acuerdo impugnado revoca la concesión para la prestación de servicio de transporte urbano otorgada a la recurrente, alegando incumplimiento contractual. Luego, al encontrarse en juego el interés colectivo derivado de la prestación de un servicio público, no podría restablecerse la situación jurídica infringida, esto es, devolver la concesión a la parte actora, sin verificar que éste hubiese cumplido con los deberes que le imponía la ejecución de la misma, lo cual conllevaría a una confrontación probatoria entre las partes y a la revisión del contrato suscrito, desvirtuándose la naturaleza del amparo constitucional, siendo ésta materia que debe discernirse estrictamente en el análisis del recurso contencioso-administrativo de nulidad. (Ver sentencia de esta Sala N° 735 de fecha 29 de mayo de 2002 y sentencia N° 946 de fecha 25 de junio de 2003).

   Por las razones arriba expuestas, resulta forzoso para la Sala declarar inadmisible la medida cautelar de amparo solicitada por la recurrente. Así se declara.

   VII DECISIÓN

   Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1. - ACEPTA la competencia que le fuera declinada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.

2. - ADMITE cuanto ha lugar en derecho, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción y el agotamiento previo de la vía administrativa, el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto por el abogado V.C.D., actuando en su carácter de apoderado judicial de la COOPERATIVA DE TRANSPORTE DE PASAJEROS COMUNIDAD 93, contra el Acuerdo N° 03-02 de fecha 18 de agosto de 2003, emanado de la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO SAN R.D.C.D.E.T.. De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso, con las notificaciones de ley y la publicación del cartel de emplazamiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

   3.- Declara INADMISIBLE la medida cautelar de amparo constitucional ejercida conjuntamente con el recurso de nulidad a que se refieren estas actuaciones.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los diecinueve (19) días del mes de febrero del año dos mil cuatro. (2004). Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente,

   L.I. ZERPA

   El Vicepresidente-Ponente,

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   La Magistrada,

   Y.J.G.L. Secretaria,

   A.M.C. Exp. Nº 2004-0043

   En veinticinco (25) de febrero del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00146.