Sentencia nº 183 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Electoral de 29 de Octubre de 2003

Fecha de Resolución29 de Octubre de 2003
EmisorSala Electoral
PonenteLuis Martínez Hernández
ProcedimientoApelación del Auto del Juzgado de Sustanciación

Magistrado Ponente: L.M.H.

Exp. Nº AA70-E-2003-000084

I

En fecha 20 de agosto de 2003 el abogado A.G.A., inscrito en el Inpreabogado bajo el número 67.895, actuando en nombre y representación de la asociación civil “TÁCHIRA UNIDO”, interpuso recurso contencioso electoral de abstención o carencia contra el C.N.E..

Por auto del 21 de agosto de 2003 se acordó solicitar al Presidente del C.N.E. los antecedentes administrativos del caso, así como también el informe sobre los aspectos de hecho y de derecho relacionados con el recurso, los cuales fueron remitidos a esta Sala Electoral en fecha 28 de agosto de 2003.

El día 2 de septiembre de 2003 se admitió el recurso interpuesto, se ordenó emplazar a los interesados, así como notificar mediante oficio al ciudadano Fiscal General de la República y al Presidente del C.N.E..

Mediante escrito de fecha 4 de septiembre de 2003, la representación judicial del órgano rector del Poder Electoral, apeló del auto de admisión del recurso contencioso electoral por abstención o carencia dictado en esta causa por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Electoral en fecha 2 de septiembre de 2003.

Por auto de fecha 8 de septiembre de 2003 se designó ponente al Magistrado L.M.H., a los fines del pronunciamiento correspondiente.

II EL AUTO APELADO

En el auto apelado el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto sobre la base del siguiente razonamiento:

Visto el escrito presentado en fecha 20 de agosto de 2003, contentivo del recurso contencioso electoral interpuesto por el abogado A.G.A., titular de la cédula de identidad Nº 10.333.293, contra el C.N.E., por la abstención o carencia de éste en cuanto al pronunciamiento referido a la solicitud de referendo revocatorio del mandato del ciudadano R.B.L.C., Gobernador del Estado Táchira, y, asimismo, visto el escrito, de fecha 28 de agosto de 2003, contentivo del informe sobre los hechos y el derecho, presentado por el abogado D.M., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 46.212, en su carácter de apoderado judicial del C.N.E., anexo al cual remite los antecedentes administrativos del caso, este Juzgado de Sustanciación, una vez revisadas las actuaciones que cursan en autos, observa lo siguiente:

La representación judicial del máximo órgano electoral expuso que visto la omisión de pronunciamiento de su representada, dentro del lapso legal de treinta (30) días, en cuanto a la solicitud de referendo revocatorio formulada respecto al ciudadano Gobernador del Estado Táchira, operó el silencio administrativo negativo, conforme lo pauta el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Siendo ello así, agregó que “el particular queda legalmente habilitado para recurrir por ante la vía jurisdiccional, pero no a través del recurso por abstención o carencia, sino a través de recurso de nulidad propiamente dicho, puesto que se entiende, mediante ficción legal, que efectivamente se ha producido una decisión negativa”. En consecuencia, sostiene que en el presente caso se configuró las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordinales 4º (inepta acumulación de acciones) y 6º (recurso contradictorio).

En primer lugar, cabe ratificar que La Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política consagra una serie de requisitos de admisibilidad del recurso que exige un examen previo de las formalidades esenciales que debe contener todo recurso a los fines de dar inicio a la actividad del órgano jurisdiccional. Estos requisitos están previstos en los artículos 230, 237 y 241 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, y 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable supletoriamente de conformidad con lo previsto en el artículo 238 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, y los mismos responden al criterio de la especialidad de la jurisdicción contencioso electoral.

Examinando los hechos que constan en autos y la argumentación expuesta por el C.N.E., este Juzgador aprecia que, en fecha 30 de junio de 2003, el ciudadano A.G.A., entre otros, presentó una solicitud de convocatoria a referendo revocatorio del mandato del ciudadano R.B.L.C., Gobernador del Estado Táchira. Una vez presentada la anterior solicitud, comenzó a transcurrir un lapso de treinta (30) días para que el máximo órgano electoral se pronunciara sobre la procedencia o no de la misma, conforme a lo previsto en el artículo 184 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política. El referido lapso se prolongó desde el día 30/06/03 (exclusive) hasta el día 12/08/03 (inclusive), vencido éste sin que el C.N.E. emitiera pronunciamiento alguno respecto a la anterior solicitud, el ciudadano A.G.A. acudió ante este Alto Tribunal por medio del ejercicio de un recurso contencioso electoral por abstención o carencia, a los fines que “se ordene al C.N.E. que emita un pronunciamiento concreto, preciso y asertivo “ con relación a la mencionada solicitud.

Planteado en tales términos los hechos, se suscita la controversia con relación a la admisión del referido recurso, estimando este Juzgador que dicha problemática está fundamentada en la configuración o no del silencio administrativo negativo en el presente caso, lo que conduciría a sostener la procedencia o no del presente recurso contencioso electoral por abstención o carencia.

Cabe precisar que, la figura del silencio administrativo fue incorporada de manera expresa en nuestro ordenamiento jurídico en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (artículo 134), y, posteriormente, fue recogida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículos 4 y 93). Asimismo, dicha figura fue ampliamente desarrollada por la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa. De modo pues, que la consagración expresa del “silencio administrativo negativo” en materia electoral (artículos 231 y 237 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política), no constituye más que la incorporación de manera explícita de una garantía jurídica del administrado frente a la Administración Electoral, la cual encuentra su fundamento en el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.

Conforme a dicha figura jurídica, en el supuesto de que “un órgano de la Administración Pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos” (art. 4 L.O.P.A.), se le otorgará a tal omisión los efectos de un acto denegatorio, pero ello con meros fines procesales, de manera que, el administrado podrá optar por ejercer el recurso correspondiente (sea en vía administrativa o vía judicial) para impugnar la denegación o rechazo de su solicitud.

Ahora bien, cabe señalar que resulta un tema controvertido en la doctrina y jurisprudencia patria la configuración o no del silencio administrativo negativo en el supuesto de un procedimiento administrativo de primer grado o constitutivo, definidos como aquellos tendentes a la formación original de un acto administrativo, y en contraposición a los procedimientos administrativos de segundo grado o recursivos, cuyo objeto es la revisión de un acto administrativo ya emanado. Tal controversia ha generado dos tesis: una que acepta dicha figura jurídica en los procedimientos de primer grado y otra opuesta a ello.

Al respecto, este Juzgador aprecia que, en el presente caso, nos hallamos ante una solicitud formulada ante el máximo órgano electoral, cuya pretensión es obtener un pronunciamiento de éste acerca de un asunto que por primera vez le es planteado, lo que concluirá en la formación original de un acto administrativo, que concretará la manifestación de un juicio acerca de tal planteamiento. Precisado lo anterior, corresponde trasladar las anteriores consideraciones teóricas formuladas al supuesto objeto de examen, lo que conduce a observar que el silencio administrativo negativo resultaría inaplicable, por cuanto los efectos procesales que se pretenden obtener con dicha figura jurídica, como sería la posibilidad del interesado de acudir al recurso contencioso electoral de anulación, no procederían, ello en virtud de la ausencia de un acto en concreto que impugnar y al cual pueda imputársele vicios que acarreen su nulidad. Ello así, resulta forzoso admitir que en el presente caso el recurso contencioso electoral por abstención o carencia resulta la vía idónea para el administrado, a los fines de atacar la inactividad del órgano electoral y procurar la obtención de una respuesta a su solicitud. Así se decide.

A mayor abundamiento, este Juzgado estima que los alegatos expuestos por el apoderado judicial del C.N.E. no encuadran con los supuestos fácticos que configuran las causales de inadmisibilidad denunciadas, previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordinales 4º (acumulación de acciones que se excluyan mutuamente) y 6º (el recurso sea de tal modo contradictorio que resulte imposible su tramitación), en virtud que, del examen del escrito recursivo, se aprecia en sus argumentos fácticos y jurídicos una diáfana manifestación de voluntad del recurrente relacionada con la interposición de un recurso contencioso electoral por abstención o carencia, no planteándose en ningún caso confusión o ambigüedad en su pretensión.

Examinadas las restantes causales de admisibilidad del recurso, este Juzgado procede a ADMITIR el presente recurso.

Visto el pronunciamiento que antecede, de conformidad con lo establecido en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, se ordena emplazar a todos los interesados, mediante cartel que se publicará en el diario “El Nacional”. Asimismo notifíquese mediante oficio, al ciudadano Fiscal General de la República, remitiéndole copias certificadas del recurso y del presente auto, y al ciudadano Presidente del C.N.E., remitiéndole copia certificada del presente auto.

III EL ESCRITO DE APELACIÓN

En el escrito de apelación el apoderado judicial del C.N.E. esgrimió los siguientes argumentos:

En primer lugar aduce las razones por las cuales considera que resulta posible apelar del auto de admisión y en ese sentido indica que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable por remisión expresa del artículo 238 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, es evidente que salvo disposición en contrario, todas las decisiones emitidas por el Juzgado de Sustanciación pueden ser objeto de apelación, y como en el presente caso no existe disposición expresa que prohíba apelar del auto de admisión del recurso contencioso electoral, resulta procedente ejercer dicho recurso.

Indica que de acuerdo con las garantías y derechos recogidos en la Constitución de 1999, cualquier interpretación restrictiva respecto a la posibilidad de apelar de auto de admisión en el contencioso electoral, contraria lo dispuesto en la Carta Magna.

Advierte que la jurisprudencia de nuestro M.T. ha venido acogiendo en los últimos años el criterio de que resulta perfectamente posible apelar del auto de admisión en el contencioso administrativo, razonamiento este que es extensible a los recursos contencioso electorales. Como sustento de su afirmación cita las siguientes sentencias de la Sala Político Administrativa: 1.- N° 1735 de fecha 27 de julio de 2000 y 2.- N° 41 de fecha 14 de mayo de 2002,

Seguidamente pasa a referirse a los motivos que fundamentan la apelación. En ese orden de ideas, indica que el Juzgado de Sustanciación de la Sala Electoral concluyó que en el caso de las solicitudes de referendos revocatorios no opera la figura del silencio administrativo negativo, dado que se trata de procedimiento de primer grado, en razón de lo cual la vía idónea para que el administrado procure una obtención de respuesta e impugne la actividad de la administración, es el recurso contencioso electoral por abstención o carencia.

Sin embargo, a juicio del apelante el mencionado auto contradice de manera directa y clara la sentencia que dictó la Sala Electoral en fecha 20 de mayo de 2003, en la cual se dejó sentado que para el caso de las solicitudes de referendo revocatorio, el C.N.E. conforme a lo dispuesto en el artículo 184 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, dispone de un lapso de treinta (30) días para emitir pronunciamiento respecto a la misma, y si ello no ocurre, opera el silencio administrativo negativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Agrega que la parte recurrente invoca expresamente en su escrito el silencio administrativo negativo.

Luego de citar parte de la sentencia de la Sala Electoral de fecha 20 de mayo de 2003, antes referida, destaca que no existe fallo emanado de ese órgano judicial que modifique el criterio contenido en ella, por lo que mal podría el Juzgado de Sustanciación a través de un auto de admisión contravenir y desechar el criterio establecido por la Sala.

Sostiene que a su juicio lo lógico es entender -como lo ha hecho la Sala Electoral- que en las solicitudes de referendo revocatorio sí opera el silencio administrativo, por lo que la vía idónea o procedente no puede ser el recurso contencioso electoral por abstención o carencia, sino más bien el recurso contencioso electoral de nulidad, pues se ha producido una respuesta negativa tácita por parte del máximo órgano del Poder Electoral.

Finalmente el apelante concluyó su escrito solicitando lo siguiente:

  1. - Que se admita la presente apelación contra el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Electoral en fecha 2 de septiembre de 2003.

  2. - Que se declare con lugar la apelación que se interpone contra el auto de admisión del presente recurso contencioso electoral, el cual debe ser revocado y que se declare inadmisible el recurso.

    IV ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

    Corresponde entonces emitir pronunciamiento en torno a la procedencia o no de la apelación interpuesta el 4 de septiembre de 2003 por el apoderado judicial del C.N.E. contra el auto del 2 del mismo mes y año mediante el cual el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió el recurso contencioso electoral interpuesto en este procedimiento, para lo cual resulta conveniente exponer una serie de previas consideraciones de orden conceptual, que permitirán situar los puntos controvertidos en su correspondiente marco general.

    En ese sentido, la motivación fundamental contenida en el auto recurrido se refiere a la determinación de la idoneidad o no de la modalidad recursiva adoptada (recurso contencioso electoral contra conducta omisiva), contenida en los artículos 230, 237 y 241 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, y sobre el particular el Juzgado de Sustanciación de esta Sala concluye que en el caso concreto la misma resulta idónea para lograr el fin planteado en el petitorio.

    Para llegar a tal conclusión, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala parte de la premisa de que el problema en ese punto se refiere a la configuración o no del silencio administrativo negativo, lo cual determinaría a su vez la idoneidad de la modalidad recursiva interpuesta. En ese orden de razonamiento, en el auto de admisión se hace referencia a la evolución histórica de la figura del silencio administrativo negativo en el ámbito del Derecho Administrativo y del contencioso administrativo, de lo que se infiere que su incorporación en materia contencioso electoral (artículos 231 y 237 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política) constituyen la incorporación de una garantía jurídica del administrado, tal como se postula en el contencioso administrativo. De tales premisas, el Juzgado de Sustanciación colige que en el caso de autos, al haber tenido su origen la presente acción en una presunta omisión de pronunciamiento por parte del C.N.E. en la tramitación de un procedimiento administrativo de primer grado o constitutivo (solicitud de referendo revocatorio), y no en uno de segundo grado o revisorio (es decir, motivado a la omisión de pronunciamiento con relación a un recurso interpuesto contra un acto previo), resulta inaplicable la figura del silencio administrativo, toda vez que no existe un acto concreto que impugnar al cual puedan imputárseles vicios que acarreen su nulidad. Tales razonamientos se enmarcan, en criterio del referido Juzgado, en la concepción del silencio administrativo como garantía jurídica del administrado y en la distinción ya referida en cuanto a la operatividad del silencio tratándose de procedimientos constitutivos o revisorios.

    Ahora bien, con prescindencia de pronunciarse en favor o no del criterio antes expuesto respecto al silencio administrativo y su operatividad en el ámbito del contencioso administrativo regido por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, considera esta Sala que tales razonamientos deben acogerse de una forma matizada en el ámbito del contencioso electoral, el cual contiene una regulación especial (y por tanto de aplicación preferente) en lo concerniente a las modalidades recursivas o medios de impugnación existentes en materia electoral.

    En efecto, cabe señalar que el recurso contencioso electoral es un medio recursivo que incluye la impugnación no sólo de actos expresos, sino también de actuaciones u omisiones (artículo 235, encabezamiento, de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política), por lo que en esta materia no cabe hacer las tajantes distinciones propias del contencioso administrativo entre recurso contra actos, vías de hecho, o contra conductas omisivas de la Administración, las cuales tienden a constituir vías procesales autónomas y que requieren un tratamiento independiente en el derecho adjetivo administrativo.

    En segundo lugar, esa uniformidad de procedimientos en el contencioso electoral se refleja en lo concerniente al plazo de interposición del recurso, el cual es de quince (15) días hábiles, se trate de impugnaciones contra actos, actuaciones u omisiones del C.N.E., como se evidencia de una interpretación integral del contenido del artículo 237 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, el cual establece como momento de inicio del cómputo del plazo de caducidad:

  3. La realización del acto (tratándose de actos formales y expresos).

  4. La ocurrencia de los hechos, actuaciones materiales o vías de hecho.

  5. El momento en que la decisión ha debido producirse, si se trata de abstenciones u omisiones (es decir, refiriéndose a las conductas omisivas).

  6. En el momento de la denegación tácita, conforme a lo previsto en el artículo 231 eiusdem (silencio administrativo denegatorio acaecido en la tramitación de un procedimiento revisorio o de segundo grado).

    Consecuencia de lo anterior es que en materia contencioso electoral, las distinciones entre recursos contra actos y recursos contra conductas omisivas o abstenciones, las cuales han generado polémicas en el contencioso administrativo, aun cuando producen efectos en cuanto a la modalidad especial del recurso a interponer (de nulidad, contra vías de hecho o contra conductas omisivas), no tienen las mismas implicaciones ni igual trascendencia a las que han tenido en el contencioso administrativo, toda vez que la norma especial que regula tales supuestos (artículo 236 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política), los abarca a todos sin hacer distingos al agruparlos como “recurso contencioso electoral”.

    Abundando en lo anterior, lo que sí resulta necesario es que el recurrente en materia contencioso electoral especifique si se trata de una impugnación contra un acto administrativo de efectos particulares o generales, una actuación, una vía de hecho o una conducta omisiva o negativa. Y en ese último caso la figura del silencio administrativo negativo será determinante para configurar adecuadamente la específica e idónea pretensión (que siempre será un recurso contencioso electoral), que variará entre una pretensión anulatoria –sustentada en un acto expreso, en el silencio administrativo negativo como mecanismo procesal que permite acudir a la vía judicial aún sin que haya pronunciamiento de la máxima instancia administrativa con ocasión de un procedimiento de segundo grado, o acudiendo directamente a esta Sala sin agotar la vía administrativa conforme a sus propios criterios jurisprudenciales- o una de condena destinada a que la Administración Electoral realice determinada actividad a que está obligada con ocasión de sus competencias legalmente asignadas, en el supuesto de que se esté en presencia no de una denegación tácita, sino de la negativa de cumplir con una actuación concreta.

    Planteada la anterior y necesaria aclaración, mediante la cual este órgano judicial ha reconsiderado y matizado sus iniciales criterios en la materia (sentencia del 20 de mayo de 2003, caso W.O. vs C.N.E.), pasa esta Sala a pronunciarse sobre los alegatos expuestos por la representación judicial del órgano rector del Poder Electoral, relativa a la inadmisibilidad de la presente acción, los cuales se sustentan, en primer término, en que el recurso que debió intentarse debió ser de anulación del acto y no contra la conducta omisiva de la Administración. En ese sentido, esta Sala comparte el parecer expuesto por el Juzgado de Sustanciación en lo concerniente a que, visto que no se trata de un procedimiento de revisión o de segundo grado, no resulta plausible entender que la vía idónea debió ser una pretensión de anulación contra un acto, toda vez que precisamente lo que aduce el accionante es que el acto nunca se produjo y lo que persigue es un mandato mediante el cual se conmine al C.N.E. a dictar el mismo.

    De allí que no puede sostenerse que en el presente caso se produzca una inepta acumulación de acciones, en primer término, toda vez que la acción es una sola y por tanto no puede hablarse de acumulación con otra distinta, y en segundo lugar, por cuanto en todo el contenido del escrito libelar el recurrente identifica su recurso, y así también se desprende de la índole de su petitorio, como un recurso contencioso electoral contra la abstención o negativa por parte del C.N.E. de cumplir una obligación legal (modalidad recursiva enmarcada en el género “recurso contencioso electoral”, como se señaló en las consideraciones de orden conceptual expuestas en el presente fallo). En consecuencia, procede desestimar la alegada causal de inadmisiblidad prevista en el artículo 84, ordinal 4º, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

    En lo concerniente a la segunda causal de inadmisibilidad alegada por la representación del órgano rector del Poder Electoral, esto es, la ininteligibilidad o contradicción intrínseca de la presente acción, procede también su desestimación por idénticos motivos a los expuestos en el párrafo anterior, en el sentido de que, como señaló el Juzgado de Sustanciación de esta Sala en el auto apelado, resulta clara la manifestación de voluntad del recurrente de interponer recurso contencioso electoral contra una presunta conducta omisiva (falta de resolución de la solicitud de convocar a referendo revocatorio del cargo que actualmente ostenta el Gobernador del Estado Táchira, ciudadano R.B.L.C.), y solicitar, por vía de consecuencia, se ordene a ese órgano que se pronuncie sobre la solicitud formulada en ese sentido.

    Consecuencia de todo lo antes razonado, es que procede desestimar la apelación planteada el día 4 de septiembre del presente año contra el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala el día 2 del mismo mes y año mediante el cual se admitió el recurso interpuesto en este procedimiento. Así se decide.

    Por cuanto el Magistrado Presidente de la Sala actuó como Juez Sustanciador en el presente causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el mismo no participó en la presente deliberación y decisión.

    V

    DECISIÓN

    Por los razonamientos antes expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Electoral, administrando Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta el 4 de septiembre de 2003 por la representación judicial del C.N.E., contra el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala el 2 del mismo mes y año, mediante el cual admitió el recurso contencioso electoral interpuesto en este procedimiento.

    Publíquese, regístrese y comuníquese.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de octubre del año dos mil tres (2003). Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

    EL VICEPRESIDENTE-PONENTE,

    L.M.H.

    Magistrado,

    R.H. UZCÁTEGUI

    A.D.S.P.

    Secretario

    LMH/mt.-

    Exp. AA70-E-20003-000084.-

    En veintinueve (29) de octubre del año dos mil tres, siendo la una y cincuenta y cinco de la tarde (1:55 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 183.-

    El Secretario,

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