Sentencia nº 00781 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 9 de Julio de 2008

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2006-1246

Mediante escrito presentado en fecha 12 de julio de 2006 los ciudadanos A.S., O.L., R.V., F.A., B.L. y M.H., titulares de las cédulas de identidad Nos. 6.355.978, 3.471.996, 3.453.793, 3.885.707, 3.052.648 y 2.180.868, respectivamente, actuando en nombre propio y en su condición de miembros del Comité Ejecutivo Nacional de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDEUNEP), asistidos por el abogado W.R.P.R., inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 39.279, solicitaron la interpretación de los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, hoy Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, en concordancia con el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo.

El 18 de julio de 2006 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz a los fines de decidir la admisibilidad de la solicitud de interpretación.

En fecha 1° de agosto de 2006 la Sala declaró su competencia para conocer y decidir el recurso, lo admitió y, en consecuencia, ordenó publicar un cartel de emplazamiento a costa de los solicitantes para que los interesados manifestasen por escrito lo que estimaran conveniente en el presente asunto, dentro de los 30 días continuos contados a partir de la fecha de su publicación. Asimismo, ordenó la notificación de la Procuradora General de la República, el Fiscal General de la República, el Defensor del Pueblo y el Contralor General de la República y fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes a fin de que las partes expusieran lo que considerasen pertinente sobre la interpretación solicitada.

El 7 de febrero de 2007 fue elegida la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R..

Practicadas las notificaciones y librado el cartel antes mencionado, en fecha 13 de febrero de 2007, el apoderado judicial del Comité Ejecutivo Nacional de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDEUNEP) consignó el ejemplar del periódico donde consta su publicación.

El 14 de marzo de 2007 concluyó la sustanciación de la causa y, en esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el expediente a la Sala.

Por auto del 27 de marzo de 2007 se fijó el día y la hora para la celebración del acto de informes, conforme se dispuso en la decisión de fecha 1° de agosto de 2006. A dicho acto compareció la representación de los recurrentes, la abogada M.L.R., inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 49.813, en representación de la Procuraduría General de la República; los abogados I. delV.M., L.C.A. y P.E.Z., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 24.744, 56.641 y 49.685, respectivamente, actuando con el carácter de representantes de la Contraloría General de la República y la abogada R.O.G., inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 46.907, actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público.

Realizado el estudio de las actas que componen el expediente, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la interpretación de los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios en concordancia con el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, lo cual pasa a hacer en los siguientes términos:

I

DEL RECURSO DE INTERPRETACIÓN

Mediante escrito presentado ante esta Sala, los ciudadanos A.S., O.L., R.V., F.A., B.L. y M.H., asistidos por el abogado W.R.P.R., todos antes identificados, solicitaron la interpretación de los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, hoy Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, en concordancia con el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo. En dicho escrito alegaron lo siguiente:

Que son funcionarios de carrera administrativa “…adscritos a la Gerencia de Producción del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI); Departamento de Enfermería Servicio de Medicina II del Instituto Autónomo Hospital Universitario de Caracas HUC; Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital, Unidad Educativa M.A.C. delM. deE.; Dirección General Cuerpo de Ingenieros del Ministerio de Infraestructura (MINFRA) y a la Dirección del Instituto Nacional de Higiene R.R.”.

Señalan, que en las oficinas de recursos humanos de las instituciones para las cuales laboran se efectúa una incorrecta interpretación de los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, por cuanto para el cálculo de la pensión de jubilación no se toma en cuenta el concepto moderno de salario o sueldo según nuestro ordenamiento jurídico vigente.

Aducen, que el salario moderno incluye todos los elementos que percibe el trabajador, tales como el bono vacacional, el bono de fin de año, primas, horas extras y comisiones.

Alegan, que el salario base tomado en cuenta en la Administración Pública para el cálculo de la pensión de jubilación está desactualizado, lo cual -a su decir- trae como consecuencia una reducción aproximada del cincuenta por ciento (50%) del salario devengado por el funcionario o funcionaria para el momento de su jubilación.

Afirman, que los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios establecen como sueldo mensual del funcionario o empleado el integrado por el sueldo básico y las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente.

Indican, que el referido artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios enumera una serie de elementos que deben tomarse en cuenta para el cálculo de la pensión de jubilación y abre la posibilidad de incorporar por vía reglamentaria otros beneficios salariales.

Igualmente señalan, que la mencionada norma delegó en el Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios la creación de otros elementos del sueldo, según las características del organismo o del empleo.

Sostienen, que conforme al artículo 15 del Reglamento de la aludida Ley, el sueldo básico mensual está integrado por las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente y las primas correspondientes a estos conceptos. Asimismo, afirman, la mencionada norma excluye del salario “… los viáticos, las primas por transporte, las horas extras, las primas por hijos, así como cualquier otro (…) cuyo reconocimiento no se base en los factores de antigüedad y servicio eficiente, aunque tengan carácter de permanente”.

Aducen, que el referido Reglamento “…no estableció nuevos elementos salariales como componentes del sueldo mensual que será tomado en cuenta para calcular la pensión de jubilación, sino que equivocadamente los corredactores de dicho reglamento distorsionaron el espíritu y propósito del legislador en perjuicio del servicio público”.

En este contexto plantearon que la duda sobre las aludidas normas consiste en determinar si los elementos salariales como bonificación de fin de año y el bono vacacional pueden considerarse parte del sueldo mensual para el cálculo de la pensión de jubilación del funcionario público, establecida en el artículo 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Alegan, que el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo establece que la bonificación de fin de año y el bono vacacional son elementos integrantes del salario, por lo cual, conforme con lo previsto en el artículo 8 de la referida Ley, esta noción de salario es aplicable a los funcionarios de la Administración Pública.

Finalmente, con fundamento en lo expuesto solicitan a esta Sala determine el alcance de los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios en concordancia con el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo a los fines de precisar si el bono vacacional y las bonificaciones de fin de año deben incluirse para calcular la pensión de jubilación de los funcionarios de la Administración Pública.

II

DE LA OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En fecha 2 de agosto de 2007 la abogada M.L.R., antes identificada, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, manifestó la opinión del Órgano que representa con relación a la interpretación solicitada, en los siguientes términos:

Que conforme lo dispone el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, para el cálculo de la pensión de jubilación únicamente debe tomarse en cuenta el sueldo básico y las compensaciones por antigüedad y eficiencia.

Indica, que si bien el concepto de salario previsto en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo incluye -entre otros- el bono vacacional, debe tenerse en cuenta la naturaleza jurídica del bono vacacional y el de fin de año.

Al respecto, sostiene que el bono vacacional tiene un carácter accesorio al disfrute de vacaciones, por lo cual sólo el personal activo tiene derecho a percibir dicho beneficio laboral, pues le corresponde como consecuencia del cumplimiento de un año ininterrumpido de labores.

Destaca, que para poder disfrutar las vacaciones y percibir el bono correspondiente al período vacacional es obligatorio prestar efectivamente el servicio, de allí la improcedencia del pago de este beneficio al personal jubilado de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal.

Por otra parte, con relación al bono de fin de año indica, que el artículo 25 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios no deja lugar a dudas al señalar que dicho beneficio lo percibe tanto el funcionario activo como el jubilado.

Con fundamento en lo expuesto concluye señalando que el salario base para el establecimiento de la pensión de jubilación no debe incluir el bono vacacional.

III

DE LA OPINIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Mediante escrito presentado el 2 de agosto de 2007 los abogados I. delV.M., L.C.A. y P.E.Z., antes identificados, actuando con el carácter de representantes de la Contraloría General de la República, presentaron escrito contentivo de la opinión del Órgano que representan, en los siguientes términos:

Sostienen, que del análisis de los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, se desprende la definición del sueldo mensual del funcionario o empleado público, el cual está integrado por el sueldo básico y las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente.

Que la remuneración a tomar en cuenta para el cálculo de la pensión de jubilación estará integrada por los elementos que se especifican en la mencionada Ley, esto es, el sueldo básico y las primas por antigüedad y servicio eficiente, por lo que quedan expresamente excluidos los viáticos, las primas por transporte, horas extras, primas por hijos, así como cualquier otra cuyo reconocimiento no se base en los factores de antigüedad y servicio eficiente, aunque tenga carácter permanente.

Indican, que tanto el bono vacacional como la bonificación de fin de año no se corresponden con el concepto de “salario normal” previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, pues no son percibidos por el funcionario de forma regular y permanente, toda vez que se reciben una sola vez al año; razón por la cual -a su decir- solo deben ser considerados a los fines del cálculo de las prestaciones sociales, de conformidad con los artículos 108, 125 y 133 de la referida Ley, en concordancia con el artículo 54 de su Reglamento.

IV

DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

En fecha 2 de agosto de 2007 la abogada R.O.G., antes identificada, actuando en su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público para actuar ante la Sala Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, presentó la opinión del Órgano que representa en los siguientes términos:

Como punto previo señala, que en el caso de autos se ha configurado lo que la jurisprudencia denomina “conversión del recurso”, pues de los autos se desprende que la interpretación versa sobre los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.850 de fecha 18 de julio de 1986, la cual fue derogada, siendo su última reforma publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.501 del 16 de agosto de 2006.

Indica, que las disposiciones cuya interpretación se solicita se mantienen incólumes en la Ley vigente, razón por la cual -estima- no se ha producido el decaimiento del recurso de autos.

Por otra parte, alega que los conceptos de bono vacacional y de fin de año sí deben ser incluidos en el cálculo de la pensión de jubilación, pues los mismos forman parte del salario básico mensual.

Precisa, que la base del cálculo de la referida pensión está constituida por el sueldo básico, ingresos regulares y permanentes, así como todas aquellas compensaciones de cualquier índole también percibidas de manera regular y periódica.

Que de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, para el cálculo de las pensiones de jubilación de los funcionarios públicos deben incluirse todos los conceptos contenidos en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, entre ellos el bono vacacional y la bonificación de fin de año.

Señala, que si no se toma en cuenta para el cálculo de la pensión de jubilación el salario integral, se estaría violando el derecho a la igualdad de “…los trabajadores del INAVI”, por cuanto “constituye un hecho público y notorio la existencia de instituciones en donde se calcula dicha pensión en base al salario integral o normal y no al básico o mínimo”.

Finalmente, solicita que para el cálculo de la pensión de jubilación se considere el concepto de salario integral contenido en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo y se excluya solo el salario accidental o marginal.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso de interpretación que ha sido planteado; no obstante, como punto previo debe referirse al alegato del Ministerio Público conforme al cual en el caso de autos se ha configurado la “conversión del recurso”, pues si bien se solicita la interpretación de los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.850 de fecha 18 de julio de 1986, dicha Ley fue reformada y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.501 del 16 de agosto de 2006 manteniéndose incólume el texto de los señalados artículos en la nueva Ley.

En efecto, observa la Sala que en la última de las reformas de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, se modificó el título de la Ley, los artículos 2, 10, 20, 30 y se incluyeron dos nuevos artículos en las Disposiciones Transitorias, identificados con los números 33 y 34, pero se mantuvo el contenido de las normas cuya interpretación se solicita.

De lo expuesto se concluye que, tal como lo expresa la representación del Ministerio Público, en el caso de autos no ha decaído el objeto del recurso de interpretación ejercido por los miembros del Comité Ejecutivo Nacional de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDEUNEP), pues la mencionada reforma no afectó el texto de los artículos 7 y 8 de la referida Ley, cuya interpretación se solicita, así como tampoco se modificó su numeración.

Precisado lo anterior, pasa la Sala a pronunciarse acerca de la interpretación solicitada, para lo cual estima necesario realizar las siguientes consideraciones sobre la jubilación:

El beneficio de la jubilación es considerado como un derecho social enmarcado dentro de la Constitución y desarrollado en las leyes, el cual puede ser objeto de regulación por parte del Estado a fin de garantizar la protección e integridad del individuo que lo disfruta.

Tal derecho se encuentra consagrado en el Capítulo V titulado “De los Derechos Sociales y de las Familias”, específicamente en los artículos 80 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como parte del derecho a la seguridad social, enfocado, principalmente, hacia la vejez.

Los mencionados artículos disponen lo que a continuación se transcribe:

Artículo 80. El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantizará atención integral y los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde con aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello.

(…omissis…)

Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social (…)

.

De lo anterior se desprende que el carácter social de la jubilación -por estar necesariamente vinculada con las relaciones laborales, sean estas públicas o privadas- lleva a considerar que el fin primordial de su otorgamiento, es proporcionar al trabajador jubilado unas condiciones de vida similares a las que gozaba al momento de encontrarse activo. Asimismo, el carácter social se manifiesta igualmente por el hecho de que la jubilación comporta un beneficio para el cual se toma en cuenta la entrega, dedicación y vocación de servicio, cuando se ha llegado a una edad idónea para el retiro, de allí su concepción como un derecho inherente a los ancianos.

En este sentido, en sentencia No. 1556 de fecha 15 de octubre de 2003, caso: H.A.S.A. vs. Fiscal General de la República, esta Sala señaló lo siguiente:

…el constituyente de 1999 previó una protección particular a la vejez y consagró en cabeza del Estado la obligación de asegurar la efectividad de los derechos que a tal efecto se establecen. Igualmente, recogió entre los derechos inherentes a los ancianos el beneficio a la jubilación, con el objeto de proporcionarles un medio de vida digno a los trabajadores durante su vejez o incapacidad, y así garantizarles un ingreso periódico tendiente a cubrir sus gastos de subsistencia.

En este contexto, el derecho a la jubilación nace de la relación laboral entre el trabajador y el ente público o privado para quien prestó el servicio y se obtiene una vez cumplidos los requisitos de edad y tiempo de servicio en el trabajo, establecidos en las leyes que regulan la materia. Este derecho, si bien se origina en el ámbito de la relación laboral, es considerado como un derecho social enmarcado dentro de la Constitución y desarrollado por las leyes, que puede ser objeto de regulación por parte del Estado, regulación tendiente a garantizar la protección e integridad del individuo que lo ostenta

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Así, el legislador, con el propósito de proteger y regular los principios fundamentales de este importante beneficio, dictó la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, que establece, entre otras cosas, cuáles son los elementos integrantes del sueldo mensual que servirán de base para el cálculo de la pensión de jubilación.

En efecto, los artículos 7 y 8 de la mencionada Ley, cuya interpretación se solicita, disponen lo siguiente:

Artículo 7. A los efectos de la presente Ley, se entiende por sueldo mensual del funcionario o funcionaria, empleado o empleada, el integrado por el sueldo básico y las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente. En el Reglamento de esta ley se podrán establecer otros elementos de sueldo, según las características del organismo o del empleo.

Artículo 8. El sueldo base para el cálculo de la jubilación se obtendrá dividiendo entre veinticuatro (24) la suma de los sueldos mensuales devengado por el funcionario o funcionaria, empleado o empleada durante los dos (2) últimos años de servicio activo

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Ahora bien, respecto a la interpretación solicitada, se observa que la duda de los recurrentes radica en determinar si los elementos salariales, tales como la bonificación de fin de año y el bono vacacional, pueden ser incorporados en el sueldo mensual para el cálculo de la pensión de jubilación del funcionario público, establecido en el artículo 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

En este sentido, indican que el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el 133 eiusdem, permite incorporar la bonificación de fin de año y el bono vacacional como elementos integrantes del salario a los fines del cálculo de la pensión de jubilación.

Sobre este particular, observa la Sala que los mencionados artículos 8 y 133 de la Ley Orgánica del Trabajo establecen lo siguiente:

Artículo 8. Los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos.

(…omissis…)

Artículo 133. Se entiende por salario la remuneración, provecho o ventaja, cualquiera fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, que corresponda al trabajador por la prestación de su servicio y, entre otros, comprende las comisiones, primas, gratificaciones, participación en los beneficios o utilidades, sobresueldos, bono vacacional, así como recargos por días feriados, horas extras o trabajo nocturno, alimentación y vivienda

.

Los artículos antes transcritos establecen por una parte la aplicación supletoria de las normas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo a los funcionarios y empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, en todo lo no regulado en su ley especial, y por la otra define el concepto de salario.

Precisado lo anterior, estima la Sala necesario determinar cuál es el régimen aplicable en materia de jubilación a los funcionarios al servicio de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal.

Al respecto, el artículo 2 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.501 del 16 de agosto de 2006, dispone lo siguiente:

Artículo 2.- Quedan sometidos a la presente Ley los siguientes órganos y entes:

1. Los ministerios y demás organismos de la Administración Central de la República.

2. La Procuraduría General de la República.

3. Los estados y sus organismos descentralizados.

4. Los municipios y sus organismos descentralizados.

5. Los institutos autónomos y las empresas en las cuales alguno de los organismos del sector público tengan por lo menos el 50% de su capital.

6. Las fundaciones del Estado.

7. Las personas jurídicas de derecho público con forma de sociedades anónimas.

8. Los demás entes descentralizados de la Administración Pública Nacional y de los Estados y de los Municipios.

El artículo antes transcrito enumera los órganos y entes destinatarios de la Ley en cuestión, entre los que se encuentran los organismos e institutos autónomos en los cuales los recurrentes prestan sus servicios, esto es, el Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI); el Instituto Autónomo Hospital Universitario de Caracas (HUC); la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital; la Unidad Educativa M.A.C. delM. deE.; la Dirección General del Cuerpo de Ingenieros del Ministerio de Infraestructura (MINFRA) y la Dirección del Instituto Nacional de Higiene R.R..

Ahora bien, debe señalarse que la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, es una Ley especial que regula todo lo concerniente al otorgamiento de la jubilación y pensión de los funcionarios o funcionarias, empleados o empleadas de los organismos a que se refiere el artículo antes transcrito.

De esta manera, considera la Sala que a los fines de la interpretación solicitada debe atenderse a la noción de sueldo establecida en el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y no al concepto de salario previsto en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues, como bien se señaló, la primera es la ley especial que regula el beneficio de jubilación y pensión de los funcionarios de la Administración Pública.

Establecido lo anterior, pasa la Sala a dilucidar la duda planteada por los solicitantes, y al respecto se aprecia que el artículo 7 de la mencionada Ley, establece los elementos que han de componer el sueldo mensual del funcionario público, el cual comprende: i) el sueldo básico, ii) las compensaciones por antigüedad y iii) las compensaciones por servicio eficiente.

Por su parte, el artículo 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, establece la forma de computar el sueldo base para el cálculo de la pensión de jubilación, el cual se obtiene dividiendo entre veinticuatro (24) la suma de los sueldos mensuales devengados por el funcionario o funcionaria, empleado o empleada durante los dos (2) últimos años de servicio activo.

Ahora bien, resulta necesario analizar el contenido de la noción sueldo mensual empleada en el artículo 7 de la Ley bajo estudio, para lo cual se estima pertinente realizar algunas precisiones terminológicas, pues como bien señala el artículo 4 del Código Civil, “... A la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión entre sí y la intención del legislador....”.

Así pues, el vocablo Sueldo significa conforme al Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de G. Cabanellas y Alcalá-Zamora, “la remuneración mensual o anual asignada a un individuo por el desempeño de un cargo o empleo profesional”.

Por otra parte, entiende la Sala que la expresión “compensación por antigüedad” empleada por el Legislador en el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, se refiere a la prima otorgada al funcionario o empleado una vez haya cumplido con un tiempo determinado de servicio en la Administración, lo cual constituye una retribución por los años de trabajo en la función pública. Dicha compensación por su carácter regular y permanente, se incluye en el cómputo total de la remuneración mensual del funcionario o empleado.

En lo que respecta a la “compensación por servicio eficiente” ésta se refiere a la cantidad dineraria recibida por el funcionario en virtud del rendimiento demostrado en el ejercicio de sus funciones. De esta manera, dicha prima recompensa la responsabilidad demostrada por el servidor público en el desempeño de sus labores, por lo cual una vez otorgada, igualmente forma parte integrante del sueldo.

Definidos los conceptos anteriores, pasa la Sala a determinar si la bonificación de fin de año y el bono vacacional pueden considerarse parte integrante del sueldo mensual a que se refiere el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Al hilo de lo anterior, es menester precisar la naturaleza del bono vacacional y de fin de año. Así, el bono vacacional es considerado como una compensación otorgada a los funcionarios que hayan prestado sus servicios por un año ininterrumpido.

Sobre este particular, en sentencia No. 513 del 19 de marzo de 2002, caso: L.A.P., la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal se pronunció señalando lo siguiente:

Con relación al descanso, elemento importante a los fines de dilucidar el fondo de la nulidad propuesta, se debe señalar que, el mismo tiene como características propias la periodicidad, la efectividad y la continuidad, y su finalidad es que el trabajador cambie de ambiente, realice actividades reparadoras de su energía física y mental y rompa la monotonía de la labor diaria.

De manera que, la naturaleza jurídica de la vacación como derecho del trabajador, implica que es la salud física y mental del trabajador activo el bien jurídico tutelado, pues es éste trabajador el que sufre el desgaste psíquico y corporal producto de la labor diaria, por lo cual, siendo que la remuneración -segundo elemento de la vacación-, está establecida para garantizar, desde el aspecto económico, el efectivo disfrute del descanso.

Ciertamente, como se indicó en la sentencia parcialmente transcrita, el bono vacacional coadyuva al disfrute del período de descanso que le corresponde al trabajador, por lo cual es pagado anualmente al funcionario en la oportunidad en que efectivamente hace uso de dicho tiempo.

Ahora bien, los recurrentes pretenden se incluya el monto correspondiente al bono vacacional en la suma de los sueldos utilizados como base para el cálculo de la pensión de jubilación, lo cual hace necesario atender a lo previsto en el artículo 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

En este sentido, se aprecia que dicha norma dispone que el sueldo base para el cálculo de la jubilación “se obtendrá dividiendo entre veinticuatro (24) la suma de los sueldos mensuales devengados por el funcionario o funcionaria, empleado o empleada durante los dos (2) últimos años de servicio activo”. (Resaltado de la Sala).

Como se observa, la intención del Legislador no fue incorporar las bonificaciones pagadas anualmente a los efectos del cálculo de la pensión jubilatoria, pues la norma es clara al establecer que el sueldo base para el cálculo de dicha pensión de jubilación es el devengado por el funcionario o funcionaria, empleado o empleada, mes a mes en sus últimos dos años de servicio activo.

De esta manera, concluye la Sala que al ser el bono vacacional una compensación pagada una sola vez al año, queda excluida de los elementos integrantes del sueldo base para el cálculo de la pensión de jubilación.

Por otra parte, en lo que se refiere al bono de fin de año, resulta menester señalar que se trata de una cantidad de dinero recibida por todo funcionario o empleado público anualmente, independientemente de que sean activos o jubilados, calculada sobre la base de su sueldo mensual, siendo susceptible de aumentar o disminuir de un año a otro, y según lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, a los jubilados se les calculará en la misma forma en que se haga a los funcionarios o empleados activos.

En este orden de ideas, el mencionado artículo 25 dispone lo siguiente:

Artículo 25.- Los jubilados y jubiladas recibirán anualmente una bonificación de fin de año calculada en la misma forma en que se haga para los funcionarios o funcionarias o empleados o empleadas activos o activas, la cual será pagada en la oportunidad en que lo determine el Ejecutivo Nacional.

Como se desprende de la norma transcrita, la bonificación de fin de año corresponde a los funcionarios jubilados en igual medida que al personal activo que labora en la Administración Pública.

En efecto, si bien dicha bonificación no es tomada en cuenta para el cálculo de la pensión de jubilación, sí es pagada a los jubilados de la misma forma en que se cancela a los funcionarios o funcionarias o empleados o empleadas activos o activas, en la oportunidad en que lo determine el Ejecutivo Nacional.

Así pues, se trata de un beneficio del cual ya gozan los funcionarios jubilados, razón por la cual no puede pretenderse su inclusión dentro del sueldo base para el cómputo de dicha pensión.

En sintonía con lo expuesto y a mayor abundamiento sobre lo señalado, cabe mencionar la sentencia No. 1463 del 29 de septiembre de 2006, en la cual la Sala de Casación Social de este M.T., se pronunció con relación al tema objeto de análisis. En dicho fallo se indicó lo siguiente:

Ahora bien, la Sala Constitucional en decisión N° 3.476, de fecha 11 de diciembre de 2003, dejó establecido que la pensión de jubilación, por definición, debe ser calculada sobre la base de los últimos sueldos que percibió el beneficiario de la misma, invocándose la concepción de naturaleza alimentaria con que está investida la pensión de jubilación, advirtiéndose inclusive que constitucionalmente está garantizada su equiparación al salario mínimo, toda vez que la misma permite al trabajador pensionado, por lo menos, la satisfacción de sus necesidades fundamentales y las de su núcleo familiar, dentro del principio de justicia social que informan al derecho del trabajo y a la seguridad social.

Así las cosas, dicha pensión debe estar en sintonía con los principios esenciales que informan la noción de salario, y en tal sentido, su base de cálculo debe sustentarse al menos, conteste con la remuneración que le permite al trabajador y a su familia una existencia humana y digna, es decir, aquella que recibe de manera regular y permanente por la prestación de sus servicios, por lo que, más allá de la intención de las partes (individual o colectiva), debe atenderse a esta particular naturaleza jurídica de la pensión de jubilación.

Así, considera la Sala que la inclusión en el caso in commento de la alícuota de utilidades y de bono vacacional ordenado por el ad quem, excede los límites volitivos establecidos por las partes al suscribir la convención colectiva, no obstante, la remuneración que debe fungir como base de cálculo de la pensión de jubilación debe adecuarse a la noción de salario normal, ello, en el marco de las consideraciones precedentemente esbozadas. (…)

Como corolario de los razonamientos anteriormente indicados, y a los efectos de resolver la situación sub análisis, se concluye que el salario base para el establecimiento de la pensión de jubilación no incluye la alícuota de utilidades ni la de bono vacacional.

. (Resaltado de esta decisión).

Conforme a las razones anteriormente expuestas, tomando en consideración la actividad hermenéutica realizada en torno a la duda planteada por los solicitantes, estima la Sala que la inclusión de la bonificación de fin de año y del bono vacacional para el cálculo de la pensión de jubilación no prospera al no estar establecidos tales conceptos en la noción de sueldo mensual, prevista en el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, utilizada como base de cálculo de la pensión de jubilación conforme al artículo 8 de la citada Ley. Así se establece.

En atención al análisis precedente, y a los efectos del recurso de interpretación bajo estudio, se concluye que el salario base para el establecimiento de la pensión de jubilación no incluye la alícuota de utilidades de fin de año, ni la de bono vacacional. Así se declara.

Así, en los términos expuestos, quedan interpretados por la Sala los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios. Así se declara.

VI

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PROCEDENTE el recurso de interpretación interpuesto por los ciudadanos A.S., O.L., R.V., F.A., B.L. y M.H., actuando en nombre propio y en su condición de miembros del Comité Ejecutivo Nacional de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDEUNEP).

A tal efecto se precisa que los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, cuando aluden al sueldo mensual para el cálculo de la pensión de jubilación no incluyen las alícuotas correspondientes a la bonificación de fin de año y el bono vacacional.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase copia certificada de esta decisión, a la Procuraduría General de la República, a la Fiscalía General de la República, a la Defensoría del Pueblo y a la Contraloría General de la República.

Publíquese el fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo sumario indicará: “Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia que interpreta los artículos 7 y 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios”.

Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los ocho (08) días del mes de julio del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I.Z.

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En nueve (09) de julio del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00781.

La Secretaria,

S.Y.G.