Sentencia nº 01916 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 4 de Diciembre de 2003

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 2003-0804 El abogado G.F., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 20.082, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil BANCO DE VENEZUELA, S.A. BANCO UNIVERSAL, inscrita originalmente ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil del Distrito Federal, en el tercer trimestre de 1980, bajo el Nº 33, siendo la última modificación de sus estatutos inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 17 de mayo de 2002, bajo el Nº 22, Tomo 70-A-Sgdo., interpuso ante esta Sala en fecha 19 de junio de 2003, recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra el acto administrativo emanado del MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO, de fecha 20 de mayo de 2002, y contra el acto administrativo dictado por el ciudadano Coordinador Regional del INDECU en el Estado Carabobo en fecha 09 de agosto de 2000, mediante el cual se impuso a la recurrente una multa por la cantidad de nueve millones seiscientos mil bolívares con 00/100 (Bs. 9.600.000,oo). Asimismo solicitó de forma subsidiaria, medida cautelar innominada de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

El 25 de junio de 2003, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.

El 30 de julio de 2003, el apoderado judicial de la parte recurrente reformó el libelo de demanda.

En fecha 27 de noviembre de 2003, la abogada M.M.H., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 99.335, actuando en su carácter de apoderada judicial de la parte recurrente, consignó el poder que acreditaba su representación, así como la de los abogados G.F., C.A.C., G.L.B., Desmond Dillon McLoughlin, J.I.M.V., R.C.G., A.N., V.R. de la Rosa y María Alejandra Estévez, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 20.802, 16.021, 25.731, 41.619, 16.835, 58.652, 66.629, 70.933 y 69.985, respectivamente.

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Acude el apoderado judicial de la sociedad mercantil Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal, a interponer recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente con medida cautelar innominada contra acto administrativo emanado del Ministerio de la Producción y el Comercio, de fecha 20 de mayo de 2002, mediante el cual se decidió: “declarar inadmisible, en razón de extemporaneidad, el presente recurso jerárquico impropio, interpuesto en dos oportunidades diferentes para una misma causa”, recurso jerárquico que habría sido interpuesto contra “la denegación tácita de la solicitud de reconocimiento de nulidad absoluta del acto administrativo emanado del ciudadano Coordinador Regional del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), en el Estado de Carabobo de fecha 09 de agosto de 2000 (...) a través de la cual le impuso (al Banco de Venezuela) multa de nueve millones seiscientos mil bolívares (Bs. 9.600.000,oo), con fundamento a lo establecido en el artículo 95 de la Ley de Protección al Consumidor y del Usuario, que señala: ´los proveedores que no respeten las estipulaciones a que se refiere el artículo 15 serán sancionados con multa equivalente en Bolívares de veinte (20) a dos mil (2000) días de salario mínimo urbano´”.

A tal efecto señaló en el libelo de demanda:

Que el 09 de agosto de 2000, en virtud de la denuncia interpuesta por la ciudadana R.E.M., el Coordinador Regional del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU) en el Estado Carabobo, impuso a su representada una multa por la cantidad de nueve millones seiscientos mil bolívares con 00/100 (Bs. 9.600.000,oo).

Que la aludida providencia administrativa indicaba, que contra ella podía ser ejercido el correspondiente recurso de reconsideración, por ante el C.D. del INDECU, lo cual le generó una grave confusión a la parte actora, toda vez que la Administración autora del acto recurrido, omitió el contenido del artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, norma que prevé el recurso administrativo de reconsideración, la cual señala que el mismo debe ser ejercido por ante el mismo funcionario que dictó el acto.

Que en virtud de haber suministrado una información errónea en el acto recurrido, lo propio era que la Administración aplicase para los recursos administrativos que debían ejercerse contra aquél, lo previsto en el artículo 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que sin embargo, y ante la confusión generada por lo dispuesto en el acto dictado por el Coordinador Regional del INDECU, respecto al recurso administrativo mediante el cual podía impugnarse, la entidad bancaria demandante optó por ejercer "recurso de reconsideración" contra aquél, ante el Presidente y demás miembros del C.D. del INDECU, en fecha 18 de octubre de 2000.

Que el Presidente del INDECU, a través del acto de fecha 08 de noviembre de 2000, el cual fue notificado a la recurrente el 09 de julio de 2001, declaró inadmisible por extemporáneo el recurso de reconsideración interpuesto, haciendo caso omiso a lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que ante tal situación, la sociedad de comercio recurrente decidió solicitar al Presidente del INDECU el reconocimiento de la nulidad absoluta del acto administrativo sancionatorio dictado por el Coordinador Regional del INDECU en el Estado Carabobo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que en respuesta a la última solicitud de la parte actora, el Presidente del INDECU dictó en fecha 14 de diciembre de 2001, luego de haberse vencido el lapso que tenía para decidir la aludida solicitud, un acto mediante el cual declaró inadmisible por extemporáneo el "recurso jerárquico", cuando lo cierto era que lo solicitado por la recurrente, era el "reconocimiento de la nulidad absoluta del acto administrativo sancionatorio dictado por el Coordinador Regional del INDECU en el Estado Carabobo".

Que antes de que le fuese notificada esta última providencia administrativa, la recurrente ejerció en fecha 21 de diciembre de 2001, recurso jerárquico ante el C.D. del INDECU, contra la "denegatoria tácita (silencio administrativo) de la solicitud de reconocimiento de nulidad absoluta del acto administrativo emanado del Coordinador Regional del INDECU en el Estado Carabobo", ello en virtud de que el Presidente del INDECU decidió la solicitud fuera del lapso establecido legalmente.

Que una vez notificado el acto tardío del Presidente del INDECU, el 26 de diciembre de 2001, en respuesta a la solicitud de "nulidad absoluta del acto administrativo sancionatorio dictado por el Coordinador Regional del INDECU en el Estado Carabobo", la recurrente ejerció contra el mismo, en fecha 17 de enero de 2002, "recurso jerárquico impropio" ante el Ministro de la Producción y el Comercio, el cual dictó el 20 de mayo de 2002, el acto que hoy por esta vía es recurrido.

Luego, señaló los vicios en los cuales incurrían los actos impugnados. Respecto a los de la Resolución Ministerial, indicó:

1. - Violación del derecho al debido proceso y a la tutela judicial efectiva: alega el actor que los referidos derechos le fueron conculcados a su poderdante, ya que el Ministerio de Producción y el Comercio debió ordenar la apertura de un procedimiento administrativo ordinario, a los fines de determinar si, efectivamente, la multa impuesta estaba viciada de nulidad absoluta, no debiéndose por tanto tramitar su solicitud como un recurso jerárquico impropio declarándolo inadmisible, en consecuencia, agrega el actor que el referido Ministerio incurrió en el vicio de desviación de procedimiento, pues no se pronunció sobre el fondo del asunto.

   Alega, que en virtud de lo antes expuesto es evidente que el acto fue dictado con ausencia de procedimiento.

2. - Violación del derecho a ser oído y a obtener una oportuna y adecuada respuesta: con relación a esta denuncia, el apoderado judicial de la parte actora señala, básicamente, que el Ministerio de Producción y el Comercio en el acto recurrido omitió pronunciarse sobre alegatos fundamentales esgrimidos por su representada.

3. - Vicio de falso supuesto de hecho: señala el actor que el acto dictado por el Ministerio de la Producción y el Comercio, incurrió en un vicio de su elemento causal, toda vez que realizó una errada interpretación de los hechos.

   De otra parte indicó respecto al acto mediante el cual se impuso la multa a la recurrente, que el mismo incurría en los vicios de: a) incompetencia manifiesta del funcionario que lo dictó; b) ausencia de la debida motivación; c) falta de proporcionalidad en la sanción impuesta y d) prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Asimismo, denunció la violación por parte del referido acto administrativo, de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso de la recurrente, entre otros.

   Seguidamente, en cuanto a la acción de amparo cautelar, solicitó que fuesen suspendidos los efectos de los actos administrativos impugnados; en tal sentido, como fundamento de su pretensión indicó, que el acto que le impuso la multa fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, pues de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 7° del artículo 88 de la Ley de Protección del Consumidor y al Usuario, la autoridad competente para sancionar a su representada es el Presidente del Indecu y no el Coordinador Regional en el Estado Carabobo.

   Asimismo reiteró que los actos impugnados vulneraron los derechos de su representada a obtener una adecuada respuesta, al debido proceso y la presunción de inocencia, ratificando lo expuesto anteriormente en cuanto a dichas violaciones.

   Por último, señala que al habérsele impuesto una sanción de tipo pecuniario, su representada podría sufrir un daño por el retardo de la ejecución de la decisión definitiva, aunado a que le parece injusto que a pesar de estar el acto impugnado viciado de nulidad se declare a su representada en mora o que, en cualquier momento, se intente la ejecución forzosa del pago de la multa.

   Finalmente, de manera subsidiaria solicitó que se decretase medida cautelar de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

   II PUNTO PREVIO Por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S., esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, el procedimiento seguido al efecto se mostraba incompatible con la intención del constituyente de 1999, orientada a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

   Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hacía posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

   Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

   En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Afirmó la Sala entonces y nuevamente lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

   Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

   III COMPETENCIA DE LA SALA Corresponde entonces a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer y decidir la presente causa.

   Es preciso señalar, conforme a la citada sentencia, que la competencia para conocer del recurso de nulidad y del amparo cautelar ejercidos conjuntamente, será determinada por la competencia para conocer de la acción principal. Ello conduce a la determinación previa de la competencia para conocer de la nulidad de autos. En tal sentido, se observa lo siguiente:

   Se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo de nulidad contra dos actos administrativos, el primero emanado de la Directora General de Consultoría Jurídica del Ministerio de la Producción y el Comercio, “actuando por delegación de la ciudadana Ministra según Resolución DM/N° 093 de fecha 05 de abril del año 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.418 de fecha 08 de abril de 2002”, mediante el cual decidió: “declarar inadmisible, en razón de extemporaneidad, el presente recurso jerárquico impropio”, y el segundo, dictado por el Coordinador Regional del INDECU en el Estado Carabobo, en fecha 09 de agosto de 2000, mediante el cual se impuso una multa a la recurrente.

   Ahora bien, a pesar de que el apoderado judicial del actor pretende impugnar ambos actos administrativos, debe la Sala entender que el recurso está dirigido a obtener la nulidad del acto que agotó la vía administrativa, esto es, aquél emanado del Ministerio de la Producción y el Comercio.

   Determinado lo anterior, advierte la Sala que el acto impugnado fue dictado por la Directora General de Consultoría Jurídica del Ministerio de la Producción y el Comercio, quién actuó por delegación de la Ministra respectiva; por lo cual debe atenderse a lo dispuesto en el ordinal 10 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, el cual dispone que es competencia de esta Sala Político-Administrativa: “Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional”.

   Cabe asimismo mencionar respecto al ordinal 10° del artículo 42 antes transcrito, que ha sido criterio interpretativo reiterado, que la competencia de esta Sala Político-Administrativa, para conocer de la nulidad de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, queda circunscrita a los órganos de la Administración Central. Aún más allá, y en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este M.T., considera la Sala que su competencia, en esos casos, se limitará a los actos administrativos individuales emanados de los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras. Asimismo le corresponde conocer de los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República; el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales.

   En atención a lo antes indicado, visto que el acto impugnado emanó de la Directora General de Consultoría Jurídica del Ministerio de la Producción y el Comercio, quién actuó por delegación de la Ministra respectiva, corresponde a esta Sala la competencia para conocer del presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar. Así se decide.

   IV ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

   De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 124 de la Ley que rige las funciones de este M.T., en concordancia con lo preceptuado en el artículo 84 eiusdem, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción ni al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, cuestiones que serán examinadas al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

   Ahora bien, al no incurrir la presente solicitud en el resto de las causales de inadmisibilidad previstas en las citadas normas, se admite provisoriamente el presente recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

   V DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

   Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

   En tal sentido, debe analizarse el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante. En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos es determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in limine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

   En el presente caso, el apoderado judicial de la actora ejerce la acción de amparo cautelar por considerar que el acto recurrido vulneró los derechos de su representada al debido proceso, a obtener oportuna respuesta y a su presunción de inocencia.

   Igualmente, señaló que el acto fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente.

   Respecto al derecho al debido proceso, indicó que el mismo le fue violentado a su representada por el Ministerio de Producción y el Comercio, ya que dicho órgano ha debido tramitar su solicitud por el procedimiento administrativo ordinario y no como un recurso jerárquico impropio, por lo que concluye que el acto está viciado de desviación de procedimiento.

   Por último, indicó el actor que su representada no obtuvo una oportuna respuesta por parte del Ministerio ya que en el acto recurrido omitió pronunciarse sobre alegatos esgrimidos por ella.

   Expuesto lo anterior, advierte la Sala que los planteamientos expuestos por el apoderado judicial de la actora para fundamentar las violaciones de derechos constitucionales de su representada, están referidos a vicios en el procedimiento, por lo que entrar a examinar tales alegatos implicaría analizar aspectos legales que atienden al fondo de la presente causa que vaciarían el contenido de la acción principal, concretamente en lo relacionado a determinar si en efecto, el acto fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente o si es cierto que se declaró erróneamente la inadmisibilidad por extemporáneo del recurso interpuesto por su representada.

   En consecuencia, concluye la Sala que en el caso de autos no se evidencia la existencia de presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, por lo que resulta forzoso declarar improcedente la acción de amparo cautelar interpuesta. Así se decide.

   Respecto a la solicitud de medida cautelar innominada, la Sala proveerá lo conducente, una vez que el Juzgado de Sustanciación ordene la apertura del correspondiente cuaderno separado. Así también se declara.

   VI

   DECISIÓN

   Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA:

1. - ADMITE, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción y el agotamiento previo de la vía administrativa, el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto por el abogado G.F., en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil BANCO DE VENEZUELA, S.A. BANCO UNIVERSAL, contra el acto administrativo emanado del MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO de fecha 20 de mayo de 2002. De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso, con la práctica de las notificaciones de ley, y la publicación del cartel de emplazamiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, así como la apertura del cuaderno separado para tramitar la medida cautelar solicitada.

2. - IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional ejercida en forma cautelar con el recurso de nulidad interpuesto.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los tres (03) días del mes de diciembre del año dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I. ZERPA

   El Vicepresidente,

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   La Magistrada,

   Y.J.G.

   La Secretaria

   ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

   LIZ/meg Exp. 2003-0804

   En cuatro (04) de diciembre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01916.