Sentencia nº 572 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 14 de Abril de 2004

Los ciudadanos V.A.P. BARRE, Á.E. BARÓN SALINAS, F.J. RÍOS ESCOBAR, I.L. TAPIA, Á.R.H. DÍAZ, I.N. ÁLAMO SOSA, A.M.S.A., S.J.R. GARRIDO, A.F. y X.P.A., interpusieron el 15 de octubre de 2001, ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra la ORDENANZA DE ZONIFICACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO U.L.D.Á.U.D.M.S.D.D.E.C..

El 14 de febrero de 2002, el referido Juzgado dictó decisión en la cual se declaró incompetente, basándose en las siguientes consideraciones:

... UNICO: El caso sometido a consideración de este Tribunal se trata de la impugnación de acto normativo por razones de inconstitucionalidad, materia ésta que ha sido objeto de estudio por parte del Tribunal Supremo de Justicia ... declaró que la competencia para conocer de ese tipo de recursos a través de los cuales se solicita la nulidad por inconstitucionalidad de un acto de naturaleza sublegal, tal como lo es la ordenanza contra la cual se recurre al desarrollar normas de rango legal, es la Sala Político Administrativa de ese M.T....

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El 22 de febrero de 2002, la Sala Político-Administrativa recibió el expediente, adjunto a oficio Nº 0013 del 14 de febrero de ese mismo año.

El 27 de febrero de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, a los fines de que decidiera la declinatoria de competencia.

Mediante diligencia del 17 de abril de 2002, el abogado A.F., solicitó pronunciamiento en el caso.

El 19 de junio de 2002, la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal, dictó decisión en la cual se declaró incompetente y en consecuencia, ordenó remitir el expediente a esta Sala Constitucional.

El 21 de febrero de 2003, se recibió el expediente, adjunto a oficio Nº 0232 del 19 de febrero de ese mismo año y por auto del 21 de ese mismo mes y año se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

II FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Señalaron los recurrentes que el Plan de Desarrollo U.L. delM.S.D., fue cuestionado por la comunidad, “en virtud de que sus lineamientos, atentan severamente contra la planificación urbanística racional, armónica, convivencial y lo que es más grave, un plan que por el notorio caos de los servicios públicos (AGUA, ELECTRICIDAD, VIALIDAD, SERVICIOS EDUCATIVOS, DEPORTIVOS; que existen en el valle, atenta groseramente con la calidad de vida de la gente”.

Que la Asamblea Nacional Constituyente el 30 de enero de 2000, dictó un Decreto sobre Autorizaciones de Operaciones para la Enajenación, Disposición y Afectación de Terrenos Ejidos, publicado en Gaceta Oficial Nº 36.902 del 29 de febrero de 2000, en el cual estableció la autorización para la modificación de los planes de desarrollos urbanos locales.

Que el 30 de julio de 2000, se realizarían las elecciones de Alcaldes y faltaba elegir a los concejales el 3 de diciembre de ese mismo año, que integrarían la Cámara Municipal.

Que faltando cinco días para las elecciones de Concejales y Juntas Parroquiales “la ilegítima Cámara Municipal de ese entonces quebrantando el ordenamiento constitucional y legal”, aprobó el acto normativo impugnado.

Que la Ordenanza de Zonificación del Plan de Desarrollo Local Sector San Diego, fue dictada por el Municipio “Matriz” Valencia, el 28 de diciembre de 1995, “es decir que no había transcurrido el plazo legalmente establecido para proceder a un cambio de zonificación, y sin embargo fue modificado integralmente”.

Que la Cámara Municipal de San Diego, al emitir la ordenanza impugnada, no tomó en cuenta los valores de participación democrática, defensa de la libertad y la vida, respeto de los derechos ciudadanos y la humanización del derecho.

Que según el Reglamento Interior de Debates del Concejo de San Diego, las Ordenanzas recibirían dos discusiones en días diferentes, según lo dispuesto en el artículo 96, y que en ambas sesiones se leería el primero y el último artículo del referido Reglamento, lo cual llamó la atención de los recurrentes ya que dicha norma prevé lo siguiente:

La segunda (discusión) debe realizarse con una sesión de intervalo, por lo menos, los concejales se anotarán por secretaría para hacer el uso de la palabra... El debate versará sobre aquellos artículos para cuya discusión se hubieren inscrito los concejales... si no se hubiere inscrito ningún concejal para intervenir sobre los asuntos del proyecto, la presidencia así lo hará constar y lo declarará aprobado en segunda o tercera discusión, según sea el caso...

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Que el texto constitucional de 1999, estableció en el artículo 209, que la segunda discusión del proyecto de ley se realizara artículo por artículo y que se produjo entonces la ilegalidad e inconstitucionalidad de la referida Ordenanza, atendiendo a la transcripción del acta Nº 46 de 14 de noviembre de 2000, que expresó:

A continuación el Presidente, indica dar lectura al siguiente punto, el cual corresponde a (sic) introducción en primera discusión de la Ordenanza de Zonificación del Plan de Desarrollo U.L. delM.S.D.. El Presidente ordena al secretario dar lectura al primero y ultimo artículo de la mencionada Ordenanza...

(Resaltado del escrito).

Que según la lectura del acta, “ambos artículos, el número (uno) 01 y el trescientos veintiséis (326), pero no fue votada su aprobación, no hubo deliberación ni discusión sobre ningún punto en particular, de manera que a nuestro entender no hubo tal APROBACIÓN en primera discusión, por lo que en términos del derecho parlamentario la ordenanza es INCONSTITUCIONAL...”.

Que hubo una infracción constitucional al artículo 209 de la Constitución, al violarse el proceso formativo de la ley.

Que la ordenanza impugnada, infringió el artículo 49 constitucional, al no cumplir con el procedimiento debido, así como con el principio democrático de la participación de todos los involucrados en el urbanismo.

Que el Municipio en franco desacato al principio de lealtad y colaboración constitucional no acogió las observaciones del Ministerio de Infraestructura.

Que la Ordenanza en cuestión, infringió el artículo 36, numeral 3 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al no tomar el consideración las observaciones del Ministerio de Infraestructura, para la implementación del Plan de Desarrollo U.L., los cuales incidían en la vialidad, densidad, áreas con restricciones de usos comerciales y recreacionales, toponimia, planes especiales, ordenanzas, leyenda y presentación de plano.

Que se hizo un análisis del plan impugnado, y se detectó que el mismo no se había adecuado al Plan Rector de 1992, es decir, que se crearon nuevos usos residenciales en áreas de protección ambiental hacia la Cumaca; excesiva asignación de usos comerciales, deficiencias de áreas recreacionales, proposición de parques en los márgenes de los ríos Cúpira y San Diego.

Solicitaron, la nulidad por inconstitucionalidad de la Ordenanza de Zonificación del Plan de Desarrollo U.L. del área U. deM.S.D., publicada en la Gaceta Municipal del 29 de noviembre de 2000, por infracción de los artículos 19, 49, 62, 127, 136, 156 y 209 constitucionales; 8 numeral 4, 16, 20, 38, 41, 42, 46, 113 y 114 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística; 36 numeral 3 “de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”; 7, 11, 12, 16 numeral 25, 17 y 22 del Plan de Desarrollo Urbano del Área Metropolitana Valencia-Guacara (1992).

Asimismo, solicitaron que se desaplicara por control difuso, los artículos 93 al 106 del Reglamento de Interior y Debates de la Cámara Municipal de San Diego del 2 de julio de 1996, de conformidad con el artículo 334 constitucional y se decretara medida cautelar innominada de suspensión íntegra del acto normativo impugnado.

III DECLINATORIA DE COMPETENCIA

El 19 de junio de 2002, la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, no aceptó la declinatoria de competencia hecha por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, con base en los siguientes argumentos:

No obstante, advierte la Sala, que en sentencia Nº 928 dictada por la Sala Constitucional el 15 de mayo de 2002, se hizo un análisis minucioso sobre el órgano competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad intentadas contra Ordenanzas Municipales, reasumiendo dicha sala su competencia sobre esta materia... (omissis)... en este sentido, acogiendo el criterio antes expuesto, esta Sala observa que en efecto, sin un mayor análisis sobre el contenido de la Ordenanza recurrida, puede precisarse que la misma ha sido dictada en ejercicio de una competencia atribuida a los Municipios, que se encuentra prevista en el artículo 178 de la Constitución... (omissis)... Por otra parte, debe destacarse que esta Sala no es la competente para ejercer el control concentrado de la constitucionalidad, sea de leyes nacionales, estadales o municipales...

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IV

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto a la declinatoria de competencia efectuada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y, a tal efecto, observa que el presente recurso de nulidad ha sido ejercido contra una Ordenanza Municipal, lo cual lleva a esta Sala a hacer las siguientes consideraciones:

Esta Sala, el 15 de mayo de 2002, dictó decisión Nº 928, en la cual reasumió la competencia para conocer de las acciones de inconstitucionalidad intentadas contra Ordenanzas Municipales, en la cual expresó lo siguiente:

En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que deban someterse.

Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa.

En fin, observa la Sala que lo que ha pretendido el artículo 336, en su numeral 2, es atribuirle el conocimiento de las demandas contra las Constituciones y Leyes estadales y contra las Ordenanzas, pero también contra todo acto emanado de los órganos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, para ser consecuente, así, con la conceptuación que ha efectuado de la jurisdicción constitucional.

Debe destacar esta Sala que lo que la guió para sostener que existen Ordenanzas cuya nulidad no le correspondía declarar fue la necesidad de respetar y mantener el novedoso esquema constitucional e impedir que actos sublegales lleguen al conocimiento de esta instancia. Ahora, revisado nuevamente el problema y precisado el rango de las Ordenanzas, la conclusión debe ser otra, sin que cambien, por supuesto, los principios que se han reiterado en la jurisprudencia nacida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

En virtud de lo expuesto, esta Sala se declara competente para conocer de la presente demanda de nulidad contra la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones del Municipio J.A.P. delE.Y., de fecha 15 de diciembre de 1995

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En consecuencia, ratificando el criterio anteriormente expuesto, esta Sala acepta la competencia que le fue declinada de la Sala Político Administrativa de este M.T.. Así se decide.

V

DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA

Declarado lo anterior, corresponde ahora a esta Sala pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada, y a tales efectos observa que:

Al respecto se debe señalar, con relación a la medida cautelar innominada solicitada, que el recurrente requiere la inaplicación de la normativa impugnada mientras se resuelve el fondo de la controversia, de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicables al recurso de nulidad por remisión expresa del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Los mencionados artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil disponen lo siguiente:

Artículo 585: Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama

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Artículo 588: En conformidad con el artículo 585 de este Código, el Tribunal puede decretar, en cualquier estado y grado de la causa, las siguientes medidas:

1° El embargo de bienes muebles;

2° El secuestro de bienes determinados;

3° La prohibición de enajenar y gravar bienes inmuebles.

Podrá también el Juez acordar cualesquiera disposiciones complementarias para asegurar la efectividad y resultado de la medida que hubiere decretado.

Parágrafo Primero: Además de las medidas preventivas anteriormente enumeradas, y con estricta sujeción a los requisitos previstos en el artículo 585, el Tribunal podrá acordar las providencias cautelares que considere adecuadas, cuando hubiere fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra. En estos casos para evitar el daño, el Tribunal podrá autorizar o prohibir la ejecución de determinados actos, y adoptar las providencias que tengan por objeto hacer cesar la continuidad de la lesión.

Parágrafo Segundo: Cuando se decrete alguna de las providencias cautelares previstas en el Parágrafo Primero de este artículo, la parte contra quien obre la providencia podrá oponerse a ella, y la oposición se sustanciará y resolverá conforme a lo previsto en los artículos 602, 603 y 604 de este Código.

Parágrafo Tercero: El Tribunal podrá, atendiendo a las circunstancias, suspender la providencia cautelar que hubiere decretado, si la parte contra quien obre diere caución de las establecidas en el artículo 590. Si se objetare la eficacia o suficiencia de la garantía, se aplicará lo dispuesto en el único aparte del artículo 589

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En tal sentido, lo primero que debe comprobar esta Sala Constitucional es la verificación del criterio asumido por este Tribunal Supremo respecto a las denominadas medidas preventivas innominadas. Adicionalmente, es necesario acotar que los extremos requeridos por el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil son necesariamente concurrentes junto al especial extremo estatuido en el Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir, cuando hubiere fundado temor de que se causen lesiones de difícil reparación.

Asimismo, es necesario indicar que, en materia de Derecho Público, donde pueden estar en juego intereses generales, el juez debe, además de verificar los supuestos referidos supra, realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que la medida particular no constituya una lesión de intereses generales.

Ahora bien, en el asunto de autos, resulta que las lesiones alegadas para solicitar la inaplicación son la consecuencia directa de la normativa impugnada, circunstancia que, precisamente, es el objeto del debate en el presente recurso de nulidad, razón por la cual, ella, por sí misma, no es suficiente para que se solicite la inaplicación del instrumento normativo indicado, pues las medidas cautelares -para inaplicar un acto normativo- son acordadas en atención a una situación específica que afecte al destinatario de la norma y no a las situaciones generales que el acto normativo genera.

Ciertamente, la parte recurrente tendrá que esperar la sentencia definitiva, pero el propósito de la suspensión no es la mera espera o expectativa de lo que ocurrirá sino la imposibilidad, o al menos la dificultad, de reparar el agravio o perjuicio causado al recurrente por el acto impugnado, que, como se señaló con anterioridad, debe ser distinto a la consecuencia directa del acto, por lo que debe existir una situación que, de ejecutarse inmediatamente, significaría un obstáculo para la ejecución del fallo.

En tal sentido, estima la Sala que en el presente caso, de realizarse un estudio respecto a la inaplicación de las normas que han sido impugnadas, implicaría inmiscuirse en cuestiones que corresponden al análisis final que esta Sala deba hacer respecto a la solicitud de inconstitucionalidad formulada, por lo tanto, debe ser declarada la improcedencia de la medida cautelar solicitada. Así se declara.

VI

DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE NULIDAD

Declarado lo anterior, corresponde a esta Sala revisar la admisibilidad del recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto y, a tal efecto, observa que en el presente caso no se configura ninguna causal que la haga inadmisible, toda vez que cumple con las exigencias preceptuadas en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al indicarse con precisión en el escrito libelar el acto normativo cuya nulidad se solicita, esto es, la Ordenanza de Zonificación del Plan de Desarrollo U.L. delÁ.U. delM.S.D. delE.C. y al ser acompañado un ejemplar de dicha Ordenanza. Asimismo, observa esta Sala, que la parte accionante indicó en el escrito contentivo de la acción las normas contentivas de los derechos y principios constitucionales cuya presunta violación alega, a saber, los artículos 19, 49, 62, 127, 136, 156 y 209 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos a los derechos al debido proceso, participación política, ambientales, entre otros.

De la misma forma, se encuentran explanadas las razones de hecho y de derecho que sirven de fundamento a la acción interpuesta.

Finalmente, aprecia esta Sala, que en el caso de autos se encuentran cumplidos los requisitos exigidos en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia referentes a las solicitudes o demandas intentadas ante el Tribunal Supremo de Justicia. Siendo ello así, esta Sala Constitucional con fundamento en lo antes expuesto, admite el presente recurso de nulidad interpuesto por razones de inconstitucionalidad. Así se declara.

VII DECISIÓN

En virtud de los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara: