Sentencia nº 2485 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 27 de Octubre de 2004

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada-Ponente: C.Z.D.M.

Mediante oficio n° 0137 del 28 de enero de 2004 la Sala Políticoadministrativa de este Tribunal Supremo de Justicia remitió a esta Sala Constitucional el expediente n° 2003-001337, de la nomenclatura de dicha Sala, en virtud de haber decidido en fallo del 22 de enero de 2004, publicado el 27 del mismo mes y año, declinar en esta Sala la competencia para conocer del recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto por los ciudadanos V.M.C., M.D.R.V.P. y O.A.A., venezolanos y titulares de las cédulas de identidad números 8.727.032, 5.273.078 y 6.286.999, respectivamente, asistidos por los abogados N.C.V. y J.S.N., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 94.227 y 6.962, en ese orden, contra la Reforma Parcial de la ORDENANZA SOBRE EL SERVICIO DE ASEO URBANO Y DOMICILIARIO DEL MUNICIPIO S.M.D.E.A., publicada en la Gaceta Municipal del Municipio S.M. delE.A.E. n° 045/2001, del 8 de octubre de 2001.

El 10 de febrero de 2004 se dio cuenta en Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O.. Acordada la jubilación de este último, en fecha 23 de agosto de 2004, reasume la ponencia la Magistrada doctora C.Z. deM., quien con tal carácter la suscribe.

Realizado el análisis correspondiente, esta Sala pasa a decidir con base en las consideraciones siguientes:

I ANTECENDENTES Como antecedentes del caso se presentan los siguientes:

1. - El 14 de agosto de 2002, los ciudadanos V.M.C., M.D.R.V.P. y O.A.A., interpusieron recurso de nulidad contra la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre el Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio S.M. delE.A., publicada en la Gaceta Municipal de dicha entidad municipal del Estado Aragua Extraordinaria n° 045/2001, del 8 de octubre de 2001, ante el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua, el cual, mediante decisión del 25 de septiembre de 2002, se declaró competente para conocer del “recurso contencioso-administrativo de nulidad” interpuesto, admitió dicho recurso y ordenó practicar las notificaciones a que aludían los artículos 112, 116 y 177 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; asimismo, pautó que una vez practicadas las mismas se comenzaría a computar el lapso de sesenta (60) días continuos para promover y evacuar las pruebas.

2. - El 3 de diciembre de 2003, la ciudadana M.D.R.V.P., asistida por abogados, presentó escrito de promoción de pruebas ante el Juzgado Superior con competencia en lo Contencioso-Administrativo mencionado, el cual fue agregado a los autos por dicho órgano judicial el 3 de diciembre de 2002; luego, por auto del 5 de diciembre de 2002, fueron admitidas cuanto ha lugar en derecho las pruebas promovidas por los recurrentes, y con relación a las inspecciones judiciales promovidas, a fin de su evacuación, se fijó el martes 10 de diciembre de 2002, a partir de las 12 de la mañana para que el Juzgado de la causa se trasladara y se constituyera en la sede del Concejo del Municipio S.M., Estado Aragua, a objeto de que se deje constancia de los documentos señalados por los promoventes en su escrito de pruebas.

3. - El 9 de diciembre de 2002, la abogada R.Y.B.C., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 45.682, actuando en su carácter de Síndico Procuradora del Municipio S.M., Estado Aragua, consignó en el expediente escrito en el que planteó la incompetencia del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua, en razón del rango legal del acto del Concejo impugnado, así como la inexistencia de objeto del recurso por no estar vigente el acto impugnado; en consecuencia, solicitó en el mismo escrito que el referido órgano judicial revocara el auto de admisión de la nulidad planteada, así como la inadmisión de la misma, al supuestamente no estar vigente el instrumento legal cuya nulidad se pretendía; subsidiariamente, solicitó que el Tribunal de la causa se declarara incompetente para conocer de la petición de nulidad requerida y declinara el conocimiento del asunto en la Sala Constitucional.

4. - El mismo 9 de diciembre de 2002, el Juzgado de la causa acordó agregar a los autos el escrito presentado por la Síndico Procuradora del Municipio S.M., Estado Aragua; luego, el 10 del mismo mes y año, en la oportunidad fijada para que tuviera lugar el traslado y constitución del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua, a la sede del Concejo del referido Municipio S.M., a los fines de practicar la inspección judicial promovida, el referido Tribunal dejó constancia en el acta respectiva de la no comparecencia de la promovente de la prueba, ciudadana M.R.V.P., y se declaró desierto el acto; con posterioridad, en auto del 16 de diciembre de 2002, se fijó el tercer día de despacho siguiente para el inicio de la primera etapa de la relación.

5. - El 3 de febrero de 2003, el Juzgado de la causa dictó decisión mediante la cual, una vez examinadas las alegaciones de la Síndico Procuradora del Municipio S.M., Estado Aragua, y el contenido del acto general impugnado en la presente causa, se declaró incompetente para seguir conociendo de la petición de nulidad, y declinó el conocimiento de la misma en la Sala Políticoadministrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en el artículo 42, numeral 3, de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; después de ello, el 3 de febrero de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua, remitió el expediente a la mencionada Sala del M.T. de la República, por medio de oficio n° 90-03, de la misma fecha.

8. - El 28 de octubre de 2003 se dio cuenta en Sala Políticoadministrativa de la presente causa y se designó ponente para pronunciarse sobre la competencia de dicha Sala, la cual, en sentencia n° 0006, del 22 de enero de 2004, declaró no aceptar la competencia que le declinó el mencionado Juzgado Superior para conocer del recurso de nulidad contra la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre el Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio S.M. delE.A., y con base en lo dispuesto en el artículo 336, numeral 2, de la Constitución, declinó en la Sala Constitucional el conocimiento del asunto.

   II

   DEL RECURSO DE NULIDAD

   Los fundamentos del recurso de nulidad interpuesto en esta causa, son los que en forma resumida se exponen a continuación:

1. - Que el 5 de octubre de 2001, en sesión extraordinaria n° 50 del Concejo del Municipio S.M. delE.A., que contó con la asistencia del Alcalde de dicha entidad municipal, como Presidente del órgano legislativo municipal, fue tratada como única materia del día la referida a los siguientes aspectos: 1) la reforma de la Ordenanza del Aseo Urbano, y 2) la aprobación del contrato de servicio del aseo urbano, “en donde otras cosas expuso el concejal R.V. reformular el artículo 43 de la Ordenanza de Aseo Urbano, publicada en Gaceta Municipal del referido Municipio del Estado Aragua, n° 033/2000, Extraordinaria, del 6 de diciembre de 2000, con respecto a la fijación de las tasas por concepto de aseo urbano en dos fases (...) igualmente solicita el mencionado concejal en la misma oportunidad afinar la clasificación para comercios e industrias y otros que constan en dicho documento”.

2. - Que con fundamento en lo decidido en la referida sesión del 5 de octubre de 2001, que quedó asentado en el acta n° 50 levantada en dicha oportunidad, el Concejo del Municipio M. delE.A. publicó en Gaceta Municipal del 8 de octubre de 2001, n° 045/2001, Extraordinaria, la reforma parcial de la Ordenanza sobre el Aseo Urbano y Domiciliario, en cuyo artículo 1° se contempla la modificación del artículo 43 del referido texto legal municipal, mientras que en su artículo 2 se prevé la modificación del artículo 60 eiusdem; y que “de lo expuesto se desprende que estamos en presencia de un acto administrativo de efectos generales, ya que se trata de una Ordenanza emanada del cuerpo deliberante municipal, como lo es la Cámara Municipal del Municipio M. delE.A. (...) que somos personas naturales que habitamos en el mencionado Municipio y hemos sido afectados en forma personal y directa por la Ordenanza...”.

3. - Que el acto impugnado es de efectos generales, puede equipararse a un acto meramente material, y que en tal sentido, el mismo es arbitrario e írrito, ya que no cumplió en su proceso de formación con el procedimiento a seguir conforme al Reglamento Interno y de Debates aprobado por la misma Cámara Municipal, en específico, con los trámites que contemplan los artículos 94 y 101 del mencionado texto reglamentario, pues no se cumplió con la discusión en dos (2) sesiones de la Cámara, sino que “por el contrario, en forma apresurada y clandestina, la discusión se efectuó en una sola y única sesión, pero más sorprendente aún es la violación del artículo 101, ya que el proyecto no aparece firmado por el Presidente de la Cámara ni por el Secretario de la misma, lo único que aparece en la Gaceta Oficial es la firma del ciudadano E.R., actuando como autoridad ejecutiva, por lo que las formalidades exigidas para las Ordenanzas se obviaron (...) igualmente la gaceta no se insertó en el libro de Ordenanzas, como lo ordena el mismo artículo...”.

4. - Que el artículo 161 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece que las actas de las sesiones de los Concejos Municipales son instrumentos de carácter público y los actos que no consten en ellas carecen de valor legal, “hacemos referencia a este artículo en el sentido de que en la exposición que hace el concejal R.V. en la sesión n° 50 de la Cámara, la cual fue extraordinaria, en ningún momento propone a la Cámara los puntos que anuncia y que constan en su exposición, sino que manifiesta que la proposición es al ejecutivo ¿a cuál ejecutivo?, si las sesiones son de la Cámara y por lo tanto las proposiciones van dirigidas a ésta, por lo tanto los puntos anunciados no se pueden considerar aprobados, de la misma forma, en la misma sesión extraordinaria en ninguna parte que se haya discutido para su retoma en su artículo 60 de la Ordenanza del Aseo Urbano; asimismo, la reforma que se aprobó del artículo 43 no fue la promulgada ya que la palabra ‘bimensualmente’ no aparece en la reforma”.

5. - Que de igual manera, la fijación de las tasas por concepto de Aseo Urbano en dos fases, 75% y 25%, no se cumplieron, “haciéndose en una sola fase y en un 400% aproximadamente, sin tomar en consideración la proporcionalidad, cuando se trata de modificaciones cuantitativas para el pago de tasas en los servicios públicos, todo lo cual hace posible que el acto que impugnamos sea nulo de nulidad absoluta, de la misma forma queremos indicar que se agotó la vía administrativa de acuerdo con el artículo 175 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”; y que la modificación del artículo 60 de la Ordenanza reformada “no consta en el acta de sesión de cámara extraordinaria ya tantas veces mencionada, por lo que el Alcalde al promulgar dicho acto de efectos generales incurrió en vicios insubsanables, al no cumplir con el presunto mandato del acta n° 50, del 5 de octubre de 2001, acto este que podría ser catalogado como de falso, al existir un forjamiento de él por parte del Alcalde al desacatar en forma reiterativa y presuntamente intencional el mandato legislativo que le señala el acta n° 50”.

6. - Con base en las denuncias expuestas, los ciudadanos V.M.C., M.D.R.V.P. y O.A.A., luego de advertir que había agotado la vía administrativa, solicitaron que sea declarada la nulidad absoluta de la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre el Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio S.M. delE.A., “por haber violado la norma constitucional del control ciudadano cuando se trata de reformas cuyos intereses estén en juego, al no haber sido consultados oportunamente por la comisión redactora del proyecto, ya que estimamos que atenta contra los habitantes del Municipio, debido a que por este acto inconsulto pasamos a pagar ilegalmente 3.600,00 Bs. mensuales, cuando antes pagábamos 1.800,00 Bs. bimestralmente, es decir, 900 Bs. mensuales...”.

   III

   DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

   La Sala Políticoadministrativa, en sentencia n° 0006, del 22 de enero de 2004, declaró no aceptar la competencia que le declinó el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central para conocer de la presente causa, y declinó el conocimiento del asunto en esta Sala Constitucional, con base en la motivación siguiente:

   “Dispone el último aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:

   ‘Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tenga rango de Ley’.

   Ahora bien, la exclusividad a la que alude el mencionado artículo 334 en materia de inconstitucionalidad, está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, cuyos supuestos se especifican en los numerales 1, 2, 3, 4 y 6 del artículo 336, que señalan:

   ‘Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

   (...omissis...)

2. - Declarar la nulidad total o parcial de la Constituciones estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ésta.’

   (...omissis...)

   Atendiendo a lo establecido en las normas supra transcritas y visto que el caso de autos se concreta a la impugnación de una ley de carácter local, vale decir, una ordenanza municipal, dictada en ejecución directa de las atribuciones conferidas a los Municipios por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y habida cuenta, que la actividad de uniformar la interpretación constitucional corresponde a la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, resulta competente ésta para conocer y decidir la presente causa. Así se declara”.

   IV

   DE LA COMPETENCIA

   Observa la Sala que, en el caso bajo análisis, los ciudadanos V.M.C., M.D.R.V.P. y O.A.A. interpusieron un recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad e “ilegalidad” contra la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre el Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio S.M. delE.A., publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio, Extraordinaria n° 045/2001, del 8 de octubre de 2001, la cual, conforme lo dispuesto por el artículo 336, numeral 2, de la Constitución vigente, y de acuerdo con lo establecido en jurisprudencia reiterada de esta Sala (ver, sentencia n° 928/2002, del 15 de mayo), ostenta rango legal, al haber sido dictada por el Concejo Municipal en ejecución directa e inmediata de la N.F., en ejercicio de la función legislativa que le atribuyen los artículos 175 y 178 eiusdem; así las cosas, tal y como lo indicó la Síndico Procuradora del Municipio M. delE.A. en el escrito que consignó en autos el 09.12.02, y lo declaró la Sala Políticoadministrativa en su sentencia n° 0006, del 22 de enero de 2004, el acto impugnado no es administrativo sino legislativo, en consecuencia, la competencia para conocer de la solicitud de nulidad del mismo, independientemente de que algunos de los vicios estén referidos a supuestas inobservancias por parte del Concejo Municipal de algunas etapas del procedimiento de formación de la Ordenanza previstas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, corresponde a esta Sala Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el ya mencionado artículo 336, numeral 2, constitucional, y en el artículo 5, numeral 7, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, pues, se insiste, lo determinante para establecer si el conocimiento de la nulidad corresponde a la jurisdicción contencioso- administrativa o a la jurisdicción constitucional es el rango que el acto recurrido ostenta en el sistema de fuentes, conforme a la teoría de la construcción escalonada del ordenamiento jurídico, y no la naturaleza de los vicios atribuidos al mismo.

   Con base en la argumentación previa, esta Sala Constitucional acepta la competencia que le declinó la Sala Políticoadministrativa de este Tribunal Supremo de Justicia en la presente causa, y pasa a conocer del recurso de nulidad interpuesto contra la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre el Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio S.M. delE.A., publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio, Extraordinaria n° 045/2001, del 8 de octubre de 2001. Así se decide.

   V

   MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

   Una vez determinada su competencia para conocer de la petición de nulidad formulada, la Sala advierte que la última actuación realizada por los recurrentes en la causa bajo estudio se produjo el 3 de diciembre de 2002, cuando la ciudadana M.D.R.V.P. presentó escrito de promoción de pruebas ante el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua, y que con posterioridad a la fecha indicada no ha habido impulso alguno por parte de aquellos para que continúe la sustanciación del juicio de nulidad, pues inclusive, el 10 de diciembre de 2002, el indicado Juzgado Superior declaró desierto el acto en el cual debió evacuarse la prueba de inspección judicial, vista la no comparecencia de la promovente a dicho acto.

   Ahora bien, juzga esta Sala que en juicios de nulidad por motivos de inconstitucionalidad como el presente, en los que los órganos del Poder Judicial declaren de oficio su incompetencia para conocer de la controversia sometida a su consideración y, posteriormente, planteen un conflicto de no conocer que ocasione la suspensión de la tramitación del juicio principal hasta tanto sea dirimido tal conflicto, no es posible declarar la perención de la instancia así haya permanecido paralizada la causa por más de un (1) año debido a la falta de actuación de la parte actora, dado que el tiempo transcurrido desde la primera declaratoria de incompetencia hasta la resolución del conflicto de no conocer, además que es inútil para la continuación del juicio visto el efecto suspensivo que produce la declaratoria de incompetencia, no es imputable a quien planteó la solicitud de nulidad, sino a los Tribunales que, en ejercicio de sus atribuciones legales, hayan juzgado que carecen de competencia para resolver la controversia y que es menester determinar qué Tribunal es el competente para asumir tal conocimiento, por lo que las partes en general no tienen la carga de impulsar durante ese lapso la sustanciación de la causa.

   En el caso de autos, se observa que los ciudadanos V.M.C., M.D.R.V.P. y O.A.A., interpusieron recurso de nulidad contra la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre el Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio S.M. delE.A. ante el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, el cual se declaró incompetente luego de sustanciada la etapa probatoria, y declinó en la Sala Políticoadministrativa en el conocimiento del asunto; posteriormente, la mencionada Sala declaró no tener competencia para decidir sobre la nulidad requerida, y con base en el artículo 336, numeral 2, de la Constitución, consideró con acierto que era esta Sala Constitucional la que debía conocer la petición de nulidad de la señalada Reforma Parcial.

   A juicio de la Sala, el tiempo en que permaneció paralizada la causa desde el 3 de febrero de 2003 (fecha en que el Juzgado Superior mencionado con antelación se declaró incompetente) hasta la fecha de publicación de esta decisión, no es imputable a los recurrentes sino al Poder Judicial, y en tal sentido mal puede computarse el mismo en perjuicio del derecho a la tutela judicial efectiva de quienes han instando a la jurisdicción.

   En tal sentido, declarada la competencia de esta Sala para conocer del recurso de nulidad interpuesto, se aboca al conocimiento de la misma en el estado en que se encuentra, y ordena notificar a los recurrentes, de manera personal en su domicilio procesal o -de no ser posible- a través de cartel, de la presente decisión, con el propósito de que dentro de los quince (15) días continuos siguientes a la fecha de su notificación personal o a la publicación del cartel en la Secretaría de esta Sala, puedan ratificar su interés en que continúe la sustanciación de este juicio de nulidad y en promover pruebas para la fundamentación de sus afirmaciones de hecho.

   Del mismo modo, se ordena notificar de la presente decisión al Concejo del Municipio S.M. delE.A., a objeto de que pueda plantear sus alegatos y defensas en el presente juicio, si los actores ratifican su interés en proseguir con la sustanciación del mismo.

   Asimismo, de ratificar los recurrentes su interés en continuar con el juicio y de manifestar su voluntad de promover pruebas en el proceso dentro del lapso antes indicado, en observancia del párrafo 13 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y de lo establecido por la Sala en sentencia n° 1645, del 19 de agosto de 2004, se reabrirá el lapso de promoción y evacuación de pruebas, para que puedan los actores ejercer libremente su derecho a la defensa.

   De no ratificar los recurrentes su interés en continuar con el presente juicio de nulidad dentro del lapso que se les concede para ello, la Sala declarará de oficio desistido el recurso interpuesto y ordenará el archivo del expediente. Así se decide.

   VI

   DECISIÓN

   Por las razones que anteceden este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

   1. - Su COMPETENCIA para conocer del recurso de nulidad interpuesto por los ciudadanos V.M.C., M.D.R.V.P. y O.A.A., contra la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre el Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio S.M. delE.A., publicada en la Gaceta Municipal, Extraordinaria, n° 045/2001, del 8 de octubre de 2001.

   2. - Se ABOCA al conocimiento de la causa en el estado en que se encuentra.

   3. - ORDENA al Juzgado de Sustanciación notificar a las partes (únicamente a los recurrentes y a la Sindicatura del Municipio S.M. delE.A., pues sólo éstos han intervenido en el juicio) de la presente decisión, en la forma indicada en la motiva de este fallo.

   4. -Asimismo ORDENA al Juzgado de Sustanciación que una vez practicada las notificaciones ordenadas, remita el expediente a la Sala para que ésta, una vez transcurrido el lapso concedido a los recurrentes para que ratifiquen su interés en proseguir con el juicio, acuerde la continuación del mismo si hay lugar a ello o declare el desistimiento de la parte accionante.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de octubre dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   A.J.G. GARCÍA P.R. RONDÓN HAAZ

   C.Z.D.M.

   Ponente

   El Secretario,

   CZdeM/

   Exp. n° 04-0306.