Sentencia nº 00009 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 21 de Enero de 2015
| Fecha de Resolución | 21 de Enero de 2015 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Evelyn Margarita Marrero Ortiz |
MAGISTRADA PONENTE: E.M.O. EXP. Nº 2011-0392
Mediante sentencia No. 00684 del 25 de mayo de 2011, esta Sala Político-Administrativa aceptó la competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado Gillmer J.A.Q., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 53.219, actuando con el carácter de apoderado judicial de los ciudadanos W.A.C.F., J.R.N.V., L.E.C.Z., M.D.P., M.J.S.D.M., P.D.D., L.H.R.L., S.E.M.S. y A.D.C.M.M., titulares de las cédulas de identidad Nos. 7.733.449, 4.955.304, 6.859.788, 11.491.285, 11.337.176, 13.587.518, 4.018.323, 10.275.970 y 3.792.740, respectivamente, en su condición de Concejales del Municipio Cárdenas del Estado Táchira; contra las Circulares Nos. 01-00-000-492, 01-00-000-637 y 01-00-000325 de fechas 21 de junio de 2005, 19 de septiembre de 2008 y 12 de mayo de 2010, respectivamente, dictadas por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante las cuales se establecieron criterios institucionales con relación a las remuneraciones que debían percibir los concejales a nivel nacional.
En fecha 6 de julio de 2011 el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa ordenó oficiar a la Contraloría General de la República para solicitar la remisión de los antecedentes administrativos.
Mediante escrito de 10 de agosto de 2011 la Directora General de los Servicios Jurídicos de la Contraloría General de la República remitió copia certificada de las circulares recurridas “ante la ausencia de expediente administrativo”.
Por auto del 21 de septiembre de 2011 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto, ordenó la notificación de la Fiscal General de la República, de la Procuraduría General de la República y de la Contraloría General de la República. Asimismo, ordenó abrir y remitir a la Sala el cuaderno separado para decidir la medida de suspensión de efectos solicitada.
El 26 de octubre de 2011 la Sala Político-Administrativa dictó la sentencia No. 01420, mediante la cual fue declarada improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos.
Cumplido el procedimiento legalmente establecido, el 6 de diciembre de 2011 se pasó el expediente a la Sala. Por auto de la misma fecha, fue designada ponente la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz y se fijó la oportunidad para que tuviera lugar la Audiencia de Juicio, conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 26 de enero de 2012 se celebró la Audiencia de Juicio con la comparecencia de la parte recurrente y de las representaciones de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público. Asimismo, se dejó constancia de la consignación del escrito de pruebas de la parte accionante y del escrito de conclusiones presentado por el Órgano de Control Fiscal.
El 1° de febrero de 2012 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación y, por auto del 22 del mismo mes y año, fueron admitidas las pruebas promovidas por la parte accionante.
El 26 de abril de 2012, por encontrarse concluida la sustanciación se pasó el expediente a la Sala.
El 8 de mayo de 2012 se dejó constancia de la incorporación de la abogada M.M.T. como Magistrada Suplente, en fecha 16 de enero del mismo año. En la misma fecha, se dio cuenta en Sala y se fijó la oportunidad para la presentación de los informes, conforme a lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 10 de mayo de 2012 los abogados L.C.A.A. y C.L.M.G., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 56.641 y 101.960, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la Contraloría General de la República, presentaron el escrito de informes.
Por auto del 11 de diciembre de 2012 la causa entró en estado de sentencia, según lo previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Previa convocatoria de la Sala, en fecha 14 de enero de 2013 se incorporó el Magistrado Suplente E.R.G..
Mediante diligencia del 12 de junio de 2013 la representación judicial de la Contraloría General de la República solicitó a la Sala el pronunciamiento en la causa.
Por diligencia del 15 de octubre de 2014, la representación judicial de la Contraloría General de la República solicitó a la Sala dictar sentencia.
En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año. La Sala quedó integrada por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a saber: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel y Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.
Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa la Sala a pronunciarse con fundamento en las siguientes consideraciones:
I
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS
En el caso bajo examen se ha ejercido un recurso contencioso administrativo de nulidad, contra las Circulares Nros. 01-00-000-492, 01-00-000-637 y 01-00-000325 de fechas 21 de junio de 2005, 19 de septiembre de 2008 y 12 de mayo de 2010, respectivamente, dictadas por el Contralor General de la República, las cuales disponen lo siguiente:
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Circular N° 01-00-000-492 del 21 de junio de 2005.
Ciudadanos
Alcaldes y Alcaldesas de la República Bolivariana de Venezuela
Me dirijo a Uds., en la oportunidad de comunicarles que en fecha 8 de junio de 2005, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.204, fue publicada la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…).
En tal virtud esta M.I.F., en su condición de órgano rector del Sistema Nacional de Control Fiscal (…), estima importante hacer de su conocimiento algunos aspectos contemplados en la recién promulgada Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que involucra la actividad de la administración activa y de los órganos legislativos (…).
(…)
En lo que concierne a las remuneraciones de los Concejales o Concejalas, así como de los miembros de las Juntas Parroquiales, es de señalar que el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal dispone (…).
Asimismo, el último aparte del artículo 35 y el numeral 21 del artículo 95 de la Ley Orgánica en comento, son del siguiente tenor (…).
De las disposiciones normativas parcialmente transcritas, se desprende con meridiana claridad, que la remuneración de los Concejales o Concejalas, por el desempeño de la función edilicia, y de los miembros de las Juntas Parroquiales, consistirá en la percepción de una dieta, la cual en criterio de esta Institución Contralora estará sujeta, entre otros, a la asistencia a las correspondientes sesiones del Concejo Municipal y/o comisiones; y cuyos límites deberán fijarse en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso alude a la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios (…).
Así, es de resaltar que de las disposiciones contempladas en el nuevo régimen municipal (…) no es posible que los Concejales perciban remuneraciones distintas a la percepción de dietas, y por ende, debe entenderse, que los límites establecidos en la Ley Orgánica de Emolumentos, aluden a dicha categoría de remuneración, de la cual no puede desprenderse ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, a los que alude la Ley mencionada, derechos que surgen como consecuencia de una relación de carácter laboral.
(…)
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Circular N° 01-00-000637 del 19 de septiembre de 2008.
Ciudadanos
ALCALDES, ALCALDESAS, CONTRALORES, CONTRALORAS MUNICIPALES, CONCEJALES Y CONCEJALAS DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Me dirijo a ustedes en la oportunidad de ratificarles el criterio institucional en relación con la cancelación de prestaciones sociales, bonos vacacionales y otros conceptos a los Concejales y Concejalas del País, en virtud de las Sentencias N° 2008-1230, 2008-1281, 2008-1409 de fechas 03, 09, 16 y 23 de julio de 2008, respectivamente, dictadas por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo (...).
Este Organismo Contralor advierte que la remuneración que corresponde a los Concejales o Concejalas, por el desempeño de la función edilicia y a los miembros de las Juntas Parroquiales, consiste en una dieta, cuyo pago se encuentra sujeto a la efectiva asistencia a las correspondientes sesiones del Concejo Municipal y/o Comisiones, y sus límites deberán fijarse en atención a lo previsto en la Ley Orgánica de Emolumentos, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.412 de fecha 26 de marzo de 2002.
Asimismo, es importante destacar que de conformidad con la Ley del Poder Público Municipal (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.421 del 21 de abril de 2006), no es procedente que los Concejales ni los miembros de Juntas Parroquiales, perciban remuneraciones distintas a las dietas, por cuanto no prevé normas que reconozcan el pago de bonificaciones de fin de año y bono vacacional, por ende a falta de disposiciones expresas no es factible aplicar como supletorias disposiciones que sobre la materia contenga la Ley Orgánica del Trabajo.
En lo atinente al pago de prestaciones sociales a Legisladores de los Municipios, es importante destacar que este organismo ha sostenido que ni la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ni la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, les confiere el referido derecho, por lo que en modo alguno puede asimilarse al régimen de los Concejales con el que corresponde a miembros de los Consejos Legislativos de los Estados, cuya previsión y protección social, tal como ha sostenido la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia de fecha 26 de marzo de 2006, se regula por la Ley especial de la materia, es decir, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social.
De este modo debe entenderse que los límites que establece la referida Ley Orgánica de Emolumentos, se corresponde con la categoría de dieta, de la cual no se puede desprender ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año y bono vacacional, y cualquier provecho o ventaja que se perciba en forma fija, regular, periódica, toda vez que conforme a la naturaleza electiva y el carácter no permanente del cargo que ejercen los ediles, es factible concluir que éstos no están vinculados laboralmente con el Municipio.
Por ello, en aplicación del principio de legalidad administrativa consagrado en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este órgano rector del Sistema Nacional de Control Fiscal, sigue sosteniendo que hasta tanto no sean dictadas regulaciones especiales que modifiquen el actual régimen de los funcionarios municipales por elección popular, expuesto de las normativas antes citadas, los Concejales y Concejalas y los Miembros de las Juntas Parroquiales no pueden percibir otros conceptos a los que alude el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos antes identificada, ello, con fundamento en el contenido normativo previsto en el artículo 79; último aparte del artículo 35 y numeral 21 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
(…)
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Circular 01-00-000325 del 12 de mayo de 2010.
Ciudadanos
CONCEJALES Y CONCEJALAS DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Me dirijo a ustedes, en la oportunidad de comunicarles la posición de este órgano rector del Sistema Nacional de Control Fiscal, en relación con el pago de prestaciones sociales, bono vacacional y bono de fin de año a los Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales del país, en virtud del “III Encuentro de Concejales, Concejalas y Miembros de Juntas Parroquiales de los Estados Andinos, Táchira, Mérida y Trujillo”, el cual tuvo lugar en el Concejo Municipal del Municipio Valera del Estado Trujillo, y en el que se estableció como punto a tratar: el acuerdo emanado del Concejo Municipal para la cancelación de obligaciones laborales a legisladores, y con ocasión de la sentencia N° 1516 de fecha 26 de noviembre de 2008, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en el recurso de interpretación de la norma contenida en el artículo 2° de la Ley Orgánica de emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, publicada en Gaceta Oficial N° 37.412 del 26 de marzo de 2002.
(…)
En consecuencia, se reitera el criterio institucional en cuanto a la improcedencia de percibir otros conceptos a los que alude el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos, ello con fundamento en el contenido normativo previsto en el artículo 79, último aparte del artículo 35 y numeral 21 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…).
(…)
Asimismo, es pertinente advertir que todo pago, al igual que su aprobación, debe efectuarse con estricto apego a todo el ordenamiento jurídico que lo regula, pues lo contrario pudiera acarrear responsabilidad administrativa y/o civil. En tal sentido, y para el caso que nos ocupa, es competencia para los respectivos administradores y órganos de control externo de que se trate, velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones contenidas en la novísima Ley Orgánica de Emolumentos, la cual en su artículo 13 consagra expresamente tal deber, en cabeza de las Contralorías Municipales y Distritales.
Finalmente, con base en lo expuesto con antelación, se exhorta a la administración municipal a realizar las diligencias pertinentes a fin de que sean reintegrados todos los pagos realizados a los Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales por concepto de bonificaciones de fin de año, aguinaldos, bono vacacional y prestaciones sociales.
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II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En el escrito del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar, contra las circulares Nos. 01-00-000-492, 01-00-000637 y 01-00-000325, de fechas 21 de junio de 2005, 19 de septiembre de 2008 y 12 de mayo de 2010, respectivamente, dictadas por la Contraloría General de la República, mediante las cuales se estableció la opinión del Órgano de Control Fiscal con relación a las remuneraciones que debían percibir los Concejales a nivel nacional, expresa el apoderado actor lo siguiente:
Que a través de las circulares impugnadas, la Contraloría General de la República determinó “la interpretación de remuneración y percepción de dietas y la presunta improcedencia de percibir otros conceptos a los que alude el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, pago de lo indebido e improcedente de prestaciones sociales y beneficios laborales como bono vacacional, aguinaldos, percibidos por mi mandante como funcionarios en servicio legislativo del Municipio Cárdenas del Estado Táchira, mediante Acuerdo Nro. 029/2009 del Concejo Municipal de Cárdenas, de fecha 30 de septiembre del año 2009…”.
Indica que el referido Acuerdo Nro. 029/2009 del Concejo Municipal del Municipio Cárdenas del Estado Táchira, se encuentra fundamentado en los artículos 89 y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 1, 2 y 7 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios y 24, 25, 27, 28, 89 y 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, “que establecen los derechos constitucionales y beneficios laborales de los Concejales del Concejo Municipal del Municipio Cárdenas como funcionarios públicos…”.
Manifiesta que el pago realizado como adelanto de prestaciones sociales, bono vacacional y aguinaldos del período comprendido entre el 29 de marzo de 2006 y el 31 de diciembre de 2009 está “ajustado a Derecho”, ya que los principios y garantías constitucionales establecidos en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, amparan a los Concejales en su condición de “trabajadores del sector público”.
Aduce que el artículo 2 de la Ley de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, define los “emolumentos” y que ellos comprenden en dicho concepto “las remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas y cualquier tipo de ingresos mensuales percibidos por el funcionario en razón de sus funciones públicas”.
Manifiesta que si bien es cierto que sus representados en su condición de Concejales y, por ende, de funcionarios públicos perciben la denominada “dieta” como un ingreso mensual, a su juicio, este elemento forma parte integral del concepto de remuneración “ya que la misma es obtenida de forma regular y permanente no solamente en cumplimiento de [sus] sesiones de trabajo como funcionarios públicos, sino por el trabajo realizado en cada una de las comisiones que integr[an] como legisladores del Concejo Municipal de Cárdenas”.
De conformidad con el artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, arguye que el trabajo es un hecho social que gozará de la protección del Estado y que los derechos laborales tienen carácter irrenunciable.
Indica que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, considera a los Concejales en sus funciones legislativas como “funcionarios públicos”, por lo que mal puede la Contraloría General de la República limitar el concepto de funcionarios a los Concejales, cuando éstos prestan un servicio a la Administración Municipal “trayendo como consecuencia desde el punto de vista constitucional, que los concejales deben ser considerados trabajadores del sector público con derecho a sus prestaciones sociales”.
Denuncia en el caso de autos la configuración de un conflicto de leyes, por cuanto no existe en nuestro ordenamiento jurídico vigente regulación alguna en materia de pago de prestaciones sociales y demás beneficios laborales a los Concejales, tal y como lo reconoce la Circular Nro. 01-00-000325 de fecha 12 de mayo de 2010, cuando expresa que “hasta tanto no sean dictadas regulaciones especiales que modifiquen el actual régimen de los funcionarios municipales de elección popular (…) los Concejales y Miembros de las Juntas Parroquiales no pueden percibir otros conceptos a los que alude el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios…”.
Aduce que delimitar legalmente el concepto de dieta como parte no integrante de una remuneración, sería violentar los derechos constitucionales de estos funcionarios legislativos que por su particular función tienen, al igual que los Diputados a la Asamblea Nacional y los pertenecientes a los Consejos Legislativos Estadales, los mismos derechos constitucionales “con la diferencia que para el caso de los Concejales existe COLISIÓN DE NORMAS DE CARÁCTER LEGAL Y SUBLEGAL…”.
Con base en los argumentos expuestos, solicita que se declare con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
III
DEL ESCRITO PRESENTADO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Mediante escrito del 26 de enero de 2012, la representación judicial de la Contraloría General de la República presentó sus alegaciones en los siguientes términos:
1. Del decaimiento del objeto.
Que las Circulares impugnadas fueron dictadas por la Contraloría General de la República con base en lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (vigente para la época) y el artículo 10 de su Reglamento, los cuales disponen que el M.Ó.d.C.F. puede, a través de este tipo de actos, impartir determinadas instrucciones a los entes, órganos o personas sujetas a control, sobre algunos aspectos relacionados con la materia.
Indica que los actos impugnados fueron dictados con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.204 del 8 de junio de 2005), según la cual las remuneraciones percibidas por los Concejales y Concejalas por el desempeño de su función edilicia, consistiría en una dieta sujeta a la correspondiente asistencia a las sesiones del Concejo Municipal y las respectivas comisiones, lo cual implica la no percepción de ningún otro beneficio, tales como bonificaciones de fin de año, aguinaldos y bonos vacacionales. Asimismo, los límites de la referida dieta estaban regulados por la Ley Orgánica que regía la materia para ese entonces, esto es, la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.412 del 26 de marzo de 2002).
Señala que la aludida Ley del Poder Público Municipal no contiene normas que hagan referencia o permitan inferir de alguna manera, la procedencia del pago de los beneficios antes señalados, por lo cual no era posible aplicar supletoriamente las previsiones que sobre la materia estaban establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo, como sí lo hace la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 39.592 del fecha 12 de enero de 2011, “la cual les concede expresamente y por la prestación de su servicio, los beneficios en comentario”.
Manifiesta que el criterio asumido en las circulares impugnadas “obedece a la Legislación que se encontraba vigente para el momento en que éstas fueron dictadas, por lo que siendo que la vigente Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, derogó la Ley Orgánica de Emolumentos (…) de 2002, es obvio que en la presente causa ha decaído el objeto…”.
2. Del fondo del recurso de nulidad.
Para el caso de que el alegato relativo al decaimiento del objeto sea desechado, la representación judicial de la Contraloría General de la República, fundamenta la legalidad de las Circulares impugnadas de la siguiente manera:
Que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.412 del 26 de marzo de 2002, fijó los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devengarían, entre otros, los Concejales del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y de los municipios, englobando en su artículo 2 “una pluralidad de conceptos laborales como son: sueldos, dietas, primas, bonos, etc., dentro de un solo género o término, ‘Emolumento’ (…)”.
Indica que no se debe incurrir en el error de utilizar estos conceptos indistintamente o de forma análoga, ya que si bien todos son “estipendios laborales”, no detentan la misma naturaleza jurídica y no todos corresponden por igual a las personas que son considerados “Altos Funcionarios”, a los fines de la mencionada Ley.
Por otra parte, refiere que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal mantuvo el mismo lineamiento normativo con relación al tipo de remuneración que debían percibir los Concejales del país, al establecer en el artículo 79 que “la Ley Orgánica que rija la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública, entre otros, de los mencionados funcionarios”.
Señala que la intención del mencionado Texto Normativo, no es otra que establecer la “dieta” como el tipo de remuneración a percibir por los Concejales en el desempeño de su función edilicia, sujetos además a la asistencia o presencia en las correspondientes sesiones del Concejo Municipal y reuniones de las Comisiones.
Aduce, conforme a la referida Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no ser posible que los concejales perciban remuneraciones distintas a la “dieta”, tales como bonificaciones de fin de año, aguinaldos, bono vacacional, entre otros.
Que la Dirección General de los Servicios Jurídicos de la Contraloría General de la República, en el Dictamen No. 04-00-01-382 del 16 de diciembre de 1998, señaló que la “dieta” tiene por finalidad “remunerar un hecho futuro aún no verificado o consumado, como es el de la asistencia e incluso, en algunos casos, el de la permanencia a las sesiones o a las Comisiones Permanentes de los Concejales en el ejercicio de sus funciones”.
Manifiesta que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en las decisiones Nos. 2008-1230, 2008-281, 2008-1321 y 2008-1409, de fechas 3, 9, 16 y 23 de julio de 2008, respectivamente, se pronunció sobre la improcedencia del pago a favor de los Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales de bonificaciones de fin de año, aguinaldos, bono vacacional y prestaciones sociales, “lo cual conllevó a la Contraloría General de la República a reiterar el criterio institucional a través de la Circular Nro. 01-00-000637 de fecha 19 de septiembre de 2008, en cuanto a la improcedencia a percibir otros conceptos a los que alude el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos de 2001”.
Por otra parte, indica que mediante la decisión No. 1516 del 28 de noviembre de 2008, esta Sala Político-Administrativa declaró decaído el objeto del recurso de interpretación del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, planteado por un grupo de Concejales del Municipio S.R.d.E.A., por haber sido resuelta la interpretación del referido artículo mediante sentencia No. 800 del 26 de marzo de 2006.
En este orden de ideas, sostiene que la sentencia No. 1211 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, negó de forma categórica el reconocimiento de los derechos sociales de rango constitucional, distintos al “salario” en cabeza de los miembros de los órganos legislativos estadales, “durante el periodo comprendido entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001”.
Del mismo modo, la aludida sentencia estableció el derecho de dichos legisladores para reclamar tales beneficios sociales, solo si concurrían los requisitos previstos por la legislación especial, “por cuanto habría que revisar en cada caso particular para verificar la existencia de los extremos exigidos en la ley especial”.
En otro orden de ideas, refiere que el concepto de “emolumento” no encierra el de otros conceptos reconocidos como derechos de rango constitucional, los cuales “solo se causan y son exigibles en el tiempo y modo establecido en la Ley Nacional”, razón por la cual la Contraloría General de la República mantiene el criterio según el cual, la remuneración que corresponde a los Concejales por el desempeño de su función edilicia consiste en una dieta, por lo que no resulta procedente recibir remuneraciones distintas, por cuanto la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no prevé esa posibilidad.
Conforme al artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, manifiesta la insistencia del M.Ó.d.C.F. en el criterio que sostiene respecto a las Circulares impugnadas, toda vez que una interpretación en contrario podría traer como consecuencia un fuerte impacto presupuestario.
Por otra parte, dada la naturaleza electiva y el carácter no permanente del cargo que ejercen los Concejales, concluyen que éstos no están laboralmente vinculados al Municipio y, por tanto, no es posible que puedan percibir remuneraciones distintas a la dieta.
Que, contrariamente a lo afirmado por la parte recurrente, no existe en el caso bajo examen un “conflicto de leyes”, por cuanto en nuestro ordenamiento jurídico no hay “regulación expresa en materia de pago de prestaciones sociales y demás beneficios laborales”, en consecuencia, “mal puede pretenderse la aplicación supletoria de las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo y en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto los derechos en ellas reconocidos no les corresponden ni les son aplicables a los ediles”.
Finalmente, aduce que la parte actora incurrió en un error al señalar que la Contraloría General de la República, debió ejercer un recurso de nulidad contra el “Acuerdo” No. 029/2009 dictado por el Concejo Municipal el Municipio Cárdenas del Estado Táchira en fecha 30 de septiembre de 2009, por medio del cual los Concejales aprobaron el pago de prestaciones sociales, bono vacacional y aguinaldos para el periodo comprendido entre el 29 de marzo de 2006 al 31 de diciembre de 2009, toda vez que tal actuación escapa de las competencias atribuidas al M.Ó.d.C.F..
En consecuencia, solicita que el recurso contencioso administrativo de nulidad de autos sea declarado sin lugar.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En la oportunidad para decidir, pasa la Sala a emitir su pronunciamiento con relación al recurso contencioso administrativo de nulidad de autos. A tal efecto, se observa lo siguiente:
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Punto Previo:
Mediante escritos presentados el 26 de enero y el 10 de mayo de 2012, la representación judicial de la Contraloría General de la República solicitó a la Sala declarar el decaimiento del objeto en el recurso contencioso administrativo de nulidad de autos, toda vez que a su criterio, las Circulares objeto de impugnación respondían a la legislación que se encontraba vigente para el momento cuando fueron dictadas, esto es, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.412 del 26 de marzo de 2002).
En este sentido, indican que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 39.592 del 12 de enero de 2011), es obvio el decaimiento del objeto del recurso de nulidad, pues esta nueva legislación concedió a los Concejales los beneficios que antes no podían percibir.
Ahora bien, a los fines de determinar la procedencia del alegato bajo examen, debe esta Sala determinar en primer lugar, la naturaleza de las “Circulares” impugnadas.
A tal efecto, aprecia la Sala que se ha interpuesto un recurso contencioso administrativo de nulidad contra las Circulares Nos. 01-00-000-492, 01-00-000-637 y 01-00-000325 de fechas 21 de junio de 2005, 19 de septiembre de 2008 y 12 de mayo de 2010, respectivamente, dictadas por el Contralor General de la República actuando en ejercicio de las competencias otorgadas por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 287, así como el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, mediante las cuales expresó el “criterio institucional” respecto a la improcedencia del pago a los Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales de cualquier tipo de remuneración diferente a la “dieta”, tales como bonificación de fin de año, aguinaldos y bonos vacacionales, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y la Ley Orgánica de emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios del año 2002.
En este contexto, debe señalarse que el artículo 10 del Reglamento Interno de la Contraloría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.881 del 17 de febrero de 2004, aplicable en razón del tiempo, establece que el Contralor podrá mediante oficios y circulares, respectivamente, impartir determinadas instrucciones, comunicar o solicitar informaciones a los entes, órganos o personas sujetos a control sobre determinados aspectos de control y dictar instrucciones, directrices u órdenes a los órganos de control fiscal.
Conforme a la referida norma y con vista al contenido de las Circulares impugnadas, estima la Sala que, efectivamente, los actos recurridos dictados por el Contraloría General de la República tienen por objeto informar un criterio institucional en ejercicio de sus funciones de control, vigilancia y fiscalización sobre los organismos sujetos a las disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, entre los cuales se encuentran los Concejos Municipales como órganos pertenecientes al Poder Público Municipal. (Vid. Sentencia No. 1420 del 26 de octubre de 2011).
Ahora bien, tal como ha señalado la representación judicial de la Contraloría General de la República, las Circulares Nos. 01-00-000-492, 01-00-000-637 y 01-00-000325 de fechas 21 de junio de 2005, 19 de septiembre de 2008 y 12 de mayo de 2010, respectivamente, expresan la opinión jurídica o criterio jurídico institucional del Órgano Nacional de Control Fiscal con relación a las remuneraciones de los Concejales, en atención a la normativa que se encontraba vigente y que era aplicable para la fecha de su emisión, esto es, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.412 del 26 de marzo de 2002).
De lo anterior, se concluye que las Circulares impugnadas no crean ni extinguen derechos a los particulares, pues solo tienen una finalidad consultiva y, por tanto, no tienen naturaleza vinculante, ni generan un gravamen a sus destinatarios, ya que no pretenden el establecimiento de normas de carácter general, sino la fijación del criterio institucional con relación a la remuneración a percibir por parte de Concejales y miembros de Juntas Parroquiales, por lo que esta Sala Político-Administrativa considera que las referidas circulares no son actos administrativos susceptibles de ser impugnados, razón por la cual debe declararse la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad de autos. Así se declara.
No obstante lo anterior, considera la Sala oportuno señalar que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 39.592, del 12 de enero de 2011), la cual en sus artículos 14, 15 y 19 estatuye el derecho que tienen, entre otros, los funcionarios electos por voluntad popular, a percibir bono vacacional, bonificación de fin de año y prestaciones sociales, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico vigente, el criterio institucional fijado en las Circulares recurridas deja de tener correspondencia con el ordenamiento jurídico vigente.
Finalmente, debe señalar la Sala que esta decisión no obsta para que los recurrentes intenten las acciones que estimen pertinentes, a los fines de salvaguardar los derechos de índole laboral o funcionarial que puedan detentar en su condición de Concejales. Así se decide.
V
DECISIÓN
Conforme a los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara la INADMISIBILIDAD del recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por el apoderado judicial de los ciudadanos W.A.C.F., J.R.N.V., L.E.C.Z., M.D.P., M.J.S.D.M., P.D.D., L.H.R.L., S.E.M.S. y A.D.C.M.M., antes identificados, contra las Circulares Nos. 01-00-000-492, 01-00-000-637 y 01-00-000325 de fechas 21 de junio de 2005, 19 de septiembre de 2008 y 12 de mayo de 2010, respectivamente, dictadas por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente administrativo. Archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de enero del año dos mil quince (2015). Años 204º de la Independencia y 155º de la Federación.
El Presidente E.G.R. La Vicepresidenta - Ponente E.M.O. M.C.A.V. Las Magistradas, B.G.C.S. El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA La Secretaria, Y.R.M. En veintiuno (21) de enero del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00009. La Secretaria, Y.R.M.
