Decisión de Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 29 de Abril de 2008

Exp. Nro. 07-2111

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR SEXTO DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGION CAPITAL

QUERELLANTE: W.J.B.M., portador de la cédula de identidad 7.660.678, actuando en su propio nombre y representación inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 123.624.

MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial mediante el cual solicita la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le disminuye la carga horaria como docente que venía desempeñando en el colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.” del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior.

REPRESENTANTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPUBLICA: J.L.R.A., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 14.250.

I

En fecha 10-12-07, fue interpuesto el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial por ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor de turno), correspondiéndole el conocimiento de la causa a este Juzgado por distribución de fecha 12-12-07, siendo recibida en fecha 13-12-07.

II

ALEGATOS DE LA QUERELLANTE

Alega que en fecha 09-11-2004 ingresó a laborar en el Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.”, a través de un concurso de credenciales, como profesor contratado a tiempo convencional (6 horas semanales de clase) y que debido a las necesidades institucionales, a partir del 01-01-2005 se le elevó la carga horaria a medio tiempo (18 horas semanales de clase) y por las mismas razones se le elevó la dedicación a tiempo completo (30 horas de clase semanales) a partir del 01-04-2006.

Aduce que a partir del mes de octubre de 2007, al dirigirse a retirar su horario de clase correspondiente al actual período lectivo (octubre 2007- febrero 2008), se encontró con la situación que se le había disminuido la carga horaria, sin que mediara previamente ningún tipo de procedimiento y sin ningún tipo de notificación al respecto, manteniéndose las necesidades de servicio en la Institución.

Señala que el hecho de disminuir su dedicación académica lo coloca en una situación de indefensión, por cuanto se le afectó su relación laboral, por no haberse cumplido con el debido proceso.

Manifiesta que en fecha 16-10-2007 le dirigió una comunicación a la ciudadana M.C., en su condición de Coordinadora de la Comisión de Modernización y Transformación del referido Colegio Universitario, solicitando se le restituyera la dedicación a tiempo completo o, que en su defecto, se le informara acerca de las razones que motivaron tal decisión.

Señala que por medio de comunicación CMT-177-2007, se anexó copia del oficio N° ORH-004110-07 de fecha 05-11-2007, en supuesta respuesta a su pretensión; indicando que la misma esta divorciada de su planteamiento, ya que dicha comunicación se basa en lo establecido en el Reglamento del Personal Docente y de Investigación de los Institutos y Colegios Universitarios, publicado en la Gaceta Oficial N° 30.320 del 02 de febrero de 1974, por lo que nuevamente se dirigió a la mencionada ciudadana, a través de escrito de fecha 13-11-2007, en el cual hace ciertas precisiones de carácter jurídico y reitera su pretensión, que no es más que se le restituya la carga horaria a dedicación de tiempo completo, o que en su defecto se le informara acerca de las razones que motivaron la decisión de disminuir la referida, sin que hasta los actuales momentos se le haya dado respuesta formal a su solicitud.

Precisa que la disminución de su carga horaria, vulnera la legislación vigente, la contratación colectiva vigente y desmejora no sólo su condición laboral, sino además vulnera su estabilidad laboral y su presupuesto familiar, ya que en la condición de medio tiempo dejó de percibir las primas por hijos, el sueldo correspondiente y el bono alimentario (cesta ticket).

Arguye que el acto administrativo de hecho, se encuentra viciado de nulidad absoluta, ya que no sólo vulnera sus garantías constitucionales, sino que además trasgrede una serie de normas legales y sub-legales.

Indica que se le vulnera el artículo 49 numerales 1 y 3 de la Constitución, una vez que se le disminuye la carga horaria, sin que se le haya hecho la correspondiente notificación, sin permitirle ejercer su derecho a la defensa y sin que prive ningún tipo de procedimiento ni administrativo ni judicial.

Que se le trasgrede el artículo 51 constitucional, por parte de la ciudadana M.C., en su condición de Coordinadora de la Comisión de Modernización y Transformación, del Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.”, cuando a través del oficio CMT-177-2007 de fecha 07-11-2007, esgrime una respuesta que nada tiene que ver con su pretensión y luego ante la comunicación que dirigió el 13-11-07, no dio ningún tipo de respuesta, lo que se puede considerar como un silencio negativo.

Señala que se le vulnera el artículo 93 constitucional, que garantiza expresamente la estabilidad laboral, en concordancia con el artículo 104 ejusdem, que garantiza la estabilidad en el ejercicio de la profesión docente, cuando se le desconoce el tiempo laborado como tiempo completo, desde el 01-04-2006 (el cual equivale a un año y seis meses hasta el momento de darse el supuesto acto administrativo).

Alega que se le conculca el artículo 89, numerales 3, 4 y 5 del texto constitucional, cuando, prescindiendo del procedimiento respectivo, basados en una circular emanada de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, no se reconocen los principios que en ese sentido hace la Ley Orgánica del Trabajo y la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre el Ministerio de Educación Superior y la Federación Nacional de Sindicatos de Profesores de Educación Superior. Que cuando se toma su caso para la aplicación de las instrucciones ministeriales, se le está discriminando, ya que en el Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.” hay otras personas inmersas en los supuestos que establece el oficio N° ORH-004110-07 de fecha 05-11-2007 y que, sin embargo, no se les han aplicado.

Expresa que el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece que todo acto administrativo que se ejecute con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido es nulo.

Señala que se le aplicó una decisión sin notificarlo, violentándose lo establecido en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y con ello lo coloca en un estado de indefensión.

Aduce que se le vulneró el artículo 74 ejusdem, ya que la disminución de su carga horaria se realizó sin previa averiguación administrativa alguna.

Solicita se declare con lugar la solicitud de nulidad del supuesto acto administrativo por medio del cual se le disminuyó la carga horaria que, como docente contratado, venía desempeñando en el Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.”, llevado a cabo por la ciudadana M.C., en su condición de Coordinadora de la Comisión de Modernización y Transformación del referido Colegio Universitario, por encontrarse incurso en las causales de nulidad absoluta previstas en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Solicita, se le cancele la diferencia de sueldo dejada de percibir desde el momento en que se ejecutó el supuesto acto administrativo objeto del presente recurso.

Solicita que se le cancele con efecto retroactivo la prima por hijos contemplada en la cláusula 24 de la Convención Colectiva celebrada entre el Ministerio de Educación Superior y la Federación Nacional de Sindicatos de Profesores de Educación Superior vigente, dejados de percibir desde el momento en que se ejecutó el supuesto acto administrativo objeto del presente recurso, por ser éste un beneficio exclusivo para los Docentes a dedicación exclusiva y a tiempo completo.

Solicita que se le cancele la diferencia dejada de percibir por concepto del programa de bono alimentario (cesta ticket), desde el momento en que se ejecutó el acto administrativo objeto de la presente querella.

III

ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO

La Sustituta de la Procuradora General de la República al momento de dar contestación a la querella luego de hacer una narración de los hechos, rechazó y contradijo que el recurrente haya ingresado al Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.” por medio de concurso alguno. Expresa “que no ha participado en un concurso de credenciales junto a otros profesores y haya obtenido así el derecho de dictar clases frente a otros profesores contratados y hasta tanto se abra el respectivo concurso de oposición”.

Señala que el querellante ingresó como docente contratado en el Colegio Universitario J.L.P.R., por evaluación de sus credenciales.

Aduce que los Coordinadores de las Comisiones de Modernización y Transformación de los Institutos y Colegios Universitarios no tienen competencia para contratar ni para rescindir contratos de los Profesores de los Colegios Universitarios, esa facultad es del ciudadano Ministro del Poder Popular para la Educación Superior, quien la puede delegar en la Directora de la Dirección de Recursos Humanos del mismo.

Precisa que la circular N° 0058 de fecha 04-10-2007, gira instrucciones a los Institutos y Colegios Universitarios en lo que concierne al máximo de horas adicionales que puede laborar el personal que se considera “tiempo completo” y para poder cumplir con las instrucciones del Ministerio, la Oficina de Recursos Humanos del Colegio Universitario efectuó un programa de sinceración de cargos, mediante el cual, los docentes del Colegio Universitario declararon bajo juramento el número de horas docentes que prestaban para la República.

Indica que el querellante se resistió a suscribir el documento por lo que la tramitación del contrato que se hiciera ante la Dirección de Personal del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior fue por (06) horas, en virtud de que el querellante es Docente Tiempo Completo en el Ministerio del Poder Popular para la Educación con 33,33 horas docentes semanales. De manera que el acto administrativo recurrido no puede considerarse como un acto que lesione al querellante, pues dicho documento informa al querellante las razones que tuvo el Ministerio para contratarlo por un máximo de seis (06) horas docentes, tal y como está estipulado en el artículo 9 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de los Institutos y Colegios Universitarios.

Solicita que la presente querella debe ser declarada sin lugar.

IV

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Alega el recurrente que en fecha 09-11-2004 ingresó a laborar en el Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.”, a través de un concurso de credenciales, como profesor contratado a tiempo convencional (6 horas semanales de clase) y que debido a las necesidades institucionales, a partir del 01-01-2005 se le elevó la carga horaria a medio tiempo (18 horas semanales de clase) y por las mismas razones se le elevó la dedicación a tiempo completo (30 horas de clase semanales) a partir del 01-04-2006. Que a partir del mes de octubre de 2007, al dirigirse a retirar su horario de clase correspondiente al actual período lectivo (octubre 2007- febrero 2008), se percató, que se le había disminuido la carga horaria, sin que mediara previamente ningún tipo de procedimiento y sin ningún tipo de notificación al respecto, manteniéndose las necesidades de servicio en la Institución. Que el hecho de disminuir su dedicación académica lo coloca en una situación de indefensión, por cuanto se le afectó su relación laboral, por no haberse cumplido con el debido proceso. Que tal situación le vulnera sus derechos constitucionales y legales, así como lo contenido en la Convención Colectiva celebrada entre el Ministerio de Educación Superior y la Federación Nacional de Sindicatos de Profesores de Educación Superior.

Este Tribunal para decidir observa que:

En la presente causa la Administración no consignó el correspondiente expediente administrativo, el cual es un dato de suma relevancia al que debe atender la condición del Juzgador y que la falta del mismo por parte de la Administración hace surgir una presunción a favor de la pretensión del querellante, a tal efecto la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 0487 de fecha 23 de febrero de 2006 señaló:

…el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo ha ésta le correspondía la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave comisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

(omissis)

En este sentido, se insiste en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión.

En relación a lo antes mencionado y visto que no se consignó expediente administrativo el cual pudiera llevar a este Tribunal a esclarecer la situación planteada, así como verificar la veracidad de los alegatos de ambas partes, procede a pronunciarse con relación a las actas que constan en el presente expediente y a tal efecto se tiene que:

De la revisión del presente expediente no se desprende acto administrativo alguno, mediante el cual el Ministro del Poder Popular para la Educación Superior haya emitido pronunciamiento con respecto a la reducción de la carga horaria del actor, así como tampoco delegación alguna a tales fines.

Es necesario precisar que, el acto administrativo permite el control jurisdiccional de la actividad del Estado, constituyéndose en consecuencia en el límite material de la actuación de la Administración, y en una de las puertas de entrada a la jurisdicción contencioso administrativa, con lo cual también se determina la posibilidad del ciudadano de ejercer su derecho de acceso a la justicia y a obtener tutela judicial efectiva de sus intereses, al impugnar actos administrativos emanados del Poder Público y que considere violatorios de sus derechos subjetivos.

Así, el acto administrativo manifiesta la voluntad de la Administración, dándole forma a la misma, de manera que al ser una manifestación de juicio, de conocimiento, y de voluntad, cumple en primer lugar con los principios que la Ley impone a la Administración y permite el pleno conocimiento del por qué la Administración actúa de determinada manera, garantizando a su vez los derechos de los particulares y el cumplimiento de las garantías y principios que la Constitución y la Ley Orgánica de la Administración Pública, y el bloque de la legalidad en general, imponen a la Administración, todo lo cual permite al Estado cumplir con la función legalmente encomendada, la cual debe estar encuadrada en obtener la satisfacción del interés colectivo.

Empero, en la consecución de sus fines, el Estado necesariamente -a través de su actuación- genera efectos jurídicos y afecta la esfera jurídica de los derechos de los administrados, de manera que la existencia del acto administrativo coadyuva en la estabilidad de las relaciones jurídico-administrativas, dado que, en la medida en que existan actos administrativos materiales, en esta misma medida se amplía la posibilidad de control, de seguimiento y verificación de la actuación administrativa, y de que ésta se ajuste a las potestades y competencias que le han sido conferidas por ley, las cuales reflejan las propias necesidades, exigencias y requerimientos de los ciudadanos, que deben en definitiva ser resueltas por el Estado y convertirse en el fin último del actuar de la Administración.

Finalmente, y en virtud de la exégesis anterior, al ser los actos administrativos una manifestación de voluntad de la Administración, que viene dada en razón de una potestad atribuida por ley, tendríamos indefectiblemente que concluir, que todo acto administrativo debe estar sustentado en una norma jurídica que lo fundamente. En consecuencia, el Poder Público está subordinado al imperio de la Ley, la cual autoriza a la Administración a actuar, delimitar y configurar su poder, estando su actuación restringida por el principio de legalidad.

Sin embargo, pese a lo anteriormente expuesto, el control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa no se puede limitar a la verificación de que los actos administrativos se encuentren ajustados al bloque de la legalidad, sino que cualquier actuación o actividad de los órganos del Estado, se encuentran sometidos a dicho control, fundamentado en el artículo 259 constitucional, y basado en el principio de universalidad del control contencioso administrativo, lo cual incluye las denominadas “vías de hecho”.

En este sentido, las “vías de hecho” se presentan en tres situaciones específicas. Primero, cuando existe una falta de cobertura normativa o ausencia de título jurídico que faculte la ejecución de una decisión administrativa; este primer caso principalmente asociado a la incompetencia o usurpación de funciones. Segundo, cuando existe exceso o irregularidad en el empleo del medio coactivo para la ejecución de la decisión, ello es, que se lleve a cabo la ejecución de una decisión sin la existencia de un acto administrativo y sin la tramitación previa de un procedimiento; y finalmente, cuando existan flagrantes irregularidades llevadas a cabo durante la fase misma de ejecución de un acto válidamente dictado.

En el caso de autos, observa este Juzgado que, a los folios 10 al 11 se desprende comunicación de fecha 16 de octubre de 2007, suscrita por el recurrente y dirigida a la Lic. M.C. en su carácter de Coordinadora de la Comisión Transformadora y Modernización del Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.”, recibida en la misma fecha, mediante la cual solicita de conformidad con lo establecido en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se le expliquen las razones por las cuales se le disminuyó la dedicación académica a partir del período lectivo próximo a comenzar (2007-2008), ya que la disminución de la carga horaria le lesiona su estabilidad y que las normas contenidas en el artículo 49 ejusdem; 9, 18 numeral 5, 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos le conceden el derecho a que se le informe el por qué de las causas de tal desmejora laboral.

Por otra parte al folio 16 riela oficio CMT-177-2007 de fecha 07 de noviembre de 2007, suscrito por la Lic. M.C. en su carácter de Coordinadora de la Comisión de Modernización y Transformación, dirigido al accionante el cual expresa: “… anexo envío copia del Oficio N° ORH-00411007, de fecha 05-11-07, emanado de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio, relacionado con la respuesta de la consulta realizada a ese despacho, para aclarar su situación con relación a su carga académica.”

Al folio 17 riela oficio N° 17 se observa oficio N° ORH-0411007 de fecha 05-11-07, emanado de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior y dirigido a la Lic. M.C., en su carácter de Coordinadora de la Comisión Transformadora y Modernización del Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.”, el cual expresa:

Tengo a bien dirigirme a usted en la oportunidad de saludarle y a su vez dar acuse de recibo de su comunicación CMT-148/2007 de fecha 17/10/2007, mediante la cual se remite oficios relacionados con los ciudadanos W.B. (…).

En tal sentido, es importante señalar que el artículo 9 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de los Institutos y Colegios Universitarios señala que los docentes a tiempo completo, en los que se incluyen ordinarios y contratados, solamente podrán prestar servicio en otras instituciones a tiempo convencional, siempre que el número total de horas de trabajo no exceda de seis horas, previa autorización del C.D..

Si bien es cierto que el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que: “Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado, a menos que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes que determine la ley (…), también es importante señalar que esta disposición no debe ser tomada como fundamento para permitir la superposición de la jornada laboral, con el consecuente incumplimiento del número de horas asignadas a cada docente; es por ello que esta oficina recomienda que a todo el personal docente que se encuentre incurso en dicha situación deberán rebajársele la carga académica, hasta tanto regularicen su situación, o sean autorizados por el C.D. a prestar servicio en otras instituciones a tiempo convencional, en un número total de horas de trabajo que en ninguno de los casos podrá exceder de seis (06) horas semanales.”

De lo trascrito anteriormente se evidencia que, la comunicación contenida en el mencionado oficio (N° ORH-004110-07 del 05-11-07), fue posterior a la fecha en que el recurrente solicita se de respuesta a su solicitud (16-10-07), quedando demostrado y claramente evidenciado que no existió acto administrativo previo alguno que sustentase la disminución de la carga horaria del recurrente, lo cual, aunado con los otros elementos cursantes en autos, en especial, lo indicado en el referido oficio, demuestra de manera categórica que se ordenó la disminución de la carga horaria, sin que exista un acto administrativo y sin que conste en autos que se haya iniciado algún procedimiento administrativo. Lo cual corrobora la ausencia de procedimiento, de notificación, u acto administrativo que sustentase la decisión del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior de disminuirle la carga horaria al actor.

Por otra parte, es necesario precisar con relación al contenido del oficio trascrito ut supra, que el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, si bien es cierto, establece que “nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado”, no es menos cierto que, plasma cuáles son las excepciones a tal efecto, siendo éstas, cuando se desempeñan cargos “académicos, accidentales, asistenciales o docentes que determine la ley”; de manera que, dada la naturaleza de la actividad desempeñada por el recurrente, como lo es la docencia, mal podría la Administración haber encuadrado dicha norma a los efectos de rebajarle la carga académica, y así justificar su inactividad ante el deber de ejercer las potestades y competencias que le han sido conferidas por ley, debiendo dictar en su oportunidad el correspondiente acto administrativo, precedido del procedimiento correspondiente, a fin de salvaguardar los derechos de los administrados.

De manera que es evidente que en el presente caso se configuró una vía de hecho, por cuanto la Administración ejecutó una decisión sin la tramitación de un procedimiento previo, y sin la debida notificación al afectado, violentando con ello no sólo el derecho a la estabilidad, al debido proceso y a la defensa del querellante, sino además vulnerando de manera flagrante y s.e.d.q. tiene la Administración de decidir apegada a derecho y de revestir de legalidad todas sus actuaciones y así se decide.

En cuanto a la solicitud que se le cancele con efecto retroactivo la prima por hijos contemplada en la cláusula 24 de la Convención Colectiva celebrada entre el Ministerio de Educación Superior y la Federación Nacional de Sindicatos de Profesores de Educación Superior vigente, por ser este un beneficio exclusivo para los Docentes a dedicación exclusiva y a tiempo completo, y que se le cancele la diferencia dejadas de percibir por concepto del programa de bono alimentario (cesta ticket), desde el momento en que se ejecutó el acto administrativo objeto de la presente querella, este Tribunal debe negar tales pedimentos, por cuanto para ser otorgados los mismos se requiere la efectiva prestación del servicio y así se decide.

De todo lo antes mencionado resulta forzoso para este Juzgado declarar parcialmente con lugar la presente querella, ordenando a los fines de la restitución de la situación jurídica lesionada por la arbitraria actuación de la Administración, el pago por vía de indemnización de todos los sueldos dejados percibir por el actor desde la fecha en que se le hizo la disminución de la carga horaria, así como la reincorporación a sus funciones y actividades en las mismas condiciones que tenía antes de la disminución de la carga horaria en el Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.”. Así se decide.

V

DECISIÓN

En mérito de lo anterior este Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano W.J.B.M., portador de la cédula de identidad 7.660.678, actuando en su propio nombre y representación inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 123.624, mediante la cual solicita la nulidad del presunto acto administrativo por medio del cual se le disminuye la carga horaria como docente que venía desempeñando en el Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.” del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior.

En consecuencia se ordena:

1. - La reincorporación del ciudadano W.J.B.M. a sus funciones y actividades en las mismas condiciones que tenía antes de la disminución de la carga horaria en el Colegio Universitario “Profesor J.L.P.R.”.

2. - El pago por vía de indemnización de todos los sueldos dejados percibir por el actor desde la fecha en que se le hizo la disminución de la carga horaria.

3. - Se niegan los demás pedimentos de conformidad con lo expresado en la parte motiva de la presente decisión.

Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los veintinueve (29) días del mes de abril del año dos mil ocho (2008). Años 197° de la Independencia y 149° de la Federación.-

EL JUEZ TEMPORAL

C.A.M.R.

EL SECRETARIO

CARLOS B. FERMÍN P.

En esta misma fecha, siendo las tres post-meridiem (03:00 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión.-

EL SECRETARIO

CARLOS B. FERMÍN P.

-EXP. N° 07-2111