Sentencia nº 582 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 15 de Abril de 2004
| Fecha de Resolución | 15 de Abril de 2004 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | José M. Delgado Ocando |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: J.M.D.O.
El 25 de septiembre de 2003, los ciudadanos W.J.P.F. y L.M.L.D.R., venezolanos y titulares de las cédulas de identidad números 8.224.219 y 467.855, respectivamente, en su condición de concejales del Municipio S.B. delE.A., asistidos por el abogado P.C.F., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 41.810, interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, junto con solicitud de medida cautelar innominada, contra el artículo 5 de la ORDENANZA SOBRE AUDITORES FISCALES DEL MUNICIPIO S.B.D.E.A., publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio el 2 de diciembre de 1997, ello con base en los artículos 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
Por auto del 7 de agosto de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió “en cuanto ha lugar en derecho” el recurso de nulidad interpuesto y, a fin de proveer acerca de la solicitud de tutela cautelar formulada, según lo establecido en las sentencias de esta Sala números 88/2000, del 14.03, 2873/2002, 20.11 y 3185/2002, del 11.12, acordó abrir cuaderno separado en la presente causa y remitir el expediente a la Sala para que fuera dictada la decisión respecto de tal pedimento.
El 8 de octubre de 2003 se recibió en Sala el cuaderno separado, a fin del pronunciamiento sobre la medida cautelar requerida. En la misma oportunidad se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
El 12 de noviembre de 2003, el abogado P.C.F., en su condición de apoderado especial de los recurrentes, estampó diligencia en este cuaderno separado, por la que ratificó el pedimento de la medida cautelar innominada, consistente en la suspensión provisional de los efectos de la norma impugnada.
El 13 de noviembre de 2003, la abogada Khatyuska G.G.F., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 54.153, actuando en su carácter de Síndico Procurador del Municipio S.B. delE.A., consignó escrito mediante el cual manifestó su decisión de no oponerse a la medida cautelar solicitada.
I DE LA COMPETENCIA
Pasa la Sala a analizar los elementos que dieron lugar a la declaración de su competencia para conocer del asunto, contenida en el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación el 21 de mayo del presente año; respecto de ello observa que el acto municipal contra el cual se dirige el presente recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, es la disposición contenida en el artículo 5 de la Ordenanza sobre Auditores Fiscales del Municipio S.B. delE.A., es decir, contra un instrumento normativo con rango y fuerza de ley en el nivel político-territorial municipal.
En tal sentido, el artículo 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela atribuye a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la potestad de “Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”, con el objeto de garantizar la supremacía de la N.C. en los ordenamientos jurídicos estadales y municipales, en los términos del artículo 7 eiusdem.
Por lo tanto, el control de constitucionalidad del acto cuestionado corresponde a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.
II MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
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En el caso bajo examen, los ciudadanos W.J.P.F. y L.M.L. deR., actuando en su condición de concejales del Municipio S.B. delE.A., asistidos de abogado, solicitaron se declarara la nulidad absoluta de la disposición contenida en el artículo 5 de la Ordenanza sobre Auditores Fiscales del Municipio S.B. delE.A., publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio el 2 de diciembre de 1997, por considerar que la misma es contraria a las normas previstas en los artículos 49, 139, 178, 208 y 299.
En concreto, los recurrentes formularon las denuncias siguientes: a) que la norma impugnada fue sancionada por el órgano legislativo municipal sin cumplir con la exigencia legislativa, aplicable a su juicio a los Municipios, contenida en el artículo 208 constitucional, referida a la consideración de la exposición de motivos y a la evaluación de los objetivos, alcance y viabilidad de la norma legal a ser aprobada, en la primera discusión de la misma, lo cual resulta fundamental para conocer el espíritu y propósito del legislador, y así poder interpretar correctamente el alcance y contenido de la norma; pero que en el caso de la normativa parcialmente impugnada ello no es posible en vista de la inexistencia de una exposición de motivos, b) que al no seguirse el procedimiento constitucional para la formación de las leyes, la norma impugnada está afectada de nulidad por ser violatoria del principio del debido proceso; c) que la norma cuestionada afecta el ejercicio de las competencias que tiene atribuido el Municipio S.B., y es contraria al principio de la justicia social, pues, además de establecer la remuneración de los auditores fiscales sobre un salario básico determinado, contempla el pago a los mismos de una comisión del veinte por ciento (20%) sobre las determinaciones y reparos formulados, lo cual constituye una vulneración flagrante y grotesca del principio de atribuciones del Poder Público, en virtud de que la competencia para la determinación de la obligación tributaria, en el ámbito municipal, corresponde al Alcalde o al funcionario en quien éste delegue dicha función, mas no a un auditor fiscal; d) que la atribución de la competencia para la determinación de la obligación tributaria a los auditores fiscales, constituye, de un lado, una usurpación de funciones, y de otro, una disminución de la capacidad económica del Municipio S.B. para cumplir eficientemente con las obligaciones que le impone el ordenamiento jurídico, derivada del pago de las comisiones que la norma impugnada contempla para los auditores fiscales del Municipio, que suponen ingresos mensuales para dichos funcionarios “verdaderamente escandalosos”.
Las normas de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que supuestamente son contrariadas por la norma municipal recurrida disponen cuanto sigue: a) el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas (artículo 49); b) el ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de la Constitución o de la ley (artículo 139); c) son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asignen la Constitución y las leyes nacionales, en todo cuanto concierna a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social (de conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia), la promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad (artículo 178); d) en la primera discusión se considerará la exposición de motivos y se evaluarán sus objetivos, alcance y viabilidad, a fin de determinar la pertinencia de la ley (artículo 208); y el régimen socioeconómico de la República se fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad (artículo 299).
En relación con la petición cautelar solicitada con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, consistente en la suspensión de los efectos del artículo 5 de la referida Ordenanza, los recurrentes alegaron que si se efectúa un análisis detenido de los ingresos que con base en la norma impugnada obtienen, mes a mes, los auditores fiscales adscritos a la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio S.B. delE.A., se advertirá lo exorbitante de los montos percibidos, en particular en el caso de once (11) ex -auditores fiscales, los cuales demandaron al referido Municipio por cobro de prestaciones sociales ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Oriental, siendo que en algunos de los mencionados casos, los salarios devengados se elevaban, por obra de la comisión prevista en el artículo 5 de la Ordenanza sobre Auditores Fiscales del Municipio S.B. delE.A., entre un cinco mil por ciento (5.000%) a un diez mil por ciento (10.000%), como ocurre con el ex -auditor fiscal, ciudadano R.C., cuyo salario diario base de nueve mil novecientos veinticinco bolívares con veinticuatro céntimos (Bs. 9.925,24) , aumentó por causa de dichas comisiones a un millón trescientos treinta y siete mil treinta y seis bolívares con veintitrés céntimos (Bs. 1.337.036,23).
Advierten que si el Municipio S.B. delE.A. es condenado a pagar los montos de prestaciones sociales pretendidos por los demandantes, con intereses por mora más indexación, tendría que pagar más del ciento diez por ciento (110%) de lo recaudado por los ex -auditores fiscales, como consecuencia de los emolumentos que ordena cancelar la disposición legal impugnada, lo cual produciría “la quiebra del fisco municipal”, siendo suficiente tal circunstancia fáctica para apreciar el periculum in mora en el caso examinado, mientras que el conjunto de obligaciones impuestas por la Constitución y las leyes al Municipio S.B. y los derechos e intereses que tienen los habitantes del mismo en que aquellas sean debidamente cumplidas con cargo a los fondos públicos, constituirían el fumus boni iuris en el caso examinado. Por todo lo anterior, los recurrentes solicitaron que fuera decretada la suspensión provisional de la norma contenida en el artículo 5 de la Ordenanza sobre Auditores Fiscales del Municipio S.B. delE.A., hasta tanto sea decidido el asunto de fondo.
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En cuanto a la petición cautelar de suspensión de efectos de la Ley estadal impugnada, planteada con base en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicables al juicio de nulidad de actos legislativos de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la Sala estima necesario advertir, como en forma reiterada lo ha hecho en su jurisprudencia (ver sentencia n° 2542/2003, del 17.09), que más allá del análisis de la presunción de buen derecho, del peligro en la demora o del peligro de los daños que puede producir la ejecución de la norma impugnada al recurrente, es necesario ponderar en cada caso los intereses generales que podrían resultar afectados por la suspensión temporal de la norma cuya nulidad es demandada, pues tal examen, previo a acordar o negar una solicitud cautelar innominada, es relevante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad de la protección decretada, sino también para evitar daños o perjuicios al interés colectivo o al eficiente y eficaz desempeño de los órganos o entes administrativos encargados de prestar servicios públicos.
Al hilo de dicho razonamiento, y luego de ponderar los intereses en conflicto en el caso que se examina (de un lado, la posibilidad de que se haga efectivo el pago de los conceptos laborales demandados en sede judicial por un conjunto de ex -funcionarios -auditores fiscales- del Municipio S.B. delE.A. con base en la norma cuestionada en su constitucionalidad, y de otro, la exigencia de evitar la afectación en el cumplimiento de obligaciones del referido Municipio, por ejemplo, en materia de prestación de servicios públicos municipales, derivada de la vigencia de la misma norma recurrida), esta Sala juzga que la suspensión provisional de los efectos de la norma contenida en el artículo 5 de la de la Ordenanza sobre Auditores Fiscales del Municipio S.B. delE.A., en cuanto al cálculo del “veinte por ciento (20%) sobre las determinaciones tributarias y los reparos formulados”, que prevé como parte integrante del salario de los auditores fiscales, no generará ningún perjuicio a los individuos que hayan reclamado o puedan reclamar en sede judicial el pago de conceptos laborales causados por el ejercicio de dicha función pública, ya que no comporta una imposibilidad definitiva de exigir, aun para el caso en que el recurso de nulidad fuese declarado sin lugar en la definitiva, conforme a la norma legal impugnada, el pago efectivo de los mismos, incluyendo la referida comisión, lo cual sólo ocurriría en caso de un pronunciamiento de fondo favorable a la nulidad requerida.
En virtud del razonamiento precedente, esta Sala, en ejercicio de su prudente arbitrio, declara que ha lugar a la petición de medida cautelar planteada por los ciudadanos W.J.P.F. y L.M.L. deR., actuando en su condición de concejales del Municipio S.B. delE.A.; en consecuencia, se suspenden los efectos de la norma contenida en el artículo 5 de la Ordenanza sobre Auditores Fiscales del Municipio S.B. delE.A., en cuanto al cálculo del “veinte por ciento (20%) sobre las determinaciones tributarias y los reparos formulados” como parte integrante de los salarios de los auditores fiscales del mencionado Municipio, hasta tanto sea dictada sentencia de fondo en la presenta causa. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que HA LUGAR a la petición de medida cautelar solicitada por los ciudadanos W.J.P.F. y L.M.L. deR., actuando en su condición de concejales del Municipio S.B. delE.A., en virtud de lo cual se suspenden los efectos de la norma contenida en el artículo 5 de la Ordenanza sobre Auditores Fiscales del Municipio S.B. delE.A., publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio el 2 de diciembre de 1997, en lo relativo al cálculo del “veinte por ciento (20%) sobre las determinaciones tributarias y los reparos formulados” como parte integrante de los salarios de los auditores fiscales del mencionado Municipio, hasta tanto sea dictada sentencia de fondo en la presenta causa.
Publíquese y regístrese la presente decisión en el cuaderno separado del expediente n° 03-2545. Remítase el mismo al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional para que continúe la sustanciación del procedimiento principal. Notifíquese el presente fallo al Presidente del C.M. delM.S.B. delE.A..
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 15 días del mes de abril dos mil cuatro. Años: 193º de la Independencia y 145º de la Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente
P.R. RONDÓN HAAZ
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
JMDO/
Exp. n° 03-2545.
