Sentencia nº 604 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 21 de Abril de 2004

Fecha de Resolución21 de Abril de 2004
EmisorSala Constitucional
PonenteJesús E. Cabrera Romero
ProcedimientoAcción de Amparo

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO PONENTE: J.E.C.R.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante oficio 03/1731 del 20 de marzo de 2003, remitió a esta Sala del Tribunal Supremo de Justicia, el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida por la ciudadana YOLEIDA DE J.R., mayor de edad, venezolana, de este domicilio y titular de la cédula de identidad número 4.424.558, asistida por el abogado N.J.V., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 50.969, contra la Consultoría Jurídica de la Presidencia de La República y la Alcaldía Metropolitana del Distrito Capital.

Tal remisión obedece a la consulta obligatoria contemplada en el artículo 35 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales.

El 26 de mayo de 2003 se dio cuenta en esta Sala del recibo del expediente que subió en consulta y en esa oportunidad se designó como ponente al Magistrado quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

I ANTECEDENTES

El 23 de noviembre de 2001, la ciudadana YOLEIDA DE J.R., identificada en autos, asistida por el abogado N.J.V., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 50.969, interpuso acción de amparo constitucional ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, contra la Consultoría Jurídica de la Presidencia de La República y la Alcaldía Metropolitana del Distrito Capital.

El 19 de diciembre de 2001, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declinó la competencia para conocer de la referida acción de amparo constitucional en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

El 25 de febrero de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo recibió el expediente contentivo de la acción, a través de oficio Nº 161 del 19 de febrero de 2002 emanado del Juzgado Superior Primero arriba citado.

El 28 de febrero de 2002 se dio cuenta a la Corte y se designó como ponente al Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, a los fines de decidir sobre la competencia del amparo propuesto; quien lo recibiera el 1º de marzo de 2002.

El 2 de mayo de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se declaró incompetente para conocer de la pretensión de amparo constitucional incoada por la ciudadana YOLEIDA DE J.R.R., asistida por el abogado N.J.V. identificados en autos, contra la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República de Venezuela y la Alcaldía Metropolitana del Distrito Capital, ordenando la remisión inmediata del presente expediente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a fin de que se pronuncie acerca de su competencia para conocer del asunto.

El 15 de mayo de 2002, fue remitido el expediente al Tribunal Supremo de Justicia mediante oficio Nº 02-2152, emanado de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

El 23 de mayo de 2002 fue recibido en este Tribunal Supremo de Justicia y se dio cuenta en Sala Constitucional el mismo día, designándose como ponente al Magistrado Dr. A.J.G.G..

El 22 de julio de 2002, la ciudadana YOLEIDA DE J.R.R., asistida por el abogado L.A.R., consignó mediante diligencia un escrito y anexos, de lo cual se dio cuenta en Sala el mismo día.

El 6 de diciembre de 2002, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declaró no tener competencia para conocer de la acción de amparo constitucional incoada por la ciudadana YOLEIDA DE J.R.R., asistida por su abogado N.J.V. contra la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República de Venezuela y la Alcaldía Metropolitana; y ordenó la remisión del expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por ser competente para conocer de la referida acción.

El 17 de enero de 2003, se dio entrada al expediente respectivo en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y el 21 del mismo mes y año se dio cuenta en esta Corte designándose como ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA.

El 6 de febrero de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana YOLEIDA DE J.R.R., asistida por su abogado N.J.V., contra la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República y la Alcaldía Metropolitana del Distrito Capital.

II

DEL AMPARO

La ciudadana YOLEIDA DE J.R.R., identificada en autos, ingresó a la Administración Pública el primero de octubre de 1968, siendo retirada de la extinta Gobernación del Distrito Federal como funcionaria de carrera administrativa mediante la Jubilación Especial por Vía de Gracia el 14 de marzo de 1994, según se evidencia de la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.382 del 17 de enero de 1994.

El beneficio de Jubilación Especial le fue otorgado a la referida ciudadana en virtud de las afecciones de salud que le fueron diagnosticadas en ese entonces.

Ahora bien, habiendo mejorado de sus dolencias, ingresó nuevamente a la Administración Pública en la Alcaldía del Municipio Libertador el 3 de marzo de 1997, en el cargo de Coordinadora de Área, cuya clasificación administrativa es de funcionario público de Alto Nivel, conforme a la estructura interna de dicha Alcaldía.

Ante tal circunstancia, envió una comunicación a la Dirección de Personal de la Gobernación del entonces Distrito Federal, a los fines de proceder a los trámites pertinentes y en consecuencia, se suspendiera el beneficio de jubilación por Vía Especial, la cual fue recibida en ese Despacho el 5 de marzo de 1997.

Una vez cumplidos 30 años de servicio y en razón de cumplir con los requisitos legales para optar por el Beneficio de Jubilación Ordinaria, solicitó dicho beneficio ante la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Libertador, siéndole concedido sin objeción alguna; mas con la recomendación de acudir a la extinta Gobernación del Distrito Federal y solicitar la revocatoria del acto administrativo que le concedió el Beneficio de Jubilación por Vía de Gracia. Este ente ordenó se realizara un nuevo examen médico, llevándose a cabo en el Instituto Autónomo Regional de Salud, Servicio Médico de Empleados Municipales del Distrito Federal, produciendo un Informe Médico el 31 de agosto de 1998, donde se evidenció que había desaparecido su sintomatología, no presentando ningún tipo de limitación funcional ni de incapacidad laboral.

Indicó además, que realizó todos los trámites pertinentes para que se le reincorporara a la Administración Pública, por lo que le fue suspendido “...el pago de la jubilación que “...por Vía de Gracia le fue otorgada...”, asumiendo nuevamente su condición de “Funcionario Público de Carrera Administrativa”, siendo “...acreedor de tener derecho a la jubilación ordinaria...”.

Que a pesar de las múltiples diligencias que realizó por ante la extinta Gobernación del Distrito Federal no obtuvo respuesta satisfactoria, es por ello que el 25 de enero de 2001 hizo uso de su derecho de petición, acudiendo a la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República de Venezuela y solicitó la revocatoria del acto administrativo que originó el beneficio de la jubilación especial, por cuanto es el Ejecutivo quien debe revocar dicho acto administrativo de efectos particulares emanado del mismo, por esas razones alegó que era el Presidente de la República a quien correspondía resolver la situación de desamparo e indefensión legal en que se encontraba.

Añadió, que la Consultoría de la Presidencia dictaminó que debía evaluarse si la ciudadana YOLEIDA DE J.R.R. cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 3 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Administración Pública Nacional, de los Estados y los Municipios; y en caso afirmativo, sería procedente el decaimiento del acto administrativo que le concedió el beneficio de jubilación especial por vía de gracia otorgado por el Presidente de la República, y por tanto, reunía los requisitos exigidos para optar el “beneficio de la Jubilación Ordinaria”, lo cual correspondía concederla a la Alcaldía del Municipio Libertador.

En el escrito introducido por la ciudadana YOLEIDA DE J.R.R. solicitó fuese declarada con lugar la acción de amparo constitucional, por cuanto la acción omisiva de la administración vulneró sus derechos y garantías constitucionales relativos a la seguridad jurídica, al trabajo, al debido proceso, el de peticionar y el derecho de obtener una respuesta oportuna y adecuada. Igualmente, pidió se ordenara a la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República “el decaimiento del acto administrativo” que le concedió el Beneficio de Jubilación Especial por Vía de Gracia, y una vez cumplido el pedimento anterior, la remisión inmediata a la Alcaldía Mayor, a los fines de su ejecución mediante la publicación correspondiente y posterior notificación a la Dirección de Recursos Humanos para ser excluida de la nómina de Jubilados de esa administración.

II

DE LA DECISIÓN APELADA

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo fundamentó su decisión, en los siguientes aspectos:

-Que la referida acción fue dirigida contra la conducta omisiva, abstenciones y retardos en que han incurrido los órganos de la Administración Pública, la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República y la Alcaldía Metropolitana, con el objeto que aquélla dictase el decaimiento del acto administrativo emanado del Presidente de la República, mediante el cual le fue concedida la jubilación especial por vía de gracia y que una vez dictado dicho decaimiento se remitiera dicho acto a la Alcaldía Mayor para la respectiva publicación en Gaceta Oficial.

-Que la ciudadana YOLEIDA DE J.R.R. pretendió que mediante un mandamiento de amparo, fuere obligada la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República a dictar el decaimiento del acto administrativo emanado del Presidente de la República, pues según argumentó la accionante es el Presidente de la República “...quien tiene la potestad de resolver la situación de desamparo e indefensión legal en que (se) encuentr(a)”.

-Partiendo de la premisa anterior, la Corte Primera observó que la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios establece en su artículo 6, lo siguiente:

El Presidente de la República podrá acordar jubilaciones especiales a funcionarios o empleados con más de quince años de servicios, que no reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicios establecidos en el artículo anterior, cuando circunstancias excepcionales así lo justifiquen...

-En atención a lo anterior, manifestó la Corte Primera, el funcionario competente para otorgar la jubilación especial por circunstancias excepcionales, es el Presidente de la República, tal como lo señalara la accionante, jubilación otorgada mediante el Decreto Nº 327, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.382 del 17 de enero de 1994.

-La Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República debe limitar sus funciones al ámbito de su competencia, por lo que no le está permitido intervenir en las que no le han sido atribuidas legalmente. En este caso, no le corresponde a la Consultoría aludida, dictar el “decaimiento” de un acto que fue dictado por el Presidente de la República, funcionario competente para ello.

-Los derechos invocados por la accionante, resultan de imposible contravención por parte de la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República; ya que, “...respecto del pedimento planteado por aquélla, carece de atribuciones para dictar tal decaimiento, y por ende la violación a que alude la quejosa no es realizable por el imputado, pues –se reitera- no es la Consultoría Jurídica de la Presidencia, el órgano competente para satisfacer la petición de la ciudadana Yoleida de J.R.R.” (Sic).

-Concluyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que la acción de amparo interpuesta es inadmisible, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 6 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales.

El 19 de marzo de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ordenó remitir el expediente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de la consulta de ley, pues estando notificadas las partes de la decisión del 6 de febrero de 2003, no ejercieron contra la misma el recurso de apelación, no quedando otras actuaciones que practicar ante dicho órgano jurisdiccional.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente consulta y para ello, observa:

Conforme con lo señalado por la Sala Constitucional en su decisión del 20 de enero de 2000 (Caso: D.R.M.), le corresponde conocer mediante apelación o consulta todas las sentencias que resuelvan acciones de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de la República (con excepción de los Tribunales Superiores con competencia en lo contencioso administrativo), Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo Penal, cuando conozcan como Tribunales de Primera Instancia.

En el presente caso, se sometió al conocimiento de esta Sala la consulta de una decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que conoció en primera instancia, de una acción de amparo constitucional incoada contra la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República y la Alcaldía Metropolitana del Distrito Capital, motivo por el cual, esta Sala, congruente con el fallo reseñado ut supra, se declara competente para resolver la presente consulta, y así se declara.

La accionante expuso en su escrito, que la omisión de la administración vulneró sus derechos constitucionales contemplados en los artículos 88 y 89 de la Constitución, relativos a la igualdad y equidad de hombres y mujeres en el ejercicio del derecho al trabajo y la protección al mismo que debe el Estado. Igualmente, denunció la violación del derecho contenido en el artículo 51 eiusdem, el cual consagra el derecho de peticionar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad y de obtener oportuna y adecuada respuesta; y añadió los derechos de seguridad jurídica, al trabajo y al debido proceso.

Ahora bien, la accionante, con base en lo arriba señalado, pidió en su escrito se ordenara a la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República “...el Decaimiento del Acto Administrativo que le concedió el Beneficio de Jubilación Especial por Vía de Gracia”; y a este respecto la Sala observa:

En principio, todos los actos administrativos se cimientan en los principios de legalidad y oportunidad; y si uno de estos supuestos faltare, la autoridad administrativa tendría el derecho y el deber de revocarlo, siendo éstos el fundamento de la potestad de revocar los actos administrativos. Así tenemos, que la Administración goza de la potestad de revocar o reformar los actos administrativos de alcance general dictados por ella; no obstante, los actos administrativos individuales, a excepción de aquellos que no sean absolutamente nulos, no pueden ser revocados por la Administración, salvo que esa potestad se la confiera la ley expresamente.

A la luz de estas premisas, el fundamento del decaimiento del acto administrativo sería la desaparición de algunas de las condiciones de hecho o de derecho, indispensables para la formación y subsistencia del acto administrativo (definición dada por Sayagués Laso, 1959: T.I: 346). Este decaimiento puede ser producto de la desaparición de un presupuesto indispensable para su validez (como son los principios de legitimidad y oportunidad arriba citados), de la derogación de la regla general en la cual se fundamenta, o bien del cambio de legislación, que hagan imposible la subsistencia del acto; siendo tales circunstancias, el reconocimiento oficial de la cesación de los efectos jurídicos del acto por invalidez ulterior al momento de su pronunciamiento.

Al respecto se observa, que ha sido criterio reiterado de esta Sala, que la amenaza imposible e irrealizable es una causal de inadmisión expresamente contenida en la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, normativa que en el artículo 6 enumera las causales por las cuales “No se admitirá la acción de amparo” y dentro de ellas resulta pertinente citar para el caso de autos, específicamente el numeral 2) del aludido artículo, que consagra lo siguiente:

2) Cuando la amenaza contra el derecho o la garantía constitucionales, no sea inmediata, posible y realizable por el imputado

. (Subrayado nuestro).

En el caso que nos ocupa, observa la Sala que la accionante, al intentar la acción de amparo constitucional, pretendió obtener por parte de la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República y de la Alcaldía Metropolitana del Distrito Capital, el decaimiento de un acto administrativo dictado por el Presidente de la República. Acto administrativo que fuera dictado conforme lo previsto en el artículo 6 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Ahora bien, efectivamente, de conformidad con los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración puede “volver sobre sus propios actos” cuando estime que los mismos no han sido dictados atendiendo a los intereses que está llamada a preservar; y ésto es lo que se conoce como la autotutela de la Administración, la cual se manifiesta no sólo en la posibilidad de corregir errores materiales o de cálculo en los que hubiere incurrido, sino también, -y allí una de las manifestaciones más importantes de dicha figura-, en la potestad revocatoria, entendida como la facultad de extinguir sus actos en vía administrativa.

De conformidad con el artículo 82 eiusdem, la Administración puede, en cualquier momento, revocar los actos emanados de ella, cuando los mismos no originen derechos subjetivos o intereses legítimos; en estos términos queda expresamente prohibida por el legislador la revocatoria de actos administrativos que creen derechos a particulares, y en concordancia con tal disposición el ordinal 2º del artículo 19 de la ley en referencia, sanciona con la nulidad absoluta los actos “que resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter de definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley”.

El artículo 83 ibídem, por su parte, establece la posibilidad de que la Administración, también “en cualquier momento”, de oficio o a instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, siempre y cuando se detecte en los mismos, alguno de los vicios (de nulidad absoluta) taxativamente previstos en el artículo 19 antes mencionado.

En el presente caso, el Presidente de la República dictó el 14 de marzo de 1994, el Beneficio de Jubilación Especial por Vía de Gracia a la ciudadana YOLEIDA DE J.R.R., según se desprende de la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.382 del 17 de enero de 1994. Por lo tanto, el acto administrativo cuyo decaimiento fue solicitado, no emanó ni de la Alcaldía Metropolitana del Distrito Capital, ni de la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República; de tal modo que mal podrían revocar un acto que no ha sido dictado por ellos, así como tampoco existe una ley que les otorgue esa facultad. En conclusión, por haber sido el Presidente de la República la autoridad de la cual emanó el acto administrativo, es a él únicamente a quien corresponde revocar dicho acto administrativo, por ser la autoridad que lo dictó.

Por otra parte, como quiera que, tanto la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República como la Alcaldía Metropolitana del Distrito Capital adolecen de cualidad para satisfacer la petición de la accionante, mal podrían ser las agraviantes; pues los derechos invocados por la ciudadana YOLEIDA DE J.R.R., resultan de imposible violación por quienes no tienen atribuciones respecto a ellos.

Por último, no existe determinación de cuál ha sido la pretendida vulneración de los derechos constitucionales, pues las circunstancias que sirvieron de sustento a su pretendida acción no devienen en infracción constitucional alguna.

En virtud de las consideraciones antes señaladas, este Tribunal Supremo de Justicia confirma en los términos expresados en el presente fallo, la sentencia objeto de la presente consulta; y así se declara.

IV DECISIÓN

Por las razones precedentes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA en los términos expresados en el presente fallo, la sentencia dictada el 6 de febrero de 2003, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana YOLEIDA DE J.R.R., debidamente asistida por el abogado N.J.V., contra la Consultoría Jurídica de la Presidencia de la República y la Alcaldía Metropolitana del Distrito Capital.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente a la Corte de origen, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 21 días del mes de abril de dos mil cuatro. Años: 193º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente de la Sala, I.R.U.
El Vicepresidente-Ponente, J.E.C.R.
Los Magistrados,
J.M.D.O. A.J.G.G.
P.R.R.H.
El Secretario,

JECR/

Exp.:03-0845P

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