Decisión nº 112-2008 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 17 de Diciembre de 2008

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 7496

El 3 de mayo de 2006, la ciudadana C.Z.S.D.A., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 5.418.071, asistida por la abogada M.Á., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 28.674, interpuso ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), contra la Resolución Nº 0124, de fecha 19 de julio de 2005, dictada por el ciudadano GOBERNADOR DEL ESTADO MIRANDA.

Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, consta en Nota de Secretaría que corre inserta al folio 140 del expediente, que en fecha 10 de mayo de 2006 se le dio entrada al mismo.

Admitido el recurso y cumplidos los trámites de sustanciación, el 6 de febrero de 2006 se enunció el dispositivo de la sentencia y declaró parcialmente con lugar la pretensión de la actora.

Efectuado el estudio de las actas que conforman el expediente procede este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo in extenso, sin narrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

En el escrito contentivo del recurso, alegó la parte querellante como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que comenzó a prestar servicios como profesional Docente en la Escuela “Daniel Navea Acevedo”, el día 16 de febrero de 1978. Que es una funcionaria pública de carrera con más de 28 años al servicio de la Administración Pública del Estado Miranda, desempeñando diversos cargos en ese organismo.

Que mediante Resolución Nº 368 de fecha 16 de abril de 1997, dictada por el ciudadano Gobernador del Estado Miranda, a partir del 1º de abril de 1997 fue ascendida al cargo de Supervisora, adscrita a la Sub-Región Metropolitana Nº 5. Que posteriormente y en virtud de los años de servicio prestados en la Gobernación del Estado Miranda, el día 28 de septiembre de 2004 solicitó se le otorgase el beneficio de jubilación, de conformidad con lo estipulado en la Cláusula 28 de la Quinta Convención de Trabajo celebrada entre el Ejecutivo del Estado Miranda y los Sindicatos de Trabajadores del Estado Miranda, así como en el artículo 190 del Reglamento de Ejercicio de la Profesión Docente.

Que a un año después de formulada dicha solicitud, mediante Oficio fechado 16 de septiembre de 2005, identificado con el No.DGE/DD Nºagro/13/05 fue notificada del acto administrativo que hoy impugna, distinguido con el Nº 0124 fechado 19 de julio de 2005, suscrito por el Gobernador del Estado Miranda, mediante el cual revocó su ascenso y ordenó su reincorporación al cargo que ocupaba previamente, de Directora de la Escuela Básica Estadal E.L.C., Municipio Sucre del Estado Miranda.

Afirma que dicho acto viola sus derechos subjetivos e intereses personales, legítimos y directos adquiridos con anterioridad a la fecha de emisión del acto de ascenso revocado, así como los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso y el principio de irretroactividad de la Ley, previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que el acto impugnado carece de motivación, en contravención a lo dispuesto en los artículos 9 y 18 ordinal 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que no se señalan en él los fundamentos y razones de hecho que motivaron la decisión del Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda de revocar su ascenso al cargo que desempeñó durante casi 8 años.

Que el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda está plenamente facultado para nombrar supervisores y en el supuesto negado de que esto no fuese así, el Ministerio de Educación convalidó el acto administrativo mediante el cual fue nombrada Supervisora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134, ordinales 1º y 13 de la Constitución del Estado Miranda.

Que el ascenso que le fue otorgado en el año 1993, se basó en las estipulaciones contenidas en la Convención Colectiva que la ampara, en la Ley Orgánica de Educación y en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que mientras dichas normas no sean declaradas nulas su ascenso a un cargo de superior jerarquía continua siendo válido y eficaz.

Denuncia la violación de los artículos 104, 89 ordinal 4, 51 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Educación y 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En base a lo expuesto solicita se decrete la nulidad de la Resolución Nº 0124, dictada en fecha 19 de julio 2005 por el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda y que como consecuencia de ello se ordene su reincorporación al cargo que desempeñaba de Supervisora, el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha en la que fue separada del mismo y se condene en costas a la parte querellante

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

En el escrito de contestación del recurso, la abogada H.S.O., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 93.292, obrando con el carácter de apoderada judicial del Estado Miranda, alegó para ser decidido como punto previo a las defensas de fondo opuestas, la caducidad de la acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

A todo evento se opuso a la pretensión de la actora señalando que ésta incurre en un error de interpretación al considerar que el acto de ascenso sea irrevocable, toda vez que el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dispone que la Administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de los particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella. Que en este sentido su representada reconoció la nulidad del acto administrativo mediante el cual se ascendió a la actora al cargo de Supervisora por haberse dictado el mismo con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

Afirma que el acto recurrido esta debidamente motivado, pues se fundamentó en hechos ciertos y en las disposiciones normativas correctas, procediendo su representado en uso de la potestad de autotutela que lo asiste a revocar un acto administrativo dictado por el, en virtud de los vicios de orden público que lo afectaban de nulidad absoluta.

Que el nombramiento revocado mediante el acto administrativo recurrido fue realizado por una autoridad manifiestamente incompetente, toda vez que la Supervisión Educativa es una función pública ejercida por el Ejecutivo Nacional a través del Ministerio de Educación, hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación, viciando por ende de nulidad absoluta el acto por el que se otorgó el ascenso a la querellante.

Que en el caso bajo estudio no se violó el principio de irretroactividad de la ley, pues no se trata de cambios de interpretación, sino de la constatación de vicios que acarrean la nulidad absoluta del acto, motivo por el cual solicita se declare sin lugar la querella.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Procede en primer término este Sentenciador a resolver el alegato de caducidad de la acción formulado por la representante judicial de la parte querellada, para lo cual, observa:

De la lectura del libelo se observa que la pretensión de la actora está dirigida a obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 0124 de fecha 19 de julio de 2005, dictada por el ciudadano Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, mediante la cual declaró la nulidad absoluta del Oficio Nº 368 de fecha 1º de abril de 1997, suscrito por la Directora General de Educación del Estado Miranda, contentivo del acto de ascenso de la querellante al cargo de Supervisora, adscrita a la Sub-Región Zona Metropolitana, ubicada en la localidad de Petare. Consta igualmente en autos que contra el citado acto administrativo la actora en fecha 17 de octubre de 2005 ejerció el recurso de reconsideración y que no obtuvo respuesta del mismo.

En situaciones como la descrita el interesado debe, a los efectos de acudir a la vía jurisdiccional, dejar transcurrir los 90 días hábiles que le otorga la Ley, momento a partir del cual, comienza a discurrir el lapso de tres (3) meses para la interposición del recurso de nulidad funcionarial previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. En este sentido, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia proferida en el recurso interpuesto por el ciudadano A.L., contra el FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA, expediente Nº AP42-R-2006-000787, estableció lo siguiente:

“(…) en el presente caso se hizo uso de la vía administrativa con la interposición del recurso de reconsideración, por lo que al activarse dicha vía debe completarse, es decir, llevarse hasta sus últimas consecuencias de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Esto, a los fines de computar el lapso de caducidad que en este caso, analiza este Juzgador.

Ahora bien, es menester advertir que la jurisprudencia está tajantemente orientada en la dirección de entender que el agotamiento de la vía administrativa ya no es una causa para negar la admisión del recurso contencioso administrativo de anulación contra actos de efectos particulares.

En todo caso y aún en el estado actual de la interpretación jurisprudencial, no sería exacto afirmar que el agotamiento de la vía administrativa ha dejado de ser una causa de no admisión que debe revisar el Juez de lo Contencioso Administrativo, toda vez que en aquellos casos en los que el particular “voluntariamente” ha ejercido los recursos administrativos, éste deberá esperar a que la Administración se pronuncie o en todo caso, a que surta sus efectos el silencio administrativo, para poder acceder válidamente al contencioso administrativo. De este modo y para estas circunstancias, cuando ya el recurrente ha optado voluntariamente por acudir a la vía administrativa, el agotamiento de aquella ha de ser tenido como una causa de no admitir. En este sentido se ha pronunciado igualmente la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, señalando:

…la supresión de la aludida causal de inadmisibilidad, no debe interpretarse en el sentido de que el particular puede acudir a la vía judicial a solicitar la nulidad de un acto contra el cual decidió ejercer de modo facultativo más no obligatorio algún recurso administrativo que aún no ha sido resuelto o en el que no ha transcurrido el lapso para que opere el silencio, dado que en tales supuestos el interesado, sí estaría obligado a esperar la respuesta tácita o expresa del órgano administrativo correspondiente

. (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 6302 del 23 de marzo de 2005, Exp. 1998-14398)

En este sentido, resulta oportuno señalar que el recurso de reconsideración sólo es procedente contra los actos administrativos de carácter particular, es decir, las declaraciones administrativas que producen efectos individuales. La oportunidad para intentarlo es dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del acto que se impugna, por ante el funcionario que lo dictó. Si el acto no pone fin a la vía administrativa el órgano ante el cual se interpone el recurso deberá decidir dentro de los quince (15) días siguientes al recibo del mismo. Si por el contrario, el acto pone fin a la vía administrativa, la decisión deberá recaer dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha de la interposición, todo esto, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

(…)

En virtud de lo anterior, queda claro que los lapsos para interponer y decidir los recursos de impugnación de los actos administrativos en sede administrativa, deben computarse de acuerdo con la norma especial establecida en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por días hábiles y no por días consecutivos.

Sobre la base de las consideraciones anteriores, esta Corte observa que en el presente caso el recurrente activó o abrió voluntariamente los lapsos para la interposición de los recursos en sede administrativa al ejercer el recurso de reconsideración contra el acto administrativo impugnado por ante el Fiscal General de la República; ello así, la Administración tenía un lapso de 90 días para decidir el recurso de reconsideración interpuesto, en este sentido, dictada la decisión correspondiente o vencido el referido lapso, quedaba abierta para el recurrente la vía contencioso administrativa para interponer el recurso de nulidad en sede jurisdiccional de conformidad con el artículo 92 y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por cuanto la decisión emanada de la Administración, como en el presente caso, pone fin a la vía administrativa por emanar del Fiscal General de la República.

Determinado lo anterior, en el caso de autos el recurso de reconsideración fue interpuesto el 7 de enero de 2005, y según se desprende del análisis realizado a las actas que integran el presente expediente no hubo respuesta de la Administración, es decir, el recurrente debió dejar transcurrir los 90 días hábiles que le otorga la Ley, para recurrir en sede jurisdiccional, fecha a partir de la cual, comienza a correr el lapso de tres (3) meses para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplicable al caso de autos por cuanto ya estaba vigente cuando se sucedieron los hechos.

Ante la situación planteada, del 13 de mayo de 2005 -fecha a partir de la cual comienza a correr el lapso de tres meses para computar la caducidad del recurso interpuesto, por cuanto venció los 90 días que tenía la Administración para decidir-, hasta el 20 de julio de 2005 -fecha de interposición del presente recurso-, se evidencia que no había transcurrido el lapso de caducidad de tres (3) meses previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se declara”.

Conteste este Juzgador con el criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, al desprenderse de autos que la actora en fecha 17 de octubre de 2005 ejerció ante el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, el recurso de reconsideración contra el acto dictado por dicho funcionario, como supra se indicó debió dejar transcurrir los 90 días hábiles que le otorga la Ley para recurrir de ese acto en sede jurisdiccional, pues a partir del vencimiento de este último, comenzó a su vez a discurrir el lapso de tres (3) meses para la interposición del presente recurso, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En virtud de ello, al evidenciarse en actas del expediente que el silencio administrativo con relación al recurso de reconsideración interpuesto por la actora, operó el día 20 de febrero de 2006, visto que la recurrente interpuso el presente recurso el día 3 de mayo de 2006, es decir, en tiempo hábil para ello, se desestima el alegato de inadmisibilidad de la querella formulado por la parte querellada. Así se declara.

Establecido lo anterior, para decidir el mérito de la controversia este Tribunal observa:

Afirma la querellante que el acto administrativo recurrido adolece del vicio de inmotivación, ya que no se indicaron en él los fundamentos de hecho y de derecho en los que se basó el ciudadano Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda para decretar la nulidad absoluta del acto por el que se acordó su ascenso al cargo de Supervisora. Alega que dicho acto se dictó con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, conculcándole los derechos a la defensa y al debido proceso consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, por haber generado a su favor. el acto administrativo declarado nulo por la propia Administración Estadal, derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos, que no pueden ser revocados a tenor de lo dispuesto en el artículo 82 de la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Ahora bien, consta en autos que en fecha 16 de abril de 1997 la Directora General de Educación del Estado Miranda, obrando por delegación del ciudadano Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, designó a la actora para ocupar el cargo de Supervisora (ascenso), nombramiento que se hizo efectivo a partir del día 1º de abril de 1997 y que desempeñó este último cargo hasta el día 19 de julio de 2005, oportunidad en la que fue revocado su nombramiento a través del acto administrativo que hoy impugna.

Analizados los hechos que dieron lugar a la emisión del acto recurrido, a criterio de este Juzgador, el ascenso otorgado a la querellante mediante el Oficio N° 368 de fecha 16 de abril de 1997 al cargo de Supervisora, generó a su favor derechos subjetivos pues ostentaba una Categoría Académica Superior, se incremento su sueldo y se le otorgó la posibilidad de un nuevo ascenso, derechos que no podían ser revocados por la Administración en ejercicio de la potestad que le confiere el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dispositivo que textualmente señala: “Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento…”, máxime como se observa en autos, que desde la fecha en la que la actora fue nombrada Supervisora (1º abril de 1997) y hasta el día en que se revocó esa designación (19 de julio de 2005), había transcurrido un período de 8 años, 3 meses y 18 días.

La disposición en comento prevé que los actos administrativos que no originen derechos subjetivos ni intereses legítimos, personales y directos a favor de un particular, podrán ser revocados en cualquier tiempo por la Administración, pero, nada dispone respecto de aquellos actos que sí generen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos en cabeza de un particular. Dicha norma fue originalmente interpretada por la jurisprudencia de los Tribunales Contencioso Administrativos, en el sentido de considerar que los actos administrativos viciados de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, podían ser anulados aún de oficio y en cualquier tiempo, así hubiesen generado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos, sin necesidad de cumplir ninguna formalidad distinta a la notificación al interesado de la declaratoria de nulidad del acto.

Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo texto consagra el derecho al debido proceso y a la defensa, como derechos fundamentales que deben ser aplicados en todas las actuaciones tanto judiciales como administrativas, se vio superada la tesis en comento por no ajustarse dicha interpretación al contenido del Texto Constitucional, ya que toda actuación administrativa que declare de oficio la nulidad absoluta de un acto administrativo que haya generado intereses o derechos subjetivos, o acuerde su revocatoria, requiere de la previa sustanciación de un procedimiento administrativo en el curso del cual se le garantice al afectado el ejercicio de su derecho a la defensa.

En el caso de autos se observa que la Administración revocó de oficio el acto por medio del cual se designó a la actora a ocupar el cargo de Supervisora sin iniciar y tramitar un procedimiento previo, por los trámites del procedimiento ordinario estatuido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, menoscabando con este proceder los derechos adquiridos por la querellante de ascender y ocupar un cargo superior por espacio de 8 años, período durante el cual, como antes se señaló, ha venido ostentando con el título académico de Supervisora, viciando por ende el acto administrativo recurrido de nulidad, en virtud de haberse dictado el mismo con prescindencia total y absoluta del procedimiento establecido en la ley, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

Se desestima la solicitud de condenatoria en costas formulada por la parte actora, con fundamentado en lo dispuesto en los artículos 63 y 74 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así se decide.

DECISIÓN

Por los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial interpuesto por la ciudadana C.Z.S.D.A., asistida por la abogada M.Á., ambas identificadas en la parte motiva del presente fallo, contra la Resolución N° 0124, dictada en fecha 19 de julio de 2005 por el ciudadano Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, la cual se anula.

SEGUNDO

A los fines de restablecer la situación jurídica infringida a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ordena su inmediata reincorporación al cargo de Supervisora adscrita a la Sub-Región Zona Metropolitana, así como el pago de los sueldos y demás beneficios inherentes al ejercicio de ese cargo que dejó de percibir desde la fecha de su separación del mismo, hasta que se haga efectiva su reincorporación.

TERCERO

A los fines de determinar el monto de las sumas condenadas a pagar, se ordena elaborar por un solo experto designado por el Tribunal, experticia complementaria del presente fallo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 249 y 455 del Código de Procedimiento Civil.

CUARTO

Se niega la solicitud de condenatoria en costas.

Publíquese y Regístrese. Notifíquese a las partes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los diecisiete (17) días del mes de diciembre del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

EL JUEZ,

J.N.M.

LA SECRETARIA,

M.I.R.

En la misma fecha de hoy, siendo las (2:15 p.m.), quedó registrada bajo el Nº 112-2008.

LA SECRETARIA,

M.I.R.

Exp.7496.

JNM/kfr.-