Sentencia nº 0227 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 2 de Mayo de 2013

Mediante escrito de fecha 27 de julio de 2012, la abogada Johana de la Rosa, actuando en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil Grabados Nacionales, C.A., ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la p.a. identificada PA/US.ARA/0012-2012, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Aragua, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) de fecha 22 de marzo de 2012.

Indica que el acto impugnado resolvió imponer a su representada una multa de ciento veintisiete mil doscientos sesenta bolívares (Bs. 127.260,00), por encontrarse incursa en la sanción establecida en el numeral 19 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Aragua no tiene competencia para dictar el acto administrativo sancionatorio; que esta Dirección no existe legalmente; que se calculó el monto de la multa interpretando incorrectamente el contenido del numeral 19 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y; que el acto administrativo se funda en un falso supuesto de hecho.

En relación a la competencia, refiere que este tipo de sanciones solamente pueden ser impuestas por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, de acuerdo a los artículos 133 y 22 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y; que en todo caso la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores debió actuar por delegación; que tales circunstancias determinan que el acto administrativo recurrido esté viciado de nulidad al configurarse el vicio de incompetencia en su modalidad de extralimitación de atribuciones.

Sigue indicando que al partir de estos presupuestos: que el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, tiene primigeniamente atribuida la competencia para imponer las sanciones de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y; que cualquier otro órgano para ejercer dicha competencia debió actuar bajo una de las modalidades de transferencia de competencias, era menester precisar que las Direcciones Estadales de Salud no existen legalmente, ya que no están contempladas en la Ley, y que además el Reglamento Orgánico del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales no prevé una delegación de competencias.

Manifiesta asimismo que hubo una errada comprensión del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, toda vez que se impuso como multa, la media o promedio calculado en relación a los montos máximo y mínimo que establece dicho artículo como sanción, sin tener un fundamento científico o legal para llegar a esta determinación.

Que además el acto recurrido se encuentra viciado por falso supuesto de hecho, al establecer que la Evaluación Ergonómica para el Puesto de Trabajo Operario I de Encartes no había sido realizada en el plazo ordenado, a pesar que lo contrario resultaba acreditado en las documentales “A” y “B” presentadas en aquel procedimiento, que fueron rechazadas por improcedentes e impertinentes, acogiendo la determinación hecha en 2010 por la Inspectora de Seguridad y Salud.

II

DE LA SOLICITUD CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

Conforme al artículo 103 y siguientes de la Ley Orgánica de la jurisdicción Contencioso Administrativa, solicitó al órgano jurisdiccional decrete, como medida cautelar, la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, identificado como PA/US.ARA/0012-2012, que impuso multa por la cantidad de ciento veintisiete mil doscientos sesenta bolívares (Bs. 127.260,00), a la que califica de excesiva.

Sostiene que se encuentran satisfechos los extremos de procedencia de la medida cautelar, esto es, el fumus bonis iuris y el periculum in mora, respecto a los cuales argumenta textualmente lo siguiente:

Por lo que respecta al primer elemento, es de notar que el acto impugnado impuso a mi representada una multa por la cantidad Ciento Veintisiete Mil Doscientos Sesenta Bolívares (Bs. 127.260,00), sin establecer la forma o el método con su correspondiente fundamento legal, la cual de tener que ser cancelada en los actuales momentos, traería para mi representada considerables problemas económicos, dado lo oneroso de la sanción.

Por esa razón, es por lo que solicito a este Juzgado, que tome en cuenta que el acto impugnado fue dictado por un funcionario incompetente, en el cual se prescindió de un procedimiento administrativo previo, y se basó en un falso supuesto de hecho, todo lo cual es prueba suficientemente fuerte de la necesidad de protección cautelar invocada.

Por lo que respecta al segundo presupuesto es también evidente que existe un riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo por los mismos argumentos que hemos esgrimido en el punto anterior.

Finalmente, solicita en el punto 3 de su petitorio que se declare con lugar la medida de suspensión de efectos de la P.A. PA/US.ARA/0012-2012 de fecha 22 de marzo de 2012, emitida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Aragua del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.

III

DE LA DECISIÓN APELADA

Mediante sentencia de fecha 3 de octubre de 2012, el Tribunal Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, estando dentro de lapso establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, declaró improcedente la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo recurrido solicitada por la empresa Grabados Nacionales, C.A., contra la cual se ejerció recurso de apelación en fecha 8 de octubre de 2012, siendo admitido en un solo efecto, el 11 de octubre de este mismo año.

En esta decisión, después de citar los artículos 103, 104 y 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción contencioso Administrativa, el juez de la recurrida procedió a a.c.p.l. suspensión de efectos de los actos administrativos. Al respecto indica que la ejecutoriedad del acto cede ante la necesidad de evitar lesiones irreparables o de difícil reparación, que obran en detrimento del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

Sigue explicando que este tipo de solicitudes debe proceder en presencia de argumentos y hechos concretos, de los cuales nazca la convicción de un perjuicio real para el recurrente, y que en tal sentido, el fundamento debe ser más que la simple invocación de un agravio.

Precisa pues, que sólo se decretará la medida cuando se verifiquen conjuntamente los supuestos que la justifican: que sea necesaria para evitar un perjuicio irreparable o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio y; que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable, ello sin desmedro de la ponderación de los “intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego”, tal y como prevé el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Asimismo, el Juzgado Superior analiza los extremos necesarios para acordar la medida cautelar de acuerdo a los fundamentos invocados por el recurrente, observando que no existe el periculum in mora en el caso planteado, ya que no están acreditados los hechos concretos de los cuales nazca la convicción del posible perjuicio. Al mismo tiempo, declara inoficioso el examen del fumus boni iuris, pues los requisitos deben estar presentes en forma concurrente.

Finalmente, expone que en caso de dictarse una sentencia favorable al actor, la Administración estará obligada a la devolución de la multa impuesta, como una obligación jurídica derivada de una sentencia firme.

IV

DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

La representación judicial de la parte recurrente, consignó ante la Secretaría de esta Sala, escrito de fundamentación de la apelación propuesta, arguyendo que la decisión se basó en requisitos no establecidos en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y que el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil no aplica al caso de autos.

Aduce nuevamente que la ejecución del acto administrativo recurrido ocasionaría graves daños en la esfera “jurídico-económica” de la sociedad mercantil Grabados Nacionales, C.A., que sufriría una merma considerable en su patrimonio a causa de una decisión que se encuentra viciada de nulidad, no solo por incompetencia de quien dictó el acto, también por la ausencia de fundamento legal para aplicar la sanción, y que además existe la imposibilidad posterior de lograr la repetición de los pagos realizados que la dejaría en estado de indefensión.

Que sí se encuentran acreditados elementos de convicción para que se declare la procedencia de la medida cautelar solicitada, puesto que existe fundado temor: “que el beneficiario del Acto Administrativo impugnado, cause gravísimas lesiones económicas”, que éstas se ocasionarían al momento de efectuar el pago de la multa impuesta sin justa causa con fundamento en el acto administrativo recurrido, y serían “de difícil e imposible reparación”.

Expone asimismo que lo relatado deja en evidencia el periculum in mora, que el riesgo manifiesto que quede ilusoria la ejecución del fallo tendría lugar por la materialización del pago de la sanción impuesta, considerando que si no se suspenden los efectos del acto administrativo de efectos particulares y si se obtiene una sentencia favorable, habría ocurrido un pago indebido, lo cual reitera al señalar que:

[…] de ejecutarse forzosamente el Acto Recurrido durante el trámite del presente Recurso de Nulidad, mi representada se pudiera ver en la obligación de pagarle al fisco nacional, cantidades de dinero indebidas fundamentadas en un documento público sobre el cual recae un procedimiento de Nulidad, y lo que es peor aún en caso que se declare la nulidad del Acto Recurrido no podría lograrse o sería dificultoso, la repetición de lo pagado indebidamente, lo cual podría causar a mi mandante un gravamen irreparable, pues de acuerdo a la práctica y por máximas de experiencia se ha demostrado que la cantidad líquida no sería devuelta oportunamente, sin el pago de intereses de mora e indexación, perdiendo dicha cantidad de dinero el valor actual.

En consecuencia, solicita se declare con lugar el recurso de apelación y se revoque el fallo dictado por el Tribunal Tercero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua en fecha 03 de octubre de 2012.

V

DE LA COMPETENCIA

Los juicios de nulidad contra actos de efectos particulares, se tramitan conforme a las normas adjetivas previstas en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud que la pretensión deducida está dispuesta a atacar un acto administrativo.

En este sentido, en casos como el presente, puede recurrirse la sentencia interlocutoria que niega el decreto de medidas cautelares siguiendo la norma general del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según la cual toda resolución interlocutoria tiene apelación. Así pues, será competente para conocer de la impugnación el superior inmediato jerárquico del que la dictó, a falta de una disposición especial en contrario.

Visto lo anterior, considerando que son competentes los Tribunales Superiores del Trabajo para decidir en primera instancia los recursos contenciosos administrativos previstos en Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo –transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social–, esta Sala de Casación Social se declara competente para conocer del presente recurso, al ser la alzada natural de ese órgano jurisdiccional de conformidad con el numeral 6 del artículo 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En el caso sub examine, la sociedad mercantil Grabados Nacionales, C.A., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de los efectos, contra el acto administrativo dictado en fecha 22 de marzo de 2012, por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Aragua, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que le impuso multa de ciento veintisiete mil doscientos sesenta bolívares (Bs. 127.260,00), por encontrarla incursa en la sanción establecida en el numeral 19 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.

Conoció de la causa el Tribunal Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, que declaró improcedente la medida cautelar solicitada mediante decisión de fecha 3 de octubre de 2012, contra la cual se ejerció recurso de apelación admitido en un solo efecto por auto de 11 de octubre de 2012.

En lo que respecta a la medida de suspensión de efectos solicitada, esta Sala observa que, si bien no está prevista en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.991 de fecha 29 de julio de 2010), ello no obsta para que pueda ser decretada si están presentes los requisitos necesarios, al ser una de las cautelares típicas del contencioso administrativo, siendo además que, en todo caso, debe considerarse en atención al artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que prevé: “toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”.

Dicho esto, se observa que en el caso bajo estudio la recurrente alega que están presentes los extremos para la procedencia de la suspensión efectos del acto recurrido. En relación al “fumus boni iuris” argumenta que la multa fue calculada sin establecer la forma o el método con su correspondiente fundamento legal, y que además, de ser cancelada le ocasionaría considerables problemas económicos. Asimismo solicita que se tome en cuenta que el acto impugnado fue dictado por un funcionario incompetente, con prescindencia de un procedimiento administrativo previo, y que se basó en un falso supuesto de hecho, en tanto que, en lo que respecta al “periculum in mora” hace valer los mismos argumentos expuestos para acreditar la apariencia de buen derecho, agregando en su escrito de apelación, que el pago de la multa sería sin justa causa; que las lesiones de difícil o imposible reparación se materializarían al momento de realizar el pago y; que no podría lograrse o sería dificultoso la repetición de lo pagado indebidamente.

Determinado lo anterior, resulta necesario señalar que el artículo 69 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dispone:

Artículo 69. Admitida la demanda, el Tribunal podrá de oficio o a instancia de parte, realizar las actuaciones que estime procedentes para constatar la situación denunciada y dictar medidas cautelares. La oposición a la medida cautelar será resuelta a la mayor brevedad.

La norma cuya reproducción antecede, establece la posibilidad que tiene el Juzgado de acordar medidas cautelares, previa verificación de la situación acusada, y que conlleve a decretar dicha medida de carácter preventivo.

A tal efecto, dispone el artículo 104 de la referida Ley:

Artículo 104. A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento, el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.

En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

De la norma parcialmente transcrita, se colige que el Juez o Jueza Contencioso Administrativa en ejercicio de sus amplios poderes cautelares puede, a petición de parte o de oficio, acordar o decretar las medidas cautelares que estime pertinentes durante la prosecución de los juicios, con el objeto de proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos y ciudadanas, a los intereses públicos y, en general, para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas; añadiendo la norma que en las causas de contenido patrimonial se podrá exigir además, para el otorgamiento de la medida, “garantías suficientes”.

Así las cosas, se observa que la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 1.183 de fecha 6 de agosto de 2009 (caso: Seguros La Previsora), ha establecido que la solicitud de suspensión de efectos como medida cautelar típica del proceso contencioso administrativo de nulidad, tiene una naturaleza análoga a la de las medidas cautelares contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil. Por esta razón, se hace imprescindible para su procedencia la demostración concurrente de los requisitos “fumus boni iuris” (presunción grave del buen derecho que alega el recurrente) y el “periculum in mora” (la necesidad de la medida para evitar perjuicios irreparables, de difícil reparación, o evitar el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo), con la particularidad que éstos deben derivarse de la actuación administrativa y de la necesidad de suspender sus efectos para salvaguardar la situación jurídica infringida.

Conforme a lo expuesto, el “fumus boni iuris” se constituye como el fundamento de la protección cautelar, dado que en definitiva sólo a la parte que tiene la razón en juicio pueden causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados; mientras que el “periculum in mora” no es, pues, el peligro genérico de daño jurídico, al cual se puede, en ciertos casos, obviar con la tutela ordinaria; sino que es, específicamente, el peligro de la ocurrencia de daños irreparables o de difícil reparación a falta de la medida, o el peligro que sea imposible la ejecución del fallo que se produzca.

En tal sentido, la decisión del Juez debe fundamentarse no sobre simples alegatos de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación mediante elementos probatorios fehacientes, de los hechos concretos que permitan crear en el Juzgador, al menos, una presunción grave de la existencia de un posible perjuicio material y procesal para la parte solicitante. Se trata, efectivamente, que el Juez dicte su decisión con base en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente.

Establecidos los anteriores lineamientos, pasa la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos necesarios para acordar la medida solicitada en el caso concreto, y en tal sentido observa:

Con relación al “periculum in mora”, señala la recurrente que el pago de la multa ocasionaría a la sociedad mercantil Grabados Nacionales, C.A. considerables problemas económicos dado lo oneroso de su importe, y que sufriría una merma considerable en su patrimonio; que la ejecución del acto administrativo recurrido daría lugar a un pago indebido en caso que se lograra demostrar que es nulo y; que en este mismo escenario, si se declara procedente la pretensión de nulidad, no podría lograrse o sería dificultoso obtener la repetición de lo pagado indebidamente.

Ahora bien, no está acreditado ningún medio probatorio que permita verificar los problemas económicos que ocasionaría la ejecución del acto administrativo recurrido; ni su impacto sobre el patrimonio de la empresa. Asimismo, que la liquidación de la multa constituya eventualmente un pago indebido, está directamente vinculado con la decisión de mérito que se dicte, de allí a que la misma recurrente condicione su vigencia a alcanzar una sentencia favorable, por lo tanto, no puede ser un elemento válido para conformar el “periculum in mora”, siendo que además no guarda relación con un daño de imposible o de difícil resarcimiento producto de la ejecución del acto administrativo recurrido. Por último, en relación con la posibilidad de recuperar el monto de la multa cancelada en el caso que la empresa logre una sentencia definitiva favorable, es conveniente citar un extracto de la sentencia N° 1.876 de la Sala Político Administrativa, de fecha 20 de octubre de 2004, que expone lo que sigue:

[…] independientemente de las dificultades que en la práctica pueda conseguir un particular para obtener del Estado el reintegro del dinero erogado por concepto del pago de una multa, el carácter coactivo de las decisiones jurisdiccionales obliga a la Administración, en el caso de declararse con lugar el recurso incoado, a devolver el monto percibido por concepto de la multa anulada. En este sentido, debe quedar claramente establecido, que la devolución del monto de la multa impuesta en ejecución de la decisión favorable del recurso, no constituye una potestad discrecional de la Administración, por el contrario, es un verdadero deber jurídico derivado de una sentencia cuyos efectos son de obligatorio cumplimiento y cuya inobservancia genera responsabilidades personales y directas a los funcionarios públicos.

Asimismo, la Sala ha precisado que la devolución de la multa no constituye una prestación de imposible ejecución, ya que una vez acordada la nulidad de la misma, basta la realización del correspondiente procedimiento administrativo, para que proceda el reintegro del dinero.

Vemos de este modo que la sentencia más que un acto procesal, es un mandato jurídico, en el cual se acoge o rechaza los pedimentos realizados por la parte actora en su escrito libelar, y que ademas la eficacia de la cosa juzgada en caso de dictarse una sentencia favorable a la pretensión de nulidad, determinan la obligación de restituir el monto de la multa que fue impuesta. Estos dos aspectos permiten desechar que la ejecución del acto administrativo recurrido materialice un daño de difícil o imposible reparación.

Al no haber cumplido la recurrente su carga de demostrar el “periculum in mora” para la procedencia de la suspensión de efectos del acto impugnado, y dado el carácter concurrente de los requisitos de procedencia de las medidas preventivas resulta inoficioso pronunciarse sobre el “fumus boni iuris”, por lo que deviene sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil Grabados Nacionales C.A., contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior que declaró improcedente la medida de suspensión de efectos solicitada. Así se decide.

DECISIÓN

En mérito de las consideraciones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil Grabados Nacionales C.A., contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, en fecha 3 de octubre de 2012. En consecuencia, SE CONFIRMA la decisión apelada.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social, del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dos (2) días del mes de mayo de dos mil trece. Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

El Presidente de la Sala,

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L.E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ

La Vicepresidenta, Magistrado ponente,

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C.E.P.D.R. O.S.R.

Magistrada, Magistrada,

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S.C.A. PALACIOS C.E.G.C.

El Secretario,

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M.E. PAREDES

A.L. N° AA60-S-2012-01512

Nota: Publicada en su fecha a

El Secretario,