Sentencia nº 424 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 30 de Abril de 2013

Fecha de Resolución:30 de Abril de 2013
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:10-1303
Ponente:Francisco Antonio Carrasquero López
Procedimiento:Recurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A.C.L.

El 16 de noviembre de 2010, compareció ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la abogada A.M.C., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 96.586, en su carácter de apoderada judicial de PROVEEDORES DE LICORES PROLICOR, C.A., sociedad mercantil inscrita ante el Registro Mercantil II de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda, el 29 de marzo de 1983, bajo el n° 69, tomo 37-A Sgdo., e interpuso recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad, conjuntamente con medida cautelar innominada, contra el artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda N° Extraordinario 7237, del 12 de diciembre de 2007.

El 23 de noviembre de 2010, se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L. quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Constituida esta Sala Constitucional el 9 de diciembre de 2010, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

El 8 de diciembre de 2010, 18 de enero y 4 de mayo de 2011, la apoderada judicial de la demandante solicitó la admisión de la presente causa.

El 10 de agosto de 2011, en sentencia N° 1429, esta Sala admitió el recurso de nulidad interpuesto, negó la medida cautelar solicitada y ordenó practicar las notificaciones correspondientes.

El 25 de octubre de 2011, la abogada A.M.C. presentó diligencia en la cual se dió por notificada y solicitó se libren las notificaciones ordenadas. Asimismo, sustituyó poder, reservándose el ejercicio, en el abogado D.B., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 34.421.

El 15 de diciembre de 2011, el Juzgado de Sustanciación ordenó practicar las notificaciones del Presidente de la Asamblea Nacional, de la Procuradora General de la República, la Fiscal General de la República y librar el cartel de emplazamiento.

El 14 de marzo de 2012, se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado por el abogado D.B. el 21 del mismo mes y año.

El 27 de marzo de 2012, el abogado D.B. consignó original del ejemplar publicado en el diario “El Nacional”, edición del 23 de marzo de 2012.

El 29 de mayo de 2012, los abogados H.R.U., V.S.H., C.B.S., A.Á., J.F. y Marialejandra Chuy, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Núms. 108.244, 117.024, 117.244, 115.638, 178.193 y 155.192, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales del Municipio Chacao (poder debidamente otorgado por el Alcalde del referido Municipio previa consulta al Síndico Procurador Municipal), consignaron escrito de defensa.

El 19 de junio de 2012, la abogada L.M. consignó poder que la acredita su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República.

El 12 de julio de 2012, el Juzgado de Sustanciación, visto que no fue promovida prueba alguna, ordenó remitir el expediente a la Sala Constitucional para la continuación de la causa.

El 31 de julio de 2012, se recibió en Sala el presente expediente a los fines del pronunciamiento correspondiente.

El 24 de enero de 2013, la abogada C.B., actuando en representación del Municipio Chacao consignó diligencia solicitando pronunciamiento.

El 30 de enero de 2013, el abogado D.B. presentó diligencia en la cual expuso que la “causa ha sido pasada ha estado de sentencia sin que se le hubiere fijado a mi representada la oportunidad de exhibir los originales de los documentos que en copia fotostáticas habían sido promovidos para probar el múltiple elenco impositivo al que ésta se encuentra sometida […]”.

Efectuado el análisis del caso, esta Sala para decidir, pasa a hacer las siguientes consideraciones:

I FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Expone la apoderada judicial de Proveedores de Licores Prolicor C.A., que su representada tiene por objeto principal la actividad de mayoristas de especies alcohólicas, a cuyos efectos posee en el Municipio Chacao del Estado Miranda, tres (3) fondos de comercio, para los cuales, además de contar con la respectiva licencia de actividades económicas otorgada por la autoridad competente, cuenta con el respectivo registro y licencia para el expendio de bebidas alcohólicas conferida en forma primigenia por el SENIAT y que han sido renovadas por el Municipio Chacao luego del pago de las tasas correspondientes.

Que se interpuso la presente demanda de nulidad por inconstitucionalidad “en contra del Clasificador de Actividades Grupo ‘XXVII’ anexo a la ordenanza de Actividades Económicas del referido Municipio (Expediente 2010-303) siguiendo para ello los criterios pacíficos y reiterados de esta Sala que A PARTIR DEL AÑO 2008 se han venido suscitando a propósito de las decisiones Nro. 102 del 20 de febrero de 2008 y 475 del 29 de abril de 2009 respectivamente, que consideran el gravamen aplicado por la Municipalidad sobre los ingresos brutos producidos por la venta al mayor o detal de especies alcohólicas, como usurpación de atribuciones al violentar la reserva legal que sobre esa materia está Constitucionalmente [sic] establecida”.

Que el Municipio “amenaza con imponernos el cierre DEFINITIVO de todos esos establecimientos comerciales, pero ahora utilizando otro mecanismo tan coactivo como ilegal, como vendría siendo la denegación de cualquier ‘renovación’ de las licencias para el expendio de bebidas alcohólicas, a las cuales la legislación del Municipio Chacao le atribuye –desbordando toda normativa legal nacional preexistente y vigente- una suerte de efectos y eficacia temporales, señalando al efecto que el artículo 17 de la mencionada Ordenanza y cuya Inconstitucionalidad aquí se denuncia, expresa lo siguiente: ‘Artículo 17: La Licencia para expendio de bebidas alcohólicas al por mayor, al por menor y de consumo, tendrá una vigencia de un (1) año, contado a partir de su expedición por parte de la Administración Tributaria Municipal’.

Que “[d]icha norma tiene su origen en la legislación municipal desarrollada a partir de delegación o transferencia de competencias que en materia y solo para la materia de emisión de permisos para expendio de licores y horarios respectivos, expresamente le fue transferida a los Municipios a través del artículo 47 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Impuesto sobre Alcohól [sic] y Especies Alcohólicas y su Disposición Transitoria Única”.

Que “el Municipio Chacao ahora prevalido de un mecanismo coercitivo que no le ha sido dado por el legislador nacional consagrar, e irrumpiendo in peius contra el contribuyente del ramo tributario nacional de alcohol y especies alcohólicas, pretende atribuirle efectos temporales a los registros y autorizaciones previamente existentes a favor de mi representada aludidos en el artículo 45 del vigente Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Alcohol y Especies Alcohólicas, así como en el artículo 282 de su Reglamento vigente”.

Que el “artículo 45 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley ya mencionado establece que los comerciantes de la actividad de expendio de bebidas alcohólicas deben contar con los Registros que ‘ESTABLEZCA EL REGLAMENTO DE LA LEY’, en cuyo caso es evidente que dicho cuerpo normativo sub legal es el que desarrolla los requisitos, modos, vigencia, efectos y obligaciones que han de cumplirse para obtener el ÚNICO REGISTRO Y LICENCIA para ejercer la ya descrita actividad económica”.

Que “el Concejo Municipal de Chacao (órgano legislativo local) ha actuado en un asunto que le compete, como es dictar la legislación para el control de los expendios de bebidas alcohólicas, pero excediéndose hasta abarcar un supuesto que escapa de su poder, como lo es innovar en materia de registros y autorizaciones establecidos en el Reglamento del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, actuación que lo reconduce a la nulidad expresada en el artículo 25 Constitucional, al exceder los límites Constitucionales que le son atribuidos en el artículo 168.2 del Texto Fundamental y dejando a un lado –en manifestación de injuria Constitucional- el principio normativo contenido en el artículo 178 in fine de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual las actuaciones del Municipio en materia de su competencia NO MENOSCABAN las competencias nacionales que así se definan en el Texto Fundamental y en la Ley”.

Que “el thema decidendum de la presente causa obliga al recurrente a señalar que nunca le ha sido transferida al Municipio la competencia de legislar en forma innovadora y mucho menos in peius contra los Contribuyentes en materia de control de expendios de bebidas alcohólicas ni de horarios, puesto que dicha materia ya ESTÁ REGULADA en forma preexistente en el Reglamento aún vigente desde el año 1985 de la Ley de Alcohol y Especies Alcohólicas y cuyo exhorto de modificación contenido en el artículo 68 del vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Alcohol y Especies Alcohólicas aún no ha sido cumplido, razón por la cual para el presente momento es el Reglamento del año 1985 el vigente en la materia y el que desarrolla los postulados principistas tanto de la ley original como la vigente reforma”.

Que “[l]a Ley marco o de Base post constitucional para la actividad pública confiada a las Municipalidades como lo es la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, señala en su artículo 163 único aparte que: ‘Artículo 163: ...omissis... Asimismo, los Municipios ejercerán su poder tributario de conformidad con los principios, parámetros y limitaciones que se prevean en esta ley, sin perjuicio de otras normas de armonización que con esos fines, dicte la Asamblea Nacional’.

Que “esta norma destaca entonces un justo límite a la denominada ‘autonomía municipal’ y su correspondiente potestad normativa, toda vez que en la materia de control de expendios de bebidas alcohólicas que es la ÚNICA QUE LE FUE TRANSFERIDA A LAS MUNICIPALIDADES, claramente el Ejecutivo Nacional, actuando como legislador habilitado por la Asamblea Nacional, fijó los límites materiales de tal transferencia en el referido artículo 45”.

Que “la Disposición Transitoria Única del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas establece que ‘ÚNICA: Hasta tanto el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana establezca los lineamientos previstos en esta ley, correspondientes al EXPENDIO Y HORARIOS de bebidas alcohólicas, permanecerán vigentes las ordenanzas Municipales que regulan la materia’”.

Que “el artículo 282 del Reglamento vigente de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, ubicado en el Capítulo XIV ‘Disposiciones comunes a la Industria y al Expendio de Especies Alcohólicas’ establece textualmente: ‘Artículo 282: Los registros y autorizaciones previstas por la Ley, CONTINUARÁN EN VIGENCIA POR EL TIEMPO QUE DURE EL EJERCICIO DE LA RESPECTIVA INDUSTRIA Y COMERCIO, a menos que ocurra una causa de modificación o extinción o que el Ministerio de Hacienda, en uso de las facultades que le confiere la ley, disponga modificarlos o revocarlos’”.

Que “la norma reglamentaria establece que la autorización para el expendio de bebidas alcohólicas a la que hoy en día se refiere el artículo 45 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tantas veces aludido, es un acto definitivo sin limitación de eficacia temporal predeterminada, de manera que el artículo 17 delatado de Inconstitucionalidad irrumpe en forma absolutamente antinómica con tal postulado previsto en el Reglamento exhortado por la Ley de Impuesto de Alcohol y Especies Alcohólicas, que posteriormente fuere reformada a través de sendos Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley por el ciudadano Presidente Constitucional de la República Bolivariana de Venezuela en los años 2005 y 2007”.

Que “[p]or lo tanto, consideramos que el legislador municipal, a partir de la Disposición Transitoria Única del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley ya mencionado transfirió la tiene [sic] potestad para normar SOLO LOS REGISTROS NUEVOS, es decir de aquellos fondos de comercio que a partir del año 2007 pensaren establecerse en jurisdicción del Municipio Chacao así como establecer los horarios para el ejercicio de la actividad según la particularidad de cada localidad, pero nunca puede la autoridad legislativa normar retroactivamente e irrumpiendo contra actos previos creadores de derechos sin vocación de limitación o eficacia temporales, como lo son aquellos nacidos de las autorizaciones y registros formados y aprobados bajo el Reglamento de la Ley de Impuesto de Alcohol y Especies Alcohólicas, como resultan ser indudablemente las licencias obtenidas por mi representada, ni mucho menos aplicar supuestos sancionatorios que generen un efecto aflictivo sobre los particulares en detrimento de sus derechos legalmente consagrados y protegidos”.

Que “[t]odas estas normas conjugadas al caso de autos se contraponen entonces a la única disposición legislativa bajo la cual el Municipio Chacao pudiera pretender darle cobertura de legitimidad al denunciado artículo 17 de la Ordenanza de Expendio de Bebidas Alcohólicas, como lo es la Disposición Transitoria Única del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas”.

En consecuencia, solicitó “que en la definitiva declare la extralimitación de atribuciones que evidencia el artículo 17 denunciado de Inconstitucionalidad, y consecuencialmente su nulidad”.

De igual manera, la apoderada judicial de la recurrente solicitó se acordara medida cautelar innominada “para permitir el más sereno y reflexivo estudio de la Sala respecto al thema decidendum de la presente causa, más allá de solicitar la suspensión respecto a mi mandante de la aplicación del artículo 17 de la referida Ordenanza y que ha sido objeto de expresa Impugnación, consideramos lo prudente y lógico solicitar para la protección de los derechos de mi representada, en particular los que derivan de la Confianza Legítima que le provee haber obtenido previamente las Licencias para el Expendio de Bebidas Alcohólicas, con anterioridad a la delegación PARCIAL que el Poder Nacional le otorgó a las municipalidades en el año 2005 para gestionar la materia de expendio de bebidas alcohólicas, la SUSPENSIÓN EN FAVOR DE MI MANDANTE DE LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 69 DE LA ORDENANZA DE EXPENDIO DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS, cuyo texto establece: ‘Artículo 69: quien comercialice bebidas alcohólicas a través de expendios Al por mayor en establecimientos, Al por menor y de consumo sin haber obtenido la respectiva Licencia, será sancionado con el cierre del establecimiento de cinco (5) a nueve (9) días continuos’”.

Que “la Presunción de Buen Derecho respecto de la medida cautelar solicitada nace de la aplicación directa del texto de una norma precedente, de rango constitucional y cuya vigencia y contenido no le dable innovar o modificar a la autoridad municipal, como lo son el artículo 45 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas y el artículo 282 de su Reglamento, puesto que el tipo sancionatorio tipificado en la norma cuya suspensión requerimos respetuosamente, excede absolutamente de los expresos límites que al efecto le confiere la delegación de dicha Ley expresada a través de su Disposición Transitoria Única”.

Que “[r]efuerza estas ideas el hecho de que el ámbito sancionatorio a los incumplimientos formales y de fondo al decreto con rango, Valor y Fuerza de Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas el artículo 67 de dicha ley nacional lo reconduce y sujeta exclusivamente a lo que prevea el Código Orgánico Tributario, en razón a lo cual todo el capítulo referido a sanciones establecidas en la Ordenanza de Expendio de Bebidas Alcohólicas también asoma como desbordamiento de las expresas transferencias comerciales que el legislador asignó –en franco ejercicio de la figura de descentralización- hacia los municipios fundado en los artículos 137 y 157 respectivamente del Texto Fundamental”.

Como periculum in mora manifestó que “la norma cuya suspensión solicitamos es una de carácter sancionatorio y más precisamente de carácter aflictivo, que establece un cierre o cese absoluto temporal de actividades económicas del contribuyente por un lapso de hasta 9 días. Pero ello sencillamente se traduce en realidad en una prohibición absoluta e interdicción de la actividad económica de expendio de bebidas alcohólicas y contradicción a la expresa habilitación al contribuyente que posea Licencia de Actividades Económicas para ejercer la actividad de Comercialización al mayor o detal de dichos bienes, [...]. De esta forma y cumplido el cierre o clausura prevista en la norma, una ulterior verificación de la Administración Tributaria de Chacao de la insistencia (reincidencia) del contribuyente en expender bebidas alcohólicas traería consigo la REVOCATORIA DE LA LICENCIA DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS en los términos previstos en el artículo 683 de la mencionada Ordenanza”.

Por todo lo expuesto, “pido en nombre de mi representada [...] se sirva declarar en la definitiva la Nulidad por Inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendo de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao y determine sus efectos en el tiempo. De igual manera solicitamos respetuosamente que en forma preliminar admita el presente Recurso de Nulidad y acuerde la protección cautelar solicitada, dados los evidentes vicios y vocación dañosa que proyectan las normas punitivas establecidas en la referida Ordenanza contra mi representada”.

II NORMA CUYA NULIDAD SE SOLICITA

El artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda N° Extraordinario 7237, del 12 de diciembre de 2007, es del siguiente tenor:

Artículo 17: Vigencia de la Licencia para Expendios de Bebidas Alcohólicas Al por Mayor, Al por Menor y del Consumo.

La Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas Al por Mayor, Al por Menor y de Consumo, tendrá una vigencia de un (1) año, contado a partir de su expedición por parte de la Administración Tributaria Municipal

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III MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Previo a cualquier decisión, esta Sala estima necesario dar respuesta al alegato expuesto por el abogado D.B., en el cual expuso que la “causa ha sido pasada ha estado de sentencia sin que se le hubiere fijado a mi representada la oportunidad de exhibir los originales de los documentos que en copia fotostáticas habían sido promovidos para probar el múltiple elenco impositivo al que ésta se encuentra sometida […]”.

Al respecto, es de señalar al recurrente que en la presente causa no hubo evacuación de pruebas por cuanto no fueron promovidas en la forma y oportunidad legal establecida en el artículo 139 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, tal como lo dejó sentado el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional en su auto del 12 de julio de 2012, donde señaló que “de la revisión del expediente se observa que no fue promovida prueba alguna, en consecuencia, se ordena la remisión de las presentes actuaciones a la Sala Constitucional, a los fines de la continuación del procedimiento”.

Ahora bien pasa esta Sala a pronunciarse respecto al fondo de la causa.

En el presente caso, la sociedad mercantil Proveedores de Licores Prolicor, C.A, solicita la nulidad del artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda N° Extraordinario 7237, del 12 de diciembre de 2007, por considerar que dicha norma atribuye efectos temporales a los registros y autorizaciones previamente existentes a favor de su representada, en los términos previstos en el artículo 45 de la vigente Ley de Alcohol y Especies Alcohólicas, así como en el artículo 282 de su Reglamento vigente.

Que, la norma impugnada se excede al abarcar un supuesto que escapa de su poder, pues innova en materia de registros y autorizaciones, siendo que, a decir de la recurrente, nunca le ha sido transferida al Municipio la competencia de legislar y mucho menos in peius contra los contribuyentes en materia de control de expendios de bebidas alcohólicas ni de horarios, puesto que dicha materia ya está regulada en forma preexistente en el Reglamento, aún vigente desde el año 1985, de la Ley de Alcohol y Especies Alcohólicas y cuyo exhorto de modificación contenido en el artículo 68 del vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Alcohol y Especies Alcohólicas aún no ha sido cumplido, razón por la cual, para el presente momento es el Reglamento del año 1985 el vigente en la materia y el que desarrolla los postulados principistas tanto de la ley original como la vigente reforma.

Ahora bien, para decidir la Sala observa:

Dispone la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 168, que la autonomía del Municipio comprende la elección de sus autoridades, la gestión de las materias de su competencia, y la creación, recaudación e inversión de sus ingresos.

Así pues, se observa que por disposición Constitucional los Municipios, son entes político territoriales que poseen autonomía no sólo porque pueden dictar sus propias normas -ordenanzas- sino porque también actúan según su libre determinación pero ajustados a lo que establezca la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes orgánicas nacionales y las leyes estadales. Así lo indica expresamente lo dispuesto en el artículo 169 de nuestra Carta Magna, cuando dispone:

Artículo 169. La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados.

La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación establecerá las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los Municipios con población indígena. En todo caso, la organización municipal será democrática y responderá a la naturaleza propia del gobierno local

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De igual manera la Constitución en su artículo 178 y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en su artículo 52, señalan que es competencia de los municipios, el gobierno y la administración de los intereses propios de la vida local, la gestión de las actividades y servicios que requiera la comunidad municipal, de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes.

En sintonía con lo expuesto, esta Sala (Cfr. Sentencia SC N° 670 del 6 de julio de 2000, y la de más reciente data N° 1032 del 12 de julio de 2012), reiterando un criterio de la entonces Corte Suprema de Justicia en Sala Plena en sentencia del 13 de noviembre de 1989, caso H.C.C., señaló que la “Constitución confiere autonomía normativa limitada a las Municipalidades, entendida ella no como el poder soberano de darse su propia ley y disponer de su existencia, que sólo le corresponde a la República de Venezuela [hoy República Bolivariana de Venezuela], sino como el poder derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico general, en las materias de su competencia local, incluso con respecto a aquellas que son de la reserva legal; circunstancia ésta que ha dado lugar a que la jurisprudencia de este Supremo Tribunal haya otorgado carácter de ‘leyes locales’ a las ordenanzas municipales”

Determinada entonces la facultad de los municipios para dictar su propio ordenamiento, esta Sala verificara si el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, al dictar la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao, se excedió de su competencia, y al respecto observa:

En principio, esta Sala considera necesario analizar, vista la denuncia insistente de la parte recurrente que el artículo 17 de la ordenanza impugnada excede los límites señalados en el artículo 45 de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, dado que la misma establece que los “comerciantes de la actividad de expendio de bebidas alcohólicas deben contar con los Registros que ‘ESTABLEZCA EL REGLAMENTO DE LA LEY’, en cuyo caso es evidente [según sostiene] que dicho cuerpo normativo sub legal es el que desarrolla los requisitos, modos, vigencia, efectos y obligaciones que han de cumplirse para obtener el ÚNICO REGISTRO Y LICENCIA para ejercer la ya descrita actividad económica”.

Al respecto, es pertinente aclarar, que se advierte una confusión de la parte actora, entre lo que es la licencia o autorización que expide el municipio y el registro a que alude el señalado artículo 45 de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas.

Por una parte, la licencia o autorización es aquella que otorga el municipio para el ejercicio de la actividad comercial dentro de su jurisdicción, a través del cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa y el pago respectivo por el impuesto causado por la práctica de dicha actividad comercial en la jurisdicción territorial.

Por la otra, el registro a que alude el señalado artículo 45 de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, es aquel relativo a los deberes formales del contribuyente destinados al control fiscal establecidos en el artículo 145 del Código Orgánico Tributario, aplicable supletoriamente a los municipios, el cual establece:

Artículo 145. Los contribuyentes, responsables y terceros están obligados a cumplir con los deberes formales relativos a las tareas de fiscalización e investigación que realice la Administración Tributaria y, en especial, deberán:

1. Cuando lo requieran las leyes o reglamentos:

a) Llevar en forma debida y oportuna los libros y registros especiales, conforme a las normas legales y los principios de contabilidad generalmente aceptados, referentes a actividades y operaciones que se vinculen a la tributación y mantenerlos en el domicilio o establecimiento del contribuyente.

b) Inscribirse en los registros pertinentes, aportando los datos necesarios y comunicando oportunamente sus modificaciones.

c) Colocar el número de inscripción en los documentos, declaraciones y en las actuaciones ante la Administración Tributaria o en los demás casos en que se exija hacerlo.

d) Solicitar a la autoridad que corresponda permisos previos o de habilitación de locales.

e) Presentar, dentro del plazo fijado, las declaraciones que correspondan.

2. Emitir los documentos exigidos por las leyes tributarias especiales, cumpliendo con los requisitos y formalidades en ellas requeridos.

3. Exhibir y conservar en forma ordenada, mientras el tributo no esté prescrito, los libros de comercio, los libros y registros especiales, los documentos y antecedentes de las operaciones o situaciones que constituyan hechos imponibles.

[…]

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La Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece en su artículo 221 que los contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas están obligados a llevar sus registros contables de manera que quede evidenciado el ingreso atribuible a cada una de las jurisdicciones municipales en las que tengan un establecimiento permanente, se ejecute una obra o se preste un servicio y a ponerlos a disposición de las administraciones tributarias locales cuando les sean requeridas.

En alusión a dichas normas es que el artículo 45 de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, señala que:

Artículo 45: Los y las industriales, comerciantes y portadores o portadoras, así como los y las fabricantes y tenedores o tenedoras de aparatos de destilación están obligados y obligadas a llevar los libros, registros, relaciones y formularios que para cada caso establezca el Reglamento de esta Ley o el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de finanzas por Resolución, sin perjuicio de los demás deberes formales establecidos en el Código Orgánico Tributario

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  1. - Ahora bien, para decidir respecto a la alegada inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao, esta Sala observa lo que sigue:

    La reforma a la Ley de Impuesto Sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, dictada el 28 de julio de 2005, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.238, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.279 del 23 de septiembre de 2005, y finalmente, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.286 del 4 de octubre de 2005, vigente para la fecha en la cual se dictó la Ordenanza impugnada, establecía en su artículo 46, lo siguiente.

    “Artículo 46: Las industrias relacionadas con alcohol y especies alcohólicas, fabricación y las fábricas de aparatos de destilación, sólo podrán funcionar mediante el previo registro en la Oficina de la Administración Tributaria Nacional de su domicilio fiscal.

    El Reglamento de esta Ley determinará los datos que hayan de contener las solicitudes de registro respectivo y los documentos y comprobaciones que deban acompañarla.

    Las autorizaciones necesarias para el expendio de bebidas alcohólicas serán otorgadas por las alcaldías, de conformidad con las normas que establezcan las ordenanzas respectivas, sin perjuicio de lo establecido en las leyes que rigen la materia municipal. Hasta tanto los organismos municipales competentes dicten las normas relativas a las autorizaciones para el expendio de bebidas alcohólicas, las alcaldías se encargarán de hacer cumplir las disposiciones contenidas en la presente Ley y su Reglamento”.

    Como se desprende de la norma, la ley especial que regula la materia desconcentró la competencia en materia de licores al Poder Público Municipal representado por las Alcaldías, la competencia delegada fue en lo referente al control de la comercialización y expendio de licores, es decir, que sería el órgano municipal el encargado de dictar las normas a través de las ordenanzas respectivas, para regular todo relativo al expendio de bebidas alcohólicas, incluyendo la licencia o autorización, entendida ésta como la habilitación emitida por el municipio para comercializar legalmente el expendio de bebidas alcohólicas, una vez cumplido con los trámites establecidos y por un período determinado.

    Así pues, como se observa sin duda alguna, para la fecha en que fue dictada la Ordenanza para Expendio de Bebidas Alcohólicas, el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda detentaba toda la atribución conferida por la ley especial para normar lo relativo al expendio de bebidas alcohólicas en dicho territorio.

    Ahora bien, dicha ley, posteriormente, fue objeto de reforma en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.784 del 5 de octubre de 2007, y publicada e impresa en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.852 del mismo día, y modificó el contenido del artículo 46, que pasó a ser el artículo 43, en los siguientes términos:

    Artículo 43: Las industrias relacionadas con alcohol y especies alcohólicas, fabricación y las fábricas de aparatos de destilación, sólo podrán funcionar mediante el previo registro en la Oficina de la Administración Tributaria Nacional de su domicilio fiscal.

    El Reglamento de esta Ley determinará los datos que hayan de contener las solicitudes de registro respectivo y los documentos y comprobaciones que deban acompañarla

    .

    En el contenido de este artículo se suprimió la competencia que se le otorgaba a los municipios; no obstante, dicha ley en su artículo 48 y en la Disposición Transitoria Única, mantuvo la vigencia de la competencia hecha a estos entes locales para otorgar los permisos, es decir, licencias para expendio de bebidas alcohólicas, en los siguientes términos:

    Artículo 48: El Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana establecerá los lineamientos para que las Alcaldías, previa opinión favorable y vinculante del respectivo C.C., otorgue los permisos para expendio de licores y fije los horarios respectivos

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    DISPOSICIÓN TRANSITORIA

    ÚNICA: Hasta tanto el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Seguridad Ciudadana establezca los lineamientos previstos en este Ley, correspondientes al expendio y horarios de bebidas alcohólicas, permanecerán vigentes las ordenanzas municipales que regulen la materia

    .

    Como se observa de los artículos transcritos, la ley especial estableció como regla general que los municipios serían los competentes para otorgar los permisos para el expendio de bebidas alcohólicas, conforme a los lineamientos que establecerá el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Seguridad Ciudadana, con observancia de la opinión del respectivo C.C.; sin embargo, hasta la presente fecha esos lineamientos no han sido dictados, razón por la cual, es incuestionable, por mandato de la Disposición Transitoria Única, que las disposiciones contenidas en las ordenanzas municipales que rigen la materia de expendio y comercialización de especies alcohólicas, son el régimen jurídico aplicable.

    Resulta oportuno traer a colación la sentencia de la Sala Político Administrativa N° 00853 del 11 de julio de 2012, caso: Proveedores de Licores Prolicor, C.A. Vs. Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, ratificada en sentencia entre las mismas partes N° 01246 del 30 de octubre de 2012, que señaló:

    De la normativa transcrita se infiere que para ejercer el expendio de bebidas alcohólicas, el legislador previó la obtención de una autorización o licencia emanada del ente fiscal municipal. Asimismo, reconoce de manera expresa la competencia de la Administración Tributaria Nacional para imponer la sanción, conforme al procedimiento previsto en el Código Orgánico Tributario de 2001.

    En conexión con lo señalado, precisa esta Sala que en la Exposición de Motivos de la mencionada Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, se puede apreciar que el espíritu y propósito del legislador fue adecuar esa Ley al ordenamiento jurídico tributario (vid. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.852 Extraordinario del 5 de octubre de 2007).

    Por su parte, el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda el 12 de diciembre de 2012 [sic] [siendo lo correcto 2007], sancionó la ‘Ordenanza para el Expendio de Bebidas Alcohólicas’, la cual establece en los artículos 7, 8, 10 y 101, lo siguiente:

    ‘Artículo 7º.- Carácter Administrativo

    A los efectos de esta Ordenanza la solicitud, obtención, modificación, reexpedición y renovación de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas son actos de carácter administrativo.’

    Artículo 8º.- Solicitud de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas.

    Toda persona natural o jurídica que pretenda comercializar bebidas alcohólicas a través de Expendios Al por Mayor, al por Menor y de Consumo debe previamente solicitar y obtener la respectiva Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas ante la Administración Tributaria Municipal’.

    ‘Artículo 10.- Recaudos para Solicitar la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas Al por Mayor en Establecimientos, Al por Menor y de Consumo.

    1. La solicitud de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas Al por Mayor en Establecimientos, Al por Menor y de Consumo debe ser acompañada de los siguientes recaudos:

    1° Copia de la cédula de identidad y R.I.F., del solicitante.

    (…)

    2. Además de los recaudos establecidos en este artículo, el solicitante debe poseer la licencia de actividades económicas y estar solvente con el impuesto de actividades económicas.’

    ‘Artículo 101. Validez de las Licencias de Expendios de Bebidas Alcohólicas Otorgadas antes de entrar en Vigencia esta Ordenanza.

    Todas las Licencias para Expendio de Bebidas Alcohólicas que se otorgaron con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ordenanza, seguirán siendo válidas hasta su vencimiento. A los efectos de obtener la primera renovación ante la Administración Tributaria Municipal, el solicitante debe dar cumplimiento a los extremos contenidos en los artículos 10, 11 y 22, además de presentar copia de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas y copia de la última renovación de esta, en caso de que hubiese sido expedida por el Órgano Nacional Competente’. (Resaltado de la Sala).

    De los artículos transcritos se evidencia que si bien la solicitud, obtención, modificación, reexpedición y renovación de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas son actos de carácter administrativo, el otorgamiento de los mismos se encuentra atribuido a la Administración Tributaria local, que tiene atribuido el control de la actividad administrativa-tributaria del Municipio, lo que incluye la aplicación de sanciones por incumplimiento de leyes tributarias

    [Negrillas del presente fallo].

    Conforme a lo expuesto, no queda duda que la expedición, modificación, y renovación de la licencia y autorización para expendio de bebidas alcohólicas es una competencia atribuida a la Administración Tributaria local, la cual aplicará el ordenamiento contenido en la ordenanza respectiva, hasta tanto se dicen los lineamientos establecidos y a que hace alusión la Disposición Transitoria de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, sin que ello implique usurpación alguna de las competencias reguladas en la ley, cuya transferencia, como se verificó, fue directa. Así se decide.

  2. - Con respecto a la denuncia presentada por la parte recurrente, referida a que el artículo 17 de la Ordenanza Sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao, al establecer efectos temporales a la licencia, irrumpe en detrimento de los derechos adquiridos por los contribuyente que de manera preexistente obtuvieron el permiso, conforme a lo previsto en el transcrito “artículo 45” de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas y el artículo 282 del Reglamento de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, Extraordinario N° 3.665 del 5 de diciembre de 1985, que establece:

    Artículo 282: Los registros y las autorizaciones previstas por la ley, continuarán en vigencia por el tiempo que dure el ejercicio de la respectiva industria o comercio, a menos que ocurra alguna causa de modificación o extinción o que el Ministerio de Hacienda, en uso de las facultades que le confiere la Ley, disponga modificarlos o revocarlos

    .

    Por otra parte, el recurrente delató que “el legislador municipal, a partir de la Disposición Transitoria Única del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley ya mencionado transfirió la tiene [sic] potestad para normar SOLO LOS REGISTROS NUEVOS, es decir de aquellos fondos de comercio que a partir del año 2007 pensaren establecerse en jurisdicción del Municipio Chacao así como establecer los horarios para el ejercicio de la actividad según la particularidad de cada localidad”.

    Con relación a lo denunciado, la Sala considera que, un Reglamento es un cuerpo normativo de carácter sub legal y, por tanto, está subordinado a lo establecido en la ley que lo sustenta, una ordenanza no está supeditada a lo establecido en dicho instrumento, por tener rango de ley, lo cual al ser dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela priva el principio de jerarquía normativa.

    No obstante, ello, ciertamente, existen derechos que fueron adquiridos previamente a la modificación de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, siendo la norma contenida en el Reglamento de la misma quien los determinaba.

    Así pues, la Sala observa que ciertamente el artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao, prevé una vigencia de un (1) año de las licencias para expendio de bebidas alcohólicas al por mayor, al por menor y de consumo, o sea, modifica sustancialmente la temporalidad contemplada en el artículo 282 del Reglamento; sin embargo, tomando en consideración los derechos adquiridos y a los efectos de mantener en resguardo jurídico al contribuyente que había obtenido su licencia previamente, la Ordenanza sobre Alcohol y Especies Alcohólicas del Municipio Chacao dispuso en su artículos 101, lo que sigue:

    Artículo 101: Validez de las Licencias de Expendios de Bebidas Alcohólicas Otorgadas antes de entrar en Vigencia esta Ordenanza.

    Todas las Licencias para Expendio de Bebidas Alcohólicas que se otorgaron con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ordenanza, seguirán siendo válidas hasta su vencimiento. A los efectos de obtener la primera renovación ante la Administración Tributaria Municipal, el solicitante debe dar cumplimiento a los extremos contenidos en los artículos 10, 11 y 22, además de presentar copia de la Licencia para Expendio de Bebidas Alcohólicas y copia de la última renovación de esta, en caso de que hubiese sido expedida por el Órgano Nacional Competente

    . [Subrayado de este fallo].

    De lo expuesto en dicha ordenanza, se infiere, que las licencias mantendrán su vigencia hasta su vencimiento y serán renovadas una vez que ese supuesto se dé, sin que pueda la Administración Tributaria Municipal solicitar la renovación anticipada a aquellos comercios que fueron autorizados por el órgano nacional competente previa a la entrada en vigencia de la Ordenanza de Expendio para Alcohol y Especies Alcohólicas; una vez vencida esa licencia será entonces, cuando obviamente, tal como lo prevé el artículo citado, deberá solicitarse la renovación de la misma conforme a lo preceptuado en el texto normativo, y su temporalidad quedará sujeta a lo dispuesto en el artículo 17 eiusdem. Así también se establece.

    Siendo ello así, no estima la Sala que el impugnado artículo 17 de la Ordenanza de Expendio para Alcohol y Especies Alcohólicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, contenga visos de inconstitucionalidad, pues su contenido se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 eiusdem, el cual determina y resguarda que no se aplique retroactivamente la ley en detrimento de los derechos adquiridos antes de su entrada en vigencia, siendo cónsono con lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la jurisprudencia de esta Sala. Así se decide.

    En consideración a lo expuesto, esta Sala declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por la abogada A.M.C., en su carácter de apoderada judicial de Proveedores de Licores Prolicor, C.A., contra el artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda N° Extraordinario 7237, del 12 de diciembre de 2007. Así se declara.

    VI DECISIÓN

    Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la abogada A.M.C., en su carácter de apoderada judicial de Proveedores de Licores Prolicor, C.A., contra el artículo 17 de la Ordenanza sobre Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda N° Extraordinario 7237, del 12 de diciembre de 2007.

    Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado y archívese el expediente.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 30 días del mes de abril del año dos mil trece. Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

    La Presidenta,

    L.E.M.L.

    El Vicepresidente,

    F.A.C.L.

    Ponente

    Los Magistrados,

    M.T.D.P.

    C.Z.D.M.

    A.D.J.D.R.

    J.J.M.J.

    G.M.G.A.

    El Secretario,

    J.L. REQUENA CABELLO

    FACL/

    EXP. N° 10-1303