Sentencia nº 1761 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 30 de Diciembre de 2015

EN SALA CONSTITUCIONAL

Expediente n.° 15-1460

Magistrado Ponente: L.F.D.B.

Consta en autos que el 30 de diciembre de 2015, fue recibido en la Secretaría de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, oficio mediante el cual el ciudadano J.A.A.M., en su carácter de Vicepresidente Ejecutivo de la República Bolivariana de Venezuela, remitió un ejemplar del DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA PARA EL DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES PETROQUÍMICAS, dictado el 30 de diciembre de 2015, con base en la Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se delegan para la garantía reforzada de los Derechos de Soberanía y Protección del P.V. y el Orden Constitucional de la República, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.178 Extraordinario de fecha 15 de marzo de 2015, con el objeto de que esta Sala Constitucional se pronuncie acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico que se le confiere a dicho texto, en atención a la facultad que le confiere a esta Sala Constitucional el tercer aparte del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por auto del 30 de diciembre de 2015, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Luis Fernando Damiani Bustillos quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Estando dentro del término previsto en el mencionado artículo 203 de la Carta Fundamental, esta Sala se pronuncia acerca de lo peticionado con arreglo al aludido precepto constitucional, previas las consideraciones que a continuación se apuntan:

I

Contenido de la Ley

Examinado el contenido del identificado instrumento jurídico remitido a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, se observa que se trata de una ley cuyo objeto es, a tenor de su artículo 1, “…regular las Actividades Petroquímicas que se ejecuten en el país, incluyendo aquellas actividades industriales mediante las cuales se opera la transformación química o física de materias primas basadas en hidrocarburos gaseosos, hidrocarburos líquidos y sustancias minerales que sean utilizadas como insumos para estas actividades, sean solas o mezcladas, o en combinación con otras sustancias e insumos, que se determinen en este Decreto Ley, su Reglamento y demás normativas que se dicten a tal efecto.”

En cuanto a su estructura, este instrumento legal está compuesto de la siguiente forma:

El Capítulo I, contiene las “Disposiciones Fundamentales”, a través de las cuales se definen el objeto, ámbito de aplicación, excepción, definición de las actividades petroquímicas a los efectos del Decreto Ley en cuestión, reserva al Estado de las acciones para el ejercicio y manejo de las industrias petroquímicas, declaratoria de utilidad pública, interés social y carácter estratégico de las actividades petroquímicas previstas en el mismo; principios de aplicación, competencias, legislación aplicable, participación popular bajo el desarrollo productivo socialista para la consolidación y creación de empresas que ejecuten actividades contempladas en el Decreto Ley que se analiza, políticas de abastecimiento al mercado nacional; y, la obligación de suministro de información al Ejecutivo Nacional por Órgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia petroquímica, por parte de quienes realicen actividades petroquímicas básica, intermedia y final contempladas en instrumento normativo bajo análisis.

El Capítulo II, intitulado “De las empresas mixtas”, consta de la regulación atinente a la constitución de las empresas mixtas petroquímicas para la realización de actividades previstas en el Decreto Ley que aquí se examina, en donde se prevé la participación accionaria que deberá tener el Estado en dichas empresas y las condiciones para la transmisión de propiedad de las acciones en las referidas formas de asociación.

Adicionalmente en el referido capítulo, se estipula que para el ejercicio de la actividad petroquímica básica e intermedia a través de empresas mixtas petroquímicas se requiere de autorización del Ministerio del Poder Popular con competencia en la materia; asimismo se establecen los requisitos que deben cumplirse para la constitución de dichas empresas y la obligación de conservación en buen estado de bienes, incluyendo obras permanentes, instalaciones, accesorios y equipos que formen parte integrante de estas empresas, y cualesquiera otros bienes adquiridos con destino a la realización de las actividades a la que se refiere el Decreto Ley bajo examen, sea cual fuere su naturaleza o título de adquisición, a los fines de que una vez llegado el vencimiento del término de duración de estas empresas mixtas o producida su extinción por cualquier causa, dichos bienes sean entregados a la República, libre de gravámenes, conforme a lo previsto en el contrato de asociación, de manera que se garantice la posibilidad de continuar las actividades, si fuera el caso, o su cesación con el menor daño económico y ambiental.

En el mismo sentido, se prevén las formas de resolución de controversias y los supuestos de procedencia de revocatoria de autorización otorgada para el ejercicio de las actividades petroquímicas básicas e intermedias.

El Capítulo III denominado “Del Registro Nacional de Empresas Petroquímicas”, contiene la creación de un registro nacional en el cual deben inscribirse aquellas empresas que realicen actividades petroquímicas básica, intermedia y final objeto del Decreto Ley bajo examen; así como el deber de inscripción de los proyectos de petroquímica básica e intermedia y final, en donde deberá indicarse el uso que se le dará al producto y la descripción del proyecto.

En este mismo orden de ideas, se establece el deber de notificación al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de petroquímica, a través del Registro Nacional de Empresas Petroquímicas del cese o suspensión, temporal o definitivo por parte de empresas que realicen actividades petroquímicas objeto del Decreto Ley cuya constitucionalidad de su carácter orgánico se verifica; así como el deber de asentar en el referido registro los traspasos de acciones, negociaciones o medidas judiciales, administrativas o de otra naturaleza que afecten a las referidas empresas.

En el capítulo IV intitulado “Disposiciones Sancionatorias”, se prevén las sanciones de personas naturales o jurídicas que no cumplan con la obligación de inscripción, actualización o suministren información falsa en el Registro Nacional de Empresas Petroquímicas.

Asimismo, en su “Disposición Transitoria Única” se establece un plazo de inscripción en el Registro Nacional de Empresas Petroquímicas de sesenta (60) días continuos siguientes a la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, para las empresas que se encuentran ejecutando actividades a las que se refiere el Decreto Ley cuya constitucionalidad de su carácter orgánico se examina.

A renglón seguido, se establecen las “Disposiciones Derogatorias” primera y segunda, las cuales hacen alusión a la derogatoria de los artículos 11, 12 y 13 de la Ley de Estímulo al Desarrollo de las Actividades Petroquímica, Carboquímica y Similares, sancionada el 1º de noviembre de 2005 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.326, el día 1° de diciembre de 2005 y reimpresa por error material del ente emisor en la Gaceta Oficial Nº 38.488 de fecha 28 de julio de 2006, quedando vigentes los artículos 6, 7 y 9 de la Ley de Estímulo al Desarrollo de las Actividades Petroquímica, Carboquímica y Similares; así como la derogatoria de la Ley Orgánica para el Desarrollo de las Actividades Petroquímicas, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.203 de fecha 18 de junio de 2009, reimpresa por error material y publicada nuevamente en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.218 de fecha 10 de julio de 2009.

En la parte in fine del Decreto Ley, se encuentran las “Disposiciones Finales” contentivas del régimen de excepción y la determinación de su entrada en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para el Desarrollo de las Actividades Petroquímicas, dictado el 30 de diciembre de 2015, con base en la Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se delegan para la garantía reforzada de los Derechos de Soberanía y Protección del P.V. y el Orden Constitucional de la República, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.178 Extraordinario de fecha 15 de marzo de 2015, y remitido a esta Sala con el objeto de que se emita un pronunciamiento acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico que se le confiere a dicho texto.

En tal sentido, se observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional corresponde determinar, mediante un control constitucional a priori, si revisten el carácter invocado “…las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas…”.

En atención a tal disposición del Texto Fundamental, en concordancia con lo previsto en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual corresponde a esta Sala Constitucional “…[d]eterminar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros…”; y en completa correspondencia con la jurisprudencia que, sobre este aspecto, ha venido elaborando esta Sala Constitucional (cfr. entre otras, sentencias nos. 537/2000, 811/2001, 1.716/2001, 2.541/2001, 751/2013 y 01/2014) a ella corresponde el conocimiento del presente asunto. Así se decide.

III

Análisis de la Situación

Verificada la competencia de esta Sala Constitucional, incumbe en este estado analizar la correspondencia con el texto constitucional de la calificación concedida al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para el Desarrollo de las Actividades Petroquímicas, cuyo contenido y alcance fue sumariamente reseñado ut supra.

A estos fines, el mencionado artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone, en su encabezamiento, lo siguiente:

Artículo 203. Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes…

.

De acuerdo con el parcialmente transcrito precepto constitucional, se conciben cuatro modalidades de leyes orgánicas, a saber: i) las que así determina la Constitución; ii) las que se dicten para organizar los poderes públicos; iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y iv) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.

Precisa esta Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en, al menos, uno de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

En este sentido, tal como ha sido interpretado por esta Sala, dicha norma “…utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En el fondo, la categoría 4ª implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sanción, y, a diferencia de la categoría 1ª, la constitucionalidad de la calificación de orgánica de las leyes incluidas en este rubro, requiere el pronunciamiento de la Sala Constitucional para que tal calificación sea jurídicamente válida. Desde luego que el pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere ‘a las leyes que la Asamblea Nacional Constituyente haya calificado de orgánicas’, lo que significa que son todas las incluidas en las categorías 2ª, 3ª y 4ª…” (Vid. Sentencia n.º 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”).

Ello así, la Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (Vid. Sentencia n.º 2573 del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).

En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que “…con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por estas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de estas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)…” (Vid. Sentencia de esta Sala n° 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).

Por tanto, ha aclarado esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).

Ahora bien, en el caso de autos, el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para el Desarrollo de las Actividades Petroquímicas”, que ocupa a esta Sala en ejercicio del control previo sobre la constitucionalidad de su carácter orgánico, tiene como objeto regular las actividades petroquímicas que se ejecuten en el país, incluyendo aquellas actividades industriales mediante las cuales se opera la transformación química o física de materias primas basadas en hidrocarburos gaseosos, hidrocarburos líquidos y sustancias minerales que sean utilizadas como insumos para estas actividades, sean solas o mezcladas, o en combinación con otras sustancias e insumos, tal como lo dispone su artículo 1.

Es así, que dicho instrumento normativo, tiene como finalidad asegurar a través de un conjunto de normas, los mecanismos de protección de las actividades petroquímicas que se ejecuten en el país, como formas de explotación de los recursos naturales propiedad de la Nación, para propiciar -como lo reseña su exposición de motivos- “un mayor incentivo a la participación de capitales nacionales y extranjeros en nuevos desarrollos petroquímicos, con el objeto de consolidar una industria petroquímica nacional que pueda garantizar el suministro de materias primas e insumos necesarios para impulsar el desarrollo de los parques industriales aguas abajo de la petroquímica, con miras a la atención del mercado interno y a la exportación, siempre en respeto y garantía de los derechos del p.v., la soberanía y el patrimonio nacional”, por lo que el mismo se inscribe dentro de los Derechos Económicos previstos en los artículos 112 y 113 del Texto Constitucional, en concordancia con la reserva de actividades contenida en el artículo 302 eiusdem y el principio fundamental de irrenunciabilidad de los derechos de la Nación reseñado en el único aparte del artículo 1 eiusdem, que establecen:

Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país

.

Artículo 113. No se permitirán monopolios. Se declaran contrarios a los principios fundamentales de esta Constitución cualesquier acto, actividad, conducta o acuerdo de los y las particulares que tenga por objeto el establecimiento de un monopolio o que conduzcan, por sus efectos reales e independientemente de la voluntad de aquéllos, a su existencia, cualquiera que fuere la forma que adoptare en la realidad. También es contrario a dichos principios el abuso de la posición de dominio que un particular, un conjunto de ellos o de ellas una empresa o conjunto de empresas, adquiera o haya adquirido en un determinado mercado de bienes o de servicios, con independencia de la causa determinante de tal posición de dominio, así como cuando se trate de una demanda concentrada. En todos los casos antes indicados, el Estado deberá adoptar las medidas que fueren necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivos del monopolio, del abuso de la posición de dominio y de las demandas concentradas teniendo como finalidad la protección del público consumidor, de los productores y productoras, y el aseguramiento de condiciones efectivas de competencia en la economía.

Cuando se trate de explotación de recursos naturales propiedad de la Nación o de la prestación de servicios de naturaleza pública con exclusividad o sin ella, el Estado podrá otorgar concesiones por tiempo determinado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al interés público

.

Artículo 302. El Estado se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico. El Estado promoverá la manufactura nacional de materias primas provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, con el fin de asimilar, crear e innovar tecnologías, generar empleo y crecimiento económico, y crear riqueza y bienestar para el pueblo.

Artículo 1. La República Bolivariana de Venezuela es irrevocablemente libre e independiente y fundamenta su patrimonio moral y sus valores de libertad, igualdad, justicia y paz internacional, en la doctrina de S.B., el Libertador.

Son derechos irrenunciables de la Nación la independencia, la libertad, la soberanía, la inmunidad, la integridad territorial y la autodeterminación nacional”. (Subrayado de esta Sala).

Ahora bien, se aprecia que el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para el Desarrollo de las Actividades Petroquímicas” es fundamentalmente un instrumento normativo dirigido a desarrollar derechos constitucionales, por lo cual, el texto legal sometido a consideración de esta Sala Constitucional, con base en las anteriores consideraciones, se encuadra en uno de los supuestos de control constitucional previo que debe realizar este M.T., establecidos en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Bajo este contexto, estima conveniente la Sala Constitucional, reiterar lo apuntado en su sentencia n° 34 del 26 de enero de 2004, en la que se aseveró que la calificación de una ley como orgánica tiene, en nuestro ordenamiento jurídico, una significación importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes en relación con un área específica, por ello, la inclusión de la expresión orgánica en su denominación revela mucho más que un nombre, pues con éste se alude al carácter o naturaleza relevante de una determinada norma dentro de aquel sistema.

En fuerza de las consideraciones anteriores, debe esta Sala Constitucional pronunciarse afirmativamente respecto al carácter orgánico del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para el Desarrollo de las Actividades Petroquímicas”, en la medida a que se dirige a desarrollar de manera central y directa el contenido de preceptos constitucionales fundamentales, como son los previstos en los artículos 1, 112, 113 y 302 del mismo Texto Constitucional, por lo cual, se circunscribe a las modalidades expresamente contempladas en el precitado artículo 203 eiusdem. Ello así, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, determina que es constitucional el carácter orgánico que se le ha concedido al “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para el Desarrollo de las Actividades Petroquímicas”, motivo por el cual se declara la constitucionalidad del carácter orgánico del referido Decreto, sin que ello prejuzgue sobre la constitucionalidad de la normativa contenida en la Ley Orgánica. Así se declara.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 25, numeral 14, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara la CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA PARA EL DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES PETROQUÍMICAS, dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela el 30 de diciembre de 2015.

Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Presidente de la Asamblea Nacional. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 30 días del mes de diciembre de dos mil quince (2015). Años: 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

El Vicepresidente,

A.D.R.

Los Magistrados

C.Z.D.M.

J.J.M.J.

C.o. ríos

L.F.D.B.

Ponente

L.S.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

LFDB

Exp. 15-1460