Sentencia nº 1017 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 30 de Noviembre de 2016

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: L.F.D.B.

Expediente Nº 16-0969

El 5 de octubre de 2016, se recibió en esta Sala Constitucional Oficio número 2016/700 del 20 de septiembre de 2016, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, remitió el expediente contentivo de la acción de a.c. interpuesta por la abogada R.R.M.G., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 175.025, actuando en su carácter de SÍNDICA PROCURADORA DEL MUNICIPIO M.E.B.D.E.A., contra la decisión del 11 de agosto de 2016, dictada por el juzgado remitente, en la que decretó medida cautelar de suspensión de efectos en el marco del trámite del recurso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil “Frigorífico Industrial el Poder Es de Dios, C.A.”, contra la p.a. número SM001-2016, del 01 de julio de 2016, dictada por la Sindicatura Municipal, que rescindió el contrato de concesión otorgado a la referida empresa y ordenó la restitución de las instalaciones del matadero al municipio.

Dicha remisión se efectuó, en virtud de la decisión dictada el 20 de septiembre de 2016, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, mediante la cual se declaró incompetente para conocer de la acción de amparo interpuesta, y declinó su conocimiento en esta Sala Constitucional.

El 10 de octubre de 2016, se designó ponente al Magistrado Luis Fernando Damiani Bustillos, quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DE LA ACCIÓN DE A.C.

La accionante planteó la pretensión de a.c., en los siguientes términos:

Alegó que “[s]egún Resolución N° 021-2015 de fecha 06 de Agosto de 2015, previo informe y respectivo Procedimiento Administrativo, [esa] Sindicatura Municipal decidió por delegación del Alcalde del Municipio E.B. (…) mediante P.A. N° SM001-2016 de fecha 11 de Julio de 2016, haciendo uso de las facultades que [les] atribuyen la ley (sic) del Poder Público Municipal, se procedió a la rescisión del contrato de concesión otorgado a la sociedad mercantil Frigorífico Industrial El Poder Es de Dios, C.A. Rif J-402534009-4 autenticado en fecha 08/11/2013 ante la Oficina de Registro Público con Funciones Notariales de los Municipios Bruzual y Carvajal del Estado Anzoátegui, entre otras cosas por incumplimiento de las cláusulas establecidas en el mismo, ocupando y resguardando la posesión de dichas instalaciones en fecha 29 de Julio de 2016…” (Negrillas del texto citado, corchetes de la Sala).

Que “[d]espués de ello la sociedad mercantil antes señalada, sin agotar la vía administrativa, acude a la vía judicial que admitió su demanda y [acordó] la medida cautelar innominada temporal que de ejecutarse haría cesar la posesión que detenta actualmente la Alcaldía del Municipio Bruzual estado Anzoátegui…” (Negrillas del texto citado, corchetes de la Sala).

Manifestó que “…[d]e configurarse tal situación (…), se estaría afectando gravemente, la distribución de productos cárnicos, en gran parte de la zona oeste del estado Anzoátegui, ya que dicha ocupación del bien municipal se hace generalmente bajo un plan Nacional de distribución de alimentos para hacer frente a la grave situación de especulación y ocultamientos de primera necesidad que esta (sic) siendo sujeta nuestra población, sin hacer defensa de fondo ante la causa principal, pues en su debida oportunidad se hará lo correspondiente, una de las cláusulas mas (sic) importantes era que dicha sociedad mercantil debía ofrecer productos cárnicos a las zonas aledañas, obligación que nunca cumplió en [esa] Municipalidad, a fin de salvaguardar el derecho a la alimentación que es un derecho Constitucional en virtud que estamos en un ESTADO DEMOCRATICO (sic) Y SOCIAL DE DERECHO Y DE JUSTICIA señalado en el articulo 2 constitucional, ocupa sus instalaciones, las cuales pertenecen al Municipio para beneficiar al pueblo, no antes sin agotar el procedimiento administrativo que se siguió en expediente llevado por la sindicatura bajo el número SM001-2016…” …” (Negrillas y mayúsculas del texto citado, corchetes de la Sala).

Indicó que “…la parte demandante no agotó la vía administrativa, con el respectivo recurso de reconsideración y posterior recurso jerárquico, para acceder a la vía Judicial (sic), y acordar una medida cautelar innominada de tan complejos efectos…”.

Fundamentó la presente acción de amparo en los artículos 2, 22, 26, 27 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en los artículos 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de A.s. Derechos y Garantías Constitucionales.

Indicó que “… la acción de amparo tiene su razón de ser en lo excepcional de la misma, con el propósito de restablecer de forma inmediata una situación ocasionaría por su naturaleza un daño irreparable…”.

Que “…la utilización de cualquier otro medio procesal implica un daño irreparable para [su] representada, debido a que no son idóneas para evitar que se infrinja la situación jurídica amenazada, Ya (sic) que es bien sabido que la forma de oponerse las medidas cautelares es después que las misma han sido ejecutadas, pero de ejecutarse tal medida cautelar se le ocasionaría un daño a la entidad municipal que represent[a], además del daño que se ocasionaría a la población. Debido a las limitaciones Municipales que esto generaría en la distribución de alimentos cárnicos, la imposibilidad de atacar dicha medida cautelar por otras vías es lo que le da viabilidad al a.c., ya que no contamos con otro medio procesal para evitar que [sean] desocupados de nuestras instalaciones las cuales [utilizan] en beneficio de [sus] habitantes...” (Corchetes de la Sala).

Arguyeron que la “…lesión es actual y pudo ser corregida o reparada mediante un mandato judicial o decreto que impida que se consuma y que su efecto no sea continuado o temporal, y que se restablezca la situación jurídica al estado que tenia (sic) el Matadero Municipal de Clarines antes de producirse la vulneración de los derechos y garantías libeladas, como lo es el derecho que tiene la municipalidad de la posesión, uso y disfrute de un bien que tiene las prerrogativas expresadas por vía constitucional en el artículo 156 de la Ley Orgánica Del (sic) Poder Público Municipal, a titulo (sic) ilustrativo, y que todo caso la lesión constitucional mencionada es violatoria de los artículos 2, 26 y 49 Constitucionales…”.

Que “La medida cautelar innominada que se comenta afecta el interés público Municipal y por ende el interés de la comunidad como lo señala el articulo (sic) 10 de la Ley Orgánica de A.S. (sic) Derechos y Garantías Constitucionales…”.

Finalmente solicitó “…la admisión y la declaratoria con lugar de la presente acción de amparo, intentada contra medida cautelar innominada decretada por El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, Fecha 11 de Agosto 2016 Expediente N° BPO2-N-2016- 000119 contentivo del Recurso de Nulidad del Acto Administrativo Intentado por Frigorífico Industrial El Poder Es De Dios, C.A. contra la Sindicatura Municipal en el Asunto BEOI-X-2016-000011 Dejándose sin efecto la misma para evitar que se Infrinja la situación Jurídica actual…”. (Negrillas del texto citado).

II

DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante sentencia dictada el 20 de septiembre de 2016 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental con sede en Barcelona, estableció lo siguiente:

(…) observa este Tribunal que la presente acción de [a]mparo [c]onstitucional es intentada de acuerdo a lo expuesto por la parte accionante, contra ‘la medida cautelar innominada decretada por este Juzgado en fecha 11 de [a]gosto [de] 2016, en el expediente N° BP02-N-2016-000119.

Así las cosas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 20 de [e]nero de 2000, caso E.M.M.V.. Ministerio del Interior y Justicia, se declaró competente para conocer de las acciones de A.C. contra sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de la República (…).

(…)

En ese sentido, visto el criterio fijado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, resultando el mismo de obligatorio cumplimiento para todos los Tribunales del país, y siendo que en el presente caso tal y como se desprende del análisis del escrito libelar, la acción de amparo intentada es contra el decreto de medida cautelar innominada dictada por este Juzgado Superior en un juicio de [n]ulidad de acto Administrativo, es por lo que mal podría conocer de dicho de dicho (sic) amparo, no solo por ser este mismo Tribunal el sujeto pasivo accionado en el recurso extraordinario intentado, sino por el hecho de que el mimo debe ser conocido por un Tribunal de mayor jerarquía, y siendo que la Instancia Superior a este Juzgado es la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, resulta entonces que el competente para conocer la presente acción, es la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, y en razón de ello este Tribunal se declara Incompetente para conocer el mismo. Y así se declara.-

En base a los razonamientos de hecho y de derecho antes expuestos, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, en nombre de la República bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

Primero: Incompetente para conocer el Recurso (sic) de A.C. interpuesto.

Segundo: Se declina competencia en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia

.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

La presente acción de amparo fue interpuesta contra la decisión del 11 de agosto de 2016, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, en la que decretó medida cautelar de suspensión de efectos en el marco del trámite del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil “Frigorífico Industrial El Poder Es de Dios, C.A.”, contra la p.a. número SM001-2016, del 01 de julio de 2016, dictada por la Sindicatura Municipal, que rescindió el contrato de concesión otorgado a la referida empresa y ordenó la restitución de las instalaciones del matadero al municipio.

Asimismo, se advierte que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental el 20 de septiembre de 2016, se declaró incompetente para conocer de la acción de amparo interpuesta, y declinó su conocimiento en esta Sala Constitucional.

Ello así, corresponde a la Sala pronunciarse respecto a su competencia para conocer de la presente acción de a.c.. En este sentido observa:

Establece el artículo 4 de la Ley Orgánica de A.s. Derechos y Garantías Constitucionales, el régimen de competencia aplicable a los amparos ejercidos contra decisiones judiciales, en los siguientes términos:

Artículo 4: Igualmente procede la acción de amparo cuando un Tribunal de la República, actuando fuera de su competencia, dicte una resolución o sentencia y ordene un acto que lesione un derecho constitucional.

En estos casos, la acción de amparo debe interponerse por ante un tribunal superior al que emitió el pronunciamiento, quien decidirá en forma breve, sumaria y efectiva

.

En relación a dicha norma esta Sala Constitucional del M.T. de la República en sentencia N° 1555 del 8 de diciembre de 2000, caso: “Yoslena Chanchamire”, estableció que “con relación a los amparos que se incoen de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de A.s. Derechos y Garantías Constitucionales, como ellos deberán ser conocidos por los jueces superiores a los que cometen la infracción constitucional, de acuerdo al derecho material que gobierna la situación jurídica lesionada, dichos jueces superiores conocerán en primera instancia de esos amparos, mientras que los superiores jerárquicos conocerán la alzada”.

Así pues, visto entonces que los amparos contra decisiones, actuaciones u omisiones judiciales deberán ser conocidos por los jueces superiores de los señalados como presuntos agraviantes, y que en el presente caso la pretensión de amparo se ejerce contra la decisión dictada el 11 de agosto de 2016, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, esta Sala Constitucional resulta incompetente para conocer de la presente acción de a.c.. Así se declara.

En consecuencia, la Sala no acepta la declinatoria de competencia efectuada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, para conocer de la presente acción de a.c. y, declina el conocimiento de la causa en la Corte de lo Contencioso Administrativo que corresponda previa distribución. Así se decide.

IV

MEDIDA CAUTELAR

Ahora bien, no obstante la declaratoria de incompetencia efectuada en el capítulo anterior y aun cuando corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre la admisión del amparo, esta Sala, en atención a su poder cautelar en materia de amparo, conforme al cual puede acordar medidas de este tipo a pesar de la declaratoria de incompetencia y consecuente declinatoria en el órgano judicial competente (véase sentencias n°: 2.723/ 18.12.2001, caso: “Tim International B.V.”, 1.679/ 19.08. 2004, caso: “Carmen Luisa Belloso de Pérez” y 64/10.02.2009, caso “Roxana Orihuela Gonzatti”), estima necesario decretar una medida cautelar de oficio sobre la base de las siguientes consideraciones:

Sobre el poder cautelar del Juez en el p.d.a. constitucional, la Sala estableció en el fallo sentencia n.° 156 del 24 de marzo de 2000 (Caso “Corporación L’Hotels C.A.”) lo siguiente:

A pesar de lo breve y célere de estos procesos, hay veces en que se hace necesario suspender el peligro que se cierne sobre la situación jurídica que se dice infringida o evitar que se pueda continuar violando antes que se dicte el fallo del p.d.a.; y dentro de un Estado de Derecho y de Justicia ante esa necesidad, el juez del amparo puede decretar medidas precautelativas. Pero para la provisión de dichas medidas, y al menos en los amparos contra sentencias, al contrario de lo que exige el Código de Procedimiento Civil, al peticionario de la medida no se le pueden exigir los requisitos clásicos de las medidas innominadas: fumus boni iuris, con medios de prueba que lo verifiquen; ni la prueba de un periculum in mora (peligro de que quede ilusoria la ejecución del fallo), como sí se necesita cuando se solicita una medida en base al artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, donde también han de cumplirse los extremos del artículo 588 eiusdem, si se pide una cautela innominada.

Dada la urgencia del amparo, y las exigencias del artículo 18 de la Ley Orgánica de A.s. Derechos y Garantías Constitucionales, no puede exigírsele al accionante, que demuestre una presunción de buen derecho, bastando la ponderación por el juez del fallo impugnado; mientras que por otra parte, el periculum in mora, está consustanciado con la naturaleza de la petición de amparo, que en el fondo contiene la afirmación que una parte está lesionando a la otra, o que tiene el temor que lo haga y, que requiere que urgentemente se le restablezca o repare la situación.

De allí, que el juez del amparo, para decretar una medida preventiva, no necesita que el peticionante de la misma le pruebe los dos extremos señalados con antelación en este fallo, ni el temor fundado de que una de las partes pueda causar a la otra lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra, ya que ese temor o el daño ya causado a la situación jurídica del accionante es la causa del amparo, por lo que el requisito concurrente que pide el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, para que procedan las medidas innominadas, tampoco es necesario que se justifique; quedando a criterio del juez del amparo, utilizando para ello las reglas de lógica y las máximas de experiencia, si la medida solicitada es o no procedente.

Viene a ser la posible tardanza de la resolución del p.d.a., así él sea breve, el elemento principal a tomar en cuenta por el juez que ha admitido el amparo, a los fines del decreto de medidas preventivas, y ello queda a su total criterio. El juez que admite un amparo, no lo hace con el mismo criterio que el juez civil que admite la demanda a ventilarse por el juicio ordinario, ya que lo que se pondera en este proceso es distinto. En el amparo lo que analiza el juez es la posibilidad de que se esté lesionando al accionante en un derecho constitucional, motivo por el cual la sentencia de amparo no es ni de condena, ni mero declarativa, ni constitutiva; y si por la verosímil lesión se da curso al amparo se está aceptando la posibilidad de un buen derecho por parte del accionante, que no necesita prueba específica, bastándose el fallo impugnado para crear la verosimilitud, lo que motiva la admisión de la acción y la apertura del juicio de amparo. (…)

Lo importante de la medida que se solicita con el amparo, es la protección constitucional que se pretenda y, al igual que en los artículos 3 y 5 de la Ley Orgánica de A.s. Derechos y Garantías Constitucionales, la protección constitucional se concreta suspendiendo efectos lesivos o amenazantes, y es éste el tipo básico de medidas que puede pedir el accionante, y cuyo decreto queda a criterio del juez de amparo si lo estima o considera procedente para la protección constitucional sobre la cual gravita la inmediatez del daño. Es más, no permitiendo la estructura del p.d.a. una específica oposición a la medida que se pide con la solicitud de amparo, el juez debe analizar muy bien los efectos que puede causar la medida que decrete, teniendo en cuenta la actuación de los afectados y el carácter reversible de lo que decrete, en el sentido de que si el accionante no tuviese razón, la medida no perjudica al accionado. Esto sin perjuicio de la responsabilidad proveniente del error judicial

(s.S.C. n.° 156 de 24 de marzo de 2000, caso: Corporación L’Hotels, C.A.).

En el presente caso, la Sala advierte de manera preliminar que, la ejecución de la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental el 11 de agosto de 2016, en la que decretó medida cautelar de suspensión de efectos en el marco del trámite del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil “Frigorífico Industrial el Poder Es de Dios, C.A.”, contra la p.a. número SM001-2016, del 01 de julio de 2016, dictada por la Sindicatura Municipal, que rescindió el contrato de concesión otorgado a la referida empresa y ordenó la restitución de las instalaciones del matadero al municipio, podría afectar los intereses vinculados con el desarrollo de una actividad económica del referido matadero lo que se vincularía con la tutela de los derechos y garantías a la soberanía y seguridad agroalimentaria, toda vez que se desprende de autos que éste surte de alimentos cárnicos a todo el municipio y las zonas aledañas, por lo que el riesgo que pudiera existir en cuanto a la gestión y administración de las instalaciones del matadero puede llegar a afectar a un sector importante de la población de los referidos municipios en cuanto al acceso a los productos alimenticios , así como de la cadena agroproductiva (vid. Sentencia de esta Sala número 471/2006).

Desde esa perspectiva, permitir -o prohibir- cautelarmente el desarrollo de una actividad económica relacionada con los derechos y garantías a la soberanía y seguridad agroalimentaria, “debe ser consecuencia de un análisis que evite que la tutela cautelar se convierta en instrumento de desigualdad e injusticia, en la defensa de derechos particulares sobre el interés general en la preservación de los derechos fundamentales de los individuos y la colectividad en general” -Cfr. Sentencia de esta Sala N° 377/10, 420/14 y 526/14-.

Por ello, resulta necesario que los jueces tengan en consideración los anteriores extremos a los fines de determinar el contenido y alcance de sus decisiones, respecto de la actividad denunciada como presuntamente lesiva y si ésta causará algún perjuicio a la sociedad o a las instituciones públicas que permitan el ejercicio de sus potestades cautelares, más aún cuando en la jurisdicción contencioso administrativa existe una previsión expresa en cuanto a la necesidad de analizar en la declaratoria de medidas cautelares la ponderación de intereses (artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

Así, en el presente caso en principio como consecuencia de la p.a. número SM001-2016 del 01 de julio de 2016, objeto de la acción de amparo interpuesta, la medida cautelar decretada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental el 11 de agosto de 2016, impediría la continuidad del desarrollo de la actividad económica en el “Matadero de Clarines”, que en la actualidad no se encuentra a cargo de la sociedad mercantil “Frigorífico Industrial el Poder Es de Dios, C.A.” (Cfr. Folios 8 al 12 y como hecho notorio comunicacional, la noticia consultada el 25 de noviembre de 2016, en la página web: http://eltiempo.com.ve/locales/zonasur/medida/finiquitaron-concesion-de-matadero/225631)

En virtud de lo anterior, la Sala declara que existen elementos suficientes para el otorgamiento de la medida cautelar, razón por la cual decreta de oficio la suspensión del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental el 11 de agosto de 2016, hasta que la presente causa sea resuelta por la Corte de lo Contencioso Administrativo que le corresponda conocer previa distribución, teniendo en cuenta la jurisprudencia de esta Sala sobre la materia (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1310 del 9 de octubre de 2014, caso: “Industrias Alimenticias H.d.V., S.A.”, entre otras). Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara que:

1. - QUE NO ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA efectuada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, para conocer de la acción de a.c. interpuesta por la abogada R.R.M.G., ya identificada, actuando en su carácter de SÍNDICA PROCURADORA DEL MUNICIPIO M.E.B.D.E.A., contra la decisión del 11 de agosto de 2016, dictada por el juzgado remitente, en la que decretó medida cautelar de suspensión de efectos en el marco del trámite del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil “Frigorífico Industrial El Poder Es de Dios, C.A.”, contra la p.a. número SM001-2016, del 01 de julio de 2016, dictada por la Sindicatura Municipal, que rescindió el contrato de concesión otorgado a la mencionada empresa y ordenó la restitución de las instalaciones del matadero al referido municipio.

2. - DECLINA LA COMPETENCIA para conocer de la presente acción de a.c. en la Corte de lo Contencioso Administrativo, que le corresponda conocer de la misma previa distribución.

3. - DECRETA DE OFICIO medida cautelar de suspensión de los efectos de la decisión del 11 de agosto de 2016, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, hasta que la presente causa sea resuelta por la Corte de lo Contencioso Administrativo que le corresponda conocer previa distribución.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la C.P. y Segunda de lo Contencioso Administrativo. Remítase copia certificada de la presente decisión al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 30 días del mes de noviembre de dos mil dieciséis (2016). Años: 206° de la Independencia y 157° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

G.M.G.A.

El Vicepresidente,

ARCADIO DELGADO ROSALES

Los Magistrados,

C.Z.D.M.

J.J.M.J.

C.O.R.

L.F.D.B.

Ponente

L.B.S.A.

La Secretaria (T),

DIXIES J. VELÁZQUEZ R.

Exp. Nº AA50-T-2016-0969

LFDB/k