Decisión nº 083 de Juzgado Superior Segundo del Trabajo de Monagas, de 8 de Agosto de 2016

Fecha de Resolución 8 de Agosto de 2016
EmisorJuzgado Superior Segundo del Trabajo
PonenteRoberto Giangiulio
ProcedimientoRecurso De Nulidad De Acto Administrativo Y Suspen

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL

JUZGADO SEGUNDO SUPERIOR RÉGIMEN PROCESAL DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO MONAGAS

Maturín, Ocho (8) de agosto de Dos Mil Dieciséis (2016)

206° y 157°

SENTENCIA DEFINITIVA

ASUNTO

NP11-N-2016-000012

Demandante: PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS.

Apoderados Judiciales: Ciudadano M.J.G.B., en su carácter de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO MONAGAS, y Abogados Y.M.N.H.; M.C.S.V.; S.M.R.M.; C.D.C.B.; N.M. IZQUIERDO DIAZ, MARILUISA SOLANGER L.B.; L.V.C.A. y M.F.G.F., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado números 41.693, 74.055, 83.465, 93.945, 110.598, 114.474, 113.394 y 183.370 respectivamente, según consta en instrumento Poder que riela en los folios 274 al 281 de la segunda pieza del Expediente.

Demandados: INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES. DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MONAGAS Y D.A..

Apoderado Judicial: NO COMPARECIERON A LA AUDIENCIA Y NO CONSTA REPRESENTACIÓN ALGUNA EN AUTOS.

Motivo: NULIDAD DE P.A. DE EFECTOS PARTICULARES (MULTA)

ANTECEDENTES

El escrito presentado en fecha 2 de mayo de 2016 por la Abogada L.V.C.A., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 113.394, en su carácter acreditado en Autos como Representante de la Procuraduría General del Estado Monagas para la época, mediante el cual interpone ACCIÓN DE NULIDAD CONTRA LA P.A.N.. 017/2015 de fecha 27 de agosto de 2015 dictada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales mediante su Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores de Monagas y D.A. (GERESAT), mediante la cual declara Con Lugar la propuesta de sanción en contra de la POLICIA DEL ESTADO MONAGAS, y dicho Ente le impone una multa por la cantidad de ochenta y ocho (88) Unidades Tributarias, equivalente a la cantidad de TRECE MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES EXACTOS (Bs.13.200,00), por un supuesto incumplimiento por parte de dicho Órgano Policial al dificultar la actividad del Ente Administrativo de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, en la investigación del accidente del Ciudadano L.A.S.P., de nacionalidad venezolana, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad número 15.632.399, de conformidad a lo dispuesto en los numerales 6 y 17 del Artículo 18 y 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.

En fecha 9 de mayo de 2016, recibe este Tribunal Superior la presente causa; y en fecha 10 de ese mes y año, se admite de conformidad a lo que dispone el Artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ordenando las notificaciones mediante los Oficios correspondientes a la Procuraduría General de la República, Fiscalía General de la República, y al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

Una vez recibidas las resultas de las mismas y cumplidos los lapsos procesales, en fecha 20 de junio de 2016 se fija la oportunidad para la celebración de la Audiencia oral y pública para el décimo tercer (13er) día de despacho siguientes a esa fecha, a las ocho y cuarenta minutos antes meridiem (8:40 a.m.), correspondiendo para el 12 de julio de 2016, dejándose constancia de la comparecencia de la parte Accionante por intermedio de la representante de la Procuraduría General del Estado Monagas, dejando constancia en el Acta levantada al efecto, de la incomparecencia ni por si ni por medio de apoderado judicial alguno, del Ente demandado, de la Fiscalía General de la República y de la Procuraduría General de la República.

En dicho Acto la parte accionante hizo sus alegaciones con respecto a la nulidad solicitada de la Providencia emanada de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores de Monagas y D.A. (GERESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL); esta Alzada reglamentó la audiencia otorgando a la parte un lapso de diez minutos a los fines que expusieran sus fundamento de defensa. Siendo la oportunidad procesal para que presentara su escrito de fundamentación y de las pruebas que consideraran pertinentes. En este punto, la parte recurrente presentó Escrito de Fundamentación, más no presentó ningún Escrito de Promoción de Pruebas, manifestando no promover prueba alguna; por ello, no se apertura el lapso correspondiente lapso. En fecha 18 de julio de 2016, la accionante consigna escrito de Informes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y en fecha 26 de julio del presente año, la Fiscalía Décimo Novena del Ministerio Público, consigna escrito de opinión Fiscal.

Previamente, en fecha 20 de julio de 2016, este Juzgado, mediante Auto informa que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, comienza a computarse el lapso de treinta (30) días de despacho la publicación de la sentencia en el presente asunto.

DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER

A los solos fines de dilucidar la presente causa, pasa este Tribunal Segundo Superior del Trabajo a determinar su competencia para poder decidir el mismo, observándose que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo y su Reglamento, establecen la actividad que debe desarrollar dicho Ente; y la Disposición Transitoria Séptima de la Ley dispone:

Séptima

Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en matera de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial. De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia.

La disposición legal citada, establece que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativo de anulación, interpuestos contra los actos dictados por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) son los Juzgados Superiores del Trabajo que tengan competencia territorial, sobre el lugar donde se dicto el Acto Administrativo a impugnar.

Si bien esta competencia no fue aceptada por los Juzgados Superiores del Trabajo, por considerar que era contraria con la Jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual estableció que, correspondía a los Tribunales con competencia en lo Contencioso Administrativo conocer de las nulidades de los Actos Administrativos emanados de los Órganos de la Administración Pública, independientemente que se trate de órganos encargados de la materia del trabajo, actualmente, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia Nro. 27 publicada en fecha 26 de julio de 2011, con Ponencia del Magistrado Dr. A.D.R., en procedimiento de Regulación de Competencia, remitido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, contentivo del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, conjuntamente con medida cautelar innominada, incoado por la sociedad mercantil Agropecuaria Cubacana C. A., contra el Acto Administrativo emitido por el Presidente del Instituto Nacional De Prevención, Salud Y Seguridad Laborales (INPSASEL), que confirmó la P.A., expedida por la Directora de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores, con competencia en los Estados Aragua, Guárico y Apure, mediante la cual impuso sanción pecuniaria en los términos previstos en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, contra dicha empresa, citando las decisiones publicadas por la Sala Constitucional del M.T. de la República, en Sentencias Nro. 955 de fecha 23 de Septiembre de 2010, caso: B.J.S. vs. Central La P.C.A.; Sentencia Nro.108 de fecha 25 de Febrero de 2011 caso: L.T.M. vs. Energy Freight Venezuela S.A. y otro; y Sentencia Nro. 311 de fecha 18 de marzo de 2011 caso: G.C.R.R. vs. Instituto Universitario Politécnico A.J.d.S.; estableció el cambio de criterio y Doctrina, en relación con la competencia para el juzgamiento de las demandas, de cualquier naturaleza, que se interpongan contra los Actos Administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo; es decir, que a la jurisdicción laboral le corresponde conocer todas aquellas controversias surgidas con ocasión de la relación laboral, atendiendo a la especial naturaleza del contenido de dicha relación jurídica, más que al órgano que la dicta. De allí pues, que corresponde a los Tribunales Laborales, conocer de los recursos de nulidad de las resoluciones emanadas de las Inspectorías del Trabajo, por cuanto los mismos tienen como fuente la relación laboral, estableciendo que:

En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen –de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.

Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide.

Del criterio jurisprudencial supra citado, se colige que para determinar el juez natural debe atenderse a la materia objeto de la controversia o naturaleza jurídica de la relación, y no al órgano que dicta el acto administrativo, por lo que la competencia para el conocimiento de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra las actuaciones provenientes del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), con ocasión de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por tratarse de controversias que surgen del hecho social trabajo, corresponderá en primera instancia a los Tribunales Superiores del Trabajo. En consecuencia, este Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, por lo antes establecido y tener competencia territorial en el lugar donde se dictó el Acto Administrativo impugnado, se declara competente para conocer de la presente Acción. Así se establece.

Declarada la competencia para conocer la presente Acción, procede este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse sobre los alegatos planteados en los siguientes términos.

DE LA P.I.

Fundamenta el Accionante en su escrito que el Ente Administrativo a través de su Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores de Monagas y D.A., apertura un procedimiento sancionatorio en contra de la POLICIA DEL ESTADO MONAGAS, en virtud de un supuesto incumplimiento de la normativa relativa a la obligación de dificultar la actuación de la Inspectoría del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en la investigación sobre la ocurrencia de un accidente de trabajo ocurrido al Ciudadano A.S.P., declarando Con Lugar la propuesta de sanción, de ochenta y ocho (88) Unidades Tributarias por el valor de Bs.150,00 cada U.T., arrojando una multa de Trece mil doscientos Bolívares exactos (Bs.13.200,00).

Que el procedimiento sancionatorio se inicia conforme lo dispuesto en los numerales 6 y 17 de los artículos 18 y 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que al no consignar la documentación requerida se obstaculizaba dicha investigación.

Alega que los vicios del Acto impugnado los fundamenta en el Vicio del falso supuesto de derecho, cuando la Administración aplica la figura de la confesión ficta en sede administrativa, siendo ésta una figura meramente procesal aplicada en el derecho privado. Por ello, expone que se configura el vicio delatado por la errónea aplicación de una norma jurídica, transgrediendo con ella, la carga de la prueba que, al tratarse de un procedimiento sancionatorio, ha debido ser ejercida por la Administración.

Procede a citar sentencias de la Sala Político Administrativa sobre el criterio de la carga de la prueba, a los fines de sustentar sus alegatos referidos a la inexactitud de la propuesta de sanción sobre la obstaculización de la actuación del Ente Administrativo de Salud y Seguridad laborales por parte de la Policía del Estado Monagas, afirmando que no hubo tal situación y que no era procedente aplicar la confesión ficta.

El segundo vicio delatado, es el de la Indeterminación subjetiva, exponiendo que el Ente Administrativo del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) no identifica a la persona física o funcionario quien deberá cancelar la multa impuesta, tal como lo refiere el numeral 4 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Señala la representación de la Procuraduría General del Estado Monagas que, si bien la P.A. señala que la sanción es contra la POLICÍA DEL ESTADO MONAGAS, la sanción o multa debe ser aplicada a una determinada persona física, ya que – insiste – debe ser en contra del funcionario que obstaculizó el trabajo de la Administración.

Expone la accionante que la POLICÍA SOCIALISTA DEL ESTADO MONAGAS es un Ente dependiente directamente de la Gobernación, carente de personalidad jurídica propia, y por esa razón no puede cancelar la multa, siendo de esa forma, inejecutable la p.i., y que al no individualizarse la sanción en la persona natural del funcionario que obstaculizó la actividad de la administración, incurre en el vicio delatado, y por tanto debe ser declarada nula la providencia.

Por último solicita a esta Alzada que declare la nulidad absoluta de la P.A.N.. 015/2010 de fecha 08/07/2010 dictada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales y sea acordado con carácter de urgencia, Medida Cautelar típica en el Contencioso Administrativo de Suspensión de los efectos del Acto Administrativo.

DE LA AUDIENCIA ORAL Y PÚBLICA Y DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN

En la audiencia de juicio, dejándose constancia de la comparecencia de la parte accionante, ratifica los alegatos señalados en el Escrito Libelar, los cuales reproduce y adicionalmente a ello, conforme la Ley Especial que regula la materia, consigna escrito de fundamentación de la presente acción, el cual señala que dicha Providencia está viciada de nulidad, por haber sido dictada sobre la base de falso supuesto de derecho, así como el vicio de la indeterminación subjetiva, la violación de derechos y garantías Constitucionales, en los mismos e iguales términos que el libelo de demanda.

DEL ESCRITO DE OPINION FISCAL

En el escrito presentado por el Ministerio Público a cargo de la Fiscalía Décimo Novena del Ministerio Público con competencia en materia Contencioso Administrativa y de Derechos y Garantías Constitucionales de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, consideró que la Acción de Nulidad incoada debe ser declarada Con Lugar, alegando para ello lo siguiente:

(…) a los efectos de pasar a dilucidar lo debatido específicamente sobre la aplicación de la confesión ficta en sede administrativa al declarar confesa a la entidad de trabajo Policía del estado Monagas, órgano de seguridad pública estadal, el cual carece de personalidad jurídica (titularidad de derechos y obligaciones) para ser demandada, en razón de que la capacidad jurídica le esta atribuida al Estado Monagas, a través de la Procuraduría General del estado Monagas, debe señalarse que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela define al Estado como parte integrante de uno de los niveles que conforman el sistema federal venezolano, y dispone en su artículo 159 que, (…omissis)…

Es por las consideraciones anteriores que esta representación del Ministerio Público se permite señalar que los Estados territoriales de la República gozan efectivamente de las mismas prerrogativas que gozan todas las demás personas jurídicas que conforman el Estado venezolano (sic), en razón también, de los intereses colectivos o generales que deben ser protegidos en estos casos; privilegios y prerrogativas éstos que son irrenunciables y deben ser aplicados por las autoridades en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que está (sic) sea parte, debido a que no constituyen en modo alguno simples formalidades de ley, sino que, consagran garantías del derecho a la defensa de tales entidades y obedecen la necesidad de salvaguardar sus intereses, que podrían verse afectados por la falta de diligencia de quienes los representan, acarreando así daños irreparables que, en definitiva, perjudicarían a la comunidad.

Señala que los privilegios y prerrogativas que posee la República son de interpretación restrictiva y no pueden ser extendidas a otros Entes del Estado salvo disposición expresa de la Ley. Señala que la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas es un órgano de seguridad pública estadal, el cual carece de personalidad jurídica para ser demandada, en razón de que la capacidad jurídica la tiene atribuida el Estado Monagas a través de la Procuraduría General del Estado Monagas, conforme lo establece el Artículo 10 de Reglamento Orgánico de la Secretaría de Seguridad Ciudadana de este Estado, con lo cual se comprueba que no es un Ente autónomo, sino dependiente de la Gobernación del Estado Monagas.

Se entiende del informe presentado, que para el Ministerio Público, se incurre en vicio de nulidad al asumir el Ente Administrativo de Salud y Seguridad en el Trabajo, a la Policía del Estado Monagas como una empresa en los términos de la Legislación Laboral, y no como un Ente Administrativo del Estado Monagas sin personalidad jurídica propia. En este mismo contexto, señala que incurre en violación del orden público, así como los derechos Constitucionales al Debido Proceso, a la defensa y a la Tutela Judicial Efectiva del Estado Monagas, obviando las prerrogativas procesales al aplicar erróneamente la figura procesal de la confesión ficta y por ende, confesa a la POLICIA SOCIALISTA DEL ESTADO MONAGAS; en consecuencia, solicita la declaratoria Con Lugar de la presente demanda de Nulidad.

DE LAS PRUEBAS DE LA PARTE ACCIONANTE Y SU EVACUACION:

En la Audiencia oral y Pública, la Representante de la Procuraduría General del Estado Monagas en su carácter acreditado en Autos, no presentó escrito de promoción de pruebas, y expresamente manifestó de no promover prueba alguna. Por consiguiente, no se apertura el lapso que establece el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Con el Libelo de Demanda, la accionante consignó la P.A. impugnada, y si bien, este Tribunal Superior solicitó al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), la remisión del expediente Administrativo, mediante los oficios correspondientes, mas sin embargo, el Ente Administrativo no acató dicho requerimiento, y con respecto a la falta de la referida remisión por parte de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores de Monagas y D.A. (GERESAT), Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es menester precisar que, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido en innumerables fallos y especialmente en sentencia Nro. 1672 de fecha 18 de noviembre del año 2009, que la no remisión del expediente administrativo acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión del accionante y no impide que el órgano jurisdiccional respectivo emita el pronunciamiento correspondiente, puesto que aquél constituye la prueba natural y no única dentro del proceso contencioso administrativo de anulación. Por lo tanto, el expediente administrativo y en especial, la Providencia que impone la Multa, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), tiene el carácter de documento público; es decir, hace plena fe frente a terceros, así como de los hechos que el funcionario público declare haber visto u oído, siempre que esté facultado para hacerlos constar, mientras no sea declarado falso, a través del procedimiento de tacha establecido en la Ley Adjetiva. Así se establece.

MOTIVOS DE LA DECISIÓN

Estando la presente sentencia dentro del lapso establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el Tribunal pasa a dictar sentencia conforme a los vicios delatados por la parte demandante.

El Juez con competencia en lo Contencioso Administrativo, ante un vicio de orden público que sea afectado de nulidad absoluta, debe proceder previamente a cualquier otra consideración a declarar dicho vicio, bien porque haya sido alegado por los interesados, o bien porque él lo constate de oficio; no obstante, cuando el Acto recurrido contiene vicios de anulabilidad, siendo éstos de la esfera del particular afectado, no puede pronunciar la nulidad del acto por tales vicios, si no han sido alegados por las partes. Ahora bien, los vicios de nulidad absoluta se encuentran taxativamente establecidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, siendo en consecuencia de carácter excepcional; mientras que los vicios de nulidad relativa o anulabilidad, de conformidad con el artículo 20 eiusdem, son todos los demás vicios que pueden producir la extinción de los efectos de los actos administrativos y que no comportan la nulidad absoluta.

El Artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone que el debido proceso constituye una garantía constitucional que debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales o administrativas, por ende, el Juez con competencia en lo Contencioso Administrativo, ante un vicio de orden público que sea afectado de nulidad absoluta debe proceder previamente a cualquier otra consideración a declarar dicho vicio, bien porque haya sido alegado por los interesados o bien porque él lo constate de oficio; no obstante, cuando el Acto recurrido contiene vicios de anulabilidad, siendo éstos de la esfera del particular afectado, no puede pronunciar la nulidad del acto por tales vicios si no han sido alegados por las partes.

Al examinar la P.A., consta en el Capítulo II de la “narrativa”, señala que, se dio inicio al Procedimiento Sancionatorio signado con el Nro. CRS/MON/015/2015, en virtud de propuesta de sanción que fuera presentada por la funcionaria adscrita a la Coordinación Regional de Sanción de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores de Monagas y D.A. (GERESAT), actuando con el carácter de Inspectora de Seguridad y Salud en el Trabajo III, en cumplimiento a la Orden de Trabajo Nro. MON-11-065, de fecha 22 de febrero de 2011, señalando que la Empleadora POLICIA DEL ESTADO MONAGAS, incumplió lo establecido en el numeral 6 y 14 del artículo 18 y artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, al “(…) dificultar la actuación de LA INSPECTORA del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, en la investigación del presunto Accidente de Trabajo del ciudadano L.A.S.P., (…omissis…), al no consignar la documentación necesaria solicitada en reiteradas fechas, 06/12/13, 16/07/2013, 08/01/2014, 23/02/15 que permiten determinar la ocurrencia de un Accidente de Trabajo durante la investigación realizada por LA INSPECTORA. (…)”; considerando que dicha situación hizo incurrir al Ente Policial en una Infracción MUY GRAVE, y por ello propone la sanción que dispone el numeral 19 del artículo120 de la referida Ley.

Procede a realizar una síntesis de las actuaciones cursantes en el expediente administrativo contentivo del procedimiento sancionatorio, a saber:

• Del folio 5 al 53, copias certificadas de la Orden de Trabajo; Oficios de fecha 23/02/2015 dirigidos a: la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MONAGAS; LA PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS; COOPERATIVA POLICIA DEL ESTADO MONAGAS, y a esta última, otro Oficio de fecha 08/07/2013. Adicionalmente, Solicitud de Investigación de Accidente, Acta de Defunción, Expediente de Tránsito y Acta Motivo.

• A los folios 54 y 55, Acta circunstanciada de apertura del Procedimiento Sancionatorio de fecha 09/06/2015

• Al folio 58, informe de fecha 10/06/2015 del Funcionario Notificador de la Coordinación Regional de Sanción, como constancia de haber practicado la notificación a la Entidad de Trabajo.

• Al folio 59, Cartel de Notificación de fecha 09/06/2015, dirigido al “(…) representante legal y/o apoderado judicial (…)” de la entidad de trabajo POLICIA DEL ESTADO MONAGAS, para que compareciera en el lapso señalado, ante esa Coordinación Regional de Sanción, señalando que fue recibido en fecha 10/06/2015, sin especificar el nombre y cargo del Funcionario o persona que lo recibió en nombre del Ente Policial.

• Hasta el folio 61, Cartel de Notificación de fecha 09/06/2015, dirigido al “(…) representante legal y/o apoderado judicial (…)” de la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS, para que compareciera en el lapso señalado, ante esa Coordinación Regional de Sanción, señalando que fue recibido en fecha 17/06/2015, sin especificar el nombre y cargo del Funcionario o persona que lo recibió en nombre de la Procuraduría General del Estado Monagas.

• Al folio 62, auto de fecha 25/06/2015, en el cual señala que precluyó el lapso otorgado en el literal c) del artículo 547 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, Los Trabajadores y Las Trabajadoras, dejando constancia que ni la Entidad de Trabajo POLICIA DEL ESTADO MONAGAS, ni la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS, no comparecieron ni por sí ni por Apoderado alguno ante la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores de Monagas y D.A. (GERESAT), a formular alegatos y defensas en el procedimiento sancionatorio.

• Al folio 63, Auto de fecha 30/06/2015, en el cual señala que precluyó el lapso otorgado en el literal d) del artículo 547 eiusdem, para la promoción y evacuación de pruebas, dejando constancia que ni la Entidad de Trabajo POLICIA DEL ESTADO MONAGAS, ni la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS, no comparecieron ni por sí ni por Apoderado alguno ante la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores de Monagas y D.A. (GERESAT).

En el Capítulo III de la parte MOTIVA de la Providencia, señala que la propuesta de sanción se fundamenta en la infracción prevista en el numeral 19 del artículo 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, referido a obstaculizar y dificultar la actuación del Funcionario del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). Expone que las normas de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo son de orden público y no pueden ser relajadas por particulares; luego precisa que la POLICIA DEL ESTADO MONAGAS fue notificada del presente procedimiento sancionatorio en fecha 10 de junio de 2015, la Procuraduría General del Estado Monagas en fecha 17 de junio de 2015, y el día siguiente, es decir, el 18 de junio de 2015, inició el lapso para la consignación de alegatos y defensas, el cual finalizó el 23 de junio de 2015; y el hecho de que precluyeran los lapsos que disponen los literales c) y d) del artículo 547 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, Los Trabajadores y Las Trabajadoras, sin la debida actuación procesal, declaró confesa a la Entidad de Trabajo, y en razón de ello, procede a establecer la sanción dineraria o multa.

Ahora bien, la Accionante, a través de la Procuraduría General del Estado Monagas, en representación del Estado Monagas, manifiesta como primera delación que, la P.A. incurre en el vicio del falso supuesto de derecho, cuando la Administración aplica la figura de la confesión ficta en sede administrativa, siendo ésta una figura meramente procesal aplicada en el derecho privado. Por ello, expone que se configura el vicio delatado por la errónea aplicación de una norma jurídica, transgrediendo con ella, la carga de la prueba que, al tratarse de un procedimiento sancionatorio, ha debido ser ejercida por la Administración.

En este orden de ideas, debe destacar este Tribunal, conforme a la reiterada y p.D. y Jurisprudencia de nuestro m.T. de la República, que el vicio de falso supuesto de derecho tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da a la norma un sentido que esta no posee.

En el caso sub examine, ciertamente la Administración ordena y materializa la notificación a la Policía del Estado Monagas y a la Procuraduría General del Estado Monagas, y al cumplirse ésta, inmediatamente inició el lapso que dispone el literal c) del artículo 547 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, Los Trabajadores y Las Trabajadoras, y dentro del lapso señalado, al no haber presentado escrito alguno de alegatos o defensas por ninguno de estos Entes del Estado Monagas, el Funcionario de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores de Monagas y D.A. (GERESAT), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), considera que opera la Confesión y por ello, procede a emitir pronunciamiento y condenando a la Entidad de Trabajo a la sanción pecuniaria.

A criterio de quien decide, ante la incomparecencia de la representación de la POLICIA DEL ESTADO MONAGAS y más aún de la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS, el aplicar la figura jurídica de la confesión, y proceder a dictar la decisión imponiendo la multa objeto del presente Recurso, violenta los principios procesales de privilegios y prerrogativas procesales de los Entes de la República y los Estados, al no considerar que la ausencia del mismo, presupone el rechazo y contradicción tanto en los hechos y el derecho de los argumentos que aluden en contra.

Es menester precisar que el Procedimiento Administrativo, constituye el conjunto de trámites u operaciones de obligatorio cumplimiento, que debe realizar el Ente del cual emana, es decir, está sujeta a la iniciación de un procedimiento para el debido pronunciamiento y justificación del acto final, garantizando con ello los derechos en la Providencia, Certificación o Decisión que se emita, y que se puedan ver afectados con la misma.

En este orden, dispone el Artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:

Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores.

Respecto al artículo 49 numeral 1 de Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, nos señala:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:

1-La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley…”

Este Juzgado hace mención a la Sentencia Nro. 805 de fecha 8 de octubre de 2013, emanada de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, con Ponencia de la Magistrado Dra. S.C.A.P., caso: (juicio de nulidad propuesto por la asociación civil CLUB NÁUTICO DE MARACAIBO, emanado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD, Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), DIRECCIÓN ESTADAL DE S.D.L.T.Z.), en la cual establece:

reiteradamente la jurisprudencia ha sostenido que uno de los principios cardinales del Derecho Administrativo Sancionatorio es el principio de presunción de inocencia, el cual se encuentra inmerso en la garantía del debido proceso, según lo establece el artículo 49 de la Constitución de la República. En ese sentido, su importancia trasciende en aquellos procedimientos administrativos que como el presente, aluden a un régimen sancionatorio, concretizado por la necesaria existencia de un procedimiento previo a la imposición de la sanción, el cual ofrezca las garantías mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad.

Conforme con dicho principio toda persona que sea acusada de una infracción se presume inocente mientras no se demuestre lo contrario, se requiere que la acusación aporte una prueba individual de la culpabilidad, esto con el propósito de garantizar el derecho a no sufrir una sanción infundada. De este modo la Administración tiene la carga de demostrar los hechos con base en los cuales considera que es procedente la aplicación de la sanción, dicho de otra manera, la Administración tiene la carga de desvirtuar esa presunción constitucional de inocencia.

Este principio comporta consecuencias claras: que la carga de la prueba corresponde a la Administración, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia; que la sanción esté basada en medios probatorios de la certeza de la conducta reprochada; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.

En cuanto a la Seguridad Jurídica, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia Nro.3.180 de fecha 15 de diciembre de 2004, (caso Tecnoagrícola Los Pinos TECPICA, C.A., estableció lo siguiente:

Seguridad Jurídica se refiere a la cualidad del ordenamiento jurídico, que implica certeza de sus normas y consiguientemente la posibilidad de su aplicación. En ese sentido en Venezuela existe total seguridad jurídica desde el momento que la normativa vigente es la que se ha publicado, después de cumplir con los diversos pasos para su formación, en los órganos de publicidad oficiales, por lo que surge una ficción de conocimiento para todos los habitantes del país, y aún los del exterior, de cuál es el ordenamiento jurídico vigente, el cual no puede ser derogado sino por otra ley, que a su vez, tiene que cumplir con los requisitos de validez en su formación, y con los de publicidad.

Pero, a juicio de esta Sala, este no es sino un aspecto de la seguridad jurídica, ya que el principio lo que persigue es la existencia de confianza por parte de la población del país en el ordenamiento jurídico y en su aplicación, por lo que el principio abarca el que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes; y porque la interpretación de la ley se hace en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legítima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.

Acogiendo los criterios anteriores, y al verificar la norma aplicada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL)), es menester referirnos a la noción de orden público, y en este aspecto, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nro. 22 de fecha 11 de julio de 2002, señaló que:

representa una noción que cristaliza todas aquellas normas de interés público que exijan observancia incondicional, y que no son derogables por disposición privada

Posteriormente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia Nro. 877 de fecha 05 de mayo de 2006, estableció lo siguiente:

El orden público está integrado por todas aquellas normas de interés público, que son de cumplimiento incondicional, que no pueden ser derogadas por las partes y, en las cuales el interés general de la sociedad y del estado supedita el interés particular, para la protección de ciertas instituciones que tienen elevada importancia para el mantenimiento de la seguridad jurídica, tales como la oportunidad para la contestación de la demanda, la apertura del lapso probatorio, y la preclusión de los actos procesales, entre otras.

En cuanto al derecho a la defensa y al debido proceso por la obligación legal, la Sala Constitucional en Sentencia Nro. 05 del 24 de enero de 2001, recaída en el caso: Supermercado Fátima, S.R.L., sostuvo lo siguiente:

...el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y, en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas.

En cuanto al derecho a la defensa, la jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias.

La COMANDANCIA GENERAL DE LA POLICÍA DEL ESTADO MONAGAS, es un Ente del Estado Monagas, subordinado a la SECRETARÍA DE SEGURIDAD CIUDADANA de este Estado, el cual a su vez, es un Órgano subordinado jerárquicamente a la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MONAGAS, conforme lo dispone el Reglamento Orgánico de la Secretaría de Seguridad Ciudadana, cuya reforma fue promulgada en Gaceta Oficial del Estado Monagas en fecha 9 de marzo de 2010.

Por tanto, ni la Comandancia General de la Policía del Estado Monagas ni la Gobernación del Estado Monagas, son empresas de carácter privado tal como lo considera el Funcionario de Ente Administrativo de Salud y Seguridad en el Trabajo que emite la P.I. cuando las identifica, y siendo Entidades de carácter público del Estado, en especial la Gobernación del Estado, gozan de los privilegios y prerrogativas que las Leyes Especiales acuerden en la materia.

La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.753 del 14 de agosto de 2003, dispone en su Artículo 33, que “Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República.”; la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, dispone en su Artículo 97 que, Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la Ley Nacional acuerde a la República, los Estados, los Distritos Metropolitanos o los Municipios”, asimismo, el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República vigente a la fecha de la instauración y decisión del procedimiento sancionatorio que nos ocupa, dispone en su artículo 8 que, “Las normas de este Decreto Ley son de orden público y se aplican con preferencia a otras leyes.”.

En el caso específico, la Reforma Parcial de la Ley de la Procuraduría General del Estado Monagas, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Monagas en fecha 8 de noviembre de 2011, dispone lo siguiente:

Artículo 58.- Corresponde a la Procuraduría General del Estado Monagas, representar al Poder Ejecutivo Estadal y defender sus actos ante la jurisdicción contencioso administrativa y constitucional. El ejercicio de esta atribución no exime a los respectivos órganos de la obligación de colaborar con la Procuraduría General del Estado Monagas.

Artículo 60.- Los privilegios y prerrogativas procesales del Estado, establecidos en las leyes respectivas, son irrenunciable y deberán ser aplicados por las autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte el Estado.

Bajo este esquema de interpretación de la jurisprudencia y normas Constitucionales y legales, debemos recetar que, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone que el debido proceso constituye una garantía constitucional que debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales o administrativas, y en lo que respecta a la procedencia de la institución de la "confesión ficta" en los procedimientos de carácter administrativo, ha sido criterio que no deben aplicarlo en los términos establecidos en el Código de Procedimiento Civil, toda vez que la misma es una ficción procesal de carácter jurisdiccional, que opera cuando el demandado no hubiere dado contestación, nada probare que le favorezca, que la pretensión del actor no fuere contraria a derecho y que sea una demanda sustanciada por el ente jurisdiccional de conformidad con las disposiciones de la Ley Adjetiva ordinaria; pues las cargas, al igual que las sanciones administrativas, deben establecerse en forma expresa en el texto de la Ley, y que cumplan con los requisitos o supuestos de procedencia establecidos en la norma jurídica, por tratarse de una institución de derecho público, que establece, que si el demandado no diere contestación a la demanda dentro de los plazos indicados, se le tendrá por confeso en cuanto no sea contraria a derecho la petición del demandante y si nada probare que le favorezca, siendo para el demandado contumaz, una situación desde el punto de vista procesal que acarrea consecuencias significativas.

Considerando las consecuencias legales de dicha norma para quienes incurran en ese supuesto, tanto la Doctrina como la Jurisprudencia han dejado por sentado que siguiendo los postulados de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por el respeto al Derecho a la Defensa, al Debido Proceso y a la Tutela Judicial efectiva, que no ha podido ser otra la intención del legislador, que aplicar la norma in commento, únicamente en aquellos casos en los que expresamente así lo consagre la ley.

Por su parte, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nro. 01562 de fecha 3 de diciembre de 2008, estableció:

En cuanto a la figura de la confesión ficta invocada por el apelante, advierte esta Sala que, tal como lo señaló la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ésta no resulta aplicable a los procedimientos sustanciados en sede administrativa

.

Si bien, el Ente Administrativo de Salud y Seguridad Laboral materializó la notificación tanto a la Policía del Estado Monagas como a la Procuraduría General del Estado Monagas, y éstos no comparecieron dentro del lapso legal, lo que correspondía aplicar es lo dispuesto en el artículo 63 de la Reforma Parcial de la Ley de la Procuraduría General del Estado Monagas, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Monagas en fecha 8 de noviembre de 2011, que dispone:

Artículo 63.- Cuando el Procurador o Procuradora General del Estado, o los abogados que ejerzan la representación del estado, no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se tendrán como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad personal del funcionario por los daños causados a los derechos, bienes e intereses patrimoniales del Estado. (Resaltado y subrayado de este Juzgador)

Aplicando la norma anterior, el hecho de iniciar un procedimiento sancionatorio por la – supuesta – obstaculización o dificultar la actuación del Funcionario del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), y la incomparecencia tanto de éste como de los Abogados de la Procuraduría General del Estado Monagas que ejercen su representación, en ambos casos, tanto en la investigación como en el procedimiento sancionatorio, debía dicho Instituto, tomar como contradichos los alegatos del solicitante, y no aplicar en el procedimiento sancionatorio, la figura procesal de declarar confesa a la POLICIA SOCIALISTA DEL ESTADO MONAGAS, Órgano Estatal como ya se ha señalado anteriormente, carece de personalidad jurídica propia, siendo que su representatividad para ser parte en los procedimientos administrativos o judiciales le corresponde al Estado Monagas, cuya representación judicial le corresponde a la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS. Por consiguiente, a criterio de este Tribunal, se materializa el vicio de falso supuesto de derecho, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto. Así se establece.

En razón de lo anterior y considerando que las normas que se vulneraron son de orden público, es por lo cual este Sentenciador debe forzosamente, declarar Con Lugar el vicio delatado en el Recurso de Nulidad incoado, por lo tanto, prospera la Acción de Nulidad de la Providencia contenida en el Procedimiento Sancionatorio Nro.017/2015 de fecha 27 de agosto de 2015, Expediente Nro. CRS/MON/015/2015, dictada por la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores de Monagas y D.A. (GERESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). Así se decide.

DECISIÓN

Por los razonamientos anteriormente expuestos, este Juzgado Segundo Superior del nuevo Régimen Procesal del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, en nombre de la Administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: Competente para conocer la presente Acción de Nulidad. SEGUNDO: CON LUGAR la acción de NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE EFECTOS PARTICULARES incoado por la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS en contra de la GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD DE LOS TRABAJADORES DE MONAGAS Y D.A. (GERESAT) DEL ESTADO MONAGAS DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES. SEGUNDO: declara la NULIDAD de la P.A. Nro.017/2015 de fecha 27 de agosto de 2015, Expediente Nro. CRS/MON/015/2015, dictada por el antes mencionado Instituto.

Se advierte a las partes que el lapso para ejercer el recurso pertinente, comenzará a transcurrir a partir del primer día hábil siguiente al vencimiento del lapso para la publicación de la presente decisión.

Dado, firmado y sellado en la Sala de Despacho de este Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, a los ocho (8) días del mes de agosto del año dos mil dieciséis (2016). Años 206° de la Independencia y 157° de la Federación. Publíquese, regístrese y déjese copia.

DIOS y FEDERACIÓN

EL JUEZ

Abg. ROBERTO GIANGIULIO ANTONUCCI

EL SECRETARIO

Abg. FERNANDO ACUÑA BRAZON

En esta misma fecha, siendo las 10:02 a.m. se dictó y publicó la anterior decisión. Conste. El Sctrio. Abg. FERNANDO ACUÑA B.

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