Acerca del derecho a una buena administración: ¿Existe en el orden constitucional venezolano?

AutorJosé Rafael Belandria García
Páginas13-36

Page 13

Introducción

En ordenamientos jurídicos de algunos países de Derecho Continental, se reconoce el concepto de buena Administración, si bien en unos como principio jurídico y en otros como derecho subjetivo. Ello depende de la evolución del

Page 14

ordenamiento. El hecho de trazar lineamientos para una buena Administración es de por sí evolutivo, es señal de la época actual. Sin embargo, como más adelante se verá, una cosa es un principio jurídico y otra un derecho subjetivo.

Desde esa perspectiva, en los países de la Unión Europea se admite en la actualidad un derecho a una buena Administración, ya que la Carta de Derechos Fundamentales de esa organización así lo prescribe. Ello significa que a nivel de la Unión Europea y los países que la conforman, los ciudadanos pueden invocar el derecho mencionado. Con esa referencia, se constata su existencia, y además, se sabe que figura en países con un sistema jurídico similar al nuestro, que han servido de inspiración en su desarrollo. De allí, que la cuestión estriba en determinar si en Venezuela ese derecho está reconocido en el marco constitucional. Nótese, sin embargo, que el objetivo tiene como ámbito concreto la Constitución.

En efecto, la investigación persigue indagar si a nivel de la Constitución se establece un derecho a una buena Administración, utilizando como parámetro los propios principios de funcionamiento de la Administración pública, y también como referencia comparada la existencia de este derecho en el ámbito europeo. Para conseguir el objetivo descrito, la investigación se estructura en dos partes. En la primera, se hará referencia a la cláusula constitucional de Administración pública servicial, con indicación de su origen y cometidos. En la segunda parte, se traerá a colación la referencia europea, para centrarse de inmediato en el núcleo de la investigación, que es resolver la cuestión sobre si existe o no el derecho en referencia, dentro del catálogo de derechos constitucionales. En último lugar se ofrecerán las conclusiones.

1. La Administración pública servicial

Una sección entera dentro del Título del Poder Público es dedicada por la Constitución a la Administración pública (Título IV, Capítulo I). Por primera vez en la historia constitucional venezolana se aborda de forma directa el concepto de Administración pública1, y además se hace por separado, explicando su cometido, principios y algunos derechos que tienen los ciudadanos

Page 15

en la ejecución de su actividad. En tres normas se diseñan las líneas fundamentales de acción del aparato administrativo del Estado. Al encontrarse en el Capítulo de las disposiciones fundamentales del Poder Público, tales normas son aplicables a las administraciones públicas del Poder Ejecutivo nacional, estadal y municipal.

En primer lugar, el artículo 141 establece la importantísima cláusula de Administración pública servicial y los principios de funcionamiento de ésta, al expresar: “La Administración pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.

A renglón seguido, está la máxima de creación de los institutos autónomos mediante ley y su control por parte del Estado: “Los institutos autónomos sólo podrán crearse por ley. Tales instituciones, así como los intereses públicos en corporaciones o entidades de cualquier naturaleza, estarán sujetos al control del Estado, en la forma que la ley establezca”.

Por último, en el artículo 143, constan tres enunciados que se resumen en lo siguiente: el derecho a ser informado oportuna y verazmente por la Administración pública sobre el estado de las actuaciones en que los ciudadanos estén directamente interesados y a conocer las resoluciones definitivas que se adopten; el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin perjuicio de los límites establecidos en una sociedad democrática; y la prohibición de censura a los funcionarios públicos sobre los asuntos bajo su responsabilidad.

Page 16

Entre estas disposiciones, interesa centrar la atención en el mandato de Administración pública servicial, previsto al comienzo del citado artículo 141 de la Constitución, por lo que a continuación se explicará su origen, debate en la Asamblea Nacional Constituyente, significado y principios que rigen el funcionamiento de la Administración.

1.1. Origen de la disposición

Se trata de una cláusula de impronta europea, con influencia española y portuguesa. En la elaboración de normas, y entre ellas las constituciones, es normal y hasta frecuente que un país tome ideas de la normativa de otro, y así lo atestigua el Derecho Comparado. Se observa, desde esa perspectiva, que el artículo 103.1 de la Constitución española de 19782comienza con el siguiente enunciado: “La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales…”. Asimismo, retrocediendo un poco en el tiempo, el artículo 267.1 de la Constitución portuguesa de 19763, dispone: “La Administración pública tiende a la consecución del interés público…”.

La referencia anterior enseña que la norma portuguesa sobre Administración pública inspiró a la española, y ésta, a su vez, al comentado artículo 141 de la Constitución venezolana. La similitud en la redacción, la vinculación en los conceptos jurídicos e inclusive los vocablos que utilizan, conducen a esa aseveración. Si bien, la disposición patria sustituye el concepto de intereses generales por el de ciudadanos, como fórmula por conseguir claridad. De ese modo, al encontrarse el precedente inmediato del artículo 141 de la Constitución en la norma española, conviene observar qué ha dicho la doctrina de ese país sobre esa disposición. Para ello, se acudirá al autorizado criterio de los profesores Eduardo García de Enterría y Alejandro Nieto, este último en un estudio que es considerado un clásico en la materia, redactado bajo el siguiente título: “La Administración sirve con objetividad los intereses generales”.

Page 17

Sostiene el profesor Alejandro Nieto, que la Constitución se ha encargado de “positivizar un principio que resulta completamente obvio en el pensamiento europeo del siglo XX. Hoy nadie se atrevería a afirmar lo contrario o a introducir la más mínima salvedad en esta proposición”. El tenor literal de este precepto —dice igualmente— permite hacer la terminante afirmación de que “allí donde aparecen intereses generales puede y debe intervenir la Administración Pública”4. Esta clase de intereses, explica el profesor Eduardo García de Enterría, constituyen un concepto jurídico indeterminado5, lo que significa que no permite de entrada una aplicación precisa, determinada e inequívoca, sino que al aplicarse al caso concreto éste desplegará su eficacia, arrojando una “unidad de solución justa”6. Para el caso concreto del artículo 103.1 de la Constitución española, ese concepto supone que “la Administración ha de adoptar una actitud servicial, pero no ante cualquier interés, ante cualquier ocurrencia de los gestores, sino precisamente hacia un sector de los intereses con los que puede encontrarse y caracteriza como intereses generales”7.

La declaración de que la Administración sirve a los intereses generales8, en criterio de Nieto, tiene una enorme relevancia, y es que, en primer lugar, se opone de forma radical a “la apropiación del poder por parte de los burócratas, quienes utilizan el aparato administrativo en beneficio de sus propios intereses”, a la vez rechaza que “la Administración Pública esté al servicio, no ya de un

Page 18

Partido político (lo que parece obvio), sino al del Gobierno y aun del Estado”, ya que a quien en realidad sirve la Administración, es a los intereses generales9.

Desde esa perspectiva, sostiene Nieto10, la Constitución “se decide por una fórmula que otorga a la Administración un papel estabilizador o de garantía de los intereses generales olvidados por el Gobierno”11.

1.2. Debate en la Asamblea Nacional Constituyente

En la sesión del 1º de noviembre de 1999, durante la primera discusión al proyecto de Constitución, se abordó en la Asamblea Nacional Constituyente el

Page 19

precepto relativo al propósito y principios de la Administración pública (para ese momento, el artículo 150)12. Intervinieron en el debate los siguientes cuatro constituyentes: Leonel Jiménez, Iris Varela, Ricardo Combellas y Allan Brewer-Carías. La discusión se centró en una propuesta del constituyente Jiménez de suprimir la frase “rendición de cuentas”, porque, a su juicio, ya estaba contenida como principio para los cargos de elección popular. Es interesante, en todo caso, que en el transcurso de la discusión, el constituyente Combellas, al tomar la palabra, reconoce ser nada menos que el proponente del precepto.

El primero en intervenir fue el constituyente Jiménez, quien, luego de leer su propuesta para el artículo en referencia, dijo lo siguiente:

La diferencia está en que se suprimió la frase “…rendición de cuentas” por cuanto está contenida como principio para los cargos de elección en el artículo 69 que ya fue aprobado. No hay que olvidar que este artículo se refiere a todos los cargos de la Administración Pública. Es todo.

Luego intervino la constituyente Varela, quien se inclinó por que la...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba