Sentencia nº 555 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 28 de Marzo de 2007

En el año 1988 el ciudadano A.D. ingresó a la Administración Pública en el Servicio Técnico Agropecuario en Carúpano Estado Sucre. Posteriormente, comenzó a prestar servicios como Auxiliar Docente contratado en el Instituto Universitario de Tecnología “Dr. D.M.” de Tucupita, Estado D.A., órgano dependiente del Ministerio de Educación Superior; luego ascendió al cargo de Auxiliar Docente V a dedicación exclusiva.

El 17 de noviembre de 2003, el Ministro de Educación Superior mediante acto administrativo contenido en la Resolución Nº 1056, “despidió” del cargo de Docente V al ciudadano A.D. -hoy solicitante-, quien además se desempeñaba como Secretario de Asuntos Académicos de la Federación de Sindicatos de Profesores de los Institutos Tecnológicos y Colegios Universitarios de Venezuela, acumulando hasta la fecha del retiro 16 años como funcionario de carrera al servicio de la Administración Pública.

El 22 de enero de 2004, interpuso ante el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (actuando en sede distribuidora), recurso contencioso funcionarial de nulidad del referido acto administrativo, correspondiendo dicha causa al Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas.

El 21 de junio de 2004, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas, dictó decisión con sujeción al artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial y, consecuencialmente, la nulidad de la resolución recurrida.

El sustituto del Procurador General de la República -no se indica fecha- apeló de la decisión del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Área Metropolitana de Caracas.

El 28 de marzo de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar la apelación interpuesta y sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial.

II

FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

El ciudadano A.D. solicitó revisión de la sentencia dictada el 28 de marzo de 2006, por la Corte Segunda de la Contencioso Administrativo, con base a los argumentos siguientes:

Que el sistema de personal docente establecido en la Ley Orgánica de Educación, no colide con el sistema de administración de personal previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública; por el contrario, éste último complementa, por aplicación analógica, el estatuto especial y propio de los docentes, fundamentalmente en lo relativo al procedimiento disciplinario de destitución y al contencioso administrativo funcionarial.

Que la Ley Orgánica de Educación excluyó únicamente, del ámbito de su aplicación, al personal docente de las universidades; por lo tanto, sus disposiciones son de aplicación obligatoria y preferente para todos los docentes que prestan servicios en los distintos niveles y modalidades que conforman el sistema educativo venezolano (artículo 16 de la citada ley); siendo uno esos niveles la Educación Superior, conformado, entre otros, por los Institutos de Educación Superior como los Institutos Tecnológicos y Colegios Universitarios dependientes del Ministerio de Educación Superior (artículo 28 de la Ley Orgánica de Educación).

Que el sistema disciplinario aplicable a los docentes está igualmente establecido en la Ley Orgánica de Educación, que comprende la instrucción de un expediente disciplinario por parte de la autoridad educativa competente y le asigna al Ministro de Educación la competencia para declarar las faltas graves en que incurran los docentes, con la separación del cargo durante un período de uno a tres años, y sólo en caso de reincidencia en la comisión de falta grave, se sancionará con destitución e inhabilitación para el ejercicio de la carrera docente durante un período de tres a cinco años (artículo 120 de la Ley Orgánica de Educación) coligiéndose, sin lugar a duda alguna, que la intención del legislador fue la de proteger la carrera docente, garantizando que la misma no se extinga, incluso en el caso de comisión de faltas graves.

Que la Ley Orgánica del Trabajo dispone en su artículo 8 que todo lo relativo al retiro de los funcionarios públicos se rige por las normas sobre carrera administrativa; y que gozarán de los beneficios acordados por la legislación laboral en todo lo no previsto en aquella. La supletoriedad de la Ley Orgánica del Trabajo está referida fundamentalmente a la negociación colectiva, a la solución pacífica de los conflictos y al derecho a huelga; pero esa supletoriedad, como acertadamente sostuvo esta Sala Constitucional en sentencia del 26 de marzo de 2002, no es óbice para que un docente adscrito a la Administración Pública Nacional sometido a un régimen de estabilidad propio del derecho público, pueda ser calificado como un funcionario público. Es evidente que la legislación laboral es inaplicable a los docentes al servicio de la Administración Pública, por mandato expreso del mismo artículo 8 y el artículo 144 constitucional.

Que el procedimiento establecido en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo para el allanamiento del fuero sindical de los trabajadores miembros de las directivas de las organizaciones sindicales, no es aplicable a los funcionarios públicos docentes en funciones de dirigentes sindicales, ya que la Ley Orgánica de Educación prevé de manera expresa en su artículo 85, una fórmula de protección especial a los directivos de las organizaciones sindicales y gremiales, quienes no podrán ser destituidos, despedidos, trasladados, suspendidos o desmejorados en sus condiciones de trabajo en los cargos que desempeñan desde el momento de su elección o designación hasta noventa días después de haber cesado en sus funciones, salvo que incurran en una falta grave conforme al ordenamiento jurídico vigente.

Que el Inspector del Trabajo es competente para calificar los despidos de los trabajadores investidos de fuero sindical por las causales taxativas del artículo 102 de la Ley Orgánica del Trabajo. El despido como la manifestación unilateral de la voluntad del patrono de poner fin a la relación de trabajo, no está previsto dentro de las causales taxativas de retiro de los funcionarios públicos de carrera (docentes), establecidas en los artículos 120 y 121 de la Ley Orgánica de Educación y 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Que el 20 de noviembre de 2003 fue “despedido” por el Ministro de Educación Superior y, como consecuencia, fue excluido de la nómina de personal del Instituto Universitario de Tecnología “Dr. D.M.”. Además, solicitó a la Inspectoría del Trabajo que lo autorizara para despedirlo como dirigente sindical, fundamentándose para ello en el artículo 102 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que el Inspector del Trabajo es incompetente por la materia para calificar las faltas en que pueda incurrir un funcionario público en general y en especial un docente al servicio de la República, en razón de que el régimen sancionatorio previsto tanto en la Ley Orgánica de Educación como en el Estatuto de la Función Pública, difiere radicalmente del establecido en la Ley Orgánica del Trabajo y por ende escapa a las atribuciones propias del Inspector del Trabajo.

Que la competencia para sancionar las faltas graves en que incurran los docentes está asignada de manera específica al Ministro de Educación Superior y la competencia para la instrucción de los expedientes disciplinarios corresponde a las autoridades educativas.

Que la sentencia cuya revisión se solicita convalida una actuación administrativa llevada por un órgano incompetente, como lo es la Inspectoría del Trabajo y que sirvió de fundamento a la resolución ministerial que acordó el despido y, que en consecuencia, extinguió de manera permanente y definitiva su carrera de docente, al aplicarle una sanción que no está tipificada en la Ley Orgánica de Educación ni en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Que desde el 20 de noviembre de 2003 -fecha del despido- han trascurridos 3 años y aún se encuentra dentro de un proceso judicial para que se restablezcan los derechos conculcados por el Ministro de Educación Superior, con la anuencia de la Inspectoría del Trabajo y de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

Que todo lo relativo al retiro de los funcionarios públicos es materia de estricta reserva legal, por mandato expreso del artículo 114 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 8 de la Ley Orgánica del Trabajo. Por lo que existiendo un mecanismo preciso para el retiro de los funcionarios públicos, mal pudo aplicarse el procedimiento previsto en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, lo que excluye definitivamente la intervención del Inspector del Trabajo para cualquier tipo de calificación de faltas.

Que el fuero sindical consagrado en los artículos 95 constitucional, 449 de la Ley Orgánica del Trabajo y 1 de la Ley Aprobatoria del Convenio Nº 98 sobre el Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva de la Organización Internacional de Trabajo, constituye una protección especial e individual de inamovilidad que otorga el Estado a través de la Constitución y la Ley, a los trabajadores miembros de la directiva de una organización sindical para que puedan ejercer con libertad y autonomía sus actividades sindicales en defensa de los derechos e intereses colectivos de los trabajadores que representan. El fuero sindical en el ámbito del sector privado y en el caso de los obreros al servicio de la Administración Pública, alcanza su máxima expresión y justificación en virtud de que esta clase de trabajadores, en condiciones normales, esto es, sin que existan decretos especiales de inamovilidad, sólo gozan de estabilidad en sus puestos de trabajo, habida cuenta de que el empleador puede unilateralmente, en cualquier momento y sin justa causa poner fin a la relación de trabajo, indemnizando económicamente al trabajador en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que con la finalidad de proteger a los trabajadores en ejercicio de las representaciones sindicales, el artículo 449 de la Ley Orgánica del Trabajo prevé que los trabajadores investidos de fuero sindical no pueden ser despedidos, trasladados o desmejorados en sus condiciones de trabajo, sin causa previamente calificada por el Inspector del Trabajo.

Que los funcionarios públicos de carrera en general, y en especial los docentes, gozan desde su designación de “estabilidad absoluta” en el ejercicio de sus cargos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, 104 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 82 de la Ley Orgánica de Educación. Asimismo están investidos, desde su nombramiento, de un fuero natural que garantiza estabilidad en el desempeño de sus funciones y sólo podrán ser retirados del servicio por las causales taxativas previstas en la Ley Orgánica de Educación y en la Ley del Estatuto de la Función Pública. El fuero sindical en el ámbito de los funcionarios públicos tiene carácter accesorio y complementario al fuero natural, sin excluir su estabilidad especial.

Que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra en su artículo 144 como reserva legal el establecimiento del Estatuto de la Función Pública mediante normas de ingreso, ascenso traslado y suspensión de los funcionarios de la Administración Pública, que posteriormente fue desarrollado por la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual expresamente prevé el sistema de administración de personal, el cual incluye entre otras cosas, lo relativo a las normas para el retiro de los funcionarios, que está concatenada con el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo que ratifica el hecho de que todo lo relativo al retiro de los funcionarios públicos se rige por la ley estatutaria y para el caso de los docentes por la Ley de Educación.

Que para ostentar el cargo de representación sindical en la Junta Directiva Nacional de la Federación de Sindicatos de Profesores de Institutos Tecnológicos y Colegios Universitarios de Venezuela, se requiere la condición de funcionario público de carrera, situación que fue conocida por el Ministro de Educación Superior al conceder la licencia sindical para ejercer el cargo de Secretario de Asuntos Académicos, según consta en la P.A. Nº 040 del 23 de mayo de 2002.

Que la decisión cuya revisión se solicita atenta y viola flagrantemente el derecho al debido proceso, a la presunción de inocencia, al juez natural y a no ser sancionado por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes, consagrados en el encabezado del artículo 49 y sus cardinales 2, 4 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en razón de la autoridad educativa competente no instruyó como correspondía, un expediente administrativo disciplinario conforme a las previsiones contenidas en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo cual constituye una violación a la presunción de inocencia consagrada en el cardinal 2 del artículo 49 pero además fue objeto de un procedimiento por parte de un órgano incompetente y extraño a la naturaleza funcionarial del vínculo que lo liga con la administración pública, como lo es la Inspectoría del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, lo que constituye una violación a la noción del juez natural consagrado en el citado cardinal 6, por otro lado, señaló que se le impuso una sanción ajena a la condición de funcionario público de carrera, no prevista en la Ley Orgánica de Educación ni en la Ley del Estatuto de la Función Pública y que extingue de manera definitiva la carrera docente, en violación del cardinal 6 del artículo 49.

Finalmente solicitó que se revoque la sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, dictada el 28 de marzo de 2006.

III

DE LA SENTENCIA CUYA REVISIÓN SE SOLICITA

El fallo objeto de la presente solicitud de revisión fue dictado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 28 de marzo de 2006 declarando con lugar la apelación ejercida por la Procuraduría General de la República, en representación de la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio de Educación Superior y revocó la sentencia dictada el 21 de junio de 2004 por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas, que había declarado parcialmente con lugar el recurso contencioso funcionarial contra la República de Bolivariana de Venezuela (Ministerio de Educación Superior), sobre la base de las siguientes consideraciones:

Que la Ley del Estatuto de la Función Pública regula los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional, de conformidad con lo establecido en su artículo 1.

Que la Ley Orgánica del Trabajo establece en su artículo 8 que: “Los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos”.

Que, en atención al referido artículo, en materia de carrera administrativa no existe disposición alguna referida al fuero laboral; razón por la cual, resultan aplicables las disposiciones previstas en la Ley Orgánica del Trabajo sobre dicho punto.

Que para considerar nulas las destituciones como la del caso en estudio, deben verificarse dos requisitos concurrentes, el primero de ellos que el trabajador goce del fuero sindical de conformidad con el artículo 451 de la Ley Orgánica del Trabajo, esto es, que integre la Junta Directiva del Sindicato desde el momento de su elección hasta tres meses después de vencido el término para el cual fue electo y el segundo, que no se haya cumplido con el procedimiento legalmente establecido para tal fin.

Asimismo apuntó que, respecto de los requisitos arriba enunciados, observó en los folios dieciocho y diecinueve del expediente, la existencia de la providencia administrativa Nº 40 del 30 de mayo de 2002, mediante la cual el Ministro de Educación Superior concedió la licencia sindical remunerada al querellante, lo que permitió deducir que el organismo querellado reconoce a dicho funcionario como miembro principal de la Federación de Sindicatos de Profesores de Institutos Tecnológicos y Colegios Universitarios de Venezuela.

Agregó que “…cursa (folios 54 al 83) en el expediente providencia administrativa Nº 171-03 de fecha 21 de octubre de 2003, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, que el procedimiento se inició en virtud de la solicitud efectuada por la representante del Ministerio de Educación Superior, quien pidió autorización para despedir, entre otros, el recurrente…”.

Que tales documentos demuestran que el Ministerio de Educación Superior “destituyó” al querellante -hoy solicitante-, luego de haber terminado el procedimiento previsto en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que, respecto de la denuncia formulada por los apoderados del hoy accionante, relativa a la violación de la garantía constitucional del juez natural que consagra el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, señaló que efectivamente el Inspector del Trabajo es la autoridad competente para calificar como justificado, previamente, el despido de un trabajador amparado por el fuero sindical.

Que declaró con lugar la apelación ejercida por el abogado J.L.R.A., sustituto de la Procuraduría General de la República, contra la sentencia dictada el 21 de junio de 2004 por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas y la nulidad del fallo; en consecuencia, declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial.

IV

DE LA COMPETENCIA

Debe previamente esta Sala determinar su competencia para revisar la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 21 de marzo de 2006, a la luz del cardinal 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, del cardinal 16 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y de la sentencia de esta Sala número 93 del 6 de febrero de 2001 (Caso: Corpoturismo).

En tal sentido, corresponde a esta Sala revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, así como de aquellas definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los tribunales o juzgados del país que, de manera evidente, hayan incurrido en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional.

En el presente caso, la sentencia objeto de revisión fue dictada el 28 de marzo de 2006, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar la apelación ejercida por la Procuraduría General de la República, en representación de la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio de Educación Superior y revocó la sentencia dictada el 21 de junio de 2004 por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas, que había declarado parcialmente con lugar el recurso contencioso funcionarial contra la República de Bolivariana de Venezuela (Ministerio de Educación Superior).

Siendo ello así, y tomando en cuenta las disposiciones y decisión antes citadas, esta Sala resulta competente para revisar la aludida sentencia. Así se declara.

V

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Delimitada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente revisión, pasa a decidir y para ello observa:

El solicitante señaló en su escrito que la decisión cuya revisión se solicita atenta y viola flagrantemente el derecho al debido proceso, a la presunción de inocencia, al juez natural y a no ser sancionado por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos faltas o infracciones en leyes preexistentes, consagrados en el encabezado del artículo 49 y sus cardinales 2, 4 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en razón de que la autoridad educativa competente, no instruyó como correspondía, un expediente administrativo disciplinario conforme a la previsiones contenidas en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo cual constituye una violación a la presunción de inocencia consagrado en el cardinal 2 del citado artículo 49, pero además fue objeto de un procedimiento por parte de un órgano incompetente y extraño a la naturaleza funcionarial del vínculo que lo liga con la Administración Pública, como lo es la Inspectoría del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, lo que constituye una violación a la noción del juez natural consagrado en el cardinal 6 del artículo 49 de la Carta Magna; y, por último, se le impone una sanción ajena a la condición de funcionario público de carrera, que no está prevista en la Ley Orgánica de Educación ni en la Ley del Estatuto de la Función Pública y que extingue de manera definitiva su carrera docente.

Observa esta Sala que el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra el derecho al debido proceso en los siguientes términos:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:

1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.

2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.

3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete.

4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por omisiones creadas para tal efecto.

5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o declarar contra sí misma, su cónyuge, concubino o concubina, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. La confesión solamente será válida si fuere hecha sin coacción de ninguna naturaleza.

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.

7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente.

8. Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho del Estado de actuar contra éstos o éstas

.

Respecto del derecho al debido proceso, esta Sala ha establecido que “El derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas...” (ver decisión del 24 de enero de 2001, Caso Supermercado Fátima S.R.L).

La decisión de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, señaló que al ciudadano A.D. se le siguió el procedimiento del artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, previsto para el despido de un trabajador que goza de fuero sindical y agregó que, a través de la P.A. Nº 171-03 del 21 de octubre de 2003, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, se inició procedimiento de calificación de despido en virtud de la solicitud efectuada por la representante del Ministerio de Educación Superior lo cual demostró que dicho Ministerio “destituyó” al querellante -hoy solicitante-, luego de haber terminado el procedimiento previsto en el citado artículo.

Por otro lado, señaló la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que, en materia de carrera administrativa, no existe disposición alguna referida al fuero laboral; razón por la cual, resultan aplicables las disposiciones previstas en la Ley Orgánica del Trabajo sobre dicho punto.

Ahora bien, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo establece que los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales; y gozarán de los beneficios acordados por la Ley Orgánica del Trabajo en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos.

Cabe destacar que la Ley del Estatuto de la Función Pública por disposición del artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece las normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios de la Administración Pública, y prevé el procedimiento disciplinario de destitución, aplicable al acto administrativo emanado del Ministro de Educación Superior mediante el cual se despide al ciudadano A.D., ya que se dicta en ejercicio de la potestad disciplinaria que afecta la esfera particular de un funcionario público, aun cuando el mismo goce de licencia sindical, porque dicha licencia no separa a la persona de su condición de funcionario público.

Respecto de la condición de funcionario público de los docentes al servicio de la Administración Pública, la Sala en sentencia Nº 116 del 2 de febrero de 2004 ha señalado lo siguiente:

“Sin embargo, es relevante que la prestación de la actividad docente se haga frente a la Administración Pública Nacional, por órgano del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, de modo que surge una vinculación funcionarial que somete al docente al conjunto de derechos y deberes contemplados en la Ley del Estatuto de la Función Pública. En este orden de ideas, esta Sala ha reconocido la condición de funcionario público de la Administración Centralizada, a los profesionales de la docencia adscritos al Ministerio del ramo (Sentencia n° 1137/2000 del 5 de octubre, caso: C.A.G.G.), toda vez que prestan sus servicios a un órgano administrativo de la mencionada Administración; con respecto a lo anterior, se reitera que:

(...) una relación de empleo vincula a las partes del presente conflicto, pero debe dilucidarse si dicha relación es del tipo patrono-empleado, caso en el cual el conocimiento del asunto competerá a la jurisdicción laboral; o bien se trata de una relación Administración-funcionario, supuesto en el cual la resolución del caso estará asignada a la jurisdicción contencioso-administrativa (especial) funcionarial.

A favor de la primera tesis, se pronuncian quienes, fundados en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Educación, estiman que los docentes se encuentran expresamente excluidos de la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa, pues el ejercicio del magisterio se ejerce de conformidad con las previsiones contenidas en la primera de las leyes nombradas y, supletoriamente, por los dispuesto en la Ley Orgánica del Trabajo.

Ahora bien, a juicio de esta Sala, la anterior percepción no es óbice para considerar que un docente adscrito a la Administración Nacional, sometido a un régimen de estabilidad propio del derecho público, pueda ser calificado como un funcionario público

(Sentencia 659/2002 del 26 de marzo, caso: L.I.M.M.)”.

De la doctrina transcrita, se aprecia que la relación entre los docentes de carrera que prestan sus funciones a la Administración Pública, se rigen por una relación estatutaria. Dicha relación permanece incluso cuando los mismos ejerzan una función sindical, ya que aun cuando gozan de inamovilidad ello no implica que se modifica el régimen de estabilidad que los protege ni las causales de retiro previstas en la ley estatutaria.

Dentro de este marco es importante señalar que el acto administrativo emanado del Ministro de Educación Superior mediante el cual se “despide” al ciudadano A.D., lo afecta no sólo en su condición de representante sindical sino también como funcionario público o mejor dicho como docente de carrera, condición sobre la cual se ejerce la potestad disciplinaria.

Observa la Sala, que el ciudadano A.D. si bien goza de inamovilidad en su condición de dirigente sindical, razón por la cual se le aplicó el procedimiento previsto para la calificación de despido de los funcionarios que gozan de fuero sindical en la Ley Orgánica del Trabajo, por gozar por otro lado de la estabilidad propia de todos los funcionarios al servicio de la Administración Pública, ha debido también utilizarse el procedimiento de la Ley del Estatuto de la Función Pública correspondiente a la destitución, o la normativa prevista en la Ley Orgánica de Educación, ya que la aplicación del procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Trabajo no exime al órgano administrativo de la aplicación del procedimiento previsto en la norma estatutaria, ya que todo funcionario público al gozar de estabilidad, ésta debe ser considerada para su retiro, destitución o toma de alguna decisión que afecte su esfera de derechos. Así se decide.

Debe insistirse en que no estamos en presencia de una doble estabilidad en sentido estricto. Así como para el despido de un dirigente sindical del sector privado es necesario respetar el fuero sindical, el cumplimiento de lo dispuesto en la Sección Sexta del Capítulo II Título VII de la Ley Orgánica del Trabajo (referido al derecho colectivo del trabajo), no exime al patrono de las obligaciones contenidas, por ejemplo, en el Título II, Capítulo VI eiusdem; o en los decretos de inamovilidad laboral. Asimismo, si el dirigente tiene un régimen laboral o funcionarial especial, debe respetarse adicionalmente la normativa pertinente para la terminación de la relación de trabajo. En estos casos lo previsto en la citada Sección Sexta del Capítulo II del Título VII debe entenderse exclusivamente como un procedimiento para el “desafuero” sindical no para su despido o retiro, cuando se trata de un funcionario de carrera; y así se decide.

Planteó el solicitante que la sentencia cuya revisión se solicita infringió el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que el mismo debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y administrativas y el hecho de que no se haya aplicado el procedimiento previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni la normativa prevista en la Ley Orgánica de Educación, siendo dicha normativa aplicable de igual modo al caso planteado, tal como se indicó, ello obliga a esta Sala a anular la sentencia dictada el 28 de marzo de 2006 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

En consecuencia, en virtud de las anteriores consideraciones, esta Sala debe declarar ha lugar la solicitud de revisión intentada por el ciudadano A.D., contra la sentencia dictada el 28 de marzo de 2006 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, se anula dicha decisión y se ordena a la Corte de lo Contencioso Administrativo que según la distribución corresponda, se pronuncie nuevamente sobre el recurso de apelación que se intentó contra el fallo emitido el 21 de junio de 2004, por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas, que había declarado parcialmente con lugar el recurso contencioso funcionarial contra la República de Bolivariana de Venezuela (Ministerio de Educación Superior). Así se decide.

Decisión

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara:

1. HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional presentada por el ciudadano A.D.J.D.G., asistido por los abogados G.J.G.L. y J.R.R., contra la sentencia dictada el 28 de marzo de 2006, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

2. ANULA la decisión emitida el 28 de marzo de 2006 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

3. ORDENA a la Corte de lo Contencioso Administrativo, que según la distribución corresponda, se pronuncie nuevamente sobre el recurso de apelación que se intentó contra el fallo emitido el 21 de junio de 2004 por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso funcionarial contra la República de Bolivariana de Venezuela (Ministerio de Educación Superior).

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente y remítase copia certificada del presente fallo a las Cortes de lo Contencioso Administrativo para que se de cumplimiento a lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 28 días del mes de marzo de dos mil siete. Años: 196º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

P.R.R. Haaz

Magistrado

Francisco Antonio Carrasquero López

Magistrado

M.T.D. Padrón Magistrado

C.Z. deM.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 06-1642

ADR/

Quien suscribe, Magistrada C.Z. deM., salva su voto por disentir del criterio sostenido por la mayoría sentenciadora que declaró ha lugar la revisión del fallo dictado el 28 de marzo de 2006 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, solicitada por el ciudadano A. deJ.D.G..

Según la mayoría sentenciadora, para remover al solicitante, quien era docente de carrera investido de fuero sindical, no sólo debió aplicarse la normativa prevista en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo para la autorización de despido del trabajador que goza de fuero sindical, sino que adicionalmente “ha debido también utilizar[se] el procedimiento de la Ley del Estatuto de la Función Pública correspondiente a la destitución, o la normativa prevista en la Ley Orgánica de Educación, ya que la aplicación del procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Trabajo no exime al órgano administrativo de la aplicación del procedimiento previsto en la norma estatutaria, ya que todo funcionario público al gozar de estabilidad, ésta debe ser considerada para su retiro, destitución o toma de alguna decisión que afecta su esfera de derechos”. Tal situación, se apresuró la mayoría sentenciadora a aclarar, no es “una doble estabilidad en sentido estricto”, sino que “si el dirigente tiene un régimen laboral o funcionarial especial, debe respetarse adicionalmente la normativa pertinente para la terminación de la relación de trabajo. En estos casos lo previsto en la citada Sección Sexta del Capítulo II del Título VII debe entenderse exclusivamente como un procedimiento para el ‘desafuero’ sindical no para su despido o retiro, cuando se trata de un funcionario de carrera”.

Visto que el principal fundamento de la mayoría sentenciadora para arribar a la conclusión trascrita es que debió cumplirse con la Sección Sexta del Capítulo II del Título VII de la Ley Orgánica del Trabajo y con la Ley Orgánica de Educación, el primero para el desafuero y el segundo para la destitución, cabe referir que el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, que es la normativa común del trabajo, preceptúa de forma general en qué términos los funcionarios públicos pueden estar sometidos a la normativa laboral común. Dicho artículo es del siguiente tenor:

Los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos.

Los funcionarios o empleados públicos que desempeñen cargos de carrera, tendrán derecho a la negociación colectiva, a la solución pacífica de los conflictos y a la huelga, de conformidad con lo previsto en el Título VII de esta Ley, en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que prestan y con las exigencias de las Administración Pública.

Los obreros al servicio de los entes públicos estarán amparados por las disposiciones de esta Ley

(subrayado añadido).

Según el precepto citado, todo lo relativo a ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistema de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional de los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales y municipales se regirán por las normas sobre carrera administrativa nacionales, estadales o municipales, según sea el caso, y en cambio gozarán de los beneficios de la Ley Orgánica del Trabajo en la medida en que las instituciones no estén recogidas en los textos legales especiales; en nuestro caso, la Ley Orgánica de Educación y la Ley del Estatuto de la Función Pública; sin embargo, el artículo 32 del último de los textos aludidos, que es la Ley especial, va más allá y estipula que la Ley Orgánica del Trabajo es aplicable en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que prestan los funcionarios, y con las exigencias de la Administración Pública. El aludido artículo es del siguiente tenor:

Los funcionarios o funcionarias públicos de carrera, que ocupen cargos de carrera, tendrán el derecho a organizarse sindicalmente, a la solución pacífica de los conflictos, a la convención colectiva y a la huelga, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que prestan y con las exigencias de la Administración Pública

(subrayado añadido).

Por su parte, el artículo 84 de la ley Orgánica de Educación estipula, a favor de los profesionales de la docencia, el “derecho de asociarse en agrupaciones académicas, gremiales y sindicales para participar en el estudio y solución de los problemas de la educación y para defender los derechos que les acuerdan es[a] ley y la del trabajo”; y, respecto al fuero sindical, la Ley en referencia, en su artículo 85, señala:

Quienes ejerzan cargos directivos y de representación en las organizaciones gremiales y sindicales de los profesionales de la docencia, gozarán de las facilidades que sean necesarias para realizar sus funciones, entre las cuales se podrá incluir la licencia remunerada. Dichos dirigentes no podrán ser destituidos, trasladados, suspendidos o desmejorados de sus condiciones de trabajo en los cargos que desempeñen, desde el momento de su elección o designación hasta noventa días después de haber cesado en sus funciones, salvo que incurran en falta grave conforme al ordenamiento jurídico vigente

(subrayado añadido).

En lo que atañe al artículo citado supra merece resaltarse dos cosas: la primera, que el Capítulo II en el que se incardina se intitula “De la estabilidad”, de modo que, si se le atribuye al aludido título su significado técnico, es fácil concluir que existe una negación del legislador de someter al funcionario docente a un régimen de inamovilidad; y esto no sólo por la concepción técnica del término -que no es poco decir-, sino además, como se explicará más adelante, porque ello conduciría a crear una doble estabilidad que no tiene justificación alguna; y la segunda, que el legislador, al hacer la salvedad de las faltas graves que están recogidas en el artículo 150 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, excluyó el fuero sindical del régimen laboral común para someterlo a las especificidades del régimen estatutario.

El denominado fuero sindical nace como un instituto del derecho colectivo del trabajo (inamovilidad); en cambio la estabilidad se incardina en el derecho individual (Vid. Parra Aranguren, Fernando, La Estabilidad Laboral y su Vigencia en una Economía Globalizada, Instituto Latinoamericano de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Caracas, 2006, pp. 159-184). En efecto, la inamovilidad suspende temporalmente el poder rescisorio del patrono para impedir que éste obstruya la labor sindical, tal como lo ilustra el artículo primero del Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo, cuando indica que “los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo”.

En la legislación comparada del trabajo, la justificación del fuero sindical radica en la inexistencia de la estabilidad absoluta. En nuestro ordenamiento la llamada estabilidad relativa, que ampara a todos los trabajadores con más de tres (3) meses de servicio, tan solo limita el despido y lo permite únicamente con base en las causas justificadas del artículo 102 de la Ley Orgánica del Trabajo, y la inobservancia de la normativa de estabilidad bien que mediante agotamiento del procedimiento de calificación posterior al despido conlleve al reenganche del trabajador, el patrono puede en todo caso liberarse del reenganche, aún no terminado el procedimiento de calificación de despido, pagando la indemnización del artículo 125 de la Ley Orgánica del Trabajo. Esto quiere decir que siempre subsiste el poder del patrono de poner fin sin justa causa a la prestación del servicio, por lo que se comprende que lo dispuesto en el artículo 449 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo sea una garantía que tutela contra el despido, el traslado o la desmejora de las condiciones laborales del trabajador que goce del fuero, porque se parte de la regla de que éste, como trabajador, tan sólo goza de una estabilidad relativa; es decir, de la posibilidad de solicitar la calificación del despido que el patrono efectuara sin ajustar el despido a las causales previstas en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Trabajo.

En el ámbito funcionarial el supuesto jurídico es muy diferente; si bien con un objetivo distinto que no es menester reseñar aquí, el régimen estatutario de los funcionarios públicos impide a la Administración retirar a cualquier funcionario no sólo sin causa justificada, sino además sin subsumir su acto en cualquiera de las causales de retiro que estipula la Ley del Estatuto de la Función Pública, y, en nuestro caso, la Ley Orgánica de Educación y el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente. En efecto, de forma general el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública señala que los funcionarios públicos que ocupen cargos de carrera “gozarán de estabilidad en el desempeño de sus cargos”, en consecuencia, sólo pueden ser retirados del servicio por las causales contempladas en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, régimen legal preservado por el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo.

El aludido artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública enumera cuáles son los supuestos de procedencia del retiro de la administración pública; a saber: la renuncia; la pérdida de la nacionalidad; la interdicción civil; la jubilación; la invalidez; la reducción de persona autorizada por el Presidente de la República en C. deM., por el C.L. o por los Concejos Municipales, según el caso; la destitución, de conformidad con los supuestos estatuidos en el artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; y cualquier otra causa prevista en la Ley. Como se evidencia, todo funcionario público que ejerza un cargo de carrera está sometido a un régimen de estabilidad de modo que las causales de retiro están tipificadas en su estatuto legal, y sólo bajo esas causales es que la Administración puede proceder a su retiro.

Lo mismo procede para los funcionarios docentes. El artículo 82 de la Ley Orgánica de Educación garantiza “a los profesionales de la docencia la estabilidad en el ejercicio de sus funciones profesionales. Estos gozarán del derecho a la permanencia en los cargos que desempeñen, con la jerarquía, categoría, remuneración, garantías económicas y sociales que les correspondan de acuerdo con la ley”. Mientras que el artículo 83 de la Ley Orgánica de Educación señala que “[n]ingún profesional de la docencia podrá ser privado del desempeño de su cargo sino en virtud de decisión fundada en expediente instruido por la autoridad competente de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley”. El artículo 118 de la Ley Orgánica de Educación estipula cuáles son los casos que se consideran faltas graves, y justifican la sanción de la separación del cargo por un período de uno a tres años; la reincidencia en la comisión de la falta grave genera la destitución y la inhabilitación del cargo.

Como se evidencia de lo expuesto, no existe razón para trasladar al ámbito funcionarial los efectos jurídicos de la inamovilidad en el régimen laboral común; pues, el régimen estatutario al que están sometidos los funcionarios es un régimen más favorable al trabajador porque le impide a la Administración destituir, suspender trasladar o desmejorar en sus condiciones de trabajo a cualquier funcionario, si no está fundamentado en una de las causales previamente estipuladas por la Ley. Por tanto, si no existe respecto del común de los funcionarios la posibilidad del retiro discrecional, mal puede establecerse a favor del fuero sindical de los funcionarios un régimen especial de inamovilidad que no se justifica, porque aun sin el fuero esa estabilidad existe.

El régimen de estabilidad del funcionario público asimila el fuero sindical. Esta ha sido la interpretación pacífica de nuestra jurisprudencia en materia contencioso administrativo funcionarial, tal como se desprende del fallo N° 1744/2000 del 21 de diciembre de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el que se indicó, lo siguiente:

En tal sentido, estima esta Corte en cuanto a las mencionadas posiciones doctrinarias, pronunciarse a favor de la aplicación del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, cuando no exista disposición expresa en la normativa legal de Carrera Administrativa (sea nacional, estadal, o municipal) de los derechos allí consagrados, parece ser la postura más acertada. Es por ello, que el artículo 23 de la Ley de Carrera administrativa consagra el derecho de sindicación de los funcionarios públicos, y aplicar la Ley Orgánica del Trabajo existiendo una Ley especial que lo regula, no resulta ajustado a una sana lógica jurídica, y mucho menos con la cada vez mayor y acertada –según criterio de esta Corte- tendencia doctrinaria de mantener la especialidad de la materia y la aplicación de sus propias normas en el derecho administrativo (…)

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Finalmente, cabe resaltar que el criterio sostenido por la mayoría sentenciadora en el fallo disentido es de tal gravedad que, visto lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Educación, en el momento exacto en que el Inspector del Trabajo califique el desafuero invadirá las competencias del Ministro de Educación, porque el análisis de ambos funcionarios, aún basados en parámetros diferentes, es un juicio de valor que de forma estricta recaen sobre los mismos hechos, atentando contra la prohibición constitucional (artículo 49.7) de ser juzgado dos veces por los mismos hechos (non bis in idem).

Con base en lo expuesto es que, en criterio de quien disiente, el procedimiento en sede administrativa que preceptúa el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo para despedir al trabajador que goce de fuero sindical no tiene cabida en el ámbito funcionarial, porque el funcionario público, debido que está sometido a un régimen estatutario, sólo puede ser destituido, trasladado, suspendido o desmejorado en sus condiciones laborales si se cumplen las causales taxativamente estipuladas en la Ley Orgánica de Educación, por lo que la Administración no cuenta con un poder rescisorio irrestricto de la relación funcionarial que pueda incidir en la libertad sindical. Al ser ello, así, es criterio de quien suscribe que basta con seguir el procedimiento de destitución que preceptúa la Ley Orgánica de Educación para destituir, trasladar, suspender o desmejorar en sus condiciones de trabajo a un funcionario docente que realice actividad sindical; lo contrario es reconocer un privilegio para el funcionario con funciones sindicales consistente en un doble fuero, lo cual no se justifica, en detrimento de lo dispuesto en el artículo 21 constitucional.

Queda así expresado el criterio de la Magistrada disidente.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R.R. HAAZ

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Disidente

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

V.S. Exp: 06-1642

CZdeM/jlv