Sentencia nº 01051 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 15 de Julio de 2009

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ

EXP. Nº 2007-0363

Mediante sentencia No. 00791, de fecha 30 de mayo de 2007, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se avocó para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por los abogados F.J.U., N.F. y C.U.F., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Números 17.459, 52.236 y 83.863, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil AEROPUERTO CARACAS, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda el 1º de agosto de 1974, bajo el No. 72, Tomo 113-A; contra los actos administrativos contenidos en el Acuerdo No. 0107-2007 del C.L.D.E.B. DE MIRANDA de fecha 25 de enero de 2007, y en el Decreto No. 0142 del 31 de ese mismo mes y año, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Nº 0115 Extraordinario de fecha 5 de febrero de 2007, dictado por el GOBERNADOR DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.

Por auto del 9 de agosto de 2007, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad ejercido y ordenó la remisión del cuaderno separado del expediente a la Sala para decidir sobre la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte recurrente.

En fecha 9 de octubre de 2007 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, a los fines de decidir la medida cautelar de suspensión de efectos.

Por auto del 31 de octubre de 2007 esta Sala ordenó requerir al Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda la remisión de información relacionada con la situación actual de la adquisición forzosa de bienes y ejecución de la obra ordenada en el Decreto No. 0142 de fecha 31 de enero de 2007.

El 30 de octubre de 2007, los abogados O.B.Z. y N.H.B., inscritas en el INPREABOGADO bajo los Nos. 54.328 y 80.213, respectivamente actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano G.Z.N., pidieron se admitiera la adhesión de su representado al proceso y la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto solicitada por la parte recurrente, de conformidad con lo establecido en el artículo 370, ordinal 3° del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 17 de abril de 2008 se recibió el oficio No. 0214 del 9 de ese mismo mes y año, mediante el cual el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda informó que el “...proceso de expropiación sigue su curso, y que se han adelantado negociaciones amistosas con más de cien propietarios de inmuebles, las cuales están en desarrollo”.

El 4 de marzo de 2009 se eligió la actual Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia y se constituyó esta Sala Político-Administrativa de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Asimismo, se ratificó Ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz.

Realizado el estudio del expediente, pasa esta Sala a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Mediante escrito de fecha 14 de marzo de 2007, los abogados F.J.U., N.F. y C.U.F., antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Aeropuerto Caracas, C.A., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el Acuerdo del C.L. delE.B. de M.N.. 0107-2007 del 25 de enero de 2007 y el Decreto No. 0142 de fecha 31 de enero de 2007, dictado por el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda

En dicho escrito los mencionados abogados expusieron lo siguiente:

Señalan, que los objetivos fundamentales de su representada, según se desprende de los propios estatutos, son: i) La compra de varios inmuebles para integrarlos y destinarlos a la construcción de un aeropuerto, compuesto de una pista de aterrizaje con sus zonas de seguridad, zonas de carreteo para la circulación de las aeronaves en tierra, zonas de estacionamiento, torre de control, bomba de gasolina, terminal de pasajeros, talleres y otros; y ii) El fomento de la aeronáutica civil y, en especial, el desarrollo de la aviación privada en Venezuela.

Afirman, que a los fines de cumplir los objetivos antes mencionados su mandante es propietaria de un lote de terreno de aproximadamente 300 hectáreas -los cuales describen detalladamente en cuanto extensión, linderos y datos de registro inmobiliario- y que, por la misma razón, es propietaria de múltiples bienhechurías, bienes muebles e inmuebles, entre los cuales se encuentra una pista de aterrizaje con sistema de balizaje, torre de control, calles de rodaje, rampa nacional, rampa internacional, cuartel de bomberos, estación de combustibles, depósito de descarga, talleres para mantenimiento, estación de transferencia, estacionamiento para vehículos, plantas eléctricas, sistema de aproximación instrumental, maquinarias y otros.

Sostienen, que la creación del mencionado Aeropuerto fue ejecutada en dos fases, a saber: “...i) una primera etapa en la que se desarrolló un área total de 969.278, 16 m2, en el que se realizaron todas las obras para la construcción y funcionamiento de todos los servicios de Aeropuerto de Caracas propiamente dicho y de las áreas vendibles, incluyendo el desarrollo y construcción de accesos, calles de rodajes, facilidades aeronáuticas diversas y requerimientos aeronáuticos, y ii) una segunda etapa en la que se desarrolló un área de 183.200 m2, en la cual se ejecutaron obras para la instalación de edificios comercios-industrias relacionadas con la aviación”.

Alegan, que el Aeropuerto Caracas, C.A. no ha sido un negocio lucrativo, pues no se generan ni reparten dividendos entre sus socios, y “...absolutamente todo lo que el Aeropuerto (…) produce se invierte en aviación, en desarrollo del aeropuerto y en mejoras”.

Indican, que para materializar este proyecto fue necesario obtener un préstamo con garantías hipotecarias especiales de primer grado constituidas a favor de la Corporación Venezolana de Fomento, las cuales fueron liberadas progresivamente por cada accionista.

Resaltan, que el Aeropuerto cuya creación auspició y actualmente administra su representada, ha operado en forma ininterrumpida por más de veintisiete (27) años y ha prestado un servicio de verdadera utilidad pública a la comunidad local y al país, al trasladar a zonas remotas equipos y personal destinados a programas de salud.

Señalan, que para ejecutar la obra “CREACIÓN, CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO, OPERACIÓN y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’ DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA”; en fecha 31 de enero de 2007 el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, dictó el Decreto No. 0142 publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de M.N.. 0115 Extraordinario del 5 de febrero de 2007, a través del cual acordó “...la adquisición forzosa de la totalidad de los bienes muebles e inmuebles, construcciones, bienhechurías, instalaciones, maquinarias, equipos y cualquier otro bien, necesarios para lograr la ejecución de la obra, ubicados donde se encuentra actualmente el AEROPUERTO CARACAS (denominación comercial) o AEROPUERTO INTERNACIONAL DEL CENTRO (denominación de efectos aeronáuticos), en el lugar identificado como las Cumbres de la Fila denominada ‘Altos de Curuma’ o ‘Fila de Parapara’, de la Jurisdicción del Municipio C.R.… del Estado Bolivariano de Miranda…”.

Alegan, que tanto el C.L. como el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, atentaron contra derechos constitucionales de una colectividad, al dictar los actos administrativos tendentes a adquirir forzosamente las propiedades de su mandante.

Denuncian, que los actos administrativos impugnados vulneran el derecho a la propiedad de su representada porque, a su criterio, “la Gobernación del Estado Miranda (...) expropió un aeropuerto privado de uso público, sin tener competencia constitucional para ello y sin medir las consecuencias que dicha expropiación acarrea con relación a otros intereses igualmente legítimos y de profundo interés social, como lo son la situación laboral de tantos venezolanos que ejecutan sus labores cotidianas en el Aeropuerto Caracas, la importancia de dicho Aeropuerto para la Aviación Civil privada nacional, la operación de diversas empresas a nivel nacional para las que el uso de aeronaves y la operación de éstas desde el Aeropuerto Caracas resulten indispensable”.

Señalan, que la competencia del Poder Público Estadal en materia de aviación civil (conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 136, 137, 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 45 de la Ley de Aeronáutica Civil) está limitada a la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos y aeropuertos, razón por la cual carecen de facultad alguna para crear en el territorio nacional aeropuertos de uso comercial ni para destinar un aeropuerto privado de uso público a un aeropuerto de uso comercial para prestar servicios públicos de transporte aéreo, lo cual -a su decir- compete exclusivamente al Poder Público Nacional.

En igual sentido, señalan que los actos dictados tanto por el C.L. como por el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda se encuentran viciados de nulidad absoluta dada la incompetencia manifiesta de las aludidas autoridades administrativas.

Por otra parte, denuncian que el Acuerdo No. 0107-2007 del C.L. y el Decreto No. 0142 del 31 de enero de 2007 dictado por el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, evidencian una total indeterminación en su “causa expropiandi”, lo cual atenta contra todas las garantías constitucionales en materia de expropiación, pues formula de manera genérica la declaratoria de utilidad pública e interés social a una “obra” denominada: “CREACIÓN, CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN MANTENIMIENTO, OPERACIÓN Y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’ DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA”, lo cual -a su decir- resulta “falaz e inexistente”.

Sostienen, que los actos administrativos objeto de nulidad no determinan con precisión los bienes cuya expropiación se pretende, cuando a los fines expropiatorios resulta imprescindible la identificación de los bienes indispensables para el cumplimiento del supuesto fin colectivo o interés social.

Igualmente, denuncian la presencia del vicio de falso supuesto en los actos administrativos, porque -a su juicio- se fundamentan en hechos que no se corresponden con la realidad pues “...no existe ningún hecho cierto y concreto que haga indispensable que el Estado Miranda sea titular de la propiedad” de su representada y, además, existen en la entidad federal otros aeropuertos públicos para atender los requerimientos regionales, tales como el Aeropuerto de Higuerote o el de Merecure, los cuales pudiera ampliar o desarrollar la Gobernación.

Insisten, que el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda pretende un poder expropiatorio totalmente discrecional y abstracto, ajeno a su competencia, el cual resulta adverso a los principios recogidos en nuestro sistema constitucional y legal en materia de expropiación.

Manifiestan, que la expropiación contenida en el Decreto No. 0142, no es idónea, necesaria, ni ponderada con el cometido de utilidad pública que pretende lograrse.

En razón de lo expuesto, solicitan se declare la nulidad del Acuerdo No. 0107-2007 dictado por el C.L. delE.B. de Miranda de fecha 25 de enero de 2007, y del Decreto No. 0142 del 31 de enero de 2007, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de M.N.. 0115 Extraordinario, del 5 de febrero de 2007, dictado por el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda.

Asimismo, solicitan de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se acuerde medida cautelar de suspensión de efectos de los referidos actos administrativos.

Como fundamento del periculum in mora, señalan que los mencionados actos administrativos producen efectos dañinos a su poderdante pues habilitan a la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda a iniciar los juicios expropiatorios y a solicitar al Juez de Primera Instancia en lo Civil a decretar la ocupación previa de los bienes establecidos en el Decreto expropiatorio.

Respecto al fumus boni iuris, aducen que del examen del escrito libelar se desprende la prueba de la apariencia del buen derecho, la cual radica en el propio texto de los actos impugnados pues, como ya se señaló, el artículo 156 de la Constitución de 1999 establece que todo lo referido a la infraestructura de los aeropuertos compete al Poder Nacional y no a las Gobernaciones.

II

DEL TERCERO ADHESIVO

El 30 de octubre de 2007, las abogadas O.B.Z. y N.H.B., antes identificadas, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano G.Z.N., solicitaron la admisión de su representado como tercero adhesivo al proceso y a la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto requerida por la parte recurrente, de conformidad con lo establecido en el artículo 370, ordinal 3° del Código de Procedimiento Civil.

Indicaron, como fundamento de su solicitud que el interés de su poderdante se deriva de la propiedad sobre dos hangares ubicados en el Aeropuerto Caracas, C.A. identificados con los números 123 y 338, ambos registrados en la Oficina Subalterna del Registro Inmobiliario de los Municipios R.U. y C.R. delE.B. de Miranda.

Ahora bien, en cuanto a la figura de la intervención de terceros, debe observarse que el artículo 370 del Código de Procedimiento Civil establece:

Artículo 370: Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas en los casos siguientes:

1° Cuando el tercero pretenda tener un derecho preferente al del demandante, o concurrir con éste en el derecho alegado, fundándose en el mismo título; o que son suyos los bienes demandados o embargados, o sometidos a secuestro o a una prohibición de enajenar y gravar, o que tiene derecho a ellos.

2° Cuando practicado el embargo sobre bienes que sean propiedad de un tercero, éste se opusiere al mismo de acuerdo a lo previsto en el artículo 546.

Si el tercero, sólo es un poseedor precario, a nombre del ejecutado, o si sólo tiene un derecho exigible sobre la cosa embargada, podrá también hacer la oposición, a los fines previstos en el aparte único del artículo 546.

3° Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretenda ayudarla a vencer en el proceso.

4° Cuando alguna de las partes pida la intervención del tercero por ser común a éste la causa pendiente.

5° Cuando alguna de las partes pretenda un derecho de saneamiento o de garantía respecto del tercero y pida su intervención en la causa.

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Conforme al artículo transcrito, suele diferenciarse la forma de intervención de los terceros en los procesos ya iniciados, para oponerse a las pretensiones de las partes o para coadyuvar en la defensa y sostener las razones litigiosas de una de ellas, atendiendo a la voluntariedad de dicha intervención o a su carácter forzoso. Así, en anteriores oportunidades, la Sala se ha pronunciado sobre dicha intervención al señalar lo siguiente:

…En efecto, los terceros pueden intervenir en los procesos pendientes entre otras personas, en unos casos voluntariamente, pretendiendo, total o parcialmente, la cosa o derecho litigioso (intervención excluyente: tercería y oposición a medidas de embargo; ordinales 1° y 2°, artículo 370 eiusdem); en otros forzadamente llamados por la parte o por el juez (ordinales 4° y 5° del citado artículo 370 y 661 eiusdem); y por último, entre otros supuestos, espontáneamente (intervención adhesiva), para sostener las razones de algunas de las partes, por ‘un interés jurídico actual’, para ayudarla a vencer en el proceso (ordinal 3° artículo 370, ya mencionado).

(Sentencia de fecha 26 de septiembre de 1991, caso: R.V., ratificada en sentencia No. 0652 del 27 de mayo de 2008).

Respecto a la intervención voluntaria de terceros en una causa determinada, la Sala en sentencia No. 4577 de fecha 30 de junio de 2005, señaló lo siguiente:

La intervención adhesiva es aquella intervención voluntaria de un tercero respecto de un proceso pendiente, quien por tener interés jurídico actual, ingresa al mismo para apoyar las razones y argumentos de una de las partes procesales en la posición que ésta ostente en el proceso. Es decir, la actividad procesal del tercero adhesivo busca sostener las razones de alguna de las partes, para ayudarla a lograr el mejor éxito en la causa.

La condición para la procedencia de esta intervención es que el interés que el tercero debe tener, conforme a lo dispuesto en el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, es un interés jurídico actual, originado bien porque la decisión del proceso influya sobre el complejo de derechos y deberes del interviniente, mejorando o empeorando su situación jurídica o bien porque teme sufrir los reflejos o efectos indirectos de la cosa juzgada.

En el primero de los supuestos mencionados, estamos ante la denominada intervención adhesiva simple y en el segundo de los supuestos estamos ante la denominada intervención litisconsorsial, o intervención adhesiva autónoma, según algún sector de la doctrina.

La intervención litisconsorsial ocurre, cuando la sentencia firme del proceso principal haya de producir efectos en la relación jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria, considerándose a éste como litisconsorte de la parte principal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 147 del Código de Procedimiento Civil. (V. Art. 381 eiusdem)

Por el contrario a lo que ocurre en la intervención litisconsorsial, en la intervención adhesiva simple el tercero no discute un derecho propio, y en consecuencia, no amplía la pretensión del proceso, su función es coadyuvante de una de las partes principales, y se refleja en el hecho de defender un interés ajeno en el conflicto, lo que lo convierte en parte accesoria o secundaria de la principal.

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De acuerdo a lo expuesto en la sentencia arriba transcrita, la intervención voluntaria de terceros requiere, necesariamente, la existencia de un interés jurídico actual respecto a lo discutido en el proceso, ya sea porque la decisión del órgano jurisdiccional incida positiva o negativamente sobre sus derechos o intereses (intervención adhesiva simple), o porque tema sufrir los efectos indirectos de la cosa juzgada, según lo dispuesto en el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil (intervención litisconsorsial o adhesiva autónoma).

Así las cosas, se evidencia que la representación judicial del ciudadano G.Z.N. alega que su representado es propietario de dos hangares en las instalaciones del Aeropuerto Caracas, razón por la cual las resultas de este proceso afectarían la esfera de sus derechos particulares al haberse decretado la adquisición forzosa de la totalidad de los bienes muebles e inmuebles, construcciones, bienhechurías, instalaciones y maquinarias ubicadas en el referido Aeropuerto.

En virtud de lo anterior, estima la Sala que los efectos de los actos administrativos recurridos inciden directamente sobre la esfera jurídica del mencionado ciudadano; en consecuencia, debe ser considerado como parte en este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.

III

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad para pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, esta Sala observa lo siguiente:

El aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece:

El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

Respecto al referido mecanismo preventivo, se ha establecido por vía jurisprudencial que la solicitud de suspensión de efectos, como medida cautelar propia del contencioso administrativo de nulidad, tiene una naturaleza análoga a la de las medidas cautelares contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

Por esta razón, se hace imprescindible para su procedencia la demostración concurrente de los requisitos fumus boni iuris (presunción grave del buen derecho que alega el recurrente) y el periculum in mora (la necesidad de la medida para evitar perjuicios irreparables, de difícil reparación, o evitar el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo), con la particularidad que éstos deben derivarse de la actuación administrativa y de la necesidad de suspender sus efectos para salvaguardar la situación jurídica infringida.

Conforme a la disposición transcrita, la medida de suspensión de efectos procede ante la concurrencia de los requisitos exigidos, esto es, i) la presunción de que la pretensión procesal resultará favorable, es decir, la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho reclamado (fumus boni iuris); y ii) la medida debe ser necesaria para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, esto es, el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora).

En este orden de ideas, el fumus boni iuris se erige como el fundamento de la protección cautelar pues, en definitiva, sólo a la parte que tiene la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables, bien producidos por la contraparte o derivados de la tardanza del proceso. Por su parte, el periculum in mora, es requerido como supuesto de procedencia en el caso concreto.

Igualmente, cabe señalar que la decisión del Juez no debe fundamentarse sobre simples alegatos de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de los hechos concretos de los cuales se desprenda la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el accionante.

Ahora bien, en el caso concreto, la parte recurrente solicita se suspendan los efectos de los actos administrativos contenidos en el Acuerdo No. 0107-2007 del C.L. delE.B. de Miranda de fecha 25 de enero de 2007 y en el Decreto No. 0142 del 31 de enero de 2007, mediante los cuales se declaró de utilidad pública e interés social y de urgente realización la obra “CREACIÓN, CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO, OPERACIÓN y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’”; y se ordenó para su ejecución “...la adquisición forzosa de la totalidad de los bienes muebles e inmuebles, construcciones, bienhechurías, instalaciones, maquinarias, equipos y cualquier otro bien, necesarios para lograr la ejecución de la obra, ubicados donde se encuentra actualmente el AEROPUERTO CARACAS (denominación comercial)”.

En este orden de ideas, a los fines de fundamentar el fumus boni iuris la representación de la parte accionante alega que la apariencia del buen derecho se desprende de los argumentos expuestos en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido, razón por la cual la Sala pasará a analizar los argumentos esgrimidos en el recurso contencioso administrativo de nulidad.

De esta manera, se aprecia que la representación de la parte recurrente denunció la violación del derecho constitucional a la propiedad y el vicio de incompetencia en el que presuntamente incurrieron las autoridades administrativas de las cuales emanaron los actos impugnados, pues -a su decir- ordenaron la expropiación de un aeropuerto de uso comercial sin tener la competencia para ello, ya que ésta es exclusiva del Poder Público Nacional.

Al respecto, observa la Sala que el artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece las competencias del Poder Público Nacional y en su numeral 26 indica lo siguiente

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(...Omissis...)

26. El régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura

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Ciertamente, tal como lo dispuso el constituyente, compete al Poder Público Nacional -entre otros- el régimen del transporte aéreo, de los aeropuertos y su infraestructura.

De igual forma, el artículo 164 de la Carta Fundamental regula las competencias de los Estados y, específicamente en el numeral 10, establece lo que a continuación se transcribe:

Artículo 164. Es de la competencia exclusiva de los Estados:

(...Omissis...)

10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional

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Igualmente, la Ley de Aeronáutica Civil, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.226 del 12 de julio de 2005, establece todo lo relacionado con los aeropuertos nacionales e internacionales y específicamente su artículo 45 dispone lo siguiente:

Los aeropuertos son nacionales o internacionales, los cuales pueden ser de uso comercial o estratégico.

Son nacionales los destinados a la operación de vuelo dentro del territorio venezolano e internacionales, cuando sean designados por la Autoridad Aeronáutica para permitir la llegada o partida, desde o hacia el extranjero.

Son de uso comercial los que exclusivamente se utilizan con fines de explotación y aprovechamiento de sus posibilidades. La conservación, administración y aprovechamiento la harán los Estados, en coordinación con el Ejecutivo Nacional, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.

Son de uso estratégico los que por su importancia e interés para la seguridad y defensa de la Nación y por su situación geográfica cumplen funciones de seguridad de Estado, previa determinación del Ejecutivo Nacional. La conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos públicos civiles de uso estratégico lo harán los órganos y entes descentralizados adscritos al Ejecutivo Nacional, conforme con su ley especial.

(Negrillas de la Sala).

De la lectura de las normas antes transcritas, se colige que tanto la Constitución de 1999 como la Ley de Aeronáutica Civil, atribuyeron a los Estados en coordinación con el Ejecutivo Nacional, la competencia para la conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos de uso comercial, entendiendo esta coordinación como la actuación conjunta de dichos órganos para la satisfacción del interés público, la cual debe responder a los principios de eficiencia y continuidad de la prestación de un servicio o bien público.

En efecto, se trata de una competencia concurrente que ostenta tanto el Ejecutivo Nacional como el Estadal, pues si bien los Estados ejercen la conservación, administración y el aprovechamiento de los aeropuertos de uso comercial, el Ejecutivo Nacional debe asegurar a los usuarios y consumidores un servicio de calidad idónea y de respeto a los derechos constitucionales; de allí que dichos servicios puedan ser cogestionados e incluso revertidos ya que su titularidad corresponde originariamente a la República (vid. sentencia de la Sala Constitucional No. 565 del 15 de abril de 2008).

Conforme a lo expuesto, la Sala no aprecia en esta etapa procesal que la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda y el C.L. de dicho Estado hayan incurrido en el vicio denunciado, pues como bien se indicó los Estados, en principio, tienen competencia para la conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos (Vid. sentencia de esta Sala No. 00027 del 14 de enero de 2009). Así se decide.

En cuanto a la presunta violación al derecho a la propiedad, se observa que el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece lo que a continuación se transcribe:

La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes

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Al respecto, esta Sala ha señalado en otras oportunidades que el derecho a la propiedad no es un derecho absoluto; por el contrario, está sujeto a ciertas limitaciones, las cuales deben encontrarse acordes con determinados fines como lo son la función social, la utilidad pública y el interés general. Dichas limitaciones deben ser establecidas con fundamento en un texto legal, no pudiendo crearse restricciones de una magnitud tal que menoscaben en forma absoluta este derecho (Vid. sentencia de esta Sala Nº 763 del 23 de mayo de 2007).

Como puede apreciarse la parte recurrente denunció la violación del derecho a la propiedad toda vez que -a su decir- la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda y el C.L. de ese Estado dictaron los actos administrativos objeto de impugnación sin tener competencia para ello.

Sobre este particular, ya la Sala indicó en el punto anterior que el Ejecutivo Regional y el C.L. delE.B. de Miranda tienen la competencia para dictar los actos administrativos recurridos, por los cuales se decretó de urgente realización la obra para la creación, administración, operación y aprovechamiento del Aeropuerto F. deM., y acordó la adquisición forzosa de los bienes muebles e inmuebles ubicados en el Aeropuerto Caracas.

De igual forma, cabe destacar que las características particulares de las actividades de conservación, administración y el aprovechamiento de los aeropuertos de uso comercial, como servicio público de interés nacional, evidencian que la Administración, con el fin de atender debidamente los intereses de la colectividad dispone de un poder general implícito para poder condicionar, limitar o intervenir los derechos y libertades de los particulares.

Así las cosas, en esta etapa cautelar considera la Sala que la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda y el C.L. de dicho Estado no violentaron el derecho a la propiedad de la parte recurrente, pues actuaron en ejercicio de sus competencias y con fundamento en el interés de la colectividad (Vid. sentencia de esta Sala No. 00027 del 14 de enero ce 2009). Así se decide.

Respecto al alegato según el cual los actos impugnados adolecen del vicio de indeterminación, al formular de manera genérica la declaratoria de utilidad pública e interés social de la obra para la creación del Aeropuerto F. deM., así como la adquisición forzada de los bienes necesarios para su ejecución, la Sala observa que el Decreto No. 0142 del 31 de enero de 2007 dispone lo que a continuación se transcribe:

De conformidad con el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en uso de las atribuciones que le confieren los artículos 160, 164 numerales 8 y 10, ejusdem, en concordancia con los artículos 21, numerales 8 y 10; 61 y 70 numerales 1, 7, 24 y 28, todos de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, y los artículos 5 y 7 numerales 2, de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social.

CONSIDERANDO:

Que el Estado Bolivariano de Miranda carece de un aeropuerto público estadal de dimensiones tales que sirva para prestar el servicio de transporte aéreo nacional e internacional a una zona de alta densidad poblacional, y que es atribución del Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda organizar los servicios públicos estadales, para lograr la satisfacción del bien común.

(...Omissis...)

CONSIDERANDO:

Que a pesar de la importancia geopolítica del Estado Bolivariano de Miranda, el mismo no cuenta con un aeropuerto público para atender los requerimientos regionales.

(...Omissis...)

CONSIDERANDO:

Que el Estado Bolivariano de Miranda debe garantizar a la colectividad la obtención de bienes y servicios de calidad, y que uno de esos servicios necesarios para el desarrollo de la Región, lo constituye el transporte aéreo mediante el establecimiento de un aeropuerto público.

(...Omissis...)

CONSIDERANDO:

Que se ha producido la Declaración de Utilidad Pública y de urgente realización de la Obra ‘CREACIÓN, CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO, OPERACIÓN y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’ DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA’ por parte del C. legislativo delE.B. de Miranda, según Acuerdo No. 0107-2007 de fecha 25/01/2007.

DECRETA:

Artículo 1.- Se declara que para la ejecución de la obra ‘CREACIÓN, CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO, OPERACIÓN y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’ DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA’ se requiere la adquisición forzosa de la totalidad de los bienes muebles e inmuebles, construcciones, bienhechurías, instalaciones, maquinarias, equipos y cualquier otro bien, necesario para lograr la ejecución de la obra, ubicados donde se encuentra actualmente el AEROPUERTO CARACAS (denominación comercial) o AEROPUERTO INTERNACIONAL DEL CENTRO (denominación a los efectos aeronáuticos) en el lugar identificado como las Cumbres de la Fila denominada ‘Altos de Curuma’ o Fila de Parapara de la jurisdicción del Municipio C.R. (antes Distrito C.R.) del Estado Bolivariano de Miranda a que se refiere el documento inscrito en el Registro Inmobiliario de los Municipios C.R. y R.U. delE.B. de Miranda bajo el No. 9, Tomo 4 Adicional 1, Protocolo Primero, de fecha 21 de diciembre de 1979.

Artículo 2.- Se califica de urgente realización la ejecución de la obra ‘CREACIÓN, CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO, OPERACIÓN y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’ DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA’.

Artículo 3.- Con la ejecución de la obra se llevará a cabo el servicio de transporte aéreo nacional e internacional de personas y bienes para la colectividad y la promoción del desarrollo social, económico, industrial y turístico, así como la atención en caso de siniestros y catástrofes...

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De la lectura del aludido Decreto No. 0142, se aprecia que la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda expuso de manera detallada las causas por las cuales se declara de urgente realización la referida obra y, asimismo determinó claramente el objeto de la expropiación al señalar que la adquisición forzosa se efectuaría sobre “...la totalidad de los bienes muebles e inmuebles, construcciones, bienhechurías, instalaciones, maquinarias, equipos y cualquier otro bien, necesario para lograr la ejecución de la obra, ubicados donde se encuentra actualmente el AEROPUERTO CARACAS” a los cuales hace referencia el documento inscrito en el Registro Inmobiliario de los Municipios C.R. y R.U. delE.B. de Miranda bajo el No. 9, Tomo 4 Adicional 1, Protocolo Primero, de fecha 21 de diciembre de 1979.

Por esta razón, la Sala prima facie no observa que los actos recurridos adolezcan del vicio de indeterminación, en consecuencia se desestima el referido alegato. Así se declara.

Finalmente, en cuanto a la denuncia de falso supuesto formulada por la actora según el cual “no existe ningún hecho cierto y concreto que haga indispensable que el Estado Miranda sea titular de la propiedad [de los bienes del Aeropuerto Caracas]”, la Sala estima que para analizar la configuración de dicho vicio sería necesaria una confrontación probatoria entre las partes, ajena a esta etapa del procedimiento.

No obstante lo anterior y sin prejuzgar sobre el fondo de lo debatido, la Sala aprecia de la lectura del Decreto anteriormente transcrito que la Gobernación del Estado Bolivariano Miranda expuso los motivos por los cuales procedió a decretar de urgente realización la aludida obra. En efecto, se evidencia que en el mencionado Decreto se indica que: dicho Estado: i) no dispone de un Aeropuerto público para atender los requerimientos regionales, ii) carece de un aeropuerto de dimensiones tales que sirva para prestar el servicio de transporte aéreo nacional e internacional a una zona de alta densidad poblacional; y iii) requiere garantizar a la población la obtención de bienes y servicios de calidad, entre los cuales se encuentra el transporte aéreo.

Conforme al examen preliminar efectuado por la Sala, y sin desconocer los argumentos y probanzas que traiga la parte recurrente a juicio con ocasión del recurso interpuesto, debe concluirse que los alegatos sostenidos por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Aeropuerto Caracas, constitutivo del fumus boni iuris, no representan prueba suficiente para demostrar la presunción de buen derecho reclamado, lo cual obliga a desestimar el cumplimiento de este requisito, al no constar en autos suficientes indicios de su existencia. Así se decide.

En virtud de lo expuesto, la Sala juzga inoficioso el análisis y pronunciamiento respecto del otro supuesto de procedencia, esto es el periculum in mora, pues su cumplimiento debe ser concurrente al requisito ya examinado. Así se declara.

Como consecuencia de lo anterior, la Sala estima improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la representación judicial de la sociedad de comercio Aeropuerto Caracas, C.A. Así se declara.

IV

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos antes expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil AEROPUERTO CARACAS, C.A.,contra los actos administrativos contenidos en el Acuerdo No. 0107-2007 del C.L.D.E.B. DE MIRANDA de fecha 25 de enero de 2007, y en el Decreto No. 0142 del 31 de enero de 2007, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de M.N.. 0115 Extraordinario, de fecha 5 de febrero de 2007, dictado por el GOBERNADOR DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Agréguese copia certificada de esta decisión a la pieza principal. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de julio del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I.Z.

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En quince (15) de julio del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01051.

La Secretaria,

S.Y.G.