Decisión nº 288-2003 de Juzgado Superior Tercero de Transición en lo Civil y Contencioso Administrativo de Caracas, de 25 de Junio de 2003

REPÚBLICABOLIVARIANADEVENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR TERCERO DE TRANSICIÓN EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓNJUDICIAL

DE LA REGIÓNCAPITAL

Exp N° 19.338

En fecha 22 de enero de 2001, comparece ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, el ciudadano T.F.C.D., venezolano, titular de la cédula de identidad V- 10.699.270, debidamente asistida por la abogado I.J.G.G., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 50.260, a los fines de interponer Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad y Condena contra la situación de hecho que generó el retiro emanado del Director de Personal del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía "S.B." (I.A.A.I.M.).

El extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, en fecha 23 de enero de 2001, remite el presente expediente al Juzgado de Sustanciación del Tribunal de la Carrera Administrativa a los fines de que se pronunciara sobre la admisión de la presente querella. Dicho juzgado, admite la misma el día 22 de febrero de 2001, ordenándose proceda de acuerdo a lo previsto en el artículo 75 de la Ley de Carrera Administrativa.

Por otra parte, en fecha 15 de marzo de 2001, comparece la abogado M.V.M., en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, a los fines de dar contestación a la presente querella.

Extinguido el Tribunal de la Carrera Administrativa en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y una vez realizada la distribución equitativa de los expedientes contentivos de las causas que cursaban ante ese Tribunal, entre los Juzgados Superiores Primero, Segundo y Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, le correspondió el conocimiento de la presente acción a este Juzgado, el cual en fecha 12 de noviembre de 2002, se abocó a su conocimiento y ordenó la continuación del juicio.

Vencido el lapso probatorio, en fecha 09 de abril de 2003, este Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, fijó el 3er día de despacho siguiente a los fines de llevar a cabo el respectivo acto informes, acto éste que se llevó a cabo en fecha 14 de abril de 2003, y en el cual sólo la Representación Judicial de la Republica presentó su escrito de informes respectivo.

El día 05 de mayo de 2003 se dio comienzo al lapso para dictar sentencia, y se establecieron sesenta días para su realización.

I

DE LA QUERELLA INTERPUESTA

Alega el querellante, que comenzó a prestar sus servicios al I.A.A.M, en calidad de empleado público contratado, ejerciendo el cargo de Uniera, adscrito inicialmente a la Dirección de Operaciones y Posteriormente a la Dirección de Administración de ese Organismo, desde el 01 de agosto de 1999. Asegura que cumplía con el horario establecido para el resto de los funcionarios de carrera de la Institución, así como también disfrutaba de los demás beneficios y privilegios otorgados a éstos (Caja de Ahorro, Seguro de Hospitalización, Cirugía y Maternidad, Aguinaldos, etc.).

Afirma que en fecha 31 de octubre de 2000, el Director de Personal del Instituto, le informó de manera verbal, que había sido retirado del cargo que ejercía dentro del Organismo en referencia, y que pasaba a formar parte de la Empresa Privada a la cual se le había otorgado la concesión de los Estacionamientos Públicos del Aeropuerto, y que por ende, procediera a retirar sus respectivas prestaciones sociales por habilitaduría del Ente querellado.

Arguye, que el acto en referencia está viciado de nulidad absoluta por incompetencia manifiesta del funcionario del cual emanó la situación de hecho que produjo el retiro del querellante del cargo que este ejercía, toda vez, que el artículo 10 de la Ley de Creación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, establece que los nombramientos y remociones deberán contar con la aprobación del C. deA.. Asimismo, el ordinal 5° del antes mencionado artículo, atribuye la competencia relacionada con el manejo del personal al Director General del Instituto en cuestión. Por tal motivo, afirma, que el hecho que constituyó su retiro del Ente querellado, al ser emanado del Director General, y no de la máxima autoridad deI I.A.A.I.M, está viciado de nulidad absoluta por violentar lo dispuesto en la Ley de Creación del Instituto, en los términos expuestos anteriormente, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo ordenado por los artículos 6 y 12 de la Ley de Carrera Administrativa.

De igual modo, alega trasgredido lo dispuesto en el artículo 53, por cuanto, el retiro de la Carrera Administrativa procede, únicamente, por las causales taxativamente establecidas en el mismo, habida cuenta, que el propio texto del ordinal 5° del artículo 10 de la Ley de Creación in comento, le atribuye el carácter de funcionario público, y por ende su sumisión a las normas consagradas en la Ley de Carrera Administrativa. Por tanto, aduce, que su retiro fue llevado a cabo con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, lo cual, también vicia el acto de nulidad absoluta.

También arguye violentado el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto, no le fueron informados los recursos que podía ejercer contra dicha situación, ni los lapsos de interposición de los mismos, ni las instancias administrativas ante las cuales debía interponerlos. Además, tampoco se le entregó el texto íntegro que contenía el Acto Administrativo de retiro. En consecuencia, asegura que el Acto de Retiro está viciado de "Ilegalidad Absoluta".

Aduce de igual modo, la trasgresión del artículo 458 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto al momento de producirse su retiro del mencionado Instituto, se había planteado un pliego conflictivo ante los Órganos Administrativos del Trabajo, lo cual produce la Inamovilidad de todos los empleados de la Institución.

Arguye que le fue violentado lo establecido en el artículo 49, ordinal 1° y en el artículo 143 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en lo relativo al Derecho a la Defensa y al Derecho a ser informado oportunamente del estado de las actuaciones en que se encontrare directamente involucrado, por tanto, no sabía de qué, ni como defenderse de la situación de hecho que origina su retiro.

Culmina solicitando, la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo de retiro del cargo que ejercía en el Instituto querellado. En consecuencia, solicita que se ordene su reincorporación al cargo que ejercía, con el respectivo pago de los sueldos dejados de percibir con inclusión de todos los aumentos y variaciones que haya sufrido, desde el momento del ilegal retiro, hasta su efectiva reincorporación al mismo.

II

DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA

Por su parte, la abogado M.V.M., en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, niega, rechaza y contradice todas y cada una de las partes de la presente querella, al tiempo que procede a dar contestación al fondo de la misma en los siguientes términos:

Afirma la Representación Judicial de la República, que es falso que al querellante se le haya notificado verbalmente del retiro, por cuanto consta en el Contrato, que el mismo es por tiempo determinado, indicándose las condiciones de trabajo, en virtud de ello, resulta aplicable la Ley Orgánica del Trabajo.

Aduce que el cargo de Uniero, no es un cargo que se encuentra en el M.D. deC. deC. en la Administración Pública Nacional, ni las actividades realizadas por él podían ser asimilables a las desempeñadas por un funcionario, en un cargo de carrera.

Señala que es una facultad de la Administración Pública Nacional, el contratar servicios profesionales de personas naturales, cuando no sea posible la prestación del servicio por su propio personal, cuando el mismo responda a motivos de urgencia, la especialidad del trabajo o las necesidades reales del servicio.

Por tanto, aduce, que el contrato suscrito entre el querellante y el Instituto querellado, no es asimilable a una relación funcionarial, por cuanto, se rige por la Ley del Trabajo, ya que se trata de una relación el recurrente y el Instituto, ya que se trata de una relación de empleo a tiempo determinado. Es por los motivos expuestos, que concluye solicitando, se declare sin lugar la presente querella en la sentencia definitiva.

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Como punto previo debe este Juzgado pronunciarse sobre el alegato de incompetencia presentado por la Sustituta del ciudadano Procurador General de la República y al respecto se observa:

La incompetencia puede ser alegada en cualquier grado y estado del proceso, ahora bien, en el presente caso alega la representación de la parte actora, que el ciudadano T.C., era personal contratado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía "S.B.", que no posee condición de funcionario público y en consecuencia, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y este Juzgado Superior de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, no son competentes para el conocimiento de la presente causa. Al respecto este Sentenciador señala que es precisamente la solicitud de reconocimiento de la condición de funcionario público de carrera el pedimento fundamental en el presente recurso, en este sentido, el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa establece:

Son atribuciones y deberes del Tribunal: 1. Conocer y decidir las reclamaciones que formulen los funcionarios o aspirantes a ingresar en la carrera administrativa, cuando consideren lesionados sus derechos por disposiciones o resoluciones de los organismos a cuyos funcionarios se les aplique la presente Ley

.

Visto el contenido de la norma parcialmente transcrita y, por constituir el caso debatido el reclamo de la condición de funcionario público de carrera o no del querellante y en consecuencia, si le es aplicable la Ley de Carrera Administrativa, este Juzgado resulta competente para conocer de todos aquellos casos donde el thema decidendum lo constituye la mencionada condición de funcionario público de carrera, y así se decide.

Una vez establecida la competencia de este Juzgado para conocer de la querella interpuesta, a los fines de proferir sentencia en el presente caso, es necesario hacer las siguientes consideraciones:

Establece el numeral 5° del artículo 10 de la Ley del Aeropuerto Internacional de Maiquetía lo siguiente:

Artículo 10: “EI Director General del Aeropuerto tendrá a su cargo la administración del Instituto, será el órgano directivo del C. deA., actuará como agente del Ejecutivo Nacional en todas las actividades del Aeropuerto, y tendrá las siguientes atribuciones: (...)

5) Nombrar, contratar, organizar, dirigir y remover los empleados que el Instituto requiera los cuales tendrán el carácter de funcionarios públicos y se regirán por las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa y sus reglamentos. (...)

Los nombramientos y remociones a que se refiere el numeral 5 de éste Artículo se harán con la aprobación del C. deA.." (Resaltado de este Juzgado).

Del análisis de la norma antes transcrita, se deduce con claridad meridiana, que la competencia en manejo de personal en el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, corresponde, por disposición expresa de la Ley de Creación del mismo, al Director General del Instituto, y en los casos de nombramientos y remociones requerirá de la previa aprobación del C. deA., con el fin de establecer el control apriorístico del manejo del personal del ente en estudio.

De igual modo, el artículo en referencia establece que el personal dependiente del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, estará sometido a las disposiciones normativas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa, con lo cual incluye, de manera expresa, al personal que contratare el Director General del Instituto querellado.

Ahora bien, dentro de un sistema jurídico, no puede entenderse que una determinada norma colida con todo el sistema, sino que la misma debe ser interpretada de una manera armónica, es decir, que no sea lesionado el sistema. En este orden de ideas, una interpretación literal de la norma implicaría que en el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía "S.B.", toda persona adquiere, por el solo hecho de su ingreso, y sin importar sus funciones, la condición de funcionario publico, sin haber cumplido las formalidades, requisitos ni forma de ingreso, lo que determinaría una evidente contradicción con el artículo 122 de la Constitución de 1961, vigente al momento de la celebración del contrato del querellante, toda vez que la misma establece que la Ley determinará las normas de ingreso a la carrera administrativa.

En este orden de ideas, la Ley de Carrera Administrativa, estableció las normas y condiciones de ingreso a la Carrera Administrativa, así como los diferentes tipos de funcionarios públicos y en consecuencia, al no establecer la Ley de Creación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía "S.B.", ninguna norma que prevea condiciones de ingreso, no puede entenderse que derogaría ni la Constitución, ni la Ley de Carrera Administrativa, o que dichas normas quedaran inoperantes o vaciadas en su contenido.

En consecuencia, de conformidad con los anteriores argumentos, y en resguardo del sistema jurídico, debe entenderse que los funcionarios del mencionado Instituto Autónomo, que hubieren ingresado previo cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley de Carrera Administrativa, tienen el carácter de funcionarios públicos, no siendo posible entender que aquellas personas que ingresen por forma distinta a lo dispuesto en la mencionada Ley de la materia o sin cumplir con los requisitos previstos por ella puedan adquirir tal carácter por la solo mención contenida en la norma atributiva de facultades al Director del ente querellado, y así se declara.

Visto el anterior pronunciamiento, que declaró que al remitirnos a la Ley de Carrera Administrativa, en principio, los sujetos que se encuentran ligados a la Administración Pública por medio de la figura del contrato de servicios, no tienen carácter de funcionarios públicos, ni le son aplicables las normas de la Ley de Carrera Administrativa, sin embargo, la jurisprudencia del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo han señalado por mas de veinte (20) años y durante la vigencia de la Constitución de 1961,que la falta de cumplimiento de la Administración de los mecanismo señalados en la Ley de Carrera Administrativa para el ingreso de nuevos funcionarios, es imputable a la Administración Pública y no al funcionario. Así, para poder considerara una persona contratada sometida a la Ley de Carrera Administrativa debían estar presentes los elementos siguientes:

1. - Que las tareas desempeñadas se correspondan con un cargo clasificado; esto es, comprendido en el Manual de Clasificación de Cargo;

2. - Que cumpla horarios, reciba remuneraciones y esté en similares condiciones de dependencia jerárquica al resto de los funcionarios regulares del Organismo;

3. - Que exista continuidad en la prestación de servicio, durante sucesivos períodos presupuestos;

4. - Que se ocupe el cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del Organismo.

En criterio de este Sentenciador para poder atribuir al Querellante la condición de funcionario público de carrera, no basta la sola mención aislada contenida en norma antes señalada de la Ley de Creación del Ente querellado, sino que debe cumplir con las condiciones citadas para considerar que un contratado adquirió la condición de funcionario público de carrera, tales condiciones han sido establecidas por la jurisprudencia del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, las cuales debían cumplirse bajo la vigencia de la derogada Constitución de 1961. En tal sentido, corre inserto al folio 57, del presente expediente, Registro del Asegurado, donde se evidencia que el querellante estaba registrado en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales como un empleado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía.

Asimismo, corre inserto del folio 05 al 08 del expediente contentivo de la presente causa, recibos de pago emitidos a favor del ciudadano T.C., emitido por el Instituto, de los cuales consta, que el Ente querellado deducía al antes mencionado ciudadano, el monto correspondiente al Seguro Social Obligatorio, a la Ley de Política Habitacional y al Seguro de Paro Forzoso.

También corre inserto al folio 13 del presente expediente, planilla de requisitos exigidos para la afiliación en la Caja de Ahorros de Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía. De igual modo, consta del folio 11 Solicitud de Pago, tramitada por la Dirección de Personal, Departamento de Registro y Control de Empleados, de la cual se desprende, la orden de pago hecha a favor del querellante, por los siguientes conceptos: Vacaciones vencidas y no disfrutadas año 99/2000; 03 meses fracción vacaciones año 2000; 50 días fracción Bonificación Fin de Año 2000; 10 meses fracción Bono Incentivo Año 2000. Beneficios éstos, que le fueron reconocidos al recurrente por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía "S.B.".

Ahora bien, es cierto que consta en autos deducciones de diferente naturaleza y por diversos motivos, así como el pago de vacaciones y bonos, pero dichas deducciones y bonos no son exclusivos de la función pública, ni tales pagos ni deducciones determinan la condición de funcionario público; al contrario, ya anteriormente se han señalado los criterios jurisprudenciales para determinar si una persona contratada asumía la condición de funcionario público. En tal sentido, no siendo los referidos alegatos condición determinante para considerar a un contratado como funcionario público, debe este Juzgado desecharlos, y así se decide.

En este mismo orden de ideas, no demuestra el accíonante, ni se desprende del expediente de la presente causa, que las actividades desempeñadas estuvieran previstas en los respectivos Manuales de Clasificación de Cargos a un cargo determinado ni que dicho cargo lo hubiera ejercido con titularidad dentro de la estructura organizativa del Instituto, y así se declara.

De esta misma manera, no corre inserto en autos, original, ni copia del instrumento contentivo del contrato suscrito entre el ciudadano T.C. y el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía "S.B.", del cual, este Juzgado pueda constatar las condiciones de servicio del querellante, en lo pertinente al horario y a las condiciones bajo las cuales el mismo debía prestar sus servicios a dicha Institución, sin embargo, es reconocida por ambas partes el carácter de personal contratado del querellante, y cursa en el expediente administrativo puntos de cuenta de fechas 9 de agosto de 1999, 5 de enero de 2000 y 22 de febrero de 2000, respectivamente, del Director de Personal al Director General del Instituto Autónomo en comento, en los cuales se solicita su autorización para contratar al querellante desde el1 de agosto de 1999 hasta el 31 de diciembre de 1999 (folio 53); para renovar dicho contrato desde el1 de enero de 2000 hasta el 30 de junio de 2000 (folio 59); y renovación del contrato desde el 1 de julio de 2000 hasta el 31 de octubre de 2000 (folio 64); en los cuales se señala que el objeto del contrato era realizar funciones de resguardo y vigilancia de las instalaciones y vehículos aparcados en los estacionamientos de larga y corta duración, ubicados en el terminal Nacional.

Del contenido del expediente se desprende que para la entrada en vigencia de la Constitución de la República de 1999, el querellado no tenia ninguna renovación de contrato por lo que no se cumplió con el requisito de haber ejercido la actividad por más de un ejercicio presupuestario, ya que como se señaló anteriormente tal reconocimiento solo se puede verificar si se cumple con las condiciones antes de la entrada en vigencia de la actual constitución pues la misma establece claramente en su artículo 146 que:

Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.".(resaltado de este Juzgado).

A este respecto, consta en autos (folio 54) la copia del Punto de Cuenta, de fecha 09 de agosto de 1999, del cual se desprende que el Director de Personal del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía "S.B.', somete a consideración del Director General de dicha Institución, a autorización y aprobación la contratación de ocho personas dentro de las cuales se encuentra el recurrente, con terminación al 31 de diciembre de 1999, fecha en la cual ya se encontraba vigente la actual Carta Magna, por lo que para el momento de la entrada en vigencia de la Constitución no se encontraba renovado dicho contrato, sino que es luego cuando la constitución vigente establece de forma expresa la exclusión de los contratados de la condición de funcionario publico de carrera que se producen las renovaciones al contrato suscrito por lo que el tratamiento cambia radicalmente tal y como lo dejo expresamente señalado la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Sentencia número 2003-902 de fecha veintisiete (27) de marzo de dos mil tres (2003). En la cual señala que:

"...en la nueva Constitución se consagra el ingreso expresamente a la carrera administrativa a través de concurso público no pudiéndose accederá ésta por designación eso contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo que invoca la constitución, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera, es decir, sólo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad del funcionario en el desempeño de su cargo.

Del contenido de la norma antes transcrita y de la sentencia citada ut supra se desprende que no pueden las renovaciones de contrato realizadas después de la entrada en vigencia de la Constitución de la República de 1999, surtir los efectos que hubieran tenido con la anterior constitución de 1961, ya que esta prevé una exclusión expresa para los contratados de adquirir la condición o estatus de funcionarios públicos de carrera y así se declara.

En cuanto al alegato de incompetencia del Director General del Ente Querellado para remover de su cargo al querellante por cuanto el ordinal 5to. del artículo 10 de la Ley de Creación del Instituto prevé la remoción de los funcionarios con la aprobación del C. deA. delE., al respecto se observa que, que no consta del texto del Punto de Cuenta in comento, ni de ninguna de las actas que conforman el presente expediente, que la referida decisión contare con la aprobación del C. deA. delI., de la revisión de las actas que conforman el expediente administrativo se evidencia que no fue una decisión del Director General de dicho Ente la que puso fin a la relación contractual existente sino que fue la expiración del término de contrato in comento la que le dio conclusión, ya que según cursa en el folio 64 del expediente principal, la fechade terminación del contrato era el día 31 de octubre de 2000, lo cual dio por terminada dicha relación contractual por parte del organismo querellado, restándole sólo cumplir con las obligaciones derivadas de dicha terminación contractual, es decir, el correspondiente pago de prestaciones sociales. En virtud de esto resulta forzoso concluir que no fue el Director General el que terminó la relación contractual existente, en consecuencia, no puede ser declarada la incompetencia solicitada por la parte actora y así se declara.

Del análisis anteriormente realizado es criterio de este Sentenciador que el querellante no cumplió con todos los elementos necesarios para adquirir la condición de funcionario público de carrera antes de la entrada en vigencia del actual texto constitucional de 1999, por lo que es forzoso concluir que no puede ser reconocida por tal condición, y así se declara.

Decidido lo anterior, y por cuanto como se señaló, a la parte actora no le asiste ninguno de los derechos que reclama con fundamento en una relación funcionarial, pues la relación existente entre las partes estuvo condicionada por un contrato laboral, mal pudo la Administración infringir derechos consagrados en la Ley de Carrera Administrativa, en consecuencia, resulta improcedente entrar a conocer el resto de los alegatos esgrimidos, pues los mismos están preferidos a posibles vicios de nulidad contra una vía de hecho administrativa que no reviste carácter funcionarial, y así se declara.

IV

DECISiÓN

En virtud de lo antes expuesto, este Juzgado Superior Tercero de Transición de Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara: SIN LUGAR el presente recurso contencioso administrativo de nulidad y condena, interpuesto por el ciudadano T.F.C.D., venezolano, titular de la cédula de identidad V- 10.699.270, debidamente asistido por la abogado I.J.G.G., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 50.260, contra la situación de hecho que generó el retiro emanado del Director de Personal del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía "S.B." (I.A.A.I.M. ).

En esta misma fecha, veinticinco de junio de 2003, siendo las 2:00 p.m., se publico y registró la presente sentencia bajo el N° 288-2003