Sentencia nº 0941 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 10 de Octubre de 2016

Fecha de Resolución:10 de Octubre de 2016
Emisor:Sala de Casación Social
Número de Expediente:14-097
Ponente:Mónica Misticchio Tortorella
Procedimiento:Recurso de Apelación
 
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SALA DE CASACIÓN SOCIAL

Ponencia de la Magistrada Dra. M.G. MISTICCHIO TORTORELLA

En el proceso relativo al recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada anticipada de protección a la continuidad de la producción agrícola y pecuaria, por los abogados J.O.M.R. y Lyra G.O.H. (INPREABOGADO Nros. 69.778 y 108.075), actuando con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles AGROPECUARIA L.D.G., C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico el 1° de abril de 2004, bajo el N° 3, Tomo 4-A, y AGROPECUARIA R.D.R., C.A., anotada ante la misma Oficina de Registro el 1° de abril de 2004, bajo el N° 1, Tomo 4-A, contra el acto administrativo dictado por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI) en sesión N° 472-12 del 10 de septiembre de 2012, Punto de Cuenta N° 001, en el que se declaró ocioso el lote de terreno denominado “El Pegón Samán Cortado”, ubicado en el Sector Tuira, Municipio J.T.M., Parroquia San R.d.O. del estado Guárico, con una superficie de mil seiscientas trece hectáreas con cinco mil seiscientos treinta y nueve metros cuadrados (1.613 has con 5.639 m²) perteneciente a un lote de terreno de mayor extensión constante de una superficie de dos mil setecientas setenta y tres hectáreas con siete mil quinientos treinta y siete metros cuadrados (2.773 has con 7.537 m²), con la posibilidad por parte del instituto, de considerarlo factible, de efectuar las modificaciones a que haya lugar; el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, por sentencia de fecha 25 de noviembre de 2013, declaró con lugar el recurso de nulidad incoado y nulo el acto administrativo recurrido.

Contra la referida decisión, el abogado Greiner Marín (INPREABOGADO N° 99.787), actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en escrito presentado ante el tribunal de la causa en fecha 3 de diciembre de 2013, ejerció recurso de apelación.

El 6 de febrero de 2014, se dio cuenta en Sala, y se asignó la ponencia al Magistrado Luis Eduardo Franceschi Gutiérrez.

En escrito presentado en fecha 17 de febrero de 2014, el abogado R.E.L.A. (INPREABOGADO N° 149.536), actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte actora, promovió pruebas en esta alzada.

Por auto del 5 de marzo de 2014, el Juzgado de Sustanciación de la Sala se pronunció respecto de la admisión de las pruebas promovidas.

El 18 de junio de 2014, el apoderado judicial de la parte accionante solicitó a la Sala fijar la oportunidad procesal para la celebración de la audiencia de informes.

En fecha 12 de agosto de 2014, se fijó la audiencia de presentación oral de informes para el 26 de septiembre de 2014.

El 17 de septiembre de 2014, la abogada S.C. (INPREABOGADO N° 114.411), actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI) consignó instrumento poder que acredita su representación.

En fecha 26 de septiembre de 2014, tuvo lugar el acto de informes, conforme a lo previsto en el artículo 177 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, al cual comparecieron los abogados G.J.R.R. (INPREABOGADO N° 90.706), en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), y R.E.L.A., apoderado judicial de la Agropecuaria L.d.G., C.A. y la Agropecuaria R.d.R., C.A., y este último presentó escrito de informes.

El 14 de octubre de 2014, el apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI) consignó informe técnico relacionado con la situación actual del predio El Pegón Samán Cortado.

Por auto del 12 de enero de 2015, se dejó constancia que el 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala los Magistrados Mónica Misticchio Tortorella, Edgar Gavidia Rodríguez, Danilo Antonio Mojica Monsalvo y Marjorie Calderón Guerrero, designados por la Asamblea Nacional el 28 de ese mismo mes y año. La Sala quedó conformada de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Carmen Elvigia Porras de Roa; Vicepresidenta, Magistrada Mónica Misticchio Tortorella; los Magistrados Edgar Gavidia Rodríguez y Danilo Antonio Mojica Monsalvo y la Magistrada Marjorie Calderón Guerrero. Se reasignó la ponencia a la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella.

En fecha 12 de febrero de 2015, se dejó constancia que el 11 de ese mes y año fue electa la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala de Casación Social de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Marjorie Calderón Guerrero; Vicepresidenta, Magistrada Mónica Misticchio Tortorella; Magistrada Carmen Elvigia Porras de Roa y Magistrados Edgar Gavidia Rodríguez y Danilo Antonio Mojica Monsalvo.

En fecha 23 de diciembre de 2015, la Asamblea Nacional, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 264 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 8 y 38 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, designó como Magistrado Principal de esta Sala de Casación Social al Dr. J.M.J.A., quien tomó posesión del cargo en la misma fecha.

Cumplidas las formalidades legales y siendo la oportunidad para decidir esta Sala de Casación Social lo hace, previas las siguientes consideraciones:

I

ANTECEDENTES

Mediante escrito presentado en fecha 18 de diciembre de 2012, ante el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, los abogados J.O.M.R. y Lyra G.O.H., antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles Agropecuaria L.d.G., C.A., y Agropecuaria R.d.R., C.A., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada anticipada de protección a la continuidad de la producción agrícola y pecuaria, contra el acto administrativo dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) en sesión N° 472-12 del 10 de septiembre de 2012, en la que se declaró ocioso el lote de terreno denominado “El Pegón Samán Cortado”, ubicado en el Sector Tuira, Municipio J.T.M., Parroquia San R.d.O. del estado Guárico, con una superficie de mil seiscientas trece hectáreas con cinco mil seiscientos treinta y nueve metros cuadrados (1.613 has con 5.639 m²) perteneciente a un lote de terreno de mayor extensión constante de una superficie de dos mil setecientas setenta y tres hectáreas con siete mil quinientos treinta y siete metros cuadrados (2.773 has con 7.537 m²), con la posibilidad por parte del instituto –de considerarlo factible– de efectuar las modificaciones a que haya lugar. En dicho escrito alegaron, entre otros aspectos, lo que se indica a continuación:

En primer lugar, aducen que “adquirió la propiedad del Fundo El Pegón la sociedad mercantil AGROPECUARIA L.D.G., C.A., por documento registrado por ante la Oficina del Registro Inmobiliario de los Municipios J.T.M. y San J.d.G.d.e.G., A.d.O. en fecha diecisiete 17/JUNIO/2004, quedando registrado bajo el N° 41, folios 296 al 299, Protocolo Primero (…)”.

Afirman que “obtuvo la propiedad la sociedad mercantil AGROPECUARIA R.D.R., C.A., del Fundo Samán Cortao por documento registrado por ante la Oficina de Registro Inmobiliario de los Municipios J.T.M. y San J.d.G.d.E.G., A.d.O. en fecha 16/JUNIO/2004, el cual quedó registrado bajo el número 42, Folios 300 al 302. Protocolo Primero, Tomo 16 (…)”.

Indican que “posteriormente, ambas empresas (AGROPECUARIA L.D.G., C.A. y AGROPECUARIA R.D.R., C.A.), se asociaron de hecho constituyendo con los dos (2) fundos una unidad de producción agropecuaria que se denomina EL PEGÓN SAMÁN CORTAO, tal como se desprende de la inscripción de Registro Agrario N° 06 12 09 06 000 1436, de fecha 10/JUNIO/2003, expedida por el INTI, cuya cita cursa en la nota registral de ambos predios”. (Resaltado del texto).

Posteriormente, luego de transcribir el texto de la notificación del acto recurrido, manifiestan que “se puede verificar que la fecha de la última actuación del INTI, mediante la cual la Oficina Regional de Tierras del Estado Guárico remite el expediente administrativo al Directorio en la ciudad de Caracas, ocurre en fecha 08/AGOSTO/2011 y la segunda inspección que se lleva a cabo se produce el día 27 de junio del año 2012, de lo que se colige que pasaron más de diez (10) meses de inactividad procesal administrativa por parte del INTI, deviniendo esta circunstancia procedimental administrativa en las previsiones contenidas en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), que se refiere y precisa una de las formas de Terminación del Procedimiento (…) que es aplicable supletoriamente por mandato del artículo 96 de la LTDA (…)”. (Subrayado del texto).

Exponen que “interpretadas ambas normas a pie juntillas, hace saber, que no median causas excepcionales por cuanto no se dejó constancia de causal alguna que amerite tal proceder, ni señaló el INTI razones de interés público conforme al artículo 66 de la LOPA, que hiciera inferir justificación para la continuación de la tramitación del procedimiento en ese intervalo de tiempo que va desde el día 08 de agosto de 2011 hasta el día 27 de junio del año 2012. Tal actuar de la Administración Agraria se imbuye como un acto administrativo absolutamente nulo en acuerdo con lo previsto en el artículo 19, numeral 1° de la LOPA (…)”. (Sic).

Alegan “que desde la primera inspección realizada los días 17 y 24 de mayo de 2011 y la segunda inspección el día 27 de junio de 2012, había transcurrido notoriamente más de un año, por lo que se hacía imperioso hacer la revisión correspondiente a la Clase de Suelos acorde al artículo supra citado [113 de la LTDA] y al régimen de medición previsto en el Reglamento de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo que constituye un falso supuesto de hecho”; y agregan que al determinar la clase de suelo “se ha incumplido con todos los parámetros técnico-científicos previstos en el Reglamento Parcial del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para la Determinación de la Vocación de uso de la Tierra Rural, así como también, haciendo énfasis, del artículo 13 del mencionado Reglamento (…)”.

Señalan que consignan los mapas siguientes:

predio El Pegón y Samán Cortao donde son tomados como una unidad de producción por parte del INTI a fin de precisar que, donde se encuentran los suelos, según el INTI, Clase II es en el lugar en que se localiza en mayoría el desarrollo de infraestructura y bienhechurías, como son las viviendas, corrales, galpones avícolas, cultivos, carreteras y parte de potreros; y en los suelos Clase VI, es donde se ubica el mayor desarrollo de potreros que se manipulan rotativamente para la alimentación del ganado doble propósito (leche-carne); aparentemente, tal actuación de nuestras representadas pudiera considerarse violatorio de la LTDA, en cuanto al Uso de los Suelos, pero claramente y con fundamento técnico y real no es así, ya que, cuando se adquirió por las empresas el fundo El Pegón/Samán Cortao se obró bajo la constitución de la única unidad de producción en cuestión. Ya había parte de la infraestructura como viviendas, carreteras, cercas, galpones avícolas y otras bienhechurías, lo que en la práctica implica desmontar toda la infraestructura o lo que es lo mismo arrasarla para cumplir con la LTDA, surgiendo una (…) interrogante: ¿Es justo que en aras del cumplimiento de la Ley se destruya toda una infraestructura que fue desarrollada durante muchos años bajo la égida de la Ley de Reforma Agraria y no de la LTDA?, esta actuación desvirtuaría no sólo la libertad económica establecida en el artículo 112 Constitucional, sino que también es atentatorio de los principios constitucionales agrarios señalados en los artículos 305 y 306, pues, en el fondo lo que persiguen ambos artículos es producir bienes alimenticios que contribuyan a la seguridad y soberanía agroalimentaria, que es lo que ciertamente se viene realizando en el predio El Pegón/Samán Cortao.

(Subrayado del texto).

Indican por otra parte, que:

obra documentalmente hipoteca a favor del BANCO CANARIAS DE VENEZUELA, BANCO UNIVERSAL, C.A) (…), sobre el predio denominado ‘EL PEGON’ (…) de la cual, conforme al artículo 433 del Código de Procedimiento Civil solicit[an] copia certificada de la misma al Registro Inmobiliario correspondiente; suscrita por la ciudadana B.D.A.D.S., (…) actuando en nombre y representación de AGROPECUARIA L.D.G., C.A.; tal hipoteca se señala, para que sea llamado conforme al artículo 8 de las Normas para la Liquidación de Bancos, Entidades de Ahorro y Préstamo, Otras Instituciones Financieras y Empresas Relacionadas No Financieras al Fondo de Garantías de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) en la persona del Presidente de ese Instituto o a los Coordinadores de la Junta Liquidadora del BANCO CANARIAS DE VENEZUELA, BANCO UNIVERSAL, C.A. como tercero interviniente conforme lo previsto en el artículo 370, numerales 1° y del Código de Procedimiento Civil (…). Por tanto, pid[e], se cite o notifique al Presidente de FOGADE o a la Junta Liquidadora del BANCO CANARIAS DE VENEZUELA, BANCO UNIVERSAL, C.A. (…) para que se haga parte como tercero interviniente, y coadyuve al recurrente en la defensa de sus intereses y la defensa propia del Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios.

(Sic). (Corchetes de la Sala).

En cuanto a la medida de protección a la continuidad de la producción agrícola y pecuaria, destacaron que:

(…) es público y notorio (…) que los posibles beneficiarios de una medida cautelar de aseguramiento que decrete el INTI va a ir en favor de los CONSEJOS COMUNALES EL JABILLO, TUIRA, LAS CASITAS VI, CANTARRANA-AGUAS FRIAS, CONSEJO COMUNAL SECTORES UNIDOS, COLECTIVO LA REVOLUCIÓN GRACITANA H.F., y cualquier otro tercero que se aviniere sobre el lote de terreno denominado EL PEGÓN y SAMÁN CORTAO sobre el área de MIL SEISCIENTAS TRECE HECTÁREAS CON CINCO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y NUEVE METROS CUADRADOS (1.613 ha con 5.639 m2), que es donde ciertamente se encuentra todas las mejoras y bienhechurías; el ganado vacuno, caballar y mular; las viviendas, los corrales, los potreros con sus pastizales, los galpones avícolas, el cuarto frío para la conservación de los pollos beneficiados, las carreteras por donde se transita en el predio entre otros, por cuanto, el procedimiento de declaratoria de tierra ociosa o de uso no conforme se activó a través de denuncia y no de oficio (…).

. (Sic).

Argumentan que:

lo que hace muy plausible que se inicie el procedimiento de rescate y el decreto y ejecución de una medida cautelar de aseguramiento, pues, ya está emitiendo una opinión en que el predio es público, con lo que el INTI de decretar una medida cautelar de aseguramiento fundamentado en tal carácter, interviniendo la totalidad de las tierras puede causar un daño en la producción que viene desarrollándose en el predio en ganadería doble propósito, avícola, en los trabajadores, el desarrollo de cultivos, violando los artículo 305 y 306 de nuestra Carta Magna, lo que constituye el periculum in mora, ya que habría disminución de la producción.

.

Finalmente, manifiestan que “(…) a los fines que se decrete la medida cautelar innominada anticipada a la continuidad de la producción agrícola y pecuaria en el predio El Pegón/Samán Cortao de acuerdo a la prudente apreciación del Tribunal, pid[ieron] a este que se traslade al predio ya identificado, a los fines que verifique in situ la realidad del predio en cuanto a productividad, a los fines que decrete la medida solicitada”. Fundamentan su solicitud en el artículo 168 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y el artículo 588, Parágrafo Primero del Código de Procedimiento Civil.

Por auto del 20 de diciembre de 2012, el tribunal de la causa admitió el recurso de nulidad, ordenando notificar a la Procuraduría General de la República, al Instituto Nacional de Tierras, a los fines de que se opusieran al recurso de nulidad en el lapso de diez (10) días de despacho contados a partir de que constara en autos la última de las notificaciones practicadas, más dos (2) días que se conceden como término de distancia y agotados los noventa (90) días continuos de suspensión del proceso, contados a partir de que conste en autos la práctica de la notificación de la Procuraduría General de la República, en atención a lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley Orgánica que rige sus funciones. Asimismo, se ordenó la notificación de los terceros interesados mediante cartel a ser publicado en la cartelera del tribunal y en un diario de circulación regional. En esa oportunidad se solicitaron los antecedentes administrativos del caso.

El 21 de diciembre de 2012, se libraron los oficios de notificación y se expidió el cartel de emplazamiento. Se acordó comisionar al Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y de los Estados Miranda y Vargas.

En fecha 9 de enero de 2013, el tribunal de la causa acordó practicar la notificación al Presidente del “fondo de protección social y depósitos bancarios o en su defecto a la junta liquidadora del Banco Canarias de Venezuela Banco Universal C.A.”. Asimismo, acordó abrir cuaderno de medidas para tramitar la medida de protección solicitada.

El 17 de enero de 2013, la representación judicial de la parte actora consignó cartel de emplazamiento debidamente publicado en el Diario “El Nacionalista”, en su edición del día 12 de enero de 2013.

En fecha 14 de marzo de 2013, se recibió resultas de la comisión librada al Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y de los Estados Miranda y Vargas, debidamente cumplida. Consta que fueron practicadas las notificaciones al Presidente del Instituto Nacional de Tierras (INTI) y a la Procuraduría General de la República.

Por diligencia del 10 de junio de 2013, el abogado J.O.M.R., apoderado judicial de la parte actora, consignó boleta de notificación dirigida a la Junta Liquidadora del Banco Canarias de Venezuela.

Mediante escrito presentado en fecha 1° de julio de 2013, el apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), se opuso y dio contestación al recurso de nulidad.

En fechas 1° y 2 de julio de 2013, la representación judicial de la parte actora y del Instituto Nacional de Tierras, respectivamente, consignaron escritos de promoción de pruebas.

Por auto del 15 de julio de 2013, el tribunal de la causa se pronunció respecto a la admisibilidad de las pruebas promovidas por las partes.

El 13 de agosto de 2013, se fijó la audiencia de informes para el tercer (3er) día de despacho siguiente.

Luego, el 17 de septiembre de 2013, se llevó a cabo el acto de informes al cual comparecieron la representación judicial de la parte actora y la representación judicial de la parte recurrida, quienes expusieron sus argumentos. El apoderado judicial de la parte accionante consignó su escrito respectivo.

II

DE LA SENTENCIA RECURRIDA

El Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, en sentencia dictada el 25 de noviembre de 2013, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado, bajo la argumentación siguiente:

La parte recurrente en su escrito libelar manifiesta que el Instituto Nacional de Tierras tuvo una inactividad procesal administrativa de aproximadamente 10 meses, que deviniendo esta circunstancia procedimental administrativa en las previsiones contenidas en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo que se refiere y precisa una de las formas de terminación de Procedimiento y no se dejo constancia de tal proceder y tal actuar de la Administración Agraria, se imbuye como un acto administrativo absolutamente nulo en acuerdo con lo previsto en el artículo 19, numeral 1º de la LOPA.

Igualmente el recurrente manifiesta que en cuanto al informe técnico realizado por el Instituto Nacional de Tierras, se incumplió con los parámetros técnicos-científicos previstos en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo que constituye el vicio del falso supuesto de hecho.

Asimismo señala la violación de los principios constitucionales de los artículos 305 y 306, que establecen el principio de seguridad agroalimentaria de la nación, al iniciar un procedimiento de rescate y decreto y ejecución de una medida cautelar de aseguramiento interviniendo en su totalidad las tierras lo que puede causar daño a la producción que se desarrolla en el fundo en ganadería doble propósito.

Con el fin de resolver el presente recurso de nulidad este Juzgado Superior Agrario, observa que En cuanto al vicio de falso supuesto de hecho alegado, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su jurisprudencia ha señalado que este se configura cuando la Administración atribuye la existencia en un instrumento o acta del expediente, menciones que no contenga, o de por demostrado un hecho con pruebas que no aparezcan en el expediente o cuya inexactitud se evidencie en actas e instrumentos del expediente administrativo, o se fundamente en normas o leyes que no rijan el procedimiento que se aplica o estén derogadas.

(…Omissis…)

Por lo que es de resaltar que de la revisión de las actas de la presente causa, y en visto de que no constan en la presente causa los antecedentes administrativos, no es posible evidenciar que el ente agrario vulnerara sus derechos, y por cuanto para decidir el Órgano Jurisdiccional, debe valorar lo alegado y probado en autos, razón por la cual, quien aquí decide considera que no es posible evidenciar la presencia de las referidas violaciones por parte de la administración. Así se decide.

(…Omissis…)

El derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el artículo mencionado, fue adoptado y aceptado por la jurisprudencia en materia administrativa, también tiene una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; la cual precisa en diversas normas, su sentido y manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos, como son: el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa.

De modo que los principios desarrollados en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y por mandato del artículo 96 eiusdem la aplicación supletoria de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, las exigencias y limitaciones consagradas expresa o implícitamente en la misma, y que deben ser respetadas por la Administración Pública Agraria, al producir actos administrativos, siempre han integrado el ordenamiento jurídico administrativo, y la invalidez que afecta a los actos de la Administración por carecer de uno de ellos, configura la base fundamental del ordenamiento administrativo que ha desarrollado tanto la doctrina como la jurisprudencia administrativa.

Algunas de estas exigencias se refieren a las formalidades que deben cumplirse al producir actos administrativos.

En cuanto a los requisitos de forma o formalidades que deben cumplir los actos administrativos, pueden señalarse los siguientes:

En primer lugar, los actos administrativos deben ser tramitados siguiendo el procedimiento legal que sea aplicable, en consecuencia, los actos administrativos deben ser elaborados y dictados siguiendo en cada caso el procedimiento pautado legalmente al efecto. La prescindencia total de procedimiento correspondiente, o la simple omisión, retardo o distorsión de alguno de los trámites o plazos que forman parte del procedimiento de que se trate, produce la nulidad absoluta o anulabilidad del acto de que se trate. La Constitución, consagra el derecho al debido proceso, extendiendo su ámbito no sólo a todas las actuaciones judiciales, sino también a todas las actuaciones administrativas, de modo que, el derecho al debido proceso aun en sede administrativa es de rango constitucional. De modo que, siendo el Instituto Nacional de Tierras una institución inserta dentro de la organización administrativa del estado, deberá ésta someterse a las reglas de legalidad, racionalidad, debido proceso y justicia que prevén tanto la Constitución como, en su actuación administrativa, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Aunado a lo antes expuesto igualmente observa este Juzgador que no existen los antecedentes administrativo en la presente causa, asunto éste que debió ser aportado por el ente recurrido en copias certificadas, lo cual constituye para el Juez un elemento presuntivo relevante, ha sido reiterado por la jurisprudencia, que la tardanza o negativa en el envío y presentación del expediente administrativo obra en contra de la Administración, estableciéndose así una presunción favorable al actor. La no remisión de estos antecedentes implica, a criterio de este Juzgador, una omisión grave por parte de la Administración, omisión ésta no subsanada en ningún estado del presente proceso.

(…Omissis…)

En el caso que nos ocupa, y en virtud, de la falta del expediente administrativo por parte del Instituto Nacional de Tierras, a los fines de constatar lo aseverado por el actor, este Juzgador considera forzosa la procedencia del presente recurso, por cuanto la parte recurrida carece de fundamentación al no facilitar en autos el contenido del expediente administrativo en el presente juicio. Así se decide.

. (Sic).

Consecuencia de la anterior motivación, el tribunal de primer grado de conocimiento declaró:

(…) CON LUGAR el recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada anticipada de protección a la continuidad de la producción agrícola y pecuaria, incoado por los abogados J.O.M.R. y Lyra G.O.H., (…) apoderados judiciales de las Agropecuarias L.d.G., C.A., y Agropecuaria R.d.R. C.A., contra el acto administrativo emitido por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) en sesión número 472-12, punto de cuenta numero 01, de fecha 10 de septiembre de 2.012, sobre el lote de terreno denominado ‘El Pegón Samán Cortado’, ubicado en el sector tuira, Municipio J.T.M., Parroquia San R.d.O. del estado Guárico, constante de una superficie aproximada de mil seiscientas trece hectáreas con cinco mil seiscientos treinta y nueva metros cuadrados (1613 has con 5.639 m2) perteneciente a un lote de terreno de mayor extensión constante de una superficie de dos mil setecientas setenta y tres hectáreas con siete mil quinientos treinta y siete metros cuadrados (2.773 has con 7.537 m2).

(…) SE DECLARA NULO y sin ningún efecto jurídico el acto administrativo emitido por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) en sesión número 472-12, punto de cuenta numero 01, de fecha 10 de septiembre de 2.012, sobre el lote de terreno denominado ‘El Pegón Samán Cortado’, ubicado en el sector tuira, Municipio J.T.M., Parroquia San R.d.O. del estado Guárico, constante de una superficie aproximada de mil seiscientas trece hectáreas con cinco mil seiscientos treinta y nueva metros cuadrados (1613 has con 5.639 m2) perteneciente a un lote de terreno de mayor extensión constante de una superficie de dos mil setecientas setenta y tres hectáreas con siete mil quinientos treinta y siete metros cuadrados (2.773 has con 7.537 m2)

. (Sic).

III

DE LOS FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

En escrito presentado ante el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico el 3 de diciembre de 2013, el abogado Greiner Marín, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), apeló de la decisión dictada por el aludido juzgado el 25 de noviembre de 2013, fundamentando dicho recurso de la forma siguiente:

Manifiesta en primer lugar, su rechazo a “la presunta violación de los articulo 49 ordinal 1° y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y los artículos 38 y 40 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, con respecto a la supuesta indefensión en sede administrativa por parte del Instituto Nacional de Tierras” (sic), y en tal sentido, destaca que:

consta del expediente administrativo un Cartel de Notificación, mediante el cual la Oficina Regional Agraria notificó a cualquier interesado a comparecer y exponer las razones que le hubieren asistido en la defensa de sus derechos e intereses, notificación que se materializo una vez transcurridos 8 días hábiles contados a partir de la fecha de la publicación para presentar pruebas y alegatos que hubieren considerado pertinentes en la defensa de sus intereses, tal y como lo establece el artículo 37 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, no obstante lo anterior, y haber tenido el recurrente conocimiento, con suficiente antelación de la apertura del procedimiento administrativo, dejo precluir esta oportunidad legal no compareciendo por ante Jefatura de Tierras de A.d.O. en el lapso legal establecido, para hacerse parte en el mismo y presentar los alegatos y pruebas pertinentes en su defensa, mal puede entonces alegar el recurrente que fue violado su derecho a la defensa y al debido proceso cuando no ejerció sus derechos en el procedimiento administrativo de marras, es por lo que solicito se desestime el presente alegato por infundado.

. (Sic).

Seguidamente, en lo que respecta al denunciado vicio de falso supuesto de hecho y derecho, aduce que el informe técnico “no obedece a los lineamientos técnicos del reglamento parcial del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario”, destaca que:

es menester mencionar que, constituye obligación para todo el personal de técnicos e ingenieros adscritos al INTI que realiza labores de inspección técnica con motivo de los diversos procedimientos administrativos contemplados en la Ley especial agraria el apegarse precisamente a ese instrumento técnico-legal para establecer la clasificación del tipo de rubros por tipo de suelos, clasificación contenida en una tabla clasificación del artículo 13 de dicho reglamento, así como la caracterización de las clases de suelos venezolanos, clasificación contenida en tabla clasificatoria del articulo 21 ejusdem, entre otros particulares a considerar en la elaboración de sus informes técnicos de inspección y aplicados, en el caso de marras al fundo E1 Saman Pegón Cortado, es precisamente en apego al Reglamento de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que los técnicos del INTI-Guárico detectaron la infrautilización del fundo El Pegon Saman Cortado, como se evidencio un amplio lote de terreno en estado ocioso, bastante del mismo con vegetación natural, por lo que el vicio de falso supuesto de hecho debe quedar desechado al constatarse in situ la improductividad realidad del predio inspeccionado de acuerdo al tipo de suelo, hecho tomado para dictar el acto administrativo de marras.

. (Sic).

Asegura que:

el falso supuesto de derecho [alegado por el recurrente] en el cual incurre el Instituto Nacional de Tierras al dictar el inicio del procedimiento de denuncia de tierras ociosas, se evidencia que durante la sustanciación del expediente administrativo se cumplieron las pautas y extremos exigidos por la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Infundados primordialmente en la denuncia de colectivos campesinos sobre el fundo antes mencionado ante la Jefatura de Tierras de A.d.O., la cual en su departamento de Registro Agrario que el sector al cual pertenece el Fundo El Pegón Samán Cortado está bajo la administración del INTI, condición sine qua non para dictar el procedimiento bien sea de declaratoria de Tierras ociosas o de inicio de rescate de tierras contemplado el capítulo VII del título II ejusdem, al iniciarse el procedimiento de rescate de tierras sobre el predio de marras, en aval del desarrollo rural integral y sustentable del país y en aras de la incorporación de las agrupaciones campesinas al proceso productivo, dicte en el marco del procedimiento de rescate previsto en los articulo 82 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

. (Sic).

Expone que “el tribunal en sus consideraciones para decidir alega la falta de remisión de los antecedentes Administrativos, (…) Dichos antecedentes fueron consignados de en fecha 02 de diciembre del 2013, a los fines de que sean remitidos, considerados y valorados ante el Tribunal de alzada en la definitiva.”. (Sic).

Afirma que:

bien es cierto que los antecedentes administrativos no fueron consignados durante la fase de inicio, no significa esto que se esté en presencia de una causa de nulidad absoluta del acto administrativo. Solo significa que el sentenciador no pudo valorarlos en su debido momento, lo cual influyó de forma sustancial en la toma de su decisión definitiva, es decir, que el Juez Superior Agrario no conto con las herramientas suficientes para dictar una sentencia totalmente ajustada a la justicia social y a los principios garantistas establecidos en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Es por lo que pedimos a este honorable tribunal de alzada sustancie y valore en su totalidad los antecedentes administrativos que forman parte del presente expediente y decida conforme a ello en la definitiva.

. (Sic).

Por último, solicita se declare con lugar el recurso de apelación ejercido y se revoque la sentencia apelada.

IV

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala de este alto Tribunal determinar su competencia para conocer del recurso de apelación ejercido por el abogado Greiner Marín, actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico en fecha 25 de noviembre de 2013, en el cual se declaró con lugar el recuso de nulidad incoado y nulo el acto administrativo recurrido.

Al respecto, dispone el artículo 156 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo siguiente:

Artículo 156. Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:

1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.

2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.

.

Por su parte, el artículo 184 de la Ley in commento, al regular las competencias de la Sala de Casación Social, consagra que:

Artículo 184. Dada la especialidad e interés social de la materia regulada en la presente Ley, será de la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, además de las atribuciones que le confiere la Constitución de la República y las leyes, las siguientes:

(…Omissis…)

3. De las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas por los tribunales superiores contencioso administrativos agrarios y demás asuntos contenciosos administrativos relacionados con la materia regulada en la presente Ley.

(…Omissis…)

.

Atendiendo a lo dispuesto en los artículos antes transcritos, y visto que ha sido incoado un recurso de apelación contra un fallo a través del cual el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, declaró con lugar un recurso de nulidad, esta Sala de Casación Social declara su competencia para conocer de la aludida apelación. Así se decide.

V

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso de apelación ejercido por la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico en fecha 25 de noviembre de 2013, en la que se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de las sociedades mercantiles Agropecuaria L.d.G., C.A. y Agropecuaria R.d.R., C.A., y nulo el acto administrativo dictado por el Directorio del aludido Instituto en el que se declaró ocioso el lote de terreno denominado “El Pegón Samán Cortado”, ubicado en el Sector Tuira, Municipio J.T.M., Parroquia San R.d.O. del estado Guárico, con una superficie de mil seiscientas trece hectáreas con cinco mil seiscientos treinta y nueve metros cuadrados (1.613 has con 5.639 m²) perteneciente a un lote de terreno de mayor extensión constante de una superficie de dos mil setecientas setenta y tres hectáreas con siete mil quinientos treinta y siete metros cuadrados (2.773 has con 7.537 m²), pudiendo el instituto, de considerarlo factible, efectuar las modificaciones a que haya lugar.

Ahora bien, se aprecia de los autos que el a quo al pronunciarse sobre el mérito del asunto, estimó que resultaba forzosa la procedencia del recurso contencioso administrativo de nulidad, “en virtud de la falta del expediente administrativo por parte del Instituto Nacional de Tierras, a los fines de constatar lo aseverado por el actor, (…) por cuanto la parte recurrida carece de fundamentación al no facilitar en autos el contenido del expediente administrativo en el presente juicio”; sin embargo, a juicio de esta Sala consta en el expediente judicial una serie de recaudos, tales como: el acto administrativo recurrido, en el que se detallan las actuaciones cumplidas en sede administrativa relacionadas con el procedimiento para la declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme del Fundo El Pegón/Samán Cortado, iniciado a raíz de las denuncias formuladas por los representantes de distintos consejos comunales, de lo que se infiere que sí hubo el trámite administrativo correspondiente al acto impugnado. Es por ello que puede afirmarse, que el a quo no tomó en consideración –en este caso– la presunción de legalidad que ampara al acto impugnado.

Al respecto, resulta oportuno invocar el criterio sentado por la Sala Político-Administrativa de este m.T., según el cual la ausencia de remisión de los antecedentes administrativos por parte de la Administración, no impiden al órgano jurisdiccional emitir el fallo correspondiente, puesto que, en principio, lo que origina es una presunción favorable a la pretensión del administrado y, en todo caso, debe efectuarse un análisis de la totalidad de las actas del expediente para determinar la procedencia o no de la acción interpuesta. Así en decisión N° 01724 del 8 de diciembre de 2011 (caso: Administradora Danoral, C.A.), la aludida Sala estableció:

Ahora bien, el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, solo a esta le correspondía la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

En este sentido, se insiste en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para esta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo.

No obstante, ello no releva a la parte actora de las cargas procesales indispensables para sustentar su pretensión, entre ellas el acompañar los documentos fundamentales que permitan verificar la legalidad o no de las actuaciones administrativas que alegue lesivas de su esfera de derechos. (Vid. sentencia N° 00992 publicada en fecha 14 de junio de 2007, caso: A.F.D.M.)

Siendo ello así, esta Sala procederá a pronunciarse con base en los argumentos expuestos por las partes y las probanzas traídas al proceso por la parte actora. Así se declara.

.

En atención al criterio antes transcrito, esta Sala estima pertinente la oportunidad para precisar que si bien en el proceso contencioso administrativo agrario, el expediente administrativo constituye el instrumento fundamental respecto del cual el órgano jurisdiccional puede efectuar el análisis de las actuaciones verificadas en sede administrativa por los entes administrativos agrarios, dicho expediente no constituye la única prueba con la que cuenta el juez agrario para emitir la decisión de mérito correspondiente; en efecto, si bien la falta de remisión acarrea, en principio, una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión de la parte accionante, éste también tiene la carga de llevar a los autos las pruebas que sustentan su pretensión. De ello se colige, que en modo alguno el juez con competencia en materia agraria está exento de conocer y proferir la decisión acerca del mérito del asunto, ante la falta de cumplimiento por parte de la administración agraria de remitir los antecedentes administrativos, puesto que, en todo caso, debe tener en consideración la presunción de legalidad del acto administrativo, revisar las actuaciones cursantes en el expediente y examinar la documentación y el material probatorio producido por las partes y especialmente el de la parte actora, quien, se insiste, es la que tiene la carga de desvirtuar tal presunción de legalidad.

En el caso concreto, se observa que rielan en el expediente elementos suficientes como para que el juez de primer grado al momento de pronunciarse sobre el fondo del asunto hubiese resuelto las denuncias formuladas por la parte actora con base en las actuaciones y probanzas cursantes en autos y no limitarse a declarar la procedencia del recurso de nulidad por falta de remisión de antecedentes administrativos; en tal virtud, al no evidenciarse la conformidad a derecho de la sentencia apelada, toda vez que el juzgador no dictó un fallo positivo en el que se pronunciara respecto de los alegatos formulados por las partes, a tendiendo a lo dispuesto en el artículo 243, ordinal 5°, del Código de Procedimiento Civil, incurriendo su sentencia en el vicio de incongruencia negativa, debe esta Sala declarar con lugar el recurso de apelación ejercido por la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI) y, en consecuencia, de conformidad con el artículo 244 eiusdem, se anula la sentencia dictada por el Tribunal Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico en fecha 25 de noviembre de 2013. Así se decide.

Así, habiéndose anulado el fallo apelado, esta Sala de Casación Social actuando como Alzada de los Juzgados Superiores Agrarios y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, pasa a conocer y decidir el fondo del asunto, para lo cual se atenderá a las actuaciones contenidas tanto en el expediente judicial, como las cursantes en el expediente administrativo, el cual fue remitido por el Instituto Nacional de Tierras (INTI) y agregado a los autos con posterioridad a la decisión definitiva de primera instancia; al respecto se observa:

En primer término, alega la representación judicial de la parte accionante que las sociedades mercantiles Agropecuaria L.d.G., C.A. y Agropecuaria R.d.R., C.A., adquirieron los Fundos “El Pegón” y “ Samán Cortao”, respectivamente, y que posteriormente las dos (2) empresas se asociaron constituyendo una unidad de producción que se denomina “El Pegón Samán Cortao”, nombre que coincide con el lote de terreno respecto del cual el Instituto Nacional de Tierras (INTI), a través de la Oficina Regional de Tierras (ORT), acordó abrir el procedimiento administrativo de declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme; en virtud de la denuncia formulada por los consejos comunales El Jabillo, Tuira, Las Casitas VI, Cantarrana-Aguas Frías, Sectores Unidos, la Revolución Gracitana. Este procedimiento fue sustanciado por la Oficina Regional de Tierras en cumplimiento a la atribución conferida por el numeral 2 del artículo 128 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Ahora bien, la parte actora denuncia que en el curso del procedimiento administrativo se verificó una forma de terminación del procedimiento, puesto que:

la fecha de la última actuación del INTI, mediante la cual la Oficina Regional de Tierras del Estado Guárico remite el expediente administrativo al Directorio en la ciudad de Caracas, ocurre en fecha 08/AGOSTO/2011 y la segunda inspección que se lleva a cabo se produce el día 27 de junio del año 2012, de lo que se colige que pasaron más de diez (10) meses de inactividad procesal administrativa por parte del INTI, deviniendo esta circunstancia procedimental administrativa en las previsiones contenidas en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

En este sentido, resulta necesario destacar que el procedimiento administrativo de declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme está regulado en el Título II, Capítulo II de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en los artículos 35 y siguientes, correspondiéndole a la Oficina Regional de Tierras (ORT) la sustanciación de dicho procedimiento, se reitera, en atención a lo previsto en el numeral 2 del artículo 128 eiusdem.

En efecto, dispone el artículo 38 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo siguiente:

Artículo 38. Si el emplazado pretende desvirtuar el carácter de ociosa o de uso no conforme de una tierra, deberá oponer las razones que le asistan cumpliendo los requerimientos del artículo 42 de la presente Ley. En este caso, la Oficina Regional de Tierras remitirá las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), para que decida lo conducente.

En la decisión que dicte el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), se establecerá la declaratoria de las tierras como ociosas o de uso no conforme, o se otorgará el certificado de finca productiva, según corresponda.

En caso de que el emplazado convenga en reconocer el carácter de ociosa o de uso no conforme de las tierras y opte por solicitar la certificación de finca mejorable, deberá interponer su petición de conformidad con lo previsto en el artículo 49 y siguientes de la presente Ley. En este caso, la Oficina Regional de Tierras remitirá las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), para que decida, declarando las tierras como ociosas o de uso no conforme u otorgando el beneficio solicitado.

En caso de que el emplazado no comparezca, la Oficina Regional de Tierras procederá a la declaratoria de la tierra como ociosa o de uso no conforme y remitirá las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI).

. (Destacado de la Sala).

Se constata de la norma antes transcrita que la Oficina Regional de Tierras una vez que el emplazado desvirtúe el carácter de ociosa o de uso no conforme de una tierra o convenga en reconocer tal carácter, deberá remitir las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) para que éste decida, declarando las tierras como ociosas o de uso no conforme, no estableciéndose en dicha norma lapsos expresos de actuación. En el caso concreto se observa a los folios 1897 y 1898 de la pieza N° 10 del expediente administrativo, que por Resolución N° 077-11 de fecha 8 de agosto de 2011, los miembros de la Oficina Sectorial de Tierras de A.d.O., declararon terminada la sustanciación del procedimiento, ordenando remitir el expediente administrativo N° GU-OST-DTO-3.084-11, al Directorio del Instituto Nacional de Tierras, evidenciándose distintas actuaciones cumplidas en sede administrativa, tales como la contenida en: i) el informe técnico elaborado en junio de 2012, luego de la reinspección efectuada en los predios El Pegón y Samán Cortado el 27 de junio de 2012; ii) el Memorando PRE-N° 2012-0332 del 31 de julio de 2012, en el que solicita al Director de Consultoría Jurídica que “realice el estudio del expediente administrativo signado con el N° GU-OST-DTO-3084-11 (…)”; iii) el Memorando GUA N° 467-12 de fecha 28 de agosto de 2012, suscrito por la Coordinadora ORT-Guárico, por medio del cual remite al Consultor Jurídico del INTI, el Informe Técnico elaborado en junio de 2012, como consecuencia de la reinspección efectuada el 27 de ese mes y año sobre los predios denominados El Pegón/Samán Cortado.

De lo anterior puede evidenciarse que la Administración dio cumplimiento a la tramitación prevista en la Ley especial, que no es otra sino la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, y si bien, como alega la parte actora, el artículo 96 eiusdem, regula que “las disposiciones previstas en la ley que regule los procedimientos administrativos y la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos, serán aplicables de manera supletoria para todos los procedimientos administrativos previstos en el presente título”, y en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sí se establecen unos lapsos de actuación; sin embargo, tal aplicación supletoria deberá efectuarse para los asuntos no regulados en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Por tanto, visto que esta Ley especial consagra el procedimiento administrativo para la declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme, el cual fue cumplido a cabalidad, no verifica la Sala de las actas del expediente que haya habido la inactividad denunciada por la parte recurrente, debiendo en consecuencia desestimarse el alegato formulado en este sentido. Así se determina.

Por otra parte, denuncia la representación judicial de la parte actora que resulta contradictorio que en el Informe de reinspección del INTI se indique, por una parte, que “según el informe de inspección técnica, se constató que los lotes de terreno se encuentran ubicados en una zona donde los suelos son asociados a las Clase II, VI y VII. Por tal razón, se condiciona su uso a lo establecido en el Artículo 13 del Reglamento Parcial del Decreto con Fuerza de Tierra y Desarrollo Agrario para la Determinación de la Vocación de Uso de la Tierra Rural” y, por la otra, en el Particular intitulado “Condicionamiento de uso”, se hace referencia a toda la actividad agrícola vegetal y la actividad agrícola animal que se desarrolla en el fundo, siendo que:

donde se encuentran los suelos, según el INTI, Clase II es en el lugar en que se localiza en mayoría el desarrollo de infraestructura y bienhechurías, como son las viviendas, corrales, galpones avícolas, cultivos, carreteras y parte de potreros; y en los suelos Clase VI, es donde se ubica el mayor desarrollo de potreros (…); aparentemente, tal actuación de nuestras representadas pudiera considerarse violatorio de la LTDA, en cuanto al Uso de los Suelos, pero (…) con fundamento técnico no es así, ya que cuando se adquirió por las empresas el fundo El Pegón/Samán Cortao se obró bajo la constitución de la única unidad de producción en cuestión. Ya había parte de la infraestructura como viviendas, carreteras, cercas, galpones avícolas y otras bienhechurías, lo que en la práctica implica desmontar toda la infraestructura o lo que es lo mismo arrasarla para cumplir con la LTDA

En el contexto de lo antes expuesto, esa situación –a decir de la parte actora–, atentaría contra la libertad económica prevista en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y contra los principios constitucionales agrarios consagrados en los artículos 305 y 306.

De lo indicado precedentemente, esta Sala observa que el argumento formulado por la parte recurrente está referido a la presunta contradicción contenida en el Informe Técnico de reinspección elaborado sobre los predios El Pegón y Samán Cortado en junio de 2012, considerado por el Directorio del INTI para dictar el acto recurrido, en el sentido de que los suelos de los aludidos fundos se ubican en clase II y VI, condicionando por tanto su uso a lo previsto en el artículo 13 del Reglamento Parcial para la Determinación de la Vocación de Uso de la Tierra Rural (publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.126 del 14 de febrero de 2005), el cual consagra la clasificación de los rubros por clase de suelos, siendo que en esta categoría de suelos es donde se encuentra la mayor parte de bienhechurías y construcciones contenidas en la unidad de producción y que cambiarle el uso implicaría destruir todas las mejoras que poseen los fundos; en lo que respecta a este particular, se advierte que tal alegato está relacionado con un aspecto de uso no conforme de la tierra, que consiste en emplear una actividad distinta a la que corresponde según la clasificación de los suelos establecida para cada rubro.

No obstante, de la revisión del acto administrativo recurrido se evidencia que el Directorio del Instituto Nacional de Tierras en modo alguno se fundamentó en este punto del informe técnico relacionado con el condicionamiento de uso, puesto que la conclusión tomada por el Directorio fue la de declarar las tierras ociosas; en efecto, en el acto dictado por el Directorio del INTI en sesión N° 472-12 del 10 de septiembre de 2012, punto de cuenta N° 001, acto que hoy se recurre, se indicó lo siguiente:

“De la Productividad

La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en el encabezado de su artículo 7 y en el primer aparte del artículo 35, se establecen los parámetros pata establecer si unas tierras se encuentran o no ociosas y estos prevén lo siguiente:

(…Omissis…)

De la Inspección Técnica realizada en fecha 10 de junio de 2011, practicada por la Oficina Regional de Tierras del estado Guárico, se puede apreciar que el predio no cumple con el porcentaje del 80% de productividad y rendimiento idóneo establecido en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, y que éste se encuentra ocioso e improductivo; y señala lo siguiente:

(…Omissis…)

Aunado a lo precedentemente expuesto y actuando con estricto acatamiento de los principios constitucionales de seguridad agroalimentaria, utilidad pública y social, función social de la tierra: promoción y protección de la función social de la producción Nacional, independencia y soberanía agroalimentaria de la nación, y el uso racional de los recursos naturales y la biodiversidad, este Directorio del Instituto Nacional de Tierras acuerda que es procedente declarar ocioso a la .superficie aprovechable del lote de terreno denominado “EL PEGÓN SAMAN CORTADO” ubicado en el Sector Tuira, Municipio J.T.M., Parroquia San R.d.O. del estado Guárico, la cual ocupa un área de MIL SEISCIENTAS TRECE HECTÁREAS CON CINCO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y NUEVE METROS CUADRADOS (1.613 ha con 5.639 m²), y pertenece a un lote de terreno de mayor extensión constante de una superficie de DOS MIL SETECIENTAS SETENTA Y TRES HECTÁREAS CON SIETE MIL QUINIENTOS TREINTA Y SIETE METROS CUADRADOS (2.773 ha con 7.537 m²); alinderado de la siguiente manera: (…); todo de acuerdo con las atribuciones conferidas en el articulo 117 numerales 3, 14, 17, 23 y 26 de la referida Ley, en concordancia con el primer aparte del artículo 35 ejusdem; y así se declara.

(…Omissis…)

De los Argumentos Presentados por los Interesados

(…Omissis…)

En referencia a las pruebas aportadas para alegar la productividad del lote de terreno, que es el objeto del presente procedimiento administrativo, no logran las mismas desvirtuar el informe técnico levantado al efecto, por el Área Técnica de la Oficina Regional de Tierras del estado Guárico, se indica que el área aprovechable del predio la cual ocupa una superficie de 1.613 ha con 5.639 m², tan solo está en producción un área de 378 ha con 6501 m² (lo que representa el 13,65%), vale decir, que dicha área productiva está deforestada, e incluye las superficie que presenta actividad agrícola y pecuaria, las lagunas, las áreas de infraestructura y la vialidad interna, igualmente se realizan el pastoreo de un rebaño de 428 bovinos de diferentes grupos etáreos, 84 equinos y 06 mulares con un manejo semi-intensivo, arrojando una carga animal de 0,48 UA/ha, estando el resto de la superficie aprovechable sin ningún tipo de productividad tal y como se evidencia del Informe Técnico levantado al respecto, por lo tanto se mantiene un nivel de producción por debajo del 80% de rendimiento idóneo previsto en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Consideraciones para Decidir

Siendo que la superficie total del predio objeto de estudio DOS MIL SETECIENTAS SETENTA Y TRES HECTÁREAS CON SIETE MIL QUINIENTOS TREINTA Y SIETE METROS CUADRADOS (2.773 ha con 7.537 m²), mas estando presentes dentro del lote de terreno ciertas condiciones topográficas, con vegetación de bosque primarios, con pendientes abruptas, con zonas escarpadas, con suelos sensibles a la erosión y cabeceras del rio memo, existe una área no aprovechable constante de una superficie de MIL CIENTO SESENTA HECTÁREAS CON MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y OCHO METROS CUADRADOS (1.160 ha con 1.898 m²), motivo por el cual no puede ser considerada como ociosa, por lo tanto es menester restarle a la superficie total del predio el porcentaje del área de reserva, quedado entonces un área que puede ser utilizada para la producción agrícola constante de una superficie de MIL SEISCIENTAS TRECE HECTÁREAS CON CINCO MII SEISCIENTOS TREINTA Y NUEVE METROS CUADRADOS (1.613 ha con 5.639 m²), o que representa el 58.17% de la superficie total.

De esta superficie de 1.613 ha con 5,639 m² solo se encuentran en producción un área de 378 ha con 6501 m² o que representa el 13,65 %, y es ésta la superficie que se encuentra deforestada y que presenta actividad agrícola y pecuaria, lagunas, área de infraestructuras y la vialidad interna; cabe señalar que los suelos predominantes en el predio son de la Clase VII, pero la actividad agrícola desarrollada no cumple con los niveles de producción, por cuanto su rendimiento idóneo no alcanza el 80% establecido en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Por todo lo antes expuesto este Directorio del Instituto Nacional de Tierras actuando con estricto acatamiento a los principios constitucionales de seguridad agroalimentaria, utilidad pública y social, función social de la tierra, promoción y protección de la producción nacional, independencia y soberanía agroalimentaria de la nación, y el uso racional de los recursos naturales y la biodiversidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 7, 34, 113, 115 y 117, numerales 1 y 3 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en concordancia con el artículo 35 de la Ley ejusdem y en virtud del estado de ociosidad del lote de terreno denominado “EL PEGON SAMÁN CORTADO”, ubicado en el Sector Tuira, Municipio J.T.M., Parroquia San R.d.O. del estado Guárico, que ocupa. una superficie de MIL SEISCIENTAS TRECE HECTÁREAS CON CINCO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y NUEVE METROS CUADRADOS (1.613 ha con 5.639 m²), la cual pertenece a un lote de terreno de mayor extensión constante de una superficie de DOS MIL SETECIENTAS SETENTA Y TRES HECTÁREAS ÇON SIETE MIL QUINIENTOS TREINTA Y SIETE METROS CUADRADOS (2.773 ha con 7.537 m²); alinderado de la siguiente manera: (…); acuerda declarar como OCIOSA el área de la superficie aprovechable que abarca un área de 1,613 ha con 5.639 m², arriba señalada, por cuanto se considera que el lote de terreno antes identificado, no cumple con lo estipulado en el artículo 35 ejusdem; y así se declara.

III

DECISIÓN

Vista la sustanciación del expediente administrativo de Declaratoria de Tierras Ociosas o de Uso No Conforme, realizada por la Oficina Regional de Tierras del estado Guárico competente de conformidad con lo establecido en el artículo 128 numeral 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; este Directorio de conformidad con las atribuciones conferidas en los artículos 121 y 125 numeral 9 ejusdem, en concordancia con los artículos 115 y 117 numerales 1, 3, 17 y 18 ejusdem, procede a acordar lo siguiente: -

PRIMERO

DECLARAR OCIOSO el lote de terreno denominado “EL PEGÓN SAMÁN CORTADO”. ubicado en el Sector Tuira, Municipio J.T.M., Parroquia San R.d.O. del estado Guárico, constante de una superficie de MIL SEISCIENTAS TRECE HECTÁREAS CON CINCO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y NUEVE METROS CUADRADOS (1.613 ha con 5.639 m²), perteneciente a un lote de terreno de mayor extensión constante de une superficie de DOS MIL SETECIENTAS SETENTA Y TRES HECTÁREAS CON SIETE MIL QUINIENTOS TREINTA Y SIETE METROS CUADRADOS (2.173 ha con 7.537 m²); (…).(Sic).

Del texto transcrito se puede observar con claridad que el pronunciamiento del Directorio del Instituto Nacional de Tierras está referido a la ociosidad de las tierras, ello al evidenciarse que estaban en productividad un porcentaje menor del 80% , conforme lo prevé el primer aparte del artículo 35 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, según el cual:

Se consideran ociosas, a los fines de esta Ley, las tierras con vocación de uso agrícola que no estén siendo desarrolladas bajo ninguna modalidad productiva agrícola, pecuaria, acuícola ni forestal y aquellas en las cuales se evidencie un rendimiento idóneo menor al ochenta por ciento (80)%. El rendimiento idóneo se calculará de acuerdo con los parámetros establecidos en la presente Ley o, a los planes nacionales de seguridad agroalimentaria

.

Por tanto, visto que el Instituto Nacional de Tierras (INTI) al pronunciarse sobre el procedimiento administrativo de declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme, determinó fue el carácter de ociosas de las tierras con vocación de uso agrícola, y no así el uso no conforme de las mismas, debe desestimarse el alegato formulado por la parte actora, quien en todo caso está es en disconformidad con una afirmación contenida en el informe técnico, que en ningún modo resultó vinculante, en este aspecto, para la decisión tomada por el Directorio del INTI. Así se establece.

Adicionalmente, denuncia la parte recurrente “que desde la primera inspección realizada los días 17 y 24 de mayo de 2011 y la segunda inspección el día 27 de junio de 2012, había transcurrido notoriamente más de un año, por lo que se hacía imperioso hacer la revisión correspondiente a la Clase de Suelos acorde al artículo supra citado [113 de la LTDA] y al régimen de medición previsto en el Reglamento de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo que constituye un falso supuesto de hecho”; y agregan que al determinar la clase de suelo “se ha incumplido con todos los parámetros técnico-científicos previstos en el Reglamento Parcial del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para la Determinación de la Vocación de uso de la Tierra Rural, así como también, haciendo énfasis, del artículo 13 del mencionado Reglamento (…)”.

A los fines de emitir pronunciamiento sobre este particular, se observa de la revisión del expediente administrativo que en el Informe Técnico elaborado el 10 de junio de 2011, producto de las inspecciones efectuadas en fechas 17 y 24 de mayo de 2011 (folios 1758 al 1791 de la pieza N° 9), que en su texto se indicó que “la clase de suelo predominante en el predio es la VI y VII que debe orientarse a la producción agrícola animal y forestal, respectivamente, además existe una parte de suelo tipo II que debe ser orientado a la producción agrícola vegetal, según lo establecido en los lineamientos de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en su artículo 113, señalados en el cuadro siguiente: (…)”.

De igual modo, puede leerse en el Informe Técnico elaborado en junio de 2012, producto de la reinspección del 27 de junio de 2012 (folios 1908 al 1968 de la pieza N° 10), lo siguiente:

Según informe de la inspección técnica, se constató que los lotes de terreno se encuentran ubicados en una zona donde los suelos son asociados a las Clase II, VI y VII. Por tal razón, se condiciona su uso a lo establecido en el Artículo 13 del Reglamento Parcial del Decreto con Fuerza de Tierra y Desarrollo Agrario para la Determinación de la Vocación de Uso de la Tierra Rural (…). Para el momento de la inspección en los suelos de los Predios El Pegón/Samán Cortado vienen siendo utilizados principalmente para uso Pecuario y Agrícola. (…)

.

De los Informes Técnicos parcialmente transcritos, puede evidenciarse que el equipo técnico del INTI sí evaluó en ambas oportunidades la clasificación de las tierras, dando cumplimiento a lo previsto en la parte in fine del primer aparte del artículo 113 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, según el cual: “Las clasificaciones de tierras será revisables anualmente”, no constatando que la Administración haya incurrido en el vicio de falso supuesto denunciado. Así se determina.

Estima pertinente la Sala en esta oportunidad hacer alusión al Informe Técnico elaborado por el equipo técnico del mencionado Instituto el 1° de julio de 2014, relacionado con el Fundo El Pegón/Samán Cortado (Expediente N° GU/OST/DTO/3084-11), el cual fue consignado en el expediente judicial por el apoderado judicial del INTI en fecha 14 de octubre de 2014 (folios 168 al 206 de la pieza N° 2), consignación que se hizo a los fines de dejar constancia de la situación actual del predio; el referido informe, debe precisarse, no será valorado en la presente decisión, puesto que el mismo fue emitido en fecha posterior al acto que se recurre en esta causa. Por consiguiente sólo se analizará el contenido de los informes técnicos indicados precedentemente (2011 y 2012). Así también se determina.

Por otra parte, alega la representación judicial de la parte accionante que:

obra documentalmente hipoteca a favor del BANCO CANARIAS DE VENEZUELA, BANCO UNIVERSAL, C.A) (…), sobre el predio denominado ‘EL PEGON’ (…) de la cual, conforme al artículo 433 del Código de Procedimiento Civil solicit[a] copia certificada de la misma al Registro Inmobiliario correspondiente; suscrita por la ciudadana B.D.A.D.S., (…) actuando en nombre y representación de AGROPECUARIA L.D.G., C.A.; tal hipoteca se señala, para que sea llamado conforme al artículo 8 de las Normas para la Liquidación de Bancos, Entidades de Ahorro y Préstamo, Otras Instituciones Financieras y Empresas Relacionadas No Financieras al Fondo de Garantías de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) en la persona del Presidente de ese Instituto o a los Coordinadores de la Junta Liquidadora del BANCO CANARIAS DE VENEZUELA, BANCO UNIVERSAL, C.A. como tercero interviniente conforme lo previsto en el artículo 370, numerales 1° y del Código de Procedimiento Civil (…). Por tanto, pid[e], se cite o notifique al Presidente de FOGADE o a la Junta Liquidadora del BANCO CANARIAS DE VENEZUELA, BANCO UNIVERSAL, C.A. (…) para que se haga parte como tercero interviniente, y coadyuve al recurrente en la defensa de sus intereses y la defensa propia del Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios.

. (Corchetes de la Sala).

Al respecto, se observa de las actas del expediente que el tribunal de la causa por auto de fecha 9 de enero de 2013, ordenó notificar al Presidente del Fondo de Protección Social y Depósitos Bancarios o en su defecto a la Junta Liquidadora del Banco Canarias de Venezuela, Banco Universal, C.A., a los fines de que se hicieran parte en la presente causa, constando en autos que el 10 de junio de 2013, la representación judicial de la parte actora consignó notificación debidamente sellada por la Gerencia de Infraestructura del Banco Canarias de Venezuela, Banco Universal, C.A., en la que consta que fue notificada dicha entidad; en tal virtud, visto que durante la tramitación del recurso de nulidad se practicó la aludida notificación y que la representación judicial de esa entidad bancaria no compareció a hacerse parte, nada tiene que proveer esta Sala en este sentido. Así se establece.

Con fundamento en el análisis precedente, al haberse desestimado los vicios denunciados por la parte actora, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara: PRIMERO: CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico el 25 de noviembre de 2013, que declaró con lugar el recurso de nulidad; SEGUNDO: SE ANULA la referida sentencia, por los motivos expuestos en este fallo. TERCERO: SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la representación judicial de las sociedades mercantiles AGROPECUARIA L.D.G., C.A., y AGROPECUARIA R.D.R., C.A., contra el acto dictado por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI) en sesión N° 472-12 del 10 de septiembre de 2012, Punto de Cuenta N° 001, en el que se declaró ocioso el lote de terreno denominado “El Pegón Samán Cortado”, ubicado en el Sector Tuira, Municipio J.T.M., Parroquia San R.d.O. del estado Guárico. En consecuencia queda FIRME EL ACTO ADMINISTRATIVO.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente judicial al tribunal de origen, el cual a su vez deberá devolver el expediente administrativo al organismo respectivo.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diez (10) días del mes de octubre de dos mil dieciséis (2016). Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

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M.C.G.

La

Vicepresidenta y Ponente, Magistrado,

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M.G. MISTICCHIO TORTORELLA E.G.R.

Magistrado, Magistrado,

__________________________________ ____________________________

D.A. MOJICA MONSALVO J.M.J.A.

El Secretario,

_____________________________

M.E. PAREDES

R. A. N° AA60-S-2014-000097

Nota: Publicada en su fecha a

El Secretario,