Sentencia nº 404 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 5 de Abril de 2005

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.E.C.R. El 18 de diciembre de 2003, el abogado O.L.Á.M., inscrito en Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 103.585, en representación de Agropecuaria Villa Carmen, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, el 26 de agosto de 1977, bajo el n° 71, Tomo 4-B; interpuso acción de amparo constitucional contra el Instituto Nacional de Tierras, en las personas del ciudadano Ricauter Leonet, en su condición de Presidente del Directorio de dicho ente, y de la ciudadana M.G., como Coordinadora de la Oficina Regional Sur del Lago del mismo órgano descentralizado.

El 19 de diciembre de 2003, el Juzgado Superior Octavo Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, admitió la acción interpuesta y ordenó notificar personalmente a los denunciados como agraviantes y -mediante carteles- a los terceros interesados en sostener sus razones en el presente juicio, con el fin de que comparecieran a la audiencia constitucional que habría de celebrarse con el fin de escuchar sus alegatos en torno a la acción ejercida. Asimismo, el a quo ordenó notificar al Ministerio Público, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Mediante sentencia del 13 de enero de 2004, el juzgado de la causa decretó medida cautelar innominada conforme la cual ordenó al Instituto Nacional de Tierras, «[...] abstenerse de ejecutar cualquier acto de otorgamiento de Carta Agraria sobre el inmueble propiedad de la Agropecuaria VILLA CARMEN, denominado Hacienda Barranquilla, antes Medellín o San Clemente [...] e igualmente se le ordena a los presuntos agraviantes no ejecutar ningún tipo de actos perturbatorios en el referido fundo [...]».

El 28 de abril de 2004, tuvo lugar la audiencia constitucional, a la cual comparecieron únicamente los abogados J.A.J.P. y R.A.G.A., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 6.356 y 90.761, respectivamente, el primero de ellos en representación de la presunta agraviada y, el segundo, en su condición de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras.

Culminado dicho acto, el Juez Superior Octavo Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, dio lectura a la dispositiva de su fallo, conforme a la cual declaró con lugar la pretensión objeto de estos autos.

El 3 de mayo del mismo año, fue publicado el texto íntegro de la referida decisión y, una vez fenecido el lapso de apelación que prevé el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sin que el mismo hubiese sido interpuesto, el a quo ordenó la remisión de copias certificadas de todas las actuaciones a esta Sala Constitucional, a fin de que evacuara la consulta obligatoria prevista en la referida disposición.

El 21 de mayo del mismo año, se dio cuenta en Sala del recibo de los autos y, en la misma oportunidad, se designó como ponente al Magistrado que –con tal carácter- suscribe el presente fallo.

Efectuado el análisis correspondiente, pasa esta Sala a decir, a cuyo efecto hace las consideraciones siguientes:

De la pretensión de amparo constitucional En el escrito libelar, el apoderado judicial de Agropecuaria Villa Carmen, C.A., fundó su pretensión de amparo constitucional sobre la base de los siguientes argumentos:

1. - En cuanto a los hechos que dieron lugar a la interposición del presente amparo, narró:

   1.1.- Que, la presunta agraviada, es propietaria de una finca o fundo agropecuario denominado «Hacienda Barranquilla», antes «Medellín» o «San Clemente», en la cual «[...] ha mantenido una constante y permanente producción agropecuaria, cumpliendo con la función social dentro de los parámetros del artículo 19 de la Ley de Reforma Agraria, durante la vigencia de ésta y contribuyendo con los planes de seguridad agroalimentaria, conforme los dispositivos y orientaciones de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario [...]».

   1.2.- Que, «[...] la anterior afirmación, surge del hecho de mantener en las un mil ciento dieciocho hectáreas (1118 has.) que la conforman, un mil cincuenta hectáreas (1050 has.) en explotación ganadera de doble propósito, en dos rubros, producción de leche y carne, con 794 vacas adultas, de las cuales 610 están en ordeño (76,8 %), con promedio de 5,6 litros de leche/vaca/día, produciendo 3.200 litros diarios de leche fría que se envían a la empresa ‘Lácteos Los Gaticos, C.A.’, más 22.800 litros semanales que se arriman a al empresas ‘Flor de Aragua’. Tiene la empresa 114 novillas de reemplazo preñadas y 90 de inseminación artificial. En relación a la producción de carne mantiene [...] un promedio anual de 680 animales enviados a ‘Frigorífico Industria Los Andes, C.A.’, además de 630 reses a Distribuidora de Carne Occidente, C.A.’, con ganancia –peso – diario de 850 gramos por animal, lo que supera ampliamente los 400 gramos promedio en la zona. En las sesenta y ocho hectáreas restantes (68 has.) se cautivan [sic] auyamas, parchitas, yuca, maíz, lechosa y jojotos y, se presta atención al cumplimiento de las leyes y técnicas relacionadas Constitución la protección del ambiente y los recursos naturales renovables [...]».

   1.3.- Que, el 20 de agosto de 2003, la presunta agraviada fue notificada «[...] sobre el inicio de un procedimiento de Rescate de Tierras, aún cuando en [su] caso, no se cumplen los requisitos fundamentales que la Ley de Tierras prevé para la iniciación de ese procedimiento, ya que se trata de un inmueble que [adquirió] válidamente del Instituto Agrario Nacional y cuya propiedad [le] fue reconocida por dicho organismo, [...] además de estar en plena y efectiva producción [...] y finalmente, porque en el supuesto negado de que se tratara de tierras baldías, la propiedad de las mismas no había sido transferida al Instituto Nacional de Tierras para que éste intentara el rescate, conforme lo establece el artículo 87 de la Ley de Tierras [...]».

   Sobre este procedimiento narró que, el 3 de septiembre del mismo año, su representada planteó mediante escrito sus argumentos, «[...] sin que haya sido resuelto en forma alguna, lo cual violenta [sus] derechos procesales relacionados con el debido proceso y oportuna respuesta o de petición [...]».

   1.5- Que, igualmente, se le notificó a la presunta agraviada «[...] de la expedición de una Carta Agraria a favor de un grupo de personas [...], según aprobación por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras en reunión 08-03 del 03 de abril del 2003, basados en el Decreto Ejecutivo N° 2.292 del 04 de febrero [...], las cuales se encuentran ilegalmente invadiendo una porción de terrenos propiedad de [...] representada [...]».

   1.6.- Que, el 17 de septiembre de 2003, interpuso en contra del referido acto administrativo el recurso de reconsideración, siendo que –a la fecha de interposición del presente amparo- el mismo no había sido resuelto, «[...] violentándose los derechos ya señalados del debido proceso y de petición, además del derecho de propiedad [...]».

   1.7.- Que «[...] la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 20 de noviembre de 2002, caso Fedenaga vs. Instituto Nacional de Tierras, concluyó que no es posible la ocupación de tierras sin la conclusión de un procedimiento en vía jurisdiccional o administrativa. Siendo de advertir que esta doctrina es de obligatorio acatamiento por disponerlo así el artículo 335 constitucional, en relación con el dispositivo del 275 de la Ley de Tierras [...]». Asimismo, sostuvo que «[...] la expedición de Cartas Agrarias, dentro de un procedimiento de rescate, no es otra cosa que un fraude a la decisión dictada por la Sala Constitucional ya referida, ratificada demás [sic], en sus extremos puntuales en sentencia de la misma Sala el día 4 de noviembre del 2003, Expediente N° 03-2151 [...]».

   1.8.- Que «[...] aún tratándose de tierras baldías, [su] conferente no podría ser despojado mediante el subterfugio de las Cartas Agrarias, sin el cumplimiento de las formalidades de ley, porque [tiene] el derecho de permanencia que [le] atribuye la ley, la doctrina y jurisprudencia nacionales, cuyo reconocimiento solicitó judicialmente [su] representada por el procedimiento pertinente, ni pudiera disponer el Ejecutivo Nacional de dichas tierras, ante la falta de desarrollo de la Disposición Transitoria Décima Primera de la Constitución Nacional, que sólo le atribuye la administración de dichas tierras pero no la facultad de disposición [...]».

   Asimismo, acotó que «[...] la sentencia antes señalada estableció claramente la necesidad de pagar todas las bienechurías y frutos existentes en las tierras objeto de Rescate, cuando dijo : ‘No reconocer la propiedad de los bienes que existan sobre las tierras del indicado Instituto Nacional de Tierras, atenta contra el derecho a la propiedad, y hace que el Instituto incurra en un enriquecimiento sin causa, pues se subvierte la idea de la accesión inmobiliaria en sentido vertical, que acarrea la inconstitucionalidad de la norma’ [...]».

   1.9.- Que, «[...] en fecha 11 de diciembre de 2003 recibió [su] representada una notificación [...] expedida el día 09 [del mismo mes y año], por la Ing.- Agron. M.G. actuando como Coordinadora de la O.R.T. Sur del Lago, donde señala que en ‘un procedimiento administrativo de Carta Agraria a favor de la cooperativa ACOOBARRA, cuyo representante es el ciudadano J. delC.R., titular de la cédula de identidad n° 2.738.956, se le notifica que el 6 de diciembre del año en curso, se trasladará el tribunal en compañía ...omissis... para la realización de la inspección y al mismo tiempo tomar las coordenadas y puntos para el respectivo deslinde de la Carta Agraria otorgada en fecha 03 de abril del presente año’ [...]». En este sentido, adujo que «[...]. esta última notificación, constituye una expresa violación al debido proceso, porque es incompetente la funcionaria pública que suscribe y porque no puede notificar sobre el traslado de un tribunal que ni tan siquiera determina, además que en ‘procedimiento administrativo de Carta Agraria’ no es parte el propietario de las Tierras, ya que aquél se instaura entre el adjudicatario potencial y el Instituto Nacional de Tierras, por mandato de la Resolución INTI del 05 de febrero del 2003 [...]». De igual modo, alegó que tal «[...] hecho implica, además, una violación al derecho de propiedad por las razones antes determinadas [...]».

2. - Denunció:

   2.1.- La violación de su derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución, «[...] que se materializa en la tramitación de unas Cartas Agrarias no previstas en la legislación nacional, excepto en el procedimiento administrativo de adjudicación, que es exclusivo entre el Instituto Nacional de Tierras y los potenciales adjudicatarios [...]».

   2.2.- La violación de su derecho de petición, contenido en el artículo 51 de la Carta Magna, pues no se ha dado respuesta a las alegaciones formuladas por la presunta agraviada en los procedimientos administrativos correspondientes.

   2.3.- La violación de su derecho a la propiedad, recogido en el artículo 115 de la Constitución, por cuanto «[...] la impertinente notificación de la ciudadana M.G., actuando como Coordinadora de la Oficina Regional de Tierras Sur del Lago y la conducta omisiva del Instituto Nacional de Tierras, al no hacer pronunciamiento alguno respecto a las solicitudes que le han sido planteadas, restringen el libre uso de las tierras propiedad de [su] conferente ya determinadas, cuando se anuncia una arbitraria ocupación, que violenta además el artículo 21 del Pacto de San José, que establece que ‘Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas en la ley’ [...]».

   En el mismo sentido, alegó que «[...] la materialización del anuncio de la Ing. M.G. implica perturbación a la propiedad, transgrediendo el expreso y vinculante dispositivo de la Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 04 de noviembre del 2002 (caso FEDENAGA vs. INTI) conforme la cual no es posible la ocupación de tierras sin la conclusión de un procedimiento en vía jurisdiccional o administrativa [...]».

   2.4.- La violación «[...] del derecho a la seguridad agrícola, conforme el artículo 305 de la Constitución [...]», pues «[...] el constante hostigamiento y amenazas de los funcionarios regionales del Instituto Nacional de Tierras, impide que los mejores esfuerzos de los propietarios puedan ser dedicados exclusivamente a la producción, lo que ocasiona como efecto un atentado a la seguridad alimentaria y [le] permite solicitar [...] la protección a la actividad dentro de la finca, todo a tenor del artículo 258 de la Ley de Tierras [...]».

3. - Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho expuestos, el apoderado judicial de la presunta agraviada solicitó que fueran restablecidos los derechos constitucionales supuestamente infringidos, «[...] relacionados con el requerimiento de oportuna respuesta y tramitación procesal, la propiedad y seguridad agraria, transgredidos por la conducta omisiva del Instituto Nacional de Tierras, instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio [...]». Asimismo, solicitó que «[...] se acuerde como medida precautelar la prohibición expresa de la realización de la inspección anunciada [...] [y] el desalojo de las personas que se encuentran invadiendo del inmueble antes señalado [...]».

   De la decisión sometida a consulta

   Mediante sentencia del 3 de mayo de 2004, el Juzgado Superior Octavo Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional objeto de estos autos, con fundamento en las siguientes consideraciones:

   [...] [S]e observa en el presente caso que se le notificó a la accionada de un procedimiento de rescate de tierras que nunca concluyó con el respectivo acto administrativo, sino que inexplicablemente [el ente agraviante] les notificó nuevamente que procederían a realizar un deslinde de la tierra como consecuencia de la Carta Agraria otorgada sobre la ‘Hacienda Barranquilla’, lo que quiere decir que nunca se le notificó personalmente al accionante sobre el acto administrativo de la Carta Agraria recaída sobre las tierras de su propiedad, a objeto de que la accionante perjudicada por el acto administrativo dictado por el Instituto Nacional de Tierras, pudiera ejercer cabalmente su derecho a la defensa puesto que al no conocer la accionante la identificación exacta del acto administrativo y los recursos que pudiere incoar contra él, se encuentra en verdadero estado de indefensión, por ende violatorios de sus derechos constitucionales; aunado al hecho anterior constitutivo como violatorio del debido proceso administrativo, se encuentra la circunstancia cierta y comprobable que, la Oficina Regional Sur del Lago, debió publicar un cartel en la Gaceta Oficial Agraria , tal y como se infiere del contenido del artículo 95 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario [...].

   En virtud de las anteriores consideraciones [...], resulta forzoso para esta sentenciadora declarar que, en el presente caso, le fue violado el derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49, ordinal 1º [sic] de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la parte accionante en la presente causa, ya que, aún cuando la misma pudo interponer algún recurso en vía administrativa en contra del procedimiento de rescate de tierras iniciado en el fundo ‘Barranquilla’ de su propiedad, paralelamente se estaba configurando otro procedimiento como lo es el de adjudicación de tierras a través de las cartas agrarias, razón por la cual resulta pertinente declarar que existió violación del debido proceso administrativo al no haberse concluido el procedimiento de rescate de tierras [...].

   [Por otra parte] [...] se demostró del estudio de las actas que, en efecto, luego de la interposición del escrito contentivo de las defensas contra la iniciación del procedimiento de rescate de tierras por parte del INTI, así como del recurso jerárquico en contra del acto administrativo configurado por la Carta Agraria, transcurrieron con creces los lapsos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, más de quince (15) días hábiles para el primero de los nombrados, y más de noventa (90) días hábiles para el segundo , sin que la referida institución diera una respuesta favorable o no, ante la petición realizada por la accionante , hechos estos, por los cuales esta sentenciadora considera efectivamente le fue violado a la accionante en la presente causa el derecho constitucional establecido en el artículo 51 de la Carta Magna [...].

   [Asimismo, se observa] que la accionante en la presente causa, ha ejercido consuetudinariamente actividades en pro del desarrollo de la referida unidad de producción tanto por las bienhechurías existentes, así como la infraestructura que la compone; asimismo el Instituto Agrario Nacional, actualmente Instituto Nacional de Tierras, reconoció en varias oportunidades la propiedad que ostentaba el ciudadano O.Á.R. sobre la ‘Hacienda Barranquilla’, hasta el punto de facultarlo para cualesquiera actos de disposición sobre las referidas tierras, en razón de ello, y dado que actualmente la parte accionante se encuentra en una situación de incertidumbre sobre el momento en el cual los terceros beneficiarios de la Carta Agraria puedan continuar realizando actos que atenten contra el normal desenvolvimiento de las actividades diarias, tal y como ya lo han realizado, según consta en el acta de la Inspección judicial practicada por este en la cual observó la construcción de ranchos en las inmediaciones de la finca y con el fin de evitar que esta situación pueda agravarse y convertirse en irreparable en la definitiva, este Superior Tribunal declara que sí hubo violación al derecho de propiedad de la accionante consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela [...]

   .

   Motivaciones para decidir

   I En primer término, debe la Sala determinar su competencia para conocer el caso de autos, a cuyo fin se observa que la decisión sometida a consulta fue dictada por un Juzgado Superior, cual es el Juzgado Superior Octavo Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, actuando como tribunal constitucional de primer grado. Tal como lo dispone la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final, literal b) de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, hasta tanto se dicte la ley que regule la jurisdicción constitucional, la tramitación de los recursos se rige por las normativas especiales, en cuanto le sean aplicables, así como por las interpretaciones vinculantes que haya dictado esta Sala de conformidad con la atribución a ella conferida por el artículo 335 de la Carta Magna.

   Debido a lo expuesto, en materia de amparo no existe necesidad de dictar Reglamentos Especiales que regulen el funcionamiento y competencia de esta Sala al respecto, pues la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales no ha sido derogada. Por tanto, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 35 eiusdem, y en un todo conforme con las interpretaciones vinculantes establecidas en fallos del 20 de enero y 1 de febrero de 2000 (casos: E.M. y J.A.M., respectivamente), es esta Sala la competente para conocer las apelaciones y consultas que recaigan sobre los fallos proferidos por los Juzgados Superiores, actuando como órganos jurisdiccionales de primera instancia en sede constitucional, tal como sucede en el caso de autos. Así se declara.

   II Dilucidada su competencia, la Sala observa que el apoderado accionante señaló que, durante el procedimiento de rescate de tierras iniciado por el Instituto Nacional de Tierras sobre el fundo denominado «Hacienda Barranquilla», procedió a formular sus alegatos y defensas, sin que dicho procedimiento haya concluido con alguna resolución favorable o no a sus pretensiones. Asimismo, denunció que –sobre ese mismo fundo objeto de rescate y en el cual la empresa accionante desarrolla su actividad agropecuaria- el ente denunciado como agraviante otorgó a un grupo de campesinos una «Carta Agraria» que los facultaba para ocupar y cultivar dicho inmueble, sin que haya sido parte en dicho procedimiento.

   Planteado así el caso, las violaciones delatadas vendrían dadas por la sustanciación paralela de dos procedimientos distintos (el de rescate de tierras y el aplicable a las cartas agrarias), sin que la presunta agraviada hubiese participado en alguno de ellos con el carácter de parte interesada.

   Antes de proceder a analizar tales denuncias, estima la Sala que resulta fundamental deslindar tales procedimientos, pues entiende que la amplia actividad administrativa desplegada por el Instituto Nacional de Tierras, vista su cualidad de órgano descentralizado regente de la política agraria nacional, debe estar vinculada a los postulados constitucionales que regulan la actuación de los órganos del Poder Público.

   III En lo que atañe a la figura de las denominadas «Cartas Agrarias», se observa que como fundamento normativo de tales instrumentos se erige el Decreto Presidencial n° 2.292, publicado en Gaceta Oficial n° 37.624 del 4 de febrero de 2003, cuyo texto se transcribe parcialmente a continuación:

   [...] Artículo 1º. La República, los institutos autónomos, empresas del Estado, así como las demás personas en las que los entes antes mencionados, tengan una participación superior al 59% del capital social y la fundaciones del Estado, deberán enajenar al Instituto Nacional de Tierras, aquellas tierras de su propiedad que no fueren necesarias para el cumplimiento de sus fines y que tuvieren vocación agraria.

   A tal fin, el Instituto Nacional de Tierras realizará los trámites en forma expedita para colocar dichas tierras, así como las de su propiedad, en posesión de comunidades campesinas organizadas, diseminadas en todo el territorio nacional.

   El Instituto Nacional de Tierras procederá a la emisión de las Cartas Agrarias, mediante las cuales se certificarán las ocupaciones de las agrupaciones campesinas que manifiesten su voluntad de organizarse con fines productivos y proceder, en forma inmediata, al cultivo y aprovechamiento de las mismas.

   [...]

   Artículo 4º. Las medidas previstas en el presente Decreto procederán únicamente sobre las tierras incultas con vocación agrícola, cuya propiedad esté en manos del Estado venezolano, así como de los entes y los órganos que lo componen.

   Artículo 5º. Se instruye al Instituto Nacional de Tierras para que adopte en forma inmediata, las medidas que estime necesarias para la transformación de las tierras objeto del presente decreto, en unidades económicas productivas.

   El Instituto Nacional de Tierras fomentará y permitirá la participación de las comunidades organizadas de campesinos, en el cultivo de tierras de su propiedad y de la República, mientras se realizan los trámites tendentes a determinar la procedencia de la adjudicación permanente de las tierras ocupadas, de conformidad con la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario [...]

   (subrayados de este fallo).

   De la lectura del referido instrumento, cabe destacar sus dos principales objetivos. Por una parte, evitar la dispersión de las tierras con vocación agrícola propiedad de los entes públicos mencionados en su artículo 1º, para centralizarla en manos del Instituto Nacional de Tierras, como ente público especializado y encargado de la administración de las políticas públicas de desarrollo agrícola. Por la otra, promover la participación de las organizaciones campesinas primarias, con miras a desarrollar una actividad agrícola productiva.

   Conforme las normas reseñadas, las Cartas Agrarias, constituyen actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Tierras, conforme los cuales se confieren –provisionalmente, y hasta tanto se efectúe la adjudicación definitiva, según lo previsto en los artículos 62 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario- derechos de ocupación y explotación agrícola sobre fundos incultos propiedad de las personas jurídico públicas nacionales indicadas en el artículo 1º del Decreto n° 2.292, a favor de las agrupaciones campesinas que –de forma previa- hayan manifestado su voluntad de desarrollar una actividad productiva en el predio de que se trate.

   Obviamente, bajó la égida de un Estado de Derecho, un acto administrativo de la naturaleza anotada, no puede ser sino el producto de un procedimiento administrativo previo, en el que se resguarde no sólo el interés público tutelado (que en este caso apunta a la protección y fomento de las organizaciones campesinas primarias con miras a desarrollar una actividad agrícola productiva que propenda a la materialización de la seguridad agroalimentaria), sino también los derechos de todos aquellos particulares que pudieren resultar afectados. Tal punto, ya fue abordado por esta Sala mediante sentencia n° 456/2004 (caso: Á.R.S.), en la que se dejó establecido que:

   [...] Las medidas que pueda adoptar el Instituto Nacional de Tierras así como cualquiera de los órganos administrativos subordinados o adscritos a aquél, que impliquen una afectación de la situación jurídica subjetiva (derechos y garantías constitucionales, legales, contractuales, etc) de cualquier particular, deberán dictarse en el contexto de un debido procedimiento administrativo que asegure el respeto a los derechos y garantías que establece el artículo 49 de la vigente Constitución, el cual también es aplicable en la sede administrativa según jurisprudencia reiterada de esta Sala Constitucional desde su sentencia n° 795/2000, del 26 de julio, caso: M.M. de Castro; por lo tanto, tales medidas sólo podrán practicarse siempre y cuando el propietario, ocupante o interesado de las tierras con vocación agraria haya sido formalmente notificado del procedimiento administrativo iniciado por el mencionado Instituto o cualquiera de los órganos subordinados o adscritos a él, que haya tenido oportunidad de ejercer sus defensas, haya sido oído dentro de un plazo razonable y haya obtenido respuesta oportuna a sus solicitudes.

   Considera esta Sala que la facultad atribuida al Instituto Nacional de Tierras, conforme al artículo 5 del Decreto n° 2292, publicado en Gaceta Oficial nº 37.624 del 4 de febrero de 2003, para dictar medidas y transformar en unidades económicas productivas a las tierras pertenecientes a la República, los Institutos Autónomos, Empresas del Estado, así como las demás personas en las que dichos entes tengan una participación superior al 50% del capital social y las Fundaciones del Estado, que no sean necesarias para el cumplimiento de sus fines y que tienen vocación agraria (artículo 1 del Decreto Nº 2292), es una manifestación de la potestad de autotutela de la Administración, esto es, de la capacidad que ésta tiene, conforme al ordenamiento jurídico (artículos 141 de la Constitución y 8, 79, 81, 82, 83 y 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) de tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, mediante actos declarativos y ejecutivos, incluso innovativos del status quo, que están eximidos de la obligación de recabar un pronunciamiento judicial para lograr su eficacia (ejecutoriedad).

   Este principio de autotutela, el cual implica que el carácter obligatorio de la decisión de la Administración no requiere del previo control judicial y que tal control sólo es posible cuando la misma ha decidido de manera ejecutoria, el cual se evidencia en el artículo 5 del mencionado Decreto nº 2292, requiere, vista la posición exorbitante en que ubica a la Administración respecto de la situación jurídica de los particulares imposibilitados de hacerse justicia por propia mano, con mayor razón, un efectivo respeto a las garantías y derechos de los particulares afectados por la aplicación del mismo, esto es, de todas las personas cuya situación jurídica va a ser modificada, innovada, por la Administración en ejercicio de sus competencias y potestades atribuidas por el ordenamiento.

   A juicio de la Sala, esta potestad de autotutela es compatible con la cláusula contenida en el artículo 2 constitucional y con el principio consagrado en el artículo 19 del mismo Texto Constitucional, sólo cuando en la tramitación de un específico procedimiento administrativo se le permite al particular con interés en el mismo intervenir en dicho trámite, cuando la autoridad competente le oye, cuando se le permite ejercer sus defensas y presentar pruebas de sus alegatos, en suma, cuando se le garantiza el debido proceso protegido por el artículo 49 constitucional. En el caso examinado, las medidas a que hace referencia el artículo 5 del mencionado Decreto sólo pueden dictarse cuando exista la certeza de que las tierras objeto de la medida pertenecen -son propiedad de- alguna de las personas jurídicas públicas que enumera el artículo 1 eiusdem, cuando las mismas no sean necesarias para el cumplimiento de los fines encomendados a ninguna de dichas personas y cuando tales tierras tengan vocación agraria [...]

   .

   El procedimiento administrativo previo, entonces, es un imperativo del artículo 49 constitucional. Sin embargo, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario no prevé disposiciones adjetivas que permitan canalizar las solicitudes de cartas agrarias reguladas en el Decreto 2.292, razón por la cual –por tratarse el Instituto Nacional de Tierras de un ante descentralizado de la Administración Pública Nacional- resulta aplicable el procedimiento ordinario pautado en los artículos 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, atendiendo lo dispuesto en los artículos 1 y 47 eiusdem.

   A modo de repaso, teniendo claro el panorama expuesto, se concluye que la carta agraria es la providencia administrativa emanada del Instituto Nacional de Tierras, con el objeto de conferir a determinada comunidad campesina, derechos de ocupación y explotación agrícola sobre un fundo que cumpla con las siguientes condiciones: (i) que sea propiedad de la República, del Instituto Nacional de Tierras u otra persona jurídico pública estatal; (ii) que posea vocación agrícola y (iii) que se encuentre inculto o en estado de ociosidad; las cuales habrán de ser constatadas –precisamente- en el curso del procedimiento administrativo correspondiente.

   IV

   Ahora debe estudiarse lo tocante al procedimiento de rescate de tierras, regulado en los artículos 86 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, para lo cual resulta procedente traer a colación las disposiciones que dibujan los caracteres principales de este procedimiento administrativo especial:

   [...] Artículo 86. El Instituto Nacional de Tierras tiene derecho a rescatar las tierras de su propiedad que se encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente. A esos fines iniciará de oficio o por denuncia, el procedimiento de rescate correspondiente, sin perjuicio de las garantías establecidas en los artículos 17, 18 y 20 del presente Decreto Ley.

   Artículo 87. Cuando la ocupación ilegal o ilícita ocurra sobre tierras baldías nacionales o fundos rústicos con vocación agrícola de dominio privado de la República, institutos autónomos, corporaciones, empresas del Estado, fundaciones o cualquier entidad de carácter público nacional, deberán trasladar la propiedad de las mismas a Instituto Nacional de Tierras, a fin de que éste realice el correspondiente rescate.

   Artículo 88. El procedimiento previsto en el presente Capítulo no se aplicará a las tierras que se encuentren en condiciones de óptima producción con fines agrarios, en total adecuación a los planes y lineamientos establecidos por el Ejecutivo Nacional, y que no exceda de dos (2) unidades del patrón de parcelamiento establecido en la zona por el Instituto Nacional de Tierras. No obstante, el Instituto Nacional de Tierras podrá rescatar las mismas cuando circunstancias excepcionales de interés social o utilidad pública así lo requieran [...]

   (destacados de este fallo).

   Como notas características, se tiene que el rescate de tierras es el procedimiento administrativo -iniciado a instancia de o aun de oficio- conforme el cual el Instituto Nacional de Tierras busca restablecer la posesión sobre fundos que cumplan los siguientes requisitos: (i) que sean de su propiedad; (ii) que se encuentren ocupados ilegalmente (esto es, que no exista título alguno que la legitime); (iii) que posean vocación agrícola y (iv) que no cumplan las condiciones de óptima producción agrícola (a menos que medien causas excepcionales de interés social o utilidad pública).

   También merece destacarse que la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, propende a centralizar en el máximo ente agrario la propiedad de las tierras con vocación agraria cuya titularidad la detenten la República, institutos autónomos, corporaciones, empresas del Estado, fundaciones o cualquier entidad de carácter público nacional, al disponer que éstos deben enajenar tales bienes al ente agrario, con el objeto de que éste proceda a su rescate, de cumplirse los supuestos arriba anotados.

   En el marco de nuestro ordenamiento agrario, debe entenderse que la finalidad de dicho procedimiento estriba en restituir los atributos de la plena propiedad del Instituto Nacional de Tierras, en una primera fase, para luego dar lugar a la satisfacción de su cometido de redistribución de las tierras susceptibles de explotación agrícola (artículo 121 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario), conforme los mecanismos que a tal efecto prevé la ley agraria.

   V Anotados los caracteres esenciales de los procedimientos reseñados, pretendiendo dejar clara su aplicabilidad por parte del Instituto Nacional de Tierras, como herramientas destinadas a la consecución de sus objetivos; considera la Sala necesario recordar la doctrina expuesta en sentencia n° 2855/2002 (caso: Fedenaga), mediante la cual declaró la nulidad de los artículos 89 y 90 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. En particular, interesa traer a colación los argumentos sobre los cuales la Sala se fundó para declarar la inconstitucionalidad del referido artículo 89, que facultaba a la Administración Agraria a decretar la intervención preventiva de las tierras que pretendían ser rescatadas. En este sentido, el fallo citado dispuso que:

   [...] [C]on el ejercicio de los poderes inquisitivos de la Administración en el procedimiento administrativo, per se, no se está transgrediendo el principio de división de poderes, ya que la estructura orgánica y funcional del Estado, que estableció nuestra Constitución vigente, al igual que la imperante bajo la vigencia de la Constitución de 1961, estipula una División de Poderes (conceptualización flexible) que permite que cada uno de los órganos que ejercen los distintos Poderes Públicos colaboren entre sí, surgiendo como corolario de esta situación que la separación de funciones no coincida directamente con la división de poderes, encontrándose muchas veces en la actividad jurídica de los órganos del Estado, que éstos ejerzan, además de las funciones que le son propias por orden constitucional, funciones que son características de otros Poderes.

   Sin embargo, también es de indicar que los procedimientos administrativos ablatorios, aquellos que tienen por objeto disminuir la esfera jurídica de los administrados mediante la restricción de un derecho, deben estar dotados de mayores garantías para aquéllos, de forma tal que la potestad administrativa sea ejercida de manera congruente y adecuada a los fines propuestos por el ordenamiento, garantizándose así el apego a la ley de la actuación administrativa.

   Es así como el test de constitucionalidad de una norma que disponga la posibilidad de que la Administración instaure un procedimiento ablatorio es más estricto, pues con ella se están restringiendo, de manera directa, derechos subjetivos afectándose enormemente la situación jurídica del administrado. En tal sentido, se observa que si bien el título al cual pertenece la norma en referencia trata del rescate de las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras, el artículo 89 trata de la intervención de esas tierras, rubricadas como ociosas o incultas, de manera preventiva, para hacer cesar esa situación, esto es, el carácter ocioso o inculto.

   Como puede desprenderse, la finalidad de la intervención previa no guarda correspondencia con la instauración del procedimiento ablatorio, esto es, la necesidad de recuperación de las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras ocupadas ilegal o ilícitamente, inexistiendo la debida adecuación a los hechos de esa potestad otorgada a la Administración, ya que, en todo caso, esa será una medida que corresponde con la necesidad de solventar el carácter ocioso o inculto de la tierra y no con la ocupación ilegal o ilícita de la misma, por lo cual, ante esa situación, y no existiendo tampoco una proporcionalidad entre la intervención instituida por el artículo y el carácter ocioso o inculto de la tierra, pues una vez finalizado el procedimiento administrativo correspondiente, la Administración, por el principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, podrá entrar en posesión directa del bien, lo cual no justifica una intervención momentánea, esta Sala declara la inconstitucionalidad de la norma en referencia porque transgrede el derecho constitucional a la propiedad, dado que no es posible una interpretación que la adecue al ordenamiento constitucional. Así se decide [...]

   .

   VI De lo antes plasmado, teniendo presentes los caracteres que poseen los procedimientos administrativos aludidos, enmarcados dentro de los límites que gobierna la actividad administrativa, resulta obligatorio concluir que acudir a la figura de las cartas agrarias (como instrumentos de redistribución de tierras incultas, con carácter provisorio) sobre fundos cuyo procedimiento de rescate no ha concluido, defrauda la declaratoria de inconstitucionalidad contenida en el fallo arriba transcrito, pues –por la fuerza de los hechos- asimila los efectos de la censurada «intervención previa» de las tierras, con la vigente aplicación de las cartas agrarias.

   Con ello, en modo alguno se quiere significar que el Decreto 2.292 vulnere por sí mismo las normas constitucionales tuteladas en el fallo en cuestión. El problema se presenta, más bien, cuando en su aplicación el ente administrativo agrario incurre en la referida práctica, abusando con ello de las atribuciones que legalmente le han sido otorgadas.

   VII En el caso de autos, la Sala constata que, efectivamente, el Instituto Nacional de Tierras no concluyó el procedimiento de rescate de tierras que instruía en relación con el fundo denominado «Hacienda Barranquilla» y, sin embargo, sobre ese predio otorgó al propio tiempo una carta agraria. Cabe acotar que, además, la presunta agraviada jamás fue notificada sobre la apertura de ambos procedimientos, en franco desmedro de sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso administrativo.

   Tal violación, resulta más que patente al verificar que la única notificación que le practicó el agraviante, tuvo como objeto hacer de su conocimiento que en el fundo en cuestión se iba a practicar una inspección judicial, a fin de determinar los linderos de la carta agraria otorgada sobre ese predio, hacía más de seis meses; lo que da cuenta de la arbitrariedad en la que incurrió el Instituto Nacional de Tierras. Ello, constituye elemento suficiente para declarar con lugar el presente amparo por la infracción constitucional señalada.

   Sin embargo, la Sala debe obviar cualquier consideración en torno la las denuncias de violación al derecho a la propiedad alegadas por la accionante, pues encontrándose ella controvertida respecto del fundo denominado «Hacienda Barranquilla», no constituye materia de amparo constitucional efectuar un juzgamiento en este sentido. Acotado esto, solo resta a esta Sala a confirmar, en los términos acá expuestos, el fallo sometido a consulta. Así, finalmente, se decide.

   Decisión Por las razones expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, confirma, en los términos expuestos en la motiva de este fallo, la decisión dictada el 3 de mayo de 2004, por el Juzgado Superior Octavo Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, que declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta por el apoderado judicial de Agropecuaria Villa Carmen, C.A., contra el Instituto Nacional de Tierras.

   Se instruye al Instituto Nacional de Tierras, por intermedio de la Oficina Regional de Tierras del Sur del Lago, para que tramite el procedimiento de rescate iniciado, de conformidad con las previsiones contenidas en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y de acuerdo a lo expuesto en este fallo, se repone dicho procedimiento al estado de notificar a las partes del inicio del mismo.

   Publíquese y regístrese. Remítase inmediatamente copia certificada del presente fallo al Presidente del Instituto Nacional de Tierras. Se comisiona al Juzgado Superior Octavo Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, notificar del contenido de la presente decisión a la Oficina Regional de Tierras del Sur del Lago, adscrita al Instituto Nacional de Tierras, para lo cual deberá anexar copia certificada del mismo. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 05 días del mes de abril de 2005. Años 194º de la Independencia y 146º de la Federación.

   La Presidenta de la Sala,

   L.E.M.L.

   El Vicepresidente-Ponente,

   J.E.C.R.

   Los Magistrados,

   P.R.R.H.

   L.V.A.

   F.C.L.

   M.T.D.P.

   A.D.R.

   El Secretario,

   J.L.R.C.

   n° 04-1321

   JECR/