Sentencia nº 423 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 18 de Mayo de 2010

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 10-0197

El 25 de febrero de 2010, fue recibido en esta Sala Constitucional escrito presentado por el ciudadano A.S.R., asistido por el abogado C.G.F., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 91.898 “(…) actuando en mi propio nombre y en mi condición de legislador del C.L. delE.Z. (…) y en mi condición de Presidente de la Comisión Permanente de Descentralización, Ordenación, Límites y Fronteras del mencionado C.L. (…)”, contentivo de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida contra la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.963 del 22 de febrero de 2010.

El 25 de febrero de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

La parte recurrente fundamentó su pretensión, entre otros, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno “(…) es primordialmente violatorio (sic) de dos normas que representan el marco en el que se debió desarrollar la presente ley, los artículos 206 y 211 de la carta magna (sic) en cuanto a su forma, y en cuanto al fondo a los artículos 4 y 185 eiusdem; además de las otras disposiciones constitucionales ut supra enunciadas”.

Que “(…) no cumplieron con el procedimiento de formación de la ley, enunciado claramente en la Constitución Nacional (sic), y además el C.F. de Gobierno es planteado en la presente ley, como un órgano centralizado y apartado del espíritu consagrado en la concepción del proceso de descentralización adoptado en la FORMA FEDERAL DEL ESTADO”.

Que “(…) la constitución (sic) de 1999 concibe al C.F. de Gobierno como ‘el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios’ (…)”.

Que el artículo 1 de la referida Ley “(…) desvirtúa por completo al artículo 185 de la Constitución, por cuanto establece ‘lineamientos de planificación y coordinación de las políticas y acciones necesarias para el adecuado desarrollo regional’. Ello desconoce lo establecido en el artículo 185 citado, que contempla que el C.F. de Gobierno es ‘el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencias de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios’. La descentralización y transferencia de competencias entre niveles de gobierno autónomo es una acción de naturaleza político- administrativa tendente a lograr el Estado Federal Descentralizado, totalmente diferente a la política de desarrollo regional, de índole económico-social, con el fin de corregir desequilibrios en el desarrollo y crecimiento espacial. En consecuencia, el propósito del texto constitucional es totalmente desvirtuado”.

Que “En segundo lugar, el mismo artículo contempla, que es propósito del C.F. de Gobierno, atender ‘al establecimiento del régimen para la transferencia de las competencias de los entes territoriales, y a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado’ (…)”.

Que “El artículo 185 no deja duda alguna en relación con las transferencias de competencias de las que debe ocuparse este cuerpo: ‘del Poder Nacional a los Estados y Municipios’. Por lo tanto ello determina exclusiva y excluyentemente entre que niveles político-territoriales debe llevarse a cabo la transferencia de competencias”.

Que “Las transferencias hacia las comunidades y grupos vecinales establecidos en el artículo 184 de la constitución, son materia de competencia estadal y municipal, con la participación de los Consejos Estadales y Locales de Planificación, y regulados por leyes estadales y ordenanzas”.

Que “(…) esta orientación acerca de las transferencias hacia ‘organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado’, al margen del ordenamiento constitucional, fue negada en el referéndum constitucional de diciembre de 2007, pues es contraria al modelo de estado federal descentralizado”.

Que igualmente “(…) el artículo 4 de la ley cuya nulidad se solicita (…) desconoce a los artículos 166 y 182 de la Constitución y a las leyes en materia de Consejos (estadales) de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas y en materia de los Consejos Locales de Planificación Pública (a nivel municipal). Con ella, se pretende dar una representación sesgada a la sociedad organizada, concretándola a los consejos comunales y comunas y cualquier otra organización con base en el llamado ‘poder popular’, desconociendo a los otros mecanismos de coordinación y participación del Estado previstos en la Constitución y las leyes. Con ello se quiere dar forma al Estado Comunal y no a un verdadero Estado Federal Descentralizado en los términos del artículo 4 constitucional”.

Que asimismo el artículo 2 eiusdem “(…) es también evidentemente contrario al espíritu del artículo 185 del texto constitucional. Este cuerpo, que es un mecanismo para el mejor funcionamiento del Estado federal descentralizado, nada tiene que ver con el proceso de ordenamiento del territorio, que debe ser regulado por una ley diferente, pues es un mecanismo de planificación espacial, dentro del sistema de planificación económico– social”.

Que “Además, reitera como finalidad, lo relativo a las transferencias de competencias y atribuciones de las entidades territoriales (estados y municipios incluidos) a las organizaciones de base del poder popular; poder que no tiene ningún soporte constitucional. Como lo expresamos antes, la transferencia a la que se refiere el artículo 185 de la Constitución es de la República, a los Estados y Municipios, que son los entes territoriales del Estado venezolano con autonomía político-administrativa y financiera. Las organizaciones de base a las que se refiere esa ley no tienen ni soporte constitucional ni autonomía”.

Que el artículo 5 de la mencionada norma “(…) es evidentemente contrario al 185 de la Constitución. La función de planificación asignada a ese cuerpo no es para ‘entes descentralizados territorialmente y a las organizaciones populares de base, así como el estudio y la planificación de los Distritos Motores de Desarrollo’ (…). Ello atentaría contra la autonomía de los estados y municipios, y sería inconcebible para organizaciones populares que no tienen carácter público, sino que son mecanismos de participación social. Además, hay la intención de equiparar a estas organizaciones, con los estados y municipios, lo cual también es inconstitucional”.

Que “La única planificación que permite el artículo 185 de la Constitución es la relativa a las ‘políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios’ y esta no se observa por ninguna parte. Esta concepción del C.F. de Gobierno está más sustentada en el artículo 185 del proyecto de reforma constitucional negado, que en la Constitución vigente (…)”.

Que por su parte el artículo 6 “(…) es inconstitucional, por cuanto menciona categorías impropias no consagradas en la Constitución vigente (como es el caso del llamado ‘poder popular’ o ‘transición hacia el socialismo’). En efecto, ni el artículo 2 del texto constitucional, ni disposición constitucional alguna define el modelo del estado venezolano como ‘socialista’. Dispone el texto constitucional que ‘Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia’, no es un Estado ‘socialista’ o de transición hacia el ‘socialismo’ (…)”.

Que “(…) mientras el artículo 6 de la ley cuya nulidad se solicita trata de evitar la mención de los Estados y Municipios como integrantes del C.F. de Gobierno, se incluya aquí con tal protagonismo a los ‘Distritos motores de Desarrollo’, que no tienen soporte constitucional. Estos son unidades de la República para la ordenación del territorio, y no componentes del Estado Federal, que es el objeto central de esta ley”.

Que “Así, el C.F. de Gobierno ejercerá sus atribuciones para la satisfacción de las necesidades de los ‘Distritos motores de Desarrollo’, cuya organización queda solo en poder del Presidente de la República, y fungen como estructuras paralelas a los estados y municipios, constituyendo ello una clara disminución a la autonomía de los nombrados estados y municipios; y además puede facilitar el desarrollo de políticas públicas nacionales que desplacen paulatinamente a los gobernadores y alcaldes en el gobierno de sus entidades. Lo anteriormente planteado transgrede abruptamente la definición constitucional de la estructura del Poder Público en la República Bolivariana de Venezuela dispuesta en el artículo 136 del texto constitucional (…)”.

Que “(…) el C.F. de Gobierno deja de ser un órgano del Estado Federal Cooperativo de la Constitución de 1999, que ignora y minimiza a los estados y municipios con autonomía, lo cual contraría directamente el principio de autonomía de los estados dispuesto en el artículo 159 constitucional (…)".

Que “(…) el artículo 7 de la ley cuya nulidad se solicita (…) contradice abiertamente el artículo 157 constitucional, además de ser abiertamente ilegal. La transferencia de competencias y servicios se refiere al proceso de distribuir o repartir de la forma más equitativa y racional los cometidos o competencias del Estado entre los niveles del Poder Público con autonomía (República, Estados y Municipios), de acuerdo al espíritu del artículo 159 de la Constitución (anteriormente citado) y el 157 ejusdem (…)".

Que el referido artículo “(…) atenta contra la autonomía de los estados y municipios y contra la concepción del estado federal descentralizado dispuesta en el artículo 4 constitucional que dispone: ‘La República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución (...)’ (subrayado nuestro). La recurrencia denunciada sobre la creación de estructuras paralelas a los estados y municipios como las relativas a las ‘formas de organización del poder popular o los distritos motores de desarrollo’ es frecuente en la ley, cuya nulidad se solicita sea declarada”.

Que el artículo 14 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno “(…) debilita la noción del estado federal y descentralizado consagrado en el artículo 4 constitucional, toda vez que reserva una serie de atribuciones de importancia a la secretaría conformada, entre otros, por tres gobernadores y tres alcaldes. Resaltan entre las 8 competencias, dos de suma gravedad. El numeral (1) establece que la plenaria puede ‘Proponer al Presidente o Presidenta de la República las transferencias de competencias y servicios a los Poderes Públicos Territoriales y a las organizaciones de base del Poder Popular’. Esto en primer lugar, es contradictorio con el artículo 7 (transferencia de competencias) antes analizado, y viola la constitución (sic) en los artículos 165 y 184, además de violar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. El artículo denota un exagerado presidencialismo y desvirtúa una política pública permanente de transferencia de competencias, que no puede depender solo de la voluntad presidencial, en un país federal descentralizado”.

Que “En este mismo orden de ideas, el numeral 2 de la disposición objeto del análisis establece: ‘proponer al Presidente de la República las modificaciones para obtener la eficiencia necesaria en la organización político - territorial de los Estados’, lo cual transgrede la Constitución en sus artículos 4, 159 y 164. Este solo numeral acaba con el estado federal descentralizado, pues desvirtúa totalmente la autonomía de Estados y Municipios, convirtiendo al Estado Venezolano en un Estado unitario y comunal”.

Que “Por otra parte, la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, fue sancionada por la Asamblea Nacional bajo el irrespeto absoluto del proceso de formación de las leyes específicamente en cuanto al deber de consulta a los Estados y a los ciudadanos establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual la vicia de nulidad. En efecto, fueron abruptamente transgredidas las disposiciones contenidas en los artículos 206 y 211 del texto constitucional (…)”.

Que “(…) el C.L. del estadoZ. jamás recibió consulta formal sobre la presente, por parte del órgano legislativo nacional, razón por lo cual esta omisión de la Asamblea Nacional vicia de inconstitucionalidad la ley in comento”.

Que “(…) la ley citada cuya nulidad se reclama, transgrede normas de la Constitución Nacional (sic) ubicadas en el Título I denominado ‘Principios Fundamentales’, tal es el caso de la consagración en el artículo 4 constitucional del Estado federal y descentralizado. La ley impugnada, al disminuir la noción de la federación en la república por cuanto debilita a los estados y municipios con la creación de entidades paralelas que responden a las directrices del gobierno central, trastoca disposiciones fundamentales del marco constitucional venezolano”.

Que “La Ley Orgánica del C.F. de Gobierno es totalmente contraria al espíritu, propósito y razón de la Constitución y del artículo 185 de manera particular. Acaba con la autonomía y razón de ser de los estados y municipios y les disminuye sus competencias y recursos, para transferirlos en abierta violación de la Constitución a Consejos Comunales, Comunas, Distritos Motores de desarrollo o regiones económicas, que son formas socio territoriales sin autonomía y sin ningún soporte constitucional. Con esta ley el FEDERALISMO DESCENTRALIZADO se trastoca, para darle paso a una nueva geometría del poder, ‘popular y socialista’. Este tipo de estado, al margen de la carta magna, no solo minimiza a los estados y municipios y todas sus instituciones, sino también la REPÚBLICA democrática, civil y federal que nos dimos los venezolanos hace doscientos años”.

Que “La ley viola de manera clara lo establecido en los artículos 2, 4, 136, 157, 158, 164, 166, 182, 185, 206 y 211. En consecuencia, el C.F. de Gobierno contenido en la ley, antes que ser concebido como órgano producto de la fase más avanzada del federalismo, el federalismo cooperativo, es entendido como un consejo nacional de gobierno, tal como fue concebido en el proyecto de reforma constitucional (art l85) negado por el pueblo venezolano en diciembre de 2007. Por ello la ley no desarrolla al estado federal descentralizado (art 4 Constitución), sino otro tipo de Estado que no está contenido en la actual Constitución”.

Que “La ley, en consecuencia, antes de nutrir de competencias y recursos a los estados y municipios como unidades básicas de una federación, atiende al establecimiento de un régimen para la transferencia de las competencias de estos entes territoriales a las organizaciones de la nueva geometría del poder popular, poder inexistente en Venezuela hasta ahora”.

Que “La ley además, [deja] a los estados y municipios con reducidas competencias, promueve nuevas figuras inconstitucionales como los denominados Distritos motores de desarrollo, a las regiones económicas y hasta militares, y también a la designación de las Autoridades regionales establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública. Igualmente la ley haya (sic) establece, que una serie de decisiones tomadas en competencias que extralimitan sus funciones serán vinculantes para los estados y municipios. Esto es una clara violación a la autonomía de las entidades territoriales (estados y municipios)”.

Finalmente, solicitan que se admita el presente recurso de nulidad, se sustancie y se declare con lugar el mismo.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercido contra la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.963 del 22 de febrero de 2010.

Ahora bien, resulta pertinente señalar que en cuanto a la competencia para conocer de demandas como la planteada, esta Sala advierte que ha sido ejercida una acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad, contra un acto dictado en ejecución directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que se precisa formular las siguientes consideraciones:

El artículo 334 en su último aparte de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:

(…) Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella (…)

.

Por otra parte, el numeral 6 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que corresponde a esta Sala: “(…) Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

La exclusividad a la que alude el mencionado artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en materia de inconstitucionalidad, está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, de lo cual emerge de forma indubitable, que el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tengan una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo.

Atendiendo a las disposiciones antes transcritas, esta Sala se declara competente para conocer del recurso de nulidad ejercido contra la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.963 del 22 de febrero de 2010. Así se decide.

Determinada la competencia de esta Sala para conocer el asunto de marras, resulta pertinente reiterar lo sostenido en la sentencia N° 1.795 del 19 de julio de 2005, caso: “Inversiones M7441, C.A. y otras”, en la cual se estableció respecto al procedimiento para tramitar los recursos de nulidad por inconstitucionalidad, lo siguiente:

Siendo que la preocupación principal, pero no la única, es la tutela judicial cautelar, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, establece los siguientes parámetros para la tramitación de las solicitudes cautelares conjuntamente con los recursos de nulidad por inconstitucionalidad:

i) Ante la interposición conjunta del recurso de nulidad por inconstitucionalidad con alguna o varias solicitudes cautelares, se le dará entrada al mismo en la Secretaría de la Sala e inmediatamente se designará ponente, a quien se pasará el expediente para el pronunciamiento sobre la admisibilidad.

En la misma decisión donde sea admitido el recurso, se emitirá el pronunciamiento relativo a la medida cautelar solicitada, sea que se trate de medida cautelar innominada o de amparo cautelar, para lo cual no sólo deberán tomarse en cuenta los alegatos y la debida argumentación relativa a los hechos y al derecho que se invocan para lograr la convicción de la Sala respecto a su procedencia, sino que también se tomará en cuenta todo instrumento que pueda ser aportado junto al escrito para tales efectos, siempre que ello sea posible. Claro está, en toda esta tramitación debe tenerse siempre presente que el estudio de la constitucionalidad de las normas y en general de los actos u omisiones estatales, no exige mucho de los hechos.

ii) En caso de ser admitido el recurso, se ordenarán las citaciones y notificaciones respectivas, continuando así con la tramitación del mismo de conformidad con lo establecido en la sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: ‘Constitución Federal del Estado Falcón´), remitiéndose para ello al Juzgado de Sustanciación (…)

.

Siendo ello así, y dado que en el presente caso no se ha solicitado medida cautelar conjunta al recurso principal así como tampoco un amparo cautelar, la Sala debe remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, al cual corresponde hacer el pronunciamiento sobre la admisibilidad o no del presente recurso, atendiendo a lo dispuesto en los apartes 4 y 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 833 del 21 de mayo de 2008, caso: “Efraín J.S.B.”). Así se decide.

III

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, se declara COMPETENTE para conocer la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida por el ciudadano A.S.R., asistido por el abogado C.G.F., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 91.898 “(…) actuando en mi propio nombre y en mi condición de legislador del C.L. delE.Z. (…) y en mi condición de Presidente de la Comisión Permanente de Descentralización, Ordenación, Límites y Fronteras del mencionado C.L. (…)”, contra la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.963 del 22 de febrero de 2010 y, en consecuencia, ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines del pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto.

Publíquese y regístrese. Remítase al Juzgado de Sustanciación para la continuación del procedimiento.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 18 días del mes de mayo de dos mil diez (2010). Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N° 10-0197

LEML/