Sentencia nº 1556 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Julio de 2002

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO-PONENTE: J.E. CABRERA ROMERO

El 17 de octubre de 2001, los abogados A.A.N. y G. deV., inscritos en el Inpreabogado bajo los N°s. 18.253 y 27.615, respectivamente, interpusieron, ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, acción de inconstitucionalidad por omisión de la Asamblea Nacional. En la misma oportunidad, se dio cuenta en Sala, designándose como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 31 de octubre de 2001, A.A.N. solicitó pronunciamiento de esta Sala respecto de la admisión de la acción interpuesta.

Efectuado el análisis de los recaudos consignados, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I

DE LA ACCIÓN EJERCIDA

La presente “ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD; POR OMISIÓN; DEL PODER LEGISLATIVO NACIONAL-ASAMBLEA NACIONAL-, EN HABER DEJADO DE DICTAR LAS LEYES EN EL TIEMPO Y MODO QUE ORDENA LA VIGENTE CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, conforme (sic) las Disposiciones Transitorias TERCERA Y CUARTA de la Constitución Nacional” fue fundamentada por los actores en “el principio constitucional de participación que alude el artículo tercero; a la intervención protagónica del ciudadano en aquellos asuntos que le son propios, y que de alguna manera se relacionan con su esfera de acción, y con el desarrollo de las actividades que le interesan; así como con el deber de colaborar en el restablecimiento de la efectiva vigencia de la Constitución, como lo ordena el artículo 333, por una eventual derogatoria tácita y parcial que viene efectuando el poder legislativo nacional contra la normativa constitucional; así como también en aplicación (sic) con el numeral 7 del artículo 336 eiusdem, que le atribuye competencia directa a esta Sala Constitucional para ejercer el control de la constitucionalidad por omisión del poder legislativo nacional en concordancia con el artículo 22, que nos abre los derechos para el ejercicio de la presente acción, aún cuando no esté señalado expresamente, en concordancia con el artículo 51 que garantiza el derecho de petición y respuesta por parte de las autoridades, y por último, obrando en beneficio del interés público, y pertenecientes además al gremio de abogados en ejercicio, en razón de una materia escencial (sic) al ordenamiento jurídico”.

Aducen los accionantes, que las Disposiciones Transitorias Tercera y Cuarta de la vigente Constitución, ordenan a la Asamblea Nacional, aprobar “dentro de un plazo expreso de 6 meses siguientes a su instalación” una reforma parcial del Código Penal; una Ley Orgánica sobre Estados de Excepción; y una ley especial territorial para el Estado Apure; y aprobar “dentro del primer año, contado a partir de la instalación de la Asamblea Nacional”, una legislación sobre la sanción a la tortura; una ley orgánica sobre refugiados y asilados; una reforma a la Ley Orgánica de Trabajo en materia de prestaciones sociales; una ley orgánica procesal del trabajo; legislación sobre el sistema judicial, la administración pública nacional, el poder ciudadano, el poder electoral, la legislación tributaria, de régimen presupuestario, de crédito público; una ley sobre defensa pública; una ley que desarrolle la hacienda pública estadal; una ley sobre régimen municipal; una ley del Banco Central de Venezuela; y una ley de cuerpo de policía nacional, leyes que, en criterio de quienes accionan, debió aprobar la Asamblea Nacional, dentro de los plazos establecidos por la Constitución y no lo hizo, aprobando solo dos de ellas, la del Banco Central de Venezuela y la Ley Orgánica de Refugiados y Refugiadas, Asilados y Asiladas y, puesto que la Asamblea Nacional se instaló el 14 de agosto de 2000, los mencionados plazos, de conformidad con el modo de computarlos establecido en el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil, habrían vencido el 14 de febrero de 2001 y el 14 de agosto de 2001.

Finalmente, solicitan a esta Sala declarar la “inconstitucionalidad, por omisión, de no haber aprobado la Asamblea Nacional, el ordenamiento jurídico expresamente señalado en las disposiciones transitorias TERCERA Y CUARTA de la Constitución. b) Un plazo perentorio, para que la Asamblea Nacional cumpla íntegramente la aprobación del ordenamiento jurídico pautado en las disposiciones transitorias Tercera y Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.”

Asimismo, solicitan la citación del Presidente de la Asamblea Nacional y del Fiscal del Ministerio Público, “a los fines de precaver las eventuales acciones personales de los funcionarios por la omisión en sus funciones en el ejercicio del mandato constitucional”.

Consignaron en calidad de pruebas de sus alegaciones, material suministrado por el Servicio Autónomo de Información Legislativa (SAIL) consistente en resumen de actividades en sesión de la Asamblea Legislativa celebrada el 14 de agosto de 2000 y relación de leyes sancionadas.

DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN PUNTO PREVIO REFERENCIA EN DERECHO COMPARADO

En un sentido amplio, la acción de inconstitucionalidad por omisión es concebida por la doctrina extranjera como una institución jurídica procesal mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de un órgano del Poder Público que ha omitido (control posterior) cumplir un deber concreto (conducta debida, esperada y jurídicamente establecida) que la Constitución directamente, implícita o explícitamente, le asigna, de manera que el precepto constitucional resulta, total o parcialmente, ineficaz, por falta de desarrollo, con lo cual se produce la vulneración constitucional.

Algunos tratadistas extranjeros, como J.J.F.R. (La Inconstitucionalidad por Omisión. Editorial Civitas. Madrid), o los coautores de la obra Inconstitucionalidad por Omisión (Editorial Terius. Bogotá 1997), consideran que para que se origine la omisión inconstitucional es preciso que el silencio legislativo produzca una situación jurídica contraria a la Constitución, medie o no, una explícita y concreta obligación de legislar en determinada materia, impuesta por la N.F. al órgano legislativo. La doctrina extranjera, en sus intentos de sistematización de la acción in commento ha clasificado la omisión inconstitucional en absoluta o total y relativa o parcial; también en aquella que afecta derechos fundamentales o la que no los afecta; y en evitable y no evitable.

En la doctrina extranjera el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad no será, como en los recursos de nulidad por inconstitucionalidad incoados contra leyes o normas jurídicas, la nulidad del órgano cuya inconstitucionalidad se declara porque se ha abstenido de cumplir con su obligación constitucional sino la orden o recomendación, según el derecho positivo aplicable, de dar cumplimiento a dicha obligación, generalmente dentro de un específico plazo. En sentido restringido, el instituto es concebido como la acción mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad del órgano legislativo que ha permanecido inactivo en el cumplimiento de su obligación concreta de dictar leyes ordinarias que desarrollen preceptos constitucionales de obligatorio desarrollo, de manera tal que dichos preceptos o uno de ellos, se hace ineficaz, con lo cual se produce la vulneración constitucional. El presupuesto de hecho necesario será la abstinencia, inercia o inactividad del órgano legislativo, en cumplir, dentro de un plazo razonable, o dentro de un plazo predeterminado, una obligación o encargo concreto a él atribuido por la norma fundamental, de manera que se imposibilite la ejecución de las disposiciones o garantías contenidas en ella. La ausencia de desarrollo del precepto constitucional que, por ello, se haya hecho ineficaz al estar impedida su aplicación, podrá ser parcial o total, produciéndose, en el primer caso, una infracción de la garantía de trato igualitario y no discriminatorio.

La primera referencia de la acción in commento en el derecho positivo, se encuentra en la Constitución de la República Socialista Federativa de Yugoslavia promulgada en 1974, que previó la constatación, incluso ex officio, por el Tribunal Constitucional, de la falta de desarrollo de los preceptos constitucionales cuya aplicación lo requería, inactividad esa que imposibilitaba la ejecución de las disposiciones consagradas en la Constitución. Actualmente, la institución comentada, se encuentra recogida directamente en el derecho positivo constitucional de Portugal desde 1976, habiendo sido reformada la respectiva normativa en 1982 y 1989. El derecho constitucional portugués prevé como supuesto de procedencia de la acción de inconstitucionalidad por omisión, exclusivamente las omisiones legislativas, es decir, la omisión de los órganos legislativos en el cumplimiento de la obligación de dictar normas necesarias para dar eficacia a determinado precepto de la Constitución que requiere ser desarrollado por ley para ser aplicado, y que, debido a la omisión no pueden ser directamente aplicados, ya que, para ser exigibles, los contenidos constitucionales requieren de la promulgación de una ley. Constatada la omisión por el Tribunal Constitucional, que es el competente para conocer de la acción, éste informará al órgano legislativo, recomendándole la corrección pertinente. En esas legislaciones no tiene carácter coercitivo la sentencia que sobre ello recaiga, resultando, más bien, una forma de presión política.

Parte de la doctrina citada, al referirse a los efectos de la sentencia que declare la inconstitucionalidad por omisión del órgano legislativo, considera que la misma debería llenar, transitoriamente, el vacío legislativo producto de la omisión, lo que otros consideran una invasión, por el poder judicial, de las atribuciones que la misma constitución otorga, con exclusividad, al poder legislativo. La legitimación activa para el ejercicio de esta acción en el derecho portugués recae en el Presidente de la República, en el Ombudsman y en los presidentes de las asambleas legislativas regionales.

La Constitución Brasilera de 1988, contempla la inconstitucionalidad por omisión en su sentido amplio. Establece dicho texto, que una vez declarada por el Supremo Tribunal Federal, la inconstitucionalidad del órgano por omisión de dictar medida que torne efectiva determinada norma constitucional, se le hará conocer al poder competente para que adopte las providencias necesarias, tendentes a hacer eficaz el precepto constitucional, lo cual, de tratarse de un órgano administrativo, deberá efectuar en un plazo máximo de treinta días. De tratarse de un órgano distinto a los órganos administrativos, el Supremo Tribunal se limita a hacer del conocimiento del órgano de que se trate, la declaratoria de inconstitucionalidad con el objeto de que éste corrija la omisión. Se requiere, en todo caso, que la inactividad del órgano competente, concrete el incumplimiento de una obligación de dictar normas jurídicas o de realizar una determinada conducta en desarrollo de algún precepto concreto de la Ley Fundamental y que esa inactividad haga ineficaz un específico precepto constitucional (no principios o fines del Estado). La normativa que regula la acción comentada, requiere la audiencia del Procurador y restringe la legitimación para ejercerla al Presidente, Mesa del Senado Federal, Mesa de la Cámara de los Diputados, Mesa de una Asamblea Legislativa, Gobernador de un Estado, Procurador, C.F. de la Orden de los Abogados, un partido político con representación en el Congreso o una confederación sindical o entidad de clase de ámbito nacional. Los efectos de la sentencia que declare la inconstitucionalidad del órgano legislativo es meramente declarativa. No se prevé mecanismo ad hoc para la ejecución de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de los otros órganos del Poder Público. El derecho brasilero contempla, también el mandado de Injuncao, mecanismo de control de la inconstitucionalidad por omisión realizado en forma concreta y no de manera abstracta como en el caso de la acción de inconstitucionalidad antes referida. Este recurso es concedido a nacionales y extranjeros residentes, cuando la falta de norma reguladora imposibilite el ejercicio de los derechos, libertades y prerrogativas constitucionales inherentes a la nacionalidad, la soberanía y la ciudadanía de tal manera que ellos sean inexigibles. La competencia para conocer del recurso no está limitada al Supremo Tribunal Federal.

En Costa Rica, el derecho constitucional positivo prevé la acción de inconstitucionalidad por omisión y su regulación se asemeja a la contemplada en el derecho constitucional brasilero.

No existe esta acción en el derecho positivo español, no obstante, el Tribunal Constitucional ha admitido su existencia al afirmar que ella existe sólo cuando la Constitución impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y el legislador no lo hace en el tiempo estipulado o razonable. Otras doctrinas extranjeras, como la alemana, la italiana y la peruana se refieren, también, a la acción comentada.

EN LA CONSTITUCIÓN VENEZOLANA DE 1999

El numeral 7 del artículo 336 de la Constitución vigente, consagra, por primera vez en el derecho venezolano, la institución de la declaratoria de inconstitucionalidad de la omisión en que incurra el Poder Legislativo cuando no ha dictado las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución.

En efecto, establece la norma citada que es atribución de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia “7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección”.

Le atribuye directa e inequívocamente la norma constitucional antes transcrita, la competencia para el conocimiento de la acción de inconstitucionalidad por omisión, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, determinando ella, la inconstitucionalidad, no de un acto, sino de la conducta negativa, de la inercia o inactividad en que haya incurrido algún órgano del poder legislativo al no adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al cumplimiento de una obligación suya de dictar una norma o una medida indispensable (lo que implica la eficacia limitada del precepto constitucional) para garantizar el cumplimiento de la Constitución. De acuerdo con la norma, el efecto de la declaratoria (y de la sentencia que la contenga) es el establecimiento de un plazo para corregir la inconstitucionalidad declarada. Podrá el juzgador, “de ser necesario”, establecer “los lineamientos de su corrección”. No aparece limitada en la norma constitucional, la iniciativa para activar el control de constitucionalidad que significa la declaratoria de inconstitucionalidad a que nos referimos, tampoco aparece determinada la legitimación activa para la interposición de la acción, ni señala la norma el alcance de los lineamientos para la corrección de la omisión, los que parecen quedar al arbitrio de la Sala Constitucional, ajustados a derecho.

DE LA COMPETENCIA

En el presente caso, los accionantes han interpuesto la acción de declaratoria de inconstitucionalidad de la omisión de órgano legislativo, contra la Asamblea Nacional, por la presunta omisión en que ella habría incurrido de dictar leyes de las determinadas en las disposiciones transitorias tercera y cuarta de la Constitución, dentro de los plazos allí señalados.

De conformidad con el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución, corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la atribución de declarar inconstitucional el supuesto de inactividad en que haya incurrido alguno de los órganos del poder legislativo, sea Municipal, Estadal o Nacional, en consecuencia esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, asume el conocimiento de la presente causa, y así se declara.

DEL PROCEDIMIENTO APLICABLE

De la norma constitucional antes transcrita se infiere la necesidad de establecer el procedimiento necesario para hacer efectiva la disposición constitucional, esto es, aquel relativo a la acción de inconstitucionalidad por omisión, función que corresponde a los órganos legislativos del Estado y que no ha sido ejecutada. No obstante, esta Sala ha asentado, como ahora lo reitera, que la normativa constitucional debe ser, en principio y salvo obstáculo insuperable, aplicada de inmediato, por lo que, de conformidad con la facultad que le deriva el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Sala determina que, mientras no se haya establecido por ley el procedimiento propio de la acción de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo en el cumplimiento de una obligación constitucional, se le aplicará a tal pretensión el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para los juicios de nulidad de los actos de efectos generales -provenientes de su naturaleza-.

DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA Y EL INTERÉS PROCESAL

En primer lugar, pasa esta Sala a examinar la legitimación necesaria para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión de órgano legislativo, respecto de lo cual observa :

En el presente caso, los accionantes han intentado la acción de inconstitucionalidad contra la omisión en que habría incurrido la Asamblea Nacional al no dictar dentro de los plazos establecidos, las leyes de aquellas que determinan, de manera precisa y concreta, las Disposiciones Transitorias Tercera y Cuarta de la Constitución, invocando como fundamento de su interés y legitimación para ejercerla, la participación protagónica del ciudadano en los asuntos públicos a que alude la Constitución; el deber de colaborar en el restablecimiento de la efectiva vigencia de la Constitución, a tenor del artículo 333 eiusdem, ante lo que denominan “una eventual derogatoria tácita y parcial” que vendría efectuando el poder legislativo nacional contra la normativa constitucional; y el artículo 22 de la Constitución, en concordancia con el artículo 51 eiusdem, aduciendo obrar en beneficio del interés público como abogados en ejercicio.

Ha sido criterio de la extinta Corte Suprema de Justicia, en Pleno, acogido por esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que el ejercicio de la acción popular de inconstitucionalidad no requiere de mayores exigencias en la legitimación para poder actuar por lo que cualquier persona, natural o jurídica, posee la legitimación para ejercerla. La acción de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo podría considerarse como una subespecie, de reciente creación, de la acción popular de inconstitucionalidad, atendiendo a lo cual, considera esta Sala, que en el presente caso debe aplicarse el criterio antes referido, y así se declara.

Atendiendo a lo expuesto, esta Sala considera a los recurrentes legitimados para ejercer la presente acción, y así se declara.

Así, atendiendo a la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y a la jurisprudencia, esta Sala considera a los accionantes legitimados para ejercer la presente acción, y así se declara.

DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

Establecido lo anterior, esta Sala observa que en el caso de autos, no está presente ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicables a todas las solicitudes o demandas intentadas ante este Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, con base en lo anterior, esta Sala Constitucional admite la acción de inconstitucionalidad por omisión cuanto ha lugar en derecho y, en consecuencia, se ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento, de conformidad con los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Decisión

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Admite, cuanto ha lugar en derecho, la presente acción de inconstitucionalidad ejercida el 17 de octubre de 2001, por A.A.N. y G. deV., contra omisión que se imputa a la Asamblea Nacional.

1. - Ordena la notificación, por oficio, del Presidente de la Asamblea Nacional, órgano contra el cual se interpuso la presente causa. Dicha notificación deberá estar acompañada de copia del escrito que contiene la solicitud de nulidad. Así mismo se ordena emplazar a todo interesado mediante cartel, el cual será publicado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, en uno de los medios impresos que considere dicho Juzgado de mayor circulación; todo de conformidad con el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Igualmente se ordena la notificación de la presente decisión al Procurador General, al Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo.

2.- Se concede un término de sesenta (60) días continuos contados a partir del día siguiente a aquel en que conste en autos haberse realizado la última de las notificaciones o la publicación del Cartel que han sido ordenadas, para que las partes puedan presentar los alegatos y pruebas que estimen pertinentes, de conformidad con el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

3.- Concluido el término probatorio, la Sala, conforme al artículo 118 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone de treinta (30) días hábiles contados a partir de la fecha de conclusión de la relación, para dictar su decisión, a menos que la complejidad y naturaleza del asunto exija mayor término.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 09 días del mes de julio de dos mil dos. Años: 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente de la Sala,

IVÁN RINCÓN URDANETA El Vicepresidente-Ponente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO

A.J.G.G.

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N°: 01-2337

J.E.C.R./