Sentencia nº 01231 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 2 de Diciembre de 2010

Fecha de Resolución 2 de Diciembre de 2010
EmisorSala Político Administrativa
PonenteEmiro Antonio García Rosas
ProcedimientoRecurso de Nulidad

ACCIDENTAL

Magistrado Ponente: E.G.R.

Exp. Nº 2005-5479

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 01 de noviembre de 2005, el abogado M.E.A.M. (IMPREABOGADO Nº 70.765), actuando como apoderado judicial del ciudadano R.A.V.M. (cédula de identidad N° 5.122.587), interpuso recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 01-00-000185, de fecha 03 de agosto de 2005, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante el cual se confirmó la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de cinco (5) años, acordada por Resolución N° 01-00-097 de fecha 30 de marzo de 2005.

Por auto de fecha 03 de noviembre de 2005 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.

En fecha 13 de diciembre de 2005 los abogados I.D.V.M.V., E.M.C. DE BOSCHETTI, P.E. ZARRAGA FLORES y M.I. SOTO CARPIO (número del INPREABOGADO 24.744, 12.528, 49.685 y 107.080), en representación de la Contraloría General de la República, consignaron escrito de oposición a la solicitud de amparo cautelar.

Por diligencia de fecha 9 de mayo de 2006 el apoderado judicial del ciudadano R.A.V.M., solicitó decisión respecto de la medida cautelar.

En fecha 25 de mayo de 2006 el Magistrado Hadel Mostafá Paolini se inhibió de conocer la presente causa, por estar incurso en la causal prevista en el numeral 15 del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.

Por auto dictado el 6 de junio de 2006 la Presidenta de la Sala declaró procedente la inhibición y ordenó convocar al respectivo suplente o conjuez.

Hecha la convocatoria a la Primera Conjueza de esta Sala, M.L.A.L., fue aceptada por comunicación de fecha 27 de junio 2006.

En fecha 26 de septiembre de 2006 el representante judicial del ciudadano R.A.V.M. solicitó decisión en la presente causa.

Por acta del 29 de noviembre de 2006 se constituyó la Sala Accidental que habría de conocer el presente asunto, y se designó ponente a la ciudadana M.L.A.L., en su carácter de Primera Conjueza de la Sala, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

En fecha 12 de junio de 2007 el representante judicial del ciudadano R.A.V.M. solicitó decisión en la presente causa.

A través de la sentencia N° 01687 de fecha 17 de octubre de 2007 esta Sala Político-Administrativa se declaró competente para conocer el recurso de nulidad interpuesto, lo admitió de manera preliminar y declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional ejercida por la parte actora.

Mediante diligencia del 6 de noviembre de 2007 el recurrente confirió poder apud acta al abogado D.M. MOYA-OCAMPOS (INPREABOGADO Nº 82.727).

En esa misma fecha el apoderado judicial del recurrente, presentó escrito mediante el cual se dio por notificado, en nombre de su representado, de la sentencia interlocutoria que fuera dictada en la presente causa, en fecha 17 de octubre de 2007, registrada bajo el Nº 01687; asimismo, solicitó aclaratoria de dicho fallo.

Mediante diligencia del 22 de abril de 2008 el recurrente otorgó poder apud acta al abogado J.V.H. (INPREABOGADO Nº 64.815).

Por diligencia de esa misma fecha el recurrente asistido por el abogado J.V.H. revocó el poder apud acta otorgado al abogado Diego MOYA-OCAMPOS.

En diligencia del 22 de abril de 2008 los ciudadanos David UZCÁTEGUI CAMPINS, R.A.V.M. y W.C. (números de cédula de identidad 11.311.776, 5.122.587 y 5.965.717) asistidos por el abogado J.V.H. consignaron revocatoria del poder que fuera otorgado a los abogados I.P.M. y Eduardo ARCHILA MORALES.

Mediante decisión Nº 00438 del 1 de abril de 2009, la Sala declaró Procedente la solicitud de rectificación y subsiguiente ampliación del fallo N° 01687 de fecha 17 de octubre de 2007, efectuada por el abogado Diego MOYA-OCAMPOS PANZERA, actuando en su condición de apoderado del ciudadano R.A.V.M. y en consecuencia se corrigió el error material en el que incurrió el referido fallo en los términos expuestos en la motiva de dicha decisión. Asimismo, se declaró improcedente en lo que respecta al segundo aspecto identificado como punto “B” de la solicitud de aclaratoria, concerniente a establecer si al Contralor General de la República le es dado o no dictar actos de carácter sancionatorios, aplicando lo dispuesto en los artículos 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

El 9 de julio de 2009 el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió definitivamente el recurso interpuesto y ordenó notificar a las ciudadanas Fiscala General de la República, Procuradora General de la República y Contralor General de la República. Asimismo, ordenó se librara el cartel a que se refiere el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela aplicable ratione temporis, al tercer (3er.) día de despacho siguiente a aquel en que constaran en autos las notificaciones ordenadas.

Mediante oficio Nº 08-01-1646 del 6 de octubre de 2009 recibido el 8 de octubre de ese año la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República informó que en fecha 8 de diciembre de 2006 había remitido el expediente administrativo a esta Sala.

El 14 y 21 de de 2006 se dejó constancia de la notificación de la Fiscala General de la República, del Contralor General de la República y del Procurador General de la República, respectivamente.

En fecha 17 de noviembre de 2009 el Juzgado de Sustanciación de esta Sala expidió el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado, publicado y consignado.

El 16 de marzo de 2010 se dio por concluida la sustanciación de la causa y se acordó pasar el expediente a la Sala.

El día 6 de abril de 2010 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado E.G.R. y se fijó el tercer (3er.) día de despacho para comenzar la relación.

El 13 de abril de 2010 se fijó el acto de informes para el décimo (10°) día de despacho siguiente, a las doce y media de la tarde (12:30 p.m.). Posteriormente, el 5 de mayo de 2010 se difirió para el día jueves 28 de octubre de 2010 a las 12:30 a.m.

Por auto del 13 de julio de 2010 se dio cuenta en Sala, y se fijó un lapso de (30) días de despacho para que las partes presentaran sus informes escritos, de conformidad con lo previsto en la disposición transitoria cuarta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 14 de octubre de 2010 la abogada E.M. TORRES CASTRO (INPREABOGADO el N° 39.288), actuando en representación del Ministerio Público, consignó la opinión de ese Organismo.

En fecha 20 de octubre de 2010 los abogados I.D.V.M.V. y C.L.M.G. (números del INPREABOGADO 24.744 Y 101.960), actuando en representación de la Contraloría General de la República, consignaron escrito.

El 27 de octubre de 2010 el apoderado judicial del recurrente presentó el correspondiente escrito de informes.

El 28 de octubre de 2010 dando cumplimiento a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se dijo “Vistos”.

Realizado el estudio de las actas procesales que cursan en autos, esta Sala Político-Administrativa pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En fecha 1 de noviembre de 2005 el abogado M.E.A.M., actuando como apoderado judicial de R.A.V.M., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución Nº 01-00-000185 de fecha 3 agosto de 2005 dictada por el Contralor General de la República, con fundamento en las consideraciones de hecho y de derecho que de seguidas se exponen:

Que en fecha 3 de mayo de 2005 su representado fue notificado de la Resolución No. 01-00-097 de fecha 30 de marzo de 2005, dictada por el Contralor General de la República, mediante la cual se le impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años, en virtud del auto decisorio de fecha 26 de octubre de 2004, mediante el cual el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República ardey mediadeclaró su responsabilidad administrativa, quien se desempeñaba como Concejal de la Cámara del Municipio Baruta del Estado Miranda, durante el ejercicio fiscal 2002, “…Por haber aprobado el pago de 116 órdenes de pago (…) para la cancelación de sueldos al personal municipal, sin que las mismas hubiesen sido sometidas al correspondiente control previo al pago, que correspondía ejercer a la Contraloría Municipal, amparados bajo un supuesto de emergencia para solventar el atraso del pago de los sueldos de los trabajadores del Municipio Baruta…” y “…Por haber aprobado la orden de pago especial N° 0115 S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs.21.450.000,00), por concepto de pago de dietas a los concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en un monto quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 975.000,00), en contravención a las normas del Régimen Transitorio aplicables, donde se especificaba que dichos pagos debieron ascender a un monto mensual máximo de CUATROCIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 403.200,00)…” , y con base en el dispositivo contenido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. (Resaltado de la cita).

Que contra el referido acto se interpuso recurso de reconsideración en fecha 15 de noviembre de 2004, el cual fue declarado sin lugar el 13 de diciembre de 2004, quedando firme en vía administrativa la declaratoria de responsabilidad del accionante.

Que fue confirmado mediante la Resolución N° 01-00-000185 del 03 de agosto de 2005, al exponer los fundamentos por los cuales se había desestimado el recurso de reconsideración ejercido contra aquél.

Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, “constituye una verdadera manifestación de la potestad administrativa sancionatoria”, para imponer de manera exclusiva y excluyente las sanciones allí previstas.

Que a pesar de esa potestad, la sanción no puede ser aplicada en forma automática y subsiguiente a la sanción principal, sino que debe ser consecuencia de un “…análisis previo, exhaustivo y expreso acerca de la ‘gravedad’ de la irregularidad principal, para lo cual el Contralor debe atenerse a los indispensables parámetros de racionalidad, proporcionalidad y adecuación que enmarcan cualquier tipo de potestad discrecional…” (Resaltado de la cita).

Que para la fecha en la cual se dictó la resolución impugnada, el control previo ya no constituía un supuesto generador de responsabilidad administrativa, puesto que fue suprimido en el artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Que al no encontrarse firme el acto mediante el cual se impuso al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, ha debido el Contralor General de la República “…dar cumplimiento al artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en base al principio pro homine, aplicar retroactivamente y de manera concordada, las disposiciones contenidas en el artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y numeral 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con el objeto de declarar que la sanción impuesta debía ser revocada, en función de la aplicación plena del principio constitucional de in dubio pro reo…”.

Que por tal motivo solicitó la desaplicación del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal por control difuso, “por colidir su aplicación para el caso concreto con las disposiciones contenidas en los artículos 23 y 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela sobre Derechos Humanos”, en concordancia con el artículo 9 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Resaltado de la cita).

Que “no se consideró para la imposición de las sanciones accesorias, que los Concejales del Municipio Baruta del Estado Miranda reintegraron al T.M. las cantidades que la Contraloría General de la República estimó como exceso en lo que respecta al pago de dietas”.

Que “la sanción accesoria de inhabilitación”, no puede atender a la tesis de la responsabilidad objetiva, pues una de las condiciones para su aplicación es la determinación de la gravedad de la irregularidad cometida.

Que al aplicar a su representado la sanción accesoria de inhabilitación se rompió con el principio de proporcionalidad, racionalidad y adecuación, pues no se graduó la gravedad de la irregularidad cometida, cuando la sanción principal apenas consistió en la imposición de una multa, ya que no se hizo un análisis exhaustivo de su procedencia, y pese a no haberse producido daño patrimonial ni mal manejo de fondos públicos.

Que “si los `supuestos generadores de responsabilidad administrativa´ previstos para la aplicación de sanciones principales tienen naturaleza `objetiva´, ¿sobre la base de qué parámetros podría el Contralor General de la República, considerar que determinada irregularidad es grave o no a fin de imponer las sanciones de suspensión, destitución e inhabilitación?”.

Que la aplicación de sanciones accesorias queda excluida cuando se hayan impuesto sanciones principales sustentadas en supuestos de responsabilidad objetiva.

Que las Resoluciones Nros. 01-00-000185 y 01-00-097 deben ser anuladas, pues se rompió con los principios de proporcionalidad, racionalidad y adecuación, además de desatenderse al de culpabilidad y como consecuencia de ello, se vulneró flagrantemente el debido proceso.

Que “no habiendo existido daño patrimonial, mal manejo de fondos públicos, ni habiendo quedado demostrada la intencionalidad; habiéndose reintegrado el dinero supuestamente pagado en exceso por concepto de dietas; habiéndose expresado en el Auto Decisorio que impone la sanción principal, que durante los tres años anteriores a aquél en que se cometió la infracción no se había incurrido en falta que ameritara la imposición de multas, ¿Cómo pudo imponerse la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas?, si ni siquiera existe la más mínima presunción de que a futuro y en razón de su conducta, el hoy sancionado incurrirá en un comportamiento irregular”.

Que transcurrieron ciento ochenta y nueve (189) días desde la fecha en el cual fue resuelto el recurso de reconsideración, ejercido contra el auto decisorio mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente, hasta el momento que adquirió eficacia la sanción accesoria de inhabilitación, es decir, cuando fue notificado.

Que lo anterior, aunado a la posición del Contralor, según la cual, a falta de disposición expresa que fije la oportunidad para la imposición de la sanción de inhabilitación, cuenta con un lapso de prescripción de cinco (5) años, atenta contra el “derecho fundamental a la seguridad jurídica, tutela judicial efectiva (oportunidad, certeza y unidad de la decisión) y al principio de confianza legítima”.

Que en estos casos, lo accesorio no es el acto administrativo contentivo de la sanción, sino la sanción en sí misma, siendo lo propio entonces, como sucede en materia penal, que exista sólo una decisión que contenga la sanción principal y la accesoria, “…para así preservar la garantía de unidad de la decisión, seguridad jurídica, debido proceso, y en general, tutela judicial efectiva” (Resaltado de la cita).

Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “…[reguló] el único y especial procedimiento establecido en la Ley para la declaratoria de responsabilidad administrativa e imposición de multas, [partiendo] del hecho de que como regla general, [es] el Contralor quien [debe] tramitarlo y decidirlo, en razón de lo cual [previó] expresamente (…) que las sanciones accesorias a que hubiere lugar, deben imponerse sin que medie ningún ‘otro’ procedimiento distinto a aquél donde se impuso la sanción principal…” (Resaltado de la cita).

Que el acto impugnado está viciado de falso supuesto, pues el Contralor General de la República “…jamás tomó en consideración los hechos significativos para la aplicación de la sanción accesoria de inhabilitación, sobre la base de un estudio exhaustivo acerca de la existencia cierta de una grave irregularidad determinada mediante parámetros de racionalidad, proporcionalidad y adecuación, con respecto a la sanción principal…”; sino que por el contrario, los pagos ordenados, hecho generador de la declarada responsabilidad administrativa del actor, respondían a compromisos ciertos y debidamente causados; no hubo anormalidades en el manejo del presupuesto del Municipio Baruta del Estado Miranda, respecto a la correspondiente partida para gastos de personal y finalmente, hubo ausencia de daño patrimonial.

Que contrariamente a lo señalado en las Resoluciones Nros. 01-00-097, en el Auto Decisorio donde se estableció la sanción principal, se afirmó que:

  1. `…en ningún momento ni estado de la causa, se ha puesto en entredicho o se ha refutado en alguna forma, que tales pagos no responden a compromisos ciertos y debidamente causados…´

  2. `…en ninguna de las actas que conforman el presente expediente, se evidencia algún tipo de anormalidades en el manejo del presupuesto del Municipio Baruta del Estado Miranda, respecto de la partida 4.01 correspondiente a gastos de personal´.

  3. `…los hechos imputados, subsisten no obstante la intencionalidad que pudo mediar en ambas situaciones, y a pesar de la ausencia de daño patrimonial…´

    Que “cuando en la Resolución No. 01-00-097 se afirma que existió mal manejo de los fondos públicos y daño patrimonial, se incurrió –tal y como se dijo en el respectivo reconsideración- en el vicio de falso supuesto, pues en el Auto Decisorio de fecha 26 de octubre de 2004 – también fundamento de la Resolución No. 01-00-000185 según las propias palabras del Contralor General-, se afirma absolutamente todo lo contrario” (Resaltado de la cita).

    Que incurre también en el vicio de falso supuesto el Contralor General de la República al dictar el acto impugnado, cuando afirma que es imposible que en un mismo acto sean impuestas sanciones principales y accesorias, empleando como excusa los procedimientos sancionatorios decididos por órganos de control fiscal distintos a la Contraloría General de la República, supuesto inaplicable al presente caso, por ser el recurrente para el momento en el que se le siguió el respectivo procedimiento administrativo, un funcionario de alto nivel en ejercicio, siendo competencia del Contralor General de la República su declaratoria de responsabilidad.

    Que configura también el comentado vicio de falso supuesto, el hecho de que el Contralor General de la República se limitara a “…verificar el aspecto cuantitativo que informa la aplicación de una sanción en función de la infracción, haciendo completa abstracción del elemento cualitativo…”, sin exceder el término medio para fijar el lapso en el se ejecutaría la sanción de inhabilitación, no tomando en cuenta que la sanción principal fue asumida con base en un hecho que, para el momento de imponer la sanción accesoria, ya no era un supuesto generador de responsabilidad administrativa, que los pagos autorizados correspondían a compromisos ciertos y debidamente causados y que no hubo anormalidades en el manejo del presupuesto del Municipio Baruta del Estado Miranda.

    Que por las razones expuestas debe ser declarada la nulidad de las Resoluciones N° 01-00-097 y 01-00-000185 de fechas 30 de marzo y 3 de agosto de 2005 respectivamente, dictadas por el Contralor General de la República, mediante las cuales se impuso a su representado la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años.

    II

    ACTO ADMINISTRATIVO RECURRIDO

    En el presente caso, se solicita la nulidad de la Resolución N° 01-00-097 del 30 de marzo de 2005 mediante la cual se inhabilitó para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años al ciudadano R.A.V.M. y, en consecuencia de la Resolución Nº 01-00-000185 de fecha 3 de agosto de 2005, que confirmó referida la inhabilitación.

    En dicho acto administrativo, la Contraloría General de la República resolvió, lo siguiente:

    Resolución N° 01-00-097 de fecha 30 de marzo de 2005

    REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

    CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

    Resolución

    N° 01-00-097

    Caracas, 30 MAR. 2005

    CLODOSBALDO RUSSIÁN UZCÁTEGUI

    Contralor General de la República

    CONSIDERANDO

    Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, vigente a partir del 1º de enero de 2002, le atribuye la competencia al ciudadano Contralor General de la República, de manera exclusiva y excluyente, para que una vez firme en sede administrativa la decisión que declara la responsabilidad, y sin que medie ningún otro procedimiento, imponga al funcionario público o particular declarado responsable, un régimen de sanción disciplinaria donde opera la proporcionalidad de la medida atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, que va desde la suspensión del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses, hasta la destitución y/o la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, incluso por un máximo de quince (15) años.

    CONSIDERANDO

    Que mediante auto decisorio de fecha 26 de octubre de 2004, suscrito por el ciudadano A.E.P.A., en su carácter de Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, en uso de las atribuciones delegadas a través de la Resolución Nº 01-00-218 de fecha 21 de julio de 2004, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.987 de fecha 26 de julio de 2004, declaró la responsabilidad administrativa, entre otros, del ciudadano R.A.V.M., titular de la cédula de identidad Nº 5.122.587, quien se desempeña como Concejal de la Cámara del Municipio Baruta del Estado Miranda, durante el ejercicio fiscal 2002, por los hechos que se citan seguidamente: 1) Por haber aprobado el pago de 116 órdenes de pago discriminadas a los 37 al 39 del auto de inicio de la presente causa, para la cancelación de sueldos al personal municipal, sin que las mismas hubiesen sido sometidas al correspondiente control previo al pago que correspondía ejercer a la Contraloría Municipal, amparados bajo un supuesto de emergencia para solventar el atraso de pago de los sueldos de los trabajadores del Municipio Baruta, desencadenado con ello el incorrecto manejo de los fondos públicos municipales, hecho este que una vez verificado fue subsumido en el supuesto de responsabilidad administrativa dispuesto en el numeral 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y 2) Por haber aprobado la orden de pago especial Nº 0115 S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs. 21.450.000,00), por concepto de pago de dietas a los concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta desde el 1 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en un monto quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 975.000,00), en contravención a las normas del Régimen Transitorio aplicables, donde se especificaba que dichos pagos debieron ascender a un monto mensual máximo de CUATROCIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 403.200,00), por lo cual existía un monto cancelado por encima de lo dispuesto por la norma de DIECISIETE MILLONES CATORCE MIL OCHOCIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 17.014.800,00), conducta esta que una vez verificada fue subsumida en el supuesto de responsabilidad administrativa contenido en el numeral 7 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

    CONSIDERANDO

    Que la decisión de fecha 26 de octubre de 2004, por la cual se declaró la responsabilidad administrativa, entre otros, del ciudadano R.A.V.M., titular de la cédula de identidad Nº 5.122.587, quedó respecto a él, firme en vía administrativa en virtud de haberse declarado en fecha 13 de diciembre de 2004, SIN LUGAR el Recurso de Reconsideración interpuesto en fecha 15 de noviembre de 2004.

    CONSIDERANDO

    La gravedad de la falta cometida, así como el daño causado al patrimonio público, para la fecha de la ocurrencia de los hechos sancionados en el referido auto decisorio de fecha 26 de octubre de 2004.

    RESUELVE

    De conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, vigente a partir del 1º de enero de 2002, imponer al ciudadano R.A.V.M., titular de la cédula de identidad Nº 5.122.587, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años, contados a partir de la notificación de la presente Resolución.

    Notifíquese al interesado (…)

    .

    Resolución N° 01-00-000185 de fecha 3 de agosto de 2005.

    REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

    CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

    N° 01-00-000185

    Caracas, 03 AGO. 2005

    Mediante escrito presentado el 20 de mayo de 2005, el ciudadano R.A. VALERA MONTILLA, (…) interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución Nº 01-00-097 de fecha 30 de marzo de 2005, dictada por quien suscribe, en ejercicio de las competencias exclusivas y excluyentes previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, mediante la cual acordó inhabilitarlo para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años, contados a partir de la fecha de notificación de la nombrada Resolución, en virtud de haber sido declarada su responsabilidad administrativa, en su condición de Concejal de la Cámara del Municipio Baruta del Estado Miranda, por auto de fecha 26 de octubre de 2004, emanado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República.

    …omissis…

    En efecto, la aplicación de la sanción que nos atañe no fue automática, sino que derivó de un previo análisis y ponderación de la entidad del ilícito cometido en atención a las responsabilidades que tenía atribuidas el recurrente en su condición de Concejal de la Cámara del Municipio Baruta del Estado Miranda, al haber aprobado las órdenes de pago para la cancelación de sueldos y dietas, sin que las mismas hubiesen sido sometidas al control previo al pago que correspondía ejercer a la Contraloría Municipal, así como la inobservancia a lo establecido en el artículo 3 del Decreto sobre el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, respectivamente (…).

    DECISIÓN

    Por las razones precedentemente expuestas, se declara SIN LUGAR el recurso de reconsideración interpuesto (…)

    .

    III

    ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

    Los abogados I.D.V.M.V. y C.L.M.G. representantes de la Contraloría General de la República expusieron que, en cuanto a la desaplicación al caso concreto del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por control difuso de la constitucionalidad, por colidir con los artículos 23 y 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe observarse:

    Que la procedencia de las sanciones accesorias previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dependen exclusivamente de la ponderación de la entidad de la falta cometida.

    Hacen mención a la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal sostenida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1.265 del 5 de agosto de 2008.

    Que el encabezado del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal no está dirigido a ningún funcionario en particular, sino que hace una enumeración de supuestos generadores de responsabilidad.

    Que en este caso se circunscribe a la omisión del control previo por parte de quien tenía encomendada la función de aprobar los pagos de nómina del Municipio Baruta, el recurrente, en su condición de Concejal de la Cámara Municipal de dicha municipalidad, según la normativa que rige su actividad como parte del Poder Legislativo local.

    Que en cuanto a la aplicación retroactiva del artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la falta de control previo no es el único supuesto generador de responsabilidad, tal y como lo ha sostenido la Sala Político Administrativa en varias oportunidades.

    Que en el presente caso se imputa además “…haber aprobado la orden de pago especial Nº 0115 S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs. 21.450.000,00), por concepto de pago de dietas a concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en un monto quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 975.000,00), en contravención a las normas del Régimen Transitorio aplicables (…)”.

    También, hacen mención a las decisiones Nº 00156 de fecha 1 de febrero de 2006 y la Nº 642 del 20 de mayo de 2009.

    Que es improcedente la solicitud de desaplicación por control difuso del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal pretendida por la parte recurrente así como la pretensión de aplicación retroactiva del artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

    Que no procede la supuesta violación de los derechos a la tutela judicial efectiva, seguridad jurídica y confianza legítima, observaron:

    Que el accionante ejerció plenamente su derecho constitucional al debido proceso, ya que se le notificó del inicio del procedimiento, así como de los hechos que se le imputaron, se le brindó la oportunidad de promover pruebas, contradecir argumentos, hacer alegatos, y finalmente, se notificó la decisión y se le informó con absoluta claridad las defensas que podía ejercer contra dicho acto y respetó los lapsos inherentes a la interposición y decisión del recurso administrativo.

    Que sí hubo racionalidad y proporcionalidad al emitir el acto impugnado, pues el Contralor General de la República, luego de un trabajo técnico intelectual, tomando en cuenta el grado de responsabilidad del recurrente y ponderando la entidad del ilícito y la gravedad de las irregularidades, resolvió imponerle una sanción por debajo de la media, prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

    Expresaron el criterio sostenido por la Sala Constitucional en la Sentencia Nº 1266 del 6 de agosto de 2008 y el de la Sala Político Administrativa en Sentencia Nº 642 del 20 de mayo de 2009.

    Que contrariamente a lo señalado por el accionante, no hubo una decisión tardía capaz de lesionar los principios constitucionales por él invocados, pues el Contralor General de la República impuso la sanción de inhabilitación dentro de un lapso razonable y posterior a la confirmatoria del auto de responsabilidad, esto es, 67 días hábiles entre ambas fechas.

    Que es un error de carácter sustancial pretender que en el presente caso la multa derivada de la declaratoria de responsabilidad administrativa y la sanción de inhabilitación estén contenidas en una sola providencia administrativa, ya que son actos emanados de autoridades distintas.

    Que tampoco procede el denunciado vicio de falso supuesto, pues la sanción de inhabilitación se impuso una vez que se dio por demostrada la circunstancia que configura el supuesto descrito en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, donde el análisis se circunscribe exclusivamente a la ponderación de la gravedad de la irregularidad o el ilícito cometido.

    IV

    OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

    El 19 de octubre de 2010, la abogada E.M. TORRES CASTRO en representación del Ministerio Público presentó opinión en el caso bajo análisis, en los siguientes términos:

    Que una vez declarada la responsabilidad administrativa, el Contralor General de la República, sin ningún otro procedimiento está facultado para acordar una sanción accesoria, en este caso, la inhabilitación.

    Que en cuanto a la oportunidad para dictar la referida sanción, “la ley no establece un tiempo determinado para decidir, salvo el lapso establecido en el artículo 103 que corresponde a la autoridad competente cuando tramita el procedimiento de responsabilidad administrativa, o sea, tanto en la etapa de investigación como en la etapa de determinación de responsabilidad administrativa”.

    Que luego del acto que declaró la responsabilidad administrativa, fue dictado “dos (2) meses y diecisiete (17) días” la sanción de inhabilitación.

    Que “la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, observó que no consta en el expediente administrativo, documentación que demuestre la evaluación de la Contraloría del Municipio Baruta, sobre la Alcaldía, a los fines de que la Contraloría Interna de la misma, ejerciera el control previo de los pagos emitidos por ésta; e igualmente, ningún otro soporte que evidencie la aprobación propiamente de tal circunstancia”.

    Que al aprobar“las órdenes de pago reseñadas en el expediente sin el debido control previo, incurrió en la responsabilidad establecida en los numerales 7 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.

    Que “la Contraloría General de la República aplicó a los hechos acontecidos la norma adecuada”.

    V

    CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

    Pasa esta Sala Político-Administrativa a decidir el caso sub judice, con base en las siguientes consideraciones:

    El accionante ejerció el recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar contra la Resolución N° 01-00-000185 de fecha 03 de agosto de 2005 dictada por el Contralor General de la República que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución N° 01-00-097 de fecha 30 de marzo de 2005, mediante la cual se impuso al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años.

    Los hechos generadores de responsabilidad fueron “…haber aprobado el pago de 116 órdenes de pago (…) para la cancelación de sueldos al personal municipal, sin que las mismas hubiesen sido sometidas al correspondiente control previo al pago que correspondía ejercer a la Contraloría Municipal, amparados bajo un supuesto de emergencia para solventar el atraso del pago de los sueldos de los trabajadores del Municipio Baruta…” y “…haber aprobado la orden de pago especial N° 0115 S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES CUATROSCIENTOS CINCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs.21.450.000,00), por concepto de pago de dietas a concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en un monto quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 975.000,00), en contravención a las normas del Régimen Transitorio aplicables, donde se especificaba que dichos pagos debieron ascender a un monto mensual máximo de CUATROCIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 403.200,00)…”.

  4. El apoderado judicial del ciudadano R.A.V.M. solicitó la desaplicación del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por control difuso de la constitucionalidad, por colidir con los artículos 23 y 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, contentivos de los principios de validez de los tratados, pactos y convenciones internacionales sobre derechos humanos suscritos y ratificados por Venezuela, irretroactividad de la Ley e in dubio pro reo, ya que, en su opinión, el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 9 del artículo 91 del citado texto legal, esto es, la omisión del control previo, estaba dirigido a los Contralores Municipales o sus delegatarios, no pudiendo ser aplicado extensiva o analógicamente el supuesto de la norma sancionatoria a Concejales.

    La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el aparte primero del artículo 334, consagra el control difuso de la constitucionalidad que debe ser aplicado de manera obligatoria por todos los Jueces de la República para asegurar la integridad de la Carta Magna, en el ámbito de sus competencias y conforme a las previsiones constitucionales y legales.

    De acuerdo con esta disposición se establece para todos los Jueces, el poder-deber de controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas la tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, desaplicando en los casos concretos que deban decidir, las leyes que estimen inconstitucionales. Por tanto, si bien en nuestro país se puede afirmar que existe una “jurisdicción constitucional”, concentrada en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no es menos cierto que por mandato expreso de la propia Constitución de 1999, se encuentra previsto el control difuso de la constitucionalidad de las normas legales como obligación para todos los Jueces de la República (Vid. TSJ/SPA. Sentencia N° 01353 de fecha 5 de noviembre de 2008, caso: A.M.D.D. vs. Contraloría General de la República).

    Ahora bien, el artículo cuya desaplicación se solicita es del tenor siguiente:

    Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes.

    En aquellos casos en que sea declarada la responsabilidad administrativa de la máxima autoridad, la sanción será ejecutada por el órgano encargado de su designación, remoción o destitución.

    Las máximas autoridades de los organismos y entidades previstas en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, antes de proceder a la designación de cualquier funcionario público, están obligados a consultar el registro de inhabilidades que a tal efecto creará y llevará la Contraloría General de la República. Toda designación realizada al margen de esta norma será nula

    .

    El artículo transcrito otorga facultad, exclusiva y excluyente, al Contralor General de la República para la aplicación de sanciones, una vez declarada la responsabilidad administrativa, y “sin que medie ningún otro procedimiento” acordar la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable; asimismo le otorga la facultad de imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.

    En este orden de ideas, debe esta Sala hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 1.265 de fecha 5 de agosto de 2008, publicada en la misma fecha, la cual declaró sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

    En la referida decisión, la Sala Constitucional de este M.T. estableció categóricamente (criterio ratificado mediante decisiones Nros. 1.266 y 1.270 del 6 y 12 de agosto de 2008, respectivamente) el carácter constitucional de ese precepto normativo, por considerar, entre otros aspectos, que:

    i) El procedimiento administrativo llevado por la Contraloría General de la República para el establecimiento de la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos investigados, comprende tres (3) etapas que garantizan el derecho a la defensa y el debido proceso de los imputados administrativamente; guardando así plena y efectiva compatibilidad con lo previsto en el artículo 49 constitucional.

    ii) El artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no puede reputarse como una norma penal en blanco debido a que la garantía de la tipicidad está plenamente satisfecha, en virtud de que el propio texto legal cuestionado prevé los hechos y conductas acreedoras de sanciones.

    iii) La Contraloría General de la República no debe desarrollar otro procedimiento adicional para la imposición de las sanciones accesorias como la inhabilitación, esto debido a que, con el sano desarrollo del procedimiento principal -tendente a la comprobación de la responsabilidad administrativa del imputado- se garantizan los derechos que asisten a los funcionarios públicos cuestionados.

    iv) No se ve tampoco afectado el principio non bis in idem, ya que no se trata de juzgar a un sujeto en más de una oportunidad por una misma conducta, sino de establecer una pena accesoria como consecuencia de una sanción impuesta por un solo hecho, cuestión plenamente avalada constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico.

    Valga acotar, que lo proferido por la Sala Constitucional en la comentada decisión se compadece perfectamente con el criterio que esta Sala Político-Administrativa ha venido sosteniendo pacífica y reiteradamente con relación a los alcances del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en las sentencias siguientes: N° 00868 del 21/07/04; N° 00217 del 07/02/07; 00738 del 17/05/07; N° 00808 del 30/05/07; N° 01383 del 01/08/07; N° 00595 del 14/05/08; 00742 del 19/06/08 y 00947 del 12/08/08, entre otras; de cuyo contenido se desprende que:

    i) La imposición de las sanciones disciplinarias a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, requiere como único presupuesto la declaratoria de responsabilidad administrativa. Es decir, dichas sanciones, aparte de la pecuniaria, son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, “sin que medie ningún otro procedimiento”, porque se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad.

    ii) En tal sentido, las medidas de suspensión sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación a que se refiere el artículo 105 eiusdem, viene precedida de un procedimiento, por lo que es dable afirmar que la relación entre la decisión de responsabilidad administrativa y las medidas disciplinarias en cuestión es de causa y efecto; de allí que el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa es el que motiva las sanciones disciplinarias previstas en la citada norma.

    iii) Por virtud de lo anterior, iniciar un nuevo procedimiento administrativo para la imposición de las sanciones establecidas en dicha norma sería un contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos hechos, se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad.

    Con fundamento en lo antes señalado, debe la Sala concluir que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal no vulnera en modo alguno los derechos y garantías consagradas en el Texto Fundamental, relativas al debido proceso, el derecho a la defensa, el principio de tipicidad de las sanciones y la prohibición de non bis in idem, tal como lo afirmó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al declarar sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra la referida norma.

    Así pues, esta Sala Político-Administrativa desestima la solicitud dirigida a desaplicar en el presente caso el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así se declara.

  5. Asimismo, esta Sala considera que el alegato referido a que la omisión del control previo estaba dirigido a los Contralores Municipales o sus delegatarios, no pudiendo ser aplicado extensiva o analógicamente el supuesto de la norma sancionatoria a Concejales, es un tema relacionado con el supuesto de procedencia para la declaratoria de responsabilidad, que ha debido ser invocado o resuelto en la oportunidad de impugnación de aquélla, pues luego de declarada, la procedencia de las sanciones accesorias previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dependen exclusivamente de la ponderación de la entidad de la falta cometida.

    Aunado a lo anterior, advierte la Sala que el encabezado del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es del tenor siguiente:

    (…) Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación (…)

    .

  6. La omisión del control previo (…).

    Ahora bien, es obvia la improcedencia de la pretensión del actor en este sentido, pues la norma en referencia no está dirigida a ningún funcionario en particular, sino que hace una enumeración de supuestos generadores de responsabilidad, en los cuales serán encuadradas las conductas irregulares de aquellos funcionarios que tengan una función específica relacionada con los mismos, en este caso, la omisión del control previo por parte de quien tenía encomendada la función de aprobar el pago de nómina del Municipio Baruta, entre ellos, el recurrente, en su condición de Concejal de la Cámara Municipal de dicha municipalidad, según la normativa que rige su actividad como parte del Poder Legislativo local.

    En consecuencia, esta Sala Político-Administrativa desestima la denuncia formulada. Así se declara.

  7. Denuncia el recurrente que el acto impugnado atenta contra los principios de proporcionalidad, racionalidad y adecuación, básicamente por haber sido dictado en forma automática luego de ser declarada su responsabilidad administrativa, sin que exista evidencia de que el Contralor General de la República hubiese realizado el análisis previo, exhaustivo y expreso acerca de la gravedad de la irregularidad que generó su declaratoria de responsabilidad, y que como consecuencia de ello se vulneró su derecho constitucional al debido proceso.

    En lo atinente a la denuncia de falta de proporcionalidad de la sanción de inhabilitación impuesta, para la Sala resulta pertinente hacer mención al contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone:

    Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.

    La referida norma establece que cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1666 de fecha 29de octubre de 2003).

    Aplicando los anteriores razonamientos al caso bajo examen, observa la Sala que mediante el acto administrativo recurrido el Contralor General de la República aplicó la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas a un funcionario previamente declarado responsable administrativamente, actuando dentro de los límites de competencia que le confiere el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; en este sentido, se encuentra satisfecha la exigencia de la norma antes transcrita, en lo que atañe a la adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma.

    En lo que respecta a la proporcionalidad, para la Sala, no es un hecho controvertido que el recurrente incurrió en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en los numerales 7 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, esto es, la ordenación de pagos de dietas con discrepancia de las normas que las consagran, y la omisión del control previo para 116 órdenes para el pago de sueldos al personal del Municipio Baruta; asimismo, el aludido artículo 105 eiusdem facultaba al Contralor para imponer la sanción de inhabilitación hasta por un máximo de quince (15) años.

    Ahora bien, advierte la Sala que el recurrente no actuó con la debida diligencia en el manejo de fondos de un ente territorial público, autorizando su erogación en contravención de la normativa correspondiente y omitiendo el control previo exigido legal y expresamente, para ese momento, para ordenar pagos de sueldos al personal municipal. En tal virtud, el Contralor inhabilitó al actor para el ejercicio de cargos públicos por un período de cinco (5) años; así, es claro al haber sido impuesta la sanción sólo en un tercio de lo permitido, que la autoridad contralora ponderó las circunstancias particulares del caso “…atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida…”.

    En efecto, estima la Sala que la sanción de inhabilitación no resulta desproporcionada en atención a la falta cometida, pues fue impuesta con la debida adecuación respecto al supuesto de hecho y los fines de la norma que la prevé, tomando en cuenta el grado de responsabilidad del recurrente y la gravedad de las irregularidades cometidas, por tanto, deben desecharse los alegatos de violación a los principios de proporcionalidad, racionalidad y adecuación. Así se declara.

  8. En lo que atañe a la aplicación retroactiva del artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que, en criterio de la parte actora, debió hacer el Contralor General de la República en función de la aplicación del principio pro homine, toda vez que, a su decir, la referida norma suprime el requisito de control previo, cuya omisión fue uno de los supuestos generadores de su declarada responsabilidad administrativa, se advierte, en primer lugar, que la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial N°37.347, de fecha 17 de diciembre de 2001), aplicable al caso de autos, prevé la omisión del control previo como hecho generador de responsabilidad administrativa, en efecto, dispone el numeral 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, lo siguiente:

    Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:

    …omissis…

    9. la omisión del control previo(…)

    (Destacado de la Sala).

    Asimismo, en anteriores oportunidades se han desechado idénticos argumentos, por no ser la falta de control previo el único supuesto generador de responsabilidad, como sucede en el presente caso, en el cual se imputa además “…haber aprobado la orden de pago especial N° 0115 S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs.21.450.000,00), por concepto de pago de dietas a concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en un monto quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 975.000,00), en contravención a las normas del Régimen Transitorio aplicables, donde se especificaba que dichos pagos debieron ascender a un monto mensual máximo de CUATROCIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 403.200,00)…”; en efecto, mediante decisión N° 00156, de fecha 01 de febrero de 2006 (caso: M.A.M.L.), la Sala dejó sentado, lo siguiente:

    (…) En el presente caso, el actor ejerce la acción de amparo cautelar por considerar que el acto recurrido, a saber, la Resolución N° 01-00-000193 emitida el 3 de agosto de 2005 por el Contralor General de la República, mediante la cual se ratificaron las sanciones de destitución del cargo de Gerente de Tesorería y Finanzas de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda y la de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años, impuestas al actor en la Resolución N° 01-00-099, vulneró sus derechos al debido procedimiento, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica, principio de legalidad y principio de unidad de la decisión.

    Concretamente señala como vulnerados los numerales 1, 5 y 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por no haber sido aplicada la excepción del in dubio pro reo al principio de irretroactividad de la ley; por vulnerarse el principio de proporcionalidad y racionalidad de la actividad administrativa, al no considerarse las circunstancias que rodeaban el caso al momento de imponer la sanción recurrida; y por haber emitido las sanciones cuestionadas en un acto distinto al auto decisorio de fecha 26 de octubre de 2004, emitido por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, en el que se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente conforme a los numerales 7 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

    Respecto a la aplicación de la excepción al principio de irretroactividad de la Ley contenida en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, observa la Sala lo siguiente:

    En el presente caso, la solicitud de aplicación de la excepción en referencia, es sustentada por el actor en que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal publicada en la Gaceta Oficial N° 38.204 del 8 de junio de 2005, no incluyó dentro de las atribuciones de los contralores municipales, el ejercicio del control previo a los compromisos y pagos de los egresos e ingresos de la Hacienda Pública Municipal respectiva, tal como lo contemplaba el ordinal 1° del artículo 95 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal.

    Así, aduce que no existiendo actualmente la obligación de realizar el referido control previo, no debía ser sancionado conforme al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tomando como base la declaratoria de responsabilidad administrativa que se le hiciera por la comisión del supuesto contemplado en el numeral 9 del artículo 91 eiusdem, a saber, la omisión del control previo.

    Con relación a este alegato, observa la Sala que en efecto la única excepción al principio de irretroactividad de la ley, es cuando ésta se aplica a situaciones consumadas en el pasado, por contener una regulación más favorable; en ese sentido el artículo 24 dispone expresamente que ‘Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cunado imponga menor pena’.

    En el presente caso, la determinación de la responsabilidad administrativa del recurrente por la comisión de las conductas previstas en los numerales 7 y 9 del artículo 91 eiusdem¸ fue realizada mediante el auto decisorio del 26 de octubre de 2004, antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.204 del 8 de junio de 2005.

    Asimismo, la imposición de las sanciones recurridas en el presente proceso, tuvo lugar antes de la publicación de la referida Ley, pues la Resolución N° 01-00-099 emitida por el Contralor General de la República es de fecha 30 de marzo de 2005, mientras que su ratificación, contenida en la Resolución N° 01-00-000193 del 3 de agosto de 2005, sí tuvo lugar con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

    Ahora bien, aun cuando para el momento en que fue ratificada la Resolución N° 01-00-099 ya se encontraba vigente la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que modifica la regulación del control fiscal en los entes municipales, es el caso, que las sanciones contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no sólo fueron aplicadas por la realización por parte del accionante de la conducta contemplada en el numeral 9 del artículo 91 eiusdem, sino que, como él mismo afirma en su escrito recursivo (lo cual además se evidencia de la copia del acto recurrido que cursa en autos), estuvo también motivada por la comisión de la falta contemplada en el numeral 7 del artículo 91 eiusdem, por haber ordenado el recurrente el pago de dietas a los concejales del Municipio Baruta del Estado Miranda en contravención a las normas contenidas en el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios.

    En tal sentido, visto que la omisión de control previo no fue el único supuesto que determinó la declaratoria de responsabilidad administrativa del accionante y, por ende, su sanción conforme a lo pautado en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la Sala desestima la denuncia de violación al derecho al debido procedimiento, por falta de aplicación de la excepción al principio de irretroactividad de la Ley, prevista en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide(…)

    .

    Por los motivos expuestos, y en atención al criterio contenido en la decisión parcialmente transcrita, el cual se ratifica en esta oportunidad, debe la Sala desechar la pretensión del recurrente en este sentido. Así se declara.

  9. Con respecto al argumento del accionante, según el cual está excluida la posibilidad de aplicar sanciones accesorias a aquellos casos de declaratoria de responsabilidad administrativa objetiva, basándose en el hecho de que para su procedencia es necesario determinar la gravedad de la irregularidad cometida tal como prescribe el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, esta Sala debe nuevamente precisar que la imposición de las sanciones disciplinarias a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, requiere, como único presupuesto, la declaratoria de responsabilidad administrativa.

    Es decir, dichas sanciones, aparte de la pecuniaria, son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, “sin que medie ningún otro procedimiento”, porque se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad.

    Es decir, que las medidas de destitución e inhabilitación a que se refiere el artículo 105 eiusdem, vienen precedidas de un procedimiento, por lo que es dable afirmar que la relación entre la decisión de responsabilidad administrativa y las medidas disciplinarias en cuestión es de causa y efecto; de allí, que el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa es el procedimiento que motiva las sanciones disciplinarias previstas en la citada norma.

    Por virtud de lo anterior, iniciar un nuevo procedimiento administrativo para la imposición de las sanciones establecidas en dicha norma sería un contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos hechos, se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad (Vid. sentencias de esta Sala números 00642 y 01516 del 20 de mayo y 21 de noviembre de 2009).

    En tal sentido, debe desecharse la denuncia formulada por la parte recurrente. Así se declara.

  10. El accionante también adujo que el Contralor General de la República tardó 189 días en imponerle la sanción accesoria de inhabilitación, luego de que haber quedado firme el auto decisorio mediante el cual fue declarada su responsabilidad administrativa, lo cual, en su criterio, atenta contra los principios de seguridad jurídica, tutela judicial efectiva, confianza legítima y en definitiva, el debido proceso.

    Al respecto juzga la Sala, que ante la ausencia de un lapso expreso para que el Contralor General de la República imponga las sanciones accesorias a las que alude el artículo 105 de la Contraloría General de la República, debe aplicarse de forma análoga un lapso general de prescripción; así, es menester destacar que la prescripción es una forma de extinción de la responsabilidad disciplinaria, de conformidad con la cual el transcurso de un tiempo contado a partir de la comisión de la falta sin que se iniciara la correspondiente averiguación, imposibilita al Estado para sancionar, en ese caso, la conducta prevista como infracción al ordenamiento.

    La doctrina y la jurisprudencia han justificado de diversas maneras la utilización de esta figura, invocando en algunos casos razones de seguridad jurídica, en virtud de la necesidad de que no se prolonguen indefinidamente en el tiempo situaciones de posible sanción, así como también razones de oportunidad, por cuanto el transcurso del tiempo podría vaciar de contenido el ejercicio de la potestad disciplinaria, entendida como medio para optimizar la actividad de la Administración (Vid. Sentencia 00681 del 07 de mayo de 2003).

    Ahora bien, como quedó anotado supra, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal no prevé expresamente un lapso de prescripción para la declaratoria de las sanciones accesorias contempladas en su artículo 105, luego de declarada la responsabilidad administrativa del funcionario de que se trate.

    Por tanto, estima la Sala procedente en estos casos, dada la especialidad de la materia, aplicar el lapso general de prescripción previsto en el artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, contando el término allí previsto a partir de la fecha de la declaratoria de responsabilidad; dicha norma es del tenor siguiente:

    114. Las acciones administrativas sancionatorias o resarcitorias derivadas de la presente Ley, prescribirán el término de cinco (5) años, salvo que en Leyes especiales se establezcan plazos diferentes.

    Dicho término se comenzará a contar desde la fecha de ocurrencia del hecho, acto u omisión que origine la responsabilidad administrativa, la imposición de la multa o la formulación del reparo; sin embargo cuando el infractor fuere funcionario público, la prescripción comenzará a contarse desde la fecha de cesación en el cargo ostentado para la época de ocurrencia de la irregularidad. Si se tratare de funcionarios que gocen de inmunidad, se contará a partir del momento en que ésta hubiere cesado o haya sido allanada. Si durante el lapso de prescripción el infractor llegare a gozar de inmunidad, se continuarán los procedimientos que pudieran dar lugar a las acciones administrativas, sancionatorias o resarcitorias que correspondan.

    En casos de reparos tributarios, la prescripción se regirá por lo establecido en el Código Orgánico Tributario.

    En atención a lo antes expuesto, no operó la prescripción de la acción disciplinaria en el presente caso, ya que el 26 de octubre de 2004 fue dictado por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección Especial de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, el auto mediante el cual se declaró responsable administrativamente al actor, y la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, fue impuesta el 30 de marzo de 2005, esto es, apenas cinco (5) meses después de declarada la responsabilidad del accionante, con lo cual queda evidenciado que no transcurrió el lapso previsto en la citada norma. Así se declara.

  11. En lo que respecta al alegato del recurrente, sobre que las sanciones accesorias deben estar previstas en el mismo acto mediante el cual se declara la responsabilidad administrativa, estima la Sala que carece totalmente de fundamento jurídico, pues no es suficiente argumentar a tal efecto que la norma contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal dispone que la imposición de las sanciones allí previstas se hará “…sin que medie ningún otro procedimiento…”, ya que dicha expresión alude, como se infiere del estudio integral del citado dispositivo, a que sólo se requiere para ello, realizar la ponderación de la entidad del ilícito cometido, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida.

    En este sentido, si bien ambos pronunciamientos pueden coexistir en un solo acto, como cuando es el propio Contralor General de la República la autoridad llamada legalmente a decidir sobre la responsabilidad administrativa de determinado funcionario, caso en el cual, eventualmente, luego de declarada aquélla, puede procederse de inmediato a imponer la sanción de inhabilitación, ello no implica que la imposición de sanciones accesorias deba ser inexorablemente declarada en el mismo acto de declaratoria de responsabilidad, como pretende el recurrente. Concluye así la Sala en la improcedencia de alegato examinado (Vid. sentencias de esta Sala números 00642 y 01516 del 20 de mayo y 21 de noviembre de 2009). Así se declara.

  12. Finalmente, denunció el recurrente la presunta existencia del vicio de falso supuesto, alegando en primer lugar, que este se configuraba en virtud de que el Contralor General de la República “…jamás tomó en consideración los hechos significativos para la aplicación de la sanción accesoria de inhabilitación, sobre la base de un estudio exhaustivo acerca de la existencia cierta de una grave irregularidad determinada mediante parámetros de racionalidad, proporcionalidad y adecuación, con respecto a la sanción principal…”.

    Para la Sala, los argumentos esgrimidos por el recurrente en esta oportunidad, nada tienen que ver con el falso supuesto de hecho, que en definitiva está referido a la causa o los motivos del acto, pues aquél al tratar de demostrar la existencia del pretendido vicio no aludió a la causa del acto, sino que tales argumentos reproducen la alegada violación al principio de proporcionalidad.

    Luego, arguye el accionante, que incurre también en el vicio de falso supuesto el Contralor General de la República al dictar el acto impugnado, cuando afirma que es imposible que en un mismo acto sean impuestas sanciones principales y accesorias, empleando como excusa los procedimientos sancionatorios decididos por órganos de control fiscal distintos a la Contraloría General de la República, porque –en su decir- ese supuesto es inaplicable al presente caso, por ser el recurrente para el momento en el que se le siguió el respectivo procedimiento administrativo, un funcionario de alto nivel en ejercicio, siendo competencia del Contralor General de la República su declaratoria de responsabilidad.

    Como fuese ya expuesto, no es un motivo para invalidar un acto, ni se incurre en falso supuesto al sostener lo contrario, es decir, que la declaratoria de responsabilidad y las sanciones accesorias derivadas de aquélla sean decididas en actos separados.

    Finalmente expone el actor, que configura también el comentado vicio de falso supuesto, el hecho de que el Contralor General de la República se limitara a “…verificar el aspecto cuantitativo que informa la aplicación de una sanción en función de la infracción, haciendo completa abstracción del elemento cualitativo…”, sin exceder el término medio para fijar el lapso en el que se ejecutaría la sanción de inhabilitación, no tomando en cuenta que la sanción principal fue asumida con base en un hecho que, para el momento de imponer la sanción accesoria, ya no era un supuesto generador de responsabilidad administrativa, que los pagos autorizados correspondían a compromisos ciertos y debidamente causados y que no hubo anormalidades en el manejo del presupuesto del Municipio Baruta del Estado Miranda.

    Considera la Sala que todas las anteriores afirmaciones fueron desestimadas en las líneas precedentes, y por tanto, se reproducen los razonamientos ya expuestos. En consecuencia, se desechan los alegatos sobre la presunta existencia del vicio de falso supuesto de hecho. Así se declara.

    Desestimados en su totalidad los alegatos esgrimidos contra la providencia administrativa impugnada, debe la Sala declarar sin lugar el recurso de nulidad incoado. Así finalmente se determina.

    VI

    DECISIÓN

    Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano R.A.V.M., contra la Resolución N° 01-00-000185, de fecha 03 de agosto de 2005 dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución N° 01-00-097, de fecha 30 de marzo de 2005, mediante la cual le fueron impuestas al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años. En consecuencia, queda firme el acto impugnado.

    Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, al primer (01) día del mes de diciembre del año dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

    La Presidenta,

    EVELYN MARRERO ORTÍZ

    La Vicepresidenta,

    YOLANDA J.G.

    Los Magistrados,

    L.I. ZERPA

    E.G.R.

    Ponente

    M.L.A.L.

    Conjueza

    La Secretaria,

    S.Y.G.

    En dos (02) de diciembre del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01231, la cual no está firmada por la Conjueza M.L.A.L., por motivos justificados.

    La Secretaria,

    S.Y.G.

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