Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 31 de Julio de 2014

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA

REGIÓN CENTRO NORTE

Valencia, 31 de Julio de 2014

204º y 155º

QUERELLANTE: Á.J.G.P., E.R.Á.C., R.I.Q.D., J.A.M.F., V.J.D.R., L.R.G. Y A.E.R.R..

QUERELLADO: Instituto Autónomo de Policía del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo.

MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial

EXPEDIENTE Nº: 7.201

-I-

BREVE RESEÑAS DE LAS ACTAS PROCESALES

De conformidad con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.522, de fecha 6 de septiembre de 2002 y con fundamento específico en el artículo 108, el Tribunal pasa a dictar sentencia prescindiendo de la narrativa, sin realizar transcripciones extensas de las actas, documentos y demás actos del proceso o citas doctrinales; haciéndolo en los siguientes términos:

Mediante escrito presentado en fecha dieciséis (16) de Marzo de 2001, por los ciudadanos Á.J.G.P., E.R.Á.C., R.I.Q.D., J.A.M.F., V.J.D.R., L.R.G. y A.E.R.R., titulares de la cédula de identidad Nros: 10.225.213, 12.930.424, 11.771.439, 14.045.080, 11.517.536, 8.179.206 y 12.315.455 respectivamente, debidamente asistidos por el ciudadano M.A.R.A., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 21.615, interpusieron Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra la Resolución de fecha veintidós (22) de Junio de 2000, emanada del Instituto Autónomo de la Policía Municipal los Guayos.

-II-

A L E G A T O S D E L A S P A R T E S

Alegatos de la parte Querellante:

Expone que en fecha trece (13) de Abril de 2000, el Director General de Policía Municipal de los Guayos abrió el expediente administrativo Nº 015-2000, por medio del cual se les imputa estar incursos en la causal contemplada en la letra E del artículo 42 de la Ordenanza sobre Policía Municipal de los Guayos, dado que supuestamente en fecha quince (15) de Diciembre de 1998, los querellantes paralizaron las actividades policiales y administrativas apoderándose de la Sede del Comando Principal, impidiendo así el normal desenvolvimiento de las actividades diarias.

Así mismo exponen que la Resolución ordena abrir el proceso disciplinario, dado que el Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte al acordar el A.C., les dejó abierta la posibilidad de iniciar los correspondientes procedimientos administrativos. Frente a ello explanan que en la oportunidad procesal contestaron y manifestaron la caducidad de la acción de conformidad con el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aunado a que consideran que no habían incurrido en la falta que se les imputa, ya que alegan que solo acataron las órdenes impartidas por el Director de turno J.Á..

Exponen que en fecha veintidós (22) de Junio de 2000 se dictó Resolución Nº 0001 por medio de la cual los destituyeron por haber incurrido en la causal del numeral 56 letra “d” y 61 letra “b” de la Ordenanza de Creación de la Policía Municipal de los Guayos; frente a ello exponen que interpusieron recurso de reconsideración y recurso jerárquico, operando el silencio negativo, por lo cual con base al artículo 131 y 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, interponen el Recurso de Nulidad contra la referido Resolución, alegando la falta de aplicación del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa y el artículo 4 del Código Civil, dado que considera que si la autoridad administrativa hubiere observado dicha normas, hubiere comprendido que desde el día quince (15) de Diciembre de 1998 hasta el trece (13) de Abril del 2000 habían transcurrido más de seis (06) meses, es decir, que había caducado el derecho de la administración de aplicar cualquier sanción administrativa.

Al respecto expone que en el supuesto de que lo procedente sea la prescripción y no la caducidad, la Resolución incurre en infracción del artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por indebida aplicación ya que estima que no se está creando ninguna obligación para los administrados con respecto al Órgano Administrativo, es decir no ha impuesto una obligación de dar hacer o no hacer en contra de los recurrentes, si no que consideran que tienen el carácter funcionarial y por ende son las normas que regulan nuestro estatuto funcionarial las que regulan todo nuestro quehacer, en tal sentido exponen que dado que ellos no son sujetos de una relación de carácter administrativo per-se, si no que como funcionarios están sujetos a unas obligaciones que le impone su carácter de funcionarios y no de particulares.

Adicionalmente a ello exponen que el acto administrativo incurre en la figura del falso supuesto, dado que supone que el “ÓRGANO JURISDICCIONAL les ordena abrir un procedimiento administrativo contra los funcionarios, cuando en realidad dicha decisión lo único que hace es decir, que el hecho de conceder el Amparo por violación al derecho a la DEFENSA, ello, no conlleva ningún pronunciamiento del TRIBUNAL en relación a los alegatos de la ACCIONADA, de que los funcionarios incurrieron en HUELGA y por ende en causal DESTITUCIÓN.”

En este mismo sentido expone que la Resolución incurre en el vicio mencionado, dado que da por probado que incurrieron en la apropiación de bienes del Municipio, por el hecho de haberse hecho una denuncia por apropiación de bienes públicos, cuando considera que la Administración debió traer a los autos la sentencia donde se les condena por tal delito, o el informe del Cuerpo Técnico de Policía Judicial.

Por tales consideraciones solicita sea declarada la nulidad del acto impugnado y les sea cancelado todos los salarios y beneficios que dejaron de percibir hasta su efectiva reincorporación.

Finalmente expone “Acotamos que si los suscritos no realizamos una labor efectiva, dicha conducta no se nos es imputable a los recurrentes, sino a un abuso de poder por parte del ente administrativo”.

Alegatos de la parte querellada:

En fecha dieciséis (16) de Mayo de 2001, la ciudadana M.T.F., titular de la cédula de identidad Nº 7.027.858 e inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 48.956, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal de los Guayos, Estado Carabobo, consignó escrito de contestación en los siguientes términos: “En una de las atribuciones que me confiere el artículo 87 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal expongo: Según boleta de citación recibida en fecha 27 de abril del presente año emanada de ese tribunal con copia certificada del Expediente nº 7201 de los ciudadanos plenamentes (sic) identificados quienes desempeñaban el cargo de funcionarios de la Policía Municipal del Municipio Los Guayos y siendo la oportunidad procesal es que rechazo en todas y cada una de sus partes la petición de los querellantes…”

-III-

C O N S I D E R A C I O N E S P A R A D E C I D I R

Siendo la oportunidad para decidir este Juzgado previas las consideraciones que se exponen, dicta sentencia en los siguientes términos:

Antes de entrar a conocer el fondo de la presente controversia, considera necesario este Juzgador indicar el valor probatorio del expediente administrativo; en tal sentido encontramos que él autor español, R.O., en su libro El Expediente Administrativo, propone la siguiente definición: “Expediente administrativo es el conjunto de documentos ordenados por la Administración sobre un asusto determinado.”, pasando a continuación a desglosar cada uno de los elementos de ésta definición de la siguiente forma: “En primer lugar, se trata de un conjunto, lo que significa que en un expediente la mayoría de las veces es algo más que un solo documento (lo que no es incompatible con su condición de conjunto); en segundo lugar, los documentos se encuentran ordenados, lo que significa que el ideal de expediente lleva implícito cierto orden, esto es, concierto y disciplina en la articulación formal; en tercer lugar, los documentos son ordenados por la Administración, aunque inicialmente no sean administrativos, pero pueden pasar a serlo desde el momento en que se incorporan al expediente; y en último lugar, se refieren a un asunto determinado, luego existe una conexión entre los documentos en cuanto a su objeto y el fin para el que la Administración los recopila y ordena, que el de formar o informar su criterio sobre un caso o una materia concreta. (…) Creo que la principal ventaja de esta definición es que posibilita incorporar al concepto y al régimen del expediente administrativo toda una variedad de conjuntos documentales que tienen en común su carácter informativo o preparatorio del criterio y la voluntad administrativa.”

Al respecto la Sala Político Administrativa en reiteradas oportunidades ha señalado que el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Sobre este particular en sentencia N° 01517, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 16 de noviembre de 2011, se establece:

Así, respecto del expediente administrativo, la jurisprudencia de esta Sala ha destacado, como bien aduce la abogada del Municipio recurrente al citar en su escrito de fundamentación el contenido de los fallos Nos. 00692 del 21 de mayo de 2002 y 01257 del 12 de julio de 2007 (identificados supra), que el mismo constituye el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el curso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste, siendo la materialización formal del procedimiento administrativo, de cuyo significado deriva, en consecuencia, la importancia del mismo, a los efectos de la legalidad del actuar de la Administración, y la correspondiente adecuación de las circunstancias fácticas verificadas en el supuesto en particular al marco legal y al ulterior proveimiento administrativo.

En cuanto al valor probatorio de las actuaciones administrativas contenidas en dicho expediente, se ha indicado que debido a su especialidad, configuran una tercera categoría de prueba instrumental, que si bien no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; siendo en consecuencia, semejante a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 del Código Civil ), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad.

Del fallo parcialmente transcrito, se desprende que las copias certificadas del expediente administrativo, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, verificándose una presunción iuris tantum del mismo. Al respecto el referido artículo estipula:

El instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, tiene entre las partes y respecto de terceros, la misma fuerza probatoria que el instrumento público en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones; hace fe, hasta prueba en contrario, de la verdad de esas declaraciones.

Ahora bien, es prudente precisar que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción contencioso -administrativa.

Teniendo claro el valor probatorio del expediente administrativo, nos encontramos que el recurrente alega en su escrito recursivo, que el derecho de la Administración a la hora de aplicar la sanción estaba caduco, por violación al artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa y, en segundo lugar, el vicio de falso puesto por cuanto considera que la Administración erró en la interpretación de la decisión emitida en fecha diez (10) de Septiembre de 1999 por este Órgano Jurisdiccional.

Seguidamente se observa, que en fecha veintiocho (28) de Marzo de 2001 se admite el Recurso interpuesto, ordenando notificar al Síndico Procurador Municipal del Municipio los Guayos del Estado Carabobo para que proceda a la contestación de la demanda dentro de un lapso de quien (15) días continuos a partir de la fecha que conste en autos la notificación; así como al Alcalde del Municipio para que remita el expediente administrativo relacionado con el caso dentro de los diez (10) días de despacho siguientes a la fecha que conste en autos la notificación. Así las cosas se desprende del folio 134, que en fecha dos (02) de Mayo de 2001, el ciudadano G.B., entonces Alguacil Accidental de este Tribunal expuso: “Consigno en un (01) folio útil copia de la Boleta de Notificación, dirigida al Síndico Procurador del Municipio Autónomo Los Guayos del Estado Carabobo, debidamente firmada y sellada en fecha 24-04-2.001, en prueba de haber sido recibida. Asimismo hago constar que en el Libro de conocimiento los oficios Nos. 0254 y 0255, dirigidos al Alcalde del Municipio Autónomo Los Guayos del Estado Carabobo y al Fiscal Décimo Quinto del Ministerio Público del Estado Carabobo, respectivamente, fueron recibidas en fecha 27-04-2.001.”.

Como consecuencia de tales notificaciones, en fecha dieciséis (16) de Mayo de 2001, la ciudadana M.T.F., titular de la cédula de identidad Nº 7.027.858 e inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 48.956, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal de los Guayos, Estado Carabobo, consignó escrito de contestación, mediante el cual contradijo cada una de las parte del Recurso interpuesto con fundamento en el artículo 87 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Ahora bien, con relación a la notificación debidamente practicada al Alcalde del Municipio Autónomo Los Guayos del Estado Carabobo, se evidencia que hasta la fecha no han consignado el Expediente Administrativo solicitado, siendo esta una carga impuesta a la Administración, que por su misma noción de carga, no reviste su incumplimiento sanción alguna, ni existe una obligación per se a cumplir, pero cuyo incumplimiento acarrea el soportar las consecuencias derivadas.

En tal caso, por tratarse de una carga, debe a.e.c. con la presunción de legitimidad del acto administrativo. De allí, que la falta de consignación de expediente administrativo, no puede entenderse que implica un reconocimiento inmediato a favor del actor, pues tal circunstancia obra de manera directa contra la presunción de legitimidad. Sin embargo, existen alegatos que obligan la revisión del expediente administrativo, toda vez que su existencia sólo puede desprenderse de dicha revisión.

Así las cosas tenemos que la falta de consignación de tal instrumento obra a favor del administrado, como lo ha expresado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que la falta de consignación de los antecedentes constituye verdadera “presunción favorable a la pretensión del acto”. Señala la Corte:

(…) es necesario destacar que, como acertadamente ha señalado la doctrina y la jurisprudencia administrativa, si bien en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, sería, en principio al recurrente a quien le correspondería tal presunción comprobando los vicios de ilegalidad que esgrime adolecen los actos impugnados, sin embargo, si se trata de procedimientos sancionatorios y de pérdida de derechos, cuando legal o parcialmente se requiere de la Administración que suministre la demostración de los motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada, la administración soporta la carga de la prueba y al recurrente sólo le toca alegar que el órgano administrativo no cumplió con el procedimiento legalmente previsto o que incurrió en falta para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación

(Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativo de la Corte Suprema de Justica de fecha 14/08/1989; apud cit. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Nº 2125 de fecha 14/08/2001).

En consecuencia, aplicando los criterios anteriormente expuesto al caso que nos ocupa, al no constar en autos los antecedentes administrativos, resulta imposible verificar si efectivamente la Administración incurrió en los vicios alegados por los ciudadanos Á.J.G.P., E.R.Á.C., R.I.Q.D., J.A.M.F., V.J.D.R., L.R.G. y A.E.R.R., en su escrito recursivo. En consecuencia, debe este Tribunal tomar por válidas las afirmaciones formuladas por los querellantes. Así se decide.

- IV-

D E C I S I Ó N

Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, incoado por los ciudadanos Á.J.G.P., E.R.Á.C., R.I.Q.D., J.A.M.F., V.J.D.R., L.R.G. y A.E.R.R., titulares de la cédula de identidad Nros: 10.225.213, 12.930.424, 11.771.439, 14.045.080, 11.517.536, 8.179.206 y 12.315.455 respectivamente, debidamente asistidos por el ciudadano M.A.R.A., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 21.615, contra la Resolución Nº 0001 de fecha veintidós (22) de Junio de 2000, emanada del Instituto Autónomo de la Policía Municipal los Guayos, en consecuencia:

1. SE DECLARA LA NULIDAD de la Resolución Nº 0001 de fecha veintidós (22) de Junio de 2000, emanada del Instituto Autónomo de la Policía Municipal los Guayos.

2. SE ORDENA: La reincorporación de los ciudadanos Á.J.G.P., E.R.Á.C., R.I.Q.D., J.A.M.F., V.J.D.R., L.R.G. y A.E.R.R., al cargo que ostentaban al momento de la destitución o a otro de igual o mayor jerarquía.

3. SE ORDENA: Instituto Autónomo de la Policía Municipal los Guayos, el pago de los salarios dejados de percibir desde su ilegal destitución hasta su efectiva reincorporación al cargo. A los fines del cálculo de los salarios dejados de percibir se ordena realizar experticia complementaria al fallo definitivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, en Valencia, a los treinta y un (31) días del mes de Julio del año dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.

El Juez Provisorio,

ABG. J.G.M.D.

El Secretario,

SADALA J.M..

En la misma fecha, siendo las dos de la tarde (02:00 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión dando cumplimiento a lo ordenado. En esta misma fecha se libraron los oficios Nos. 1656, 1657, 1658, 1659, 1660, 1661, 1662, 1663, 1664, 1665.

El Secretario,

SADALA J.M..

Exp. No. 7.201

JGM/SM/Cea.-

Diarizado N°_______.-