Sentencia nº 1770 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 19 de Diciembre de 2012

Fecha de Resolución19 de Diciembre de 2012
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoAcción de Inconstitucionalidad por Omisión.

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Expediente Nº 10-0530

El 13 de julio de 2010, los abogados M.A.B. y A.P.V., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 61.381 y 97.102, actuando en su carácter de apoderados judiciales y miembros de la asociación civil PROGRAMA VENEZOLANO DE EDUCACIÓN ACCIÓN EN DERECHOS HUMANOS “PROVEA”, registrada ante la Oficina Subalterna del Tercer Circuito de Registro del Distrito Sucre del Estado Miranda, el 8 de noviembre de 1988, bajo el N° 19, Tomo 8, Protocolo Primero, reformados sus estatutos mediante Asamblea General inscrita ante la citada Oficina de Registro Público el 21 de febrero de 1996, bajo el N° 14, Tomo 8, Protocolo Primero, presentaron ante esta Sala demanda contentiva de la acción de inconstitucionalidad por la presunta omisión legislativa de la Asamblea Nacional “(…) al haberse abstenido de dictar la normativa necesaria para dar cumplimiento a los derechos y garantías consagradas y reconocidas en la Constitución, todo esto en cumplimiento de la Disposición Transitoria 6° (sic) que estableció la obligación a la Asamblea Nacional de legislar en la materia en un lapso no mayor a dos años desde la entrada en vigencia de la Constitución (…) [en lo relativo] al desarrollo legislativo del Régimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas que implica legislar entre otros asuntos sobre las pensiones de vejez y jubilación”.

El 9 de junio de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M.L. quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 13 de julio de 2010, al abogado A.J.P.V., sustituyó poder apud acta en los abogados Yael Bello Toro y R.R.L., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 99.306 y 146.612, respectivamente.

Constituida esta Sala Constitucional el 9 de diciembre de 2010, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada L.E.M.L., P.; Magistrado F.A.C.L., V.; y los Magistrados y M.M.T.D.P., C.Z. de M., A.D.R., J.J.M.J. y G.M.G.A..

Consta en autos diligencias suscritas los días 28 de septiembre y 24 de noviembre de 2010; 10 de febrero, 30 de marzo, 26 de mayo, 19 de julio y 28 de septiembre de 2011; así como del 27 de marzo, 9 de mayo y 28 de mayo de 2012, mediante las cuales, el apoderado judicial de la asociación civil actora requieren pronunciamiento respecto de la admisibilidad de la pretensión.

El 11 de julio de 2012, el abogado M.A.B., actuando en su carácter de apoderado judicial de la asociación civil actora confirió poder apud acta a la abogada J.D.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajeo el N° 139.955, conforme a lo dispuesto en el artículo 152 del Código de Procedimiento Civil.

El 17 de julio de 2012, el abogado A.P., actuando en su carácter de apoderado judicial de la asociación civil actora, solicitó pronunciamiento en la presente causa.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

POR OMISIÓN LEGISLATIVA

Luego de explicar la competencia de esta Sala Constitucional para el conocimiento y decisión de la presente causa constitucional, así como otros presupuestos que condicionan la admisibilidad de a pretensión, precisaron que “El Poder Legislativo de la República Bolivariana de Venezuela se ha abstenido de sancionar una normativa que desarrolle el Régimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas de forma orgánica, sustantiva y actualizada en consideración a los parámetro (sic) establecidos en la Constitución y las necesidades de las ciudadanas y los ciudadanos en la materia, desobedeciendo lo que mandato constitucional le ordena al respecto e incluso sin considerar la responsabilidad administrativa, civil, penal o disciplinaria que pudieran incurrir sus funcionarios”.

Que “Es por esta razón que se puede afirmar que el Poder Público, específicamente el Legislativo ha incurrido en omisión por inactividad al no promulgar, como debía hacerse de acuerdo con la CRBV (sic) y la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS), una Ley sobre el Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas que establezcan los lineamientos, principios y directrices de un sistema de pensiones universal, integral, solidario, unitario eficiente y participativo. Una Ley que debe legislar sobre la pensión de vejez o jubilación. Cada uno de los diputados y diputadas a título individual y como colectivo ha incumplido con su deber como funcionarios públicos y a su vez violado el artículo 80 de la Constitución que los obliga como funcionarios del Estado venezolano a garantizar a los ancianos y ancianas el pleno derecho de sus derechos y garantías”.

Apuntaron que “En la Gaceta Oficial N° 36.000, se publicó la LOSSS, dando un desarrollo legislativo cónsono con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución. Entre los aspectos novedosos de esta Ley se crea un nuevo Sistema de Seguridad Social, compuesto por seis regímenes prestacionales, a saber: 1) Régimen Prestacional de Salud; 2) Régimen Prestacional de Servicios Sociales al A.M. y otra Categoría de Personas; 3) Régimen Prestacional de Empleo; 4) Régimen Prestacional de Seguridad y salud en el Trabajo; 5) Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat; y 6) Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas”.

Que “Durante los primeros 5 años de vigencia de esta Ley, se publicaron cuatro (4) de los seis (6) cuerpos normativos necesarios para operativizar a cabalidad lo consagrado en la CRBV (sic) y desarrollado en la LOSSS (sic), quedando pendiente el Régimen Prestacional de Salud y el Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas. Sin embargo, faltando dos (2) días para la caducidad del tiempo establecido en la Ley, el 28.12.07, apareció en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.867 la reforma del artículo 118 de la LOSSS (sic) realizada por la Asamblea Nacional, donde se suprime el lapso de cinco años que obligaba a legislar para estructurar el andamiaje legal que permita abordar integralmente los componentes del derecho a la seguridad social como derecho humano establecido en la Carta Magna”.

Que “(…) se pudiera pensar que la reforma de la LOSSS (sic) de 2007, evita que la AN (sic) recaiga en mora legislativa por su incumplimiento en el desarrollo de los regímenes prestacionales que conforman el sistema de seguridad social; pero si acatamos el mandato constitucional que ubica el derecho a la seguridad social como un derecho humano y atendemos al mandato de la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución de 1999 (…) resulta imposible concluir que no existe retardo injustificado en la actividad legislativa relativa al aspecto de las pensiones ”.

Concluyeron que “(…) es evidente que la Asamblea Nacional ha incurrido en una violación de disposiciones constitucionales y legales al abstenerse de promulgar una legislación integral y efectiva, de suficiente impacto social, basada en los preceptos de la CRBV (sic) de 1999 y de la LOSSS (sic) de 2020. Es por esto que la inconstitucionalidad que se demanda en el presente recurso y frente a la cual nos encontramos, no se refiere a una acción o actividad llevada a cabo, sino una actividad o inercia lesiva de derechos humanos y constitucionales de todas las personas en el territorio de la República Bolivariana de Venezuela, a quienes se les adeuda un marco legislativo en el plano de las pensiones y otras asignaciones de índole económico”.

Sobre la base de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Sexta y del artículo 86, ambos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, afirmaron que existe “(…) la obligatoriedad de la Asamblea Nacional de, en un plazo específico, regular sobre todas las materias contempladas en la Constitución, lo cual incluye, por supuesto, el Derecho a la Seguridad Social y dentro de éste, el Régimen de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas. De esta manera, el artículo 86 presenta la necesidad de desarrollar un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas”.

Que “(…) como se desprende del concepto de un Estado social y democrático de Derecho y de Justicia, de las normas constitucionales y de los convenios sobre derechos humano, entendemos que siendo el Estado venezolano en este caso el responsable por la protección y garantía de los derechos humanos, entre ellos, el derecho a la Seguridad Social, será el mismo el que asumirá la responsabilidad por cualquier falla en la labor de respeto, garantía y protección de los derechos humanos. La anterior referencia incluye la responsabilidad por la existencia de un marco legal adecuado y por las fallas que pudiesen verificarse en la asignación de los beneficios que conlleva el disfrute de este derecho”.

Invocaron, como precedente, la sentencia dictada el 2 de marzo de 2005, por la cual la Sala determinó la inconstitucionalidad de la omisión de la Asamblea Nacional en dictar la legislación relativa al Régimen Prestacional de Empleo. Ello así, concluyeron que “(…) la urgencia de denunciar la abstención inconstitucional de la Asamblea Nacional, viene dada por la lesión que ésta ocasiona en el colectivo y en los derechos de los/as usuarios/as del Servicio de Seguridad Social a nivel nacional. En especial, la inercia del órgano legislativo nacional ocasiona a todos/as los/as venezolanos/as y residentes del territorio de la República la imposibilidad de gozar de un servicio de seguridad social integral y universal, que materialice los preceptos constitucionales concebidos para el efectivo goce de este derecho humano”.

II

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal previa, esta Sala debe fijar su competencia jurisdiccional para tramitar y decidir la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa de autos atendiendo al examen de los requisitos y condiciones fijados para su ejercicio en la sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, (caso: “A.A.N. y G. de Vicentini”), la cual precisó que el objeto del control de la acción de inconstitucionalidad por omisión “(…) no recae en la inconstitucionalidad de un acto sino de la conducta negativa, de la inercia o inactividad en que haya incurrido algún órgano del poder legislativo al no adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al cumplimiento de su obligación de dictar una norma o una medida indispensable (lo que implica la eficacia limitada del precepto constitucional) para garantizar el cumplimiento de la Constitución”, lo cual abarca no sólo la inactividad legislativa en un sentido formal, sino además el cumplimiento de cualquier otra obligación en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental.

Sobre el marco constitucional y legal que soporta esta competencia jurisdiccional, debe señalarse que el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela confiere a esta Sala competencia para “(…) declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.

Por su parte, el numeral 7 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, recogió, en idénticos términos, la competencia constitucionalmente atribuida, así incluyó dentro del ámbito del control jurisdiccional de esta Sala Constitucional la de “(…) [d]eclarar la inconstitucionalidad de las omisiones del Poder Legislativo Municipal, Estadal o Nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento con (sic) la Constitución de la República, o las haya dictado en forma incompleta, así como las omisiones de cualquiera de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, y establecer el plazo y, si fuera necesario, los lineamientos o las medidas para su corrección”.

En el caso de autos, la presente acción se ejerce contra la presunta omisión de la Asamblea Nacional en sancionar el Régimen Prestacional de Pensiones y de Jubilaciones. Tal omisión, sostienen los actores, se apoya en que tal mandato fue efectuado por el Constituyente en la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Visto entonces el objeto de control jurisdiccional y las normas antes referidas, esta S. se declara competente para sustanciar y decidir la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa incoada. Así se decide.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En el presente caso, la acción de inconstitucionalidad se ejerce contra la presunta omisión de la Asamblea Nacional en dictar las normas que tornen operativo el Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas, en tanto sistema prestacional previsto en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social vigente a la fecha de presentación de la demanda y en atención a lo dispuesto en el artículo 86 y a la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

La actora centra sus denuncias en una alegada omisión por parte de la Asamblea Nacional en dictar una ley que de eficacia a los aspectos concernientes a la pensión de vejez o de jubilación y que, en consecuencia, aduciendo que el órgano deliberante nacional ha violado el contenido del artículo 80 Constitucional que garantiza a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías, dada la ausencia de normativa alguna sobre la materia.

Precisada la pretensión, esta Sala debe examinar preliminarmente el interés procesal de la asociación civil Programa Venezolano de Educación Acción en Derechos Humanos “PROVEA”, en tal sentido, esta S. reitera que el ejercicio de la acción popular de inconstitucionalidad no requiere de mayores exigencias en la legitimación, por lo que cualquier persona, natural o jurídica, posee la legitimación para ejercerla. De esta forma, la acción de inconstitucionalidad por omisión de órgano legislativo podría considerarse como una subespecie de la acción popular de inconstitucionalidad. En virtud de ello, juzga la Sala que, en el presente caso, debe reconocerse el interés y la legitimación de la actora para incoar la pretensión de autos, y así se declara.

En esta etapa, correspondería entonces a la Sala emitir pronunciamiento respecto de la admisibilidad de la pretensión, atendiendo a las causales contenidas en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sin embargo, caben efectuar algunas precisiones preliminares respecto de la finalidad de la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa aquí ejercida y el marco jurídico actual que regula el sistema de seguridad social, esto es, la Ley de Reforma Parcial del Decreto N° 6.243 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, sancionada por la Asamblea Nacional; el Decreto N° 8.921 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Seguro Social y el Decreto N° 8.922 mediante el cual se dicta la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley del Seguro Social, ambos instrumentos jurídicos dictados por el Presidente de la República, en el primer caso, en ejercicio de la potestad legislativa delegada conferida por el numeral 9 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010 y, en el segundo, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le reconoce el numeral 10 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todos publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.912 del 30 de abril de 2012.

Lo anterior cobra especial importancia, en la medida que la asociación civil actora asevera que “(…) al no existir una legislación que regule ésta área conforme a los principios de la CRBV (sic) de 1999, se debilita la garantía para los/as usuarios/as del sistema de seguridad social de que se prestarán los servicios correspondientes de una manera eficaz y eficiente”.

Considera la Sala que éste, y los demás argumentos que sustentan la presente acción de inconstitucionalidad carecen, en la actualidad, de utilidad, toda vez que, conforme a los instrumentos jurídicos antes citados, existe un marco jurídico concreto que regula eficazmente los requisitos, condiciones de edad y de servicio, para el otorgamiento de las prestaciones económicas relativas a la pensión de vejez, como subsistema de la seguridad social integral previsto en el artículo 86 Constitucional.

Como institución jurídica, la pensión de jubilación o de vejez es una prestación de carácter económico cuyo propósito es facilitar condiciones razonables y dignas de susbsistencia a las personas que luego de haber laborado determinado tiempo y haber alcanzado cierta edad, no participan activamente del mercado laboral. Las condiciones legales para su otorgamiento y ulterior disfrute, así como las relacionadas con otro tipo de contingencias amparadas por el Régimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas, como ya se apuntó, cuenta con un marco concreto, dictado con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda de autos, que brinda eficacia y operatividad inmediata a los ciudadanos frente a esta categoría de contingencia.

En efecto, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, crea el Régimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas, el cual tiene como propósito “(…) garantizar a las personas contribuyentes, las prestaciones dinerarias que le correspondan, de acuerdo a las contingencias amparadas por este Régimen y conforme a los términos, condiciones y alcances previstos en esta Ley y demás leyes que las regulan” (ex artículo 61 de la Ley Orgánica mencionada).

De tal forma que, la Asamblea Nacional fijó en dicha Ley Orgánica los aspectos medulares de ese régimen Prestacional y la estructura orgánica encargada de ejecutar tales competencias (Vid. Artículos 61 al 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social).

Sin embargo, los aspectos concretos de este subsistema, cuenta con una regulación específica dictada, no por la Asamblea Nacional, sino por el ciudadano P. de la República, quien legisló sobre lo peticionado. En atención a ello, hay que considerar que las normas con fuerza, valor y rango de ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa delegada, constituyen, al igual que las normas dictadas por el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa (Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico (Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional N° 840 del 19 de junio de 2012, caso: “J.R.G.G.”).

De este modo, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Seguro Social, establece concretamente las condiciones y requisitos de edad y de servicio, semanas cotizadas, así como la base de cálculo del monto de la pensión de jubilación o de vejez correspondientes, en sus artículos 27, 28, 29, 30 y 31, que, como se insiste, dota de operatividad legal el derecho a la pensión de jubilación o vejez, previsto en el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Otros aspectos complementarios de la pensión de vejez son recogidos en el Decreto N° 8.922, mediante el cual se dicta la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley del Seguro Social, cuyos artículos 162 y 163 regulan lo concerniente al otorgamiento de la pensión de vejez extraordinaria -en casos en los cuales no se cumplan con las condiciones de edad y tiempo de servicio, pero que el asegurado cumpla con sus labores en un lugar insalubre o que causen una vejez prematura- y el reajuste de la misma.

De esta forma, con prescindencia a cualquier consideración respecto de la constitucionalidad del señalado marco normativo, considera la Sala que existe una cobertura legal que desarrolla el derecho a la seguridad social postulado por el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concretamente en lo relativo a la regulación de las condiciones de acceso y disfrute de la pensión de vejez o jubilación, así como otras contingencias de la misma naturaleza. En consecuencia, sin prejuzgar sobre el fondo de la conducta omisiva delatada en esta causa, resulta obvio que el objeto de la misma decayó de manera sobrevenida al producirse la sanción, promulgación y publicación de las leyes que regulan el sistema de seguridad social antes descritas.

Por todo lo anterior, considera esta S. que hay un decaimiento del objeto en la demanda contentiva de la acción de inconstitucionalidad contra la presunta omisión legislativa de la Asamblea Nacional “(…) al haberse abstenido de dictar la normativa necesaria para dar cumplimiento a los derechos y garantías consagradas y reconocidas en la Constitución, todo esto en cumplimiento de la Disposición Transitoria 6° (sic) que estableció la obligación a la Asamblea Nacional de legislar en la materia en un lapso no mayor a dos años desde la entrada en vigencia de la Constitución (…) [en lo relativo] al desarrollo legislativo del Régimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas que implica legislar entre otros asuntos sobre las pensiones de vejez y jubilación”, lo que hace inoficioso darle trámite a la presente causa, y así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del tribunal Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley:

  1. - Se declara COMPETENTE para conocer y decidir la presente acción de inconstitucionalidad contra la presunta omisión legislativa de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela;

  2. - EL DECAIMIENTO DEL OBJETO en la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa interpuesta por los abogados M.A.B. y A.P.V., actuando en su carácter de apoderados judiciales y miembros de la asociación civil PROGRAMA VENEZOLANO DE EDUCACIÓN ACCIÓN EN DERECHOS HUMANOS “PROVEA”, ya identificados.

P. y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de diciembre de dos mil doce (2012). Años: 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

Exp. Nº 10-0530

LEML/

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