Sentencia nº 825 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 6 de Mayo de 2004

Fecha de Resolución: 6 de Mayo de 2004
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:02-1657
Ponente:José M. Delgado Ocando
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

Mediante oficio n° 3121 del 2 de julio de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo remitió a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el expediente n° 97-19597, de la nomenclatura de dicha Corte, en virtud de haber decidido, en sentencia del 22 de mayo de 2002, declinar en esta Sala la competencia para conocer del recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad interpuesto junto con recurso contencioso-administrativo de nulidad por el abogado G.P.L., venezolano y titular de la cédula de identidad n° 39.477, en su carácter de representante judicial de BANCO DEL CARIBE, C. A., sociedad mercantil domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 9 de julio de 1958, bajo el n° 74, Tomo 16-A-Sgdo, cuya última reforma estatutaria fue inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda, el 27 de noviembre de 2000, bajo el n° 27, Tomo 267-A-Sgdo, asistido por los apoderados judiciales de la referida institución bancaria, abogados P.A.G. y S.T.D., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 39.566 y 49.777, respectivamente, contra la norma contenida en el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicada en la Gaceta Oficial n° 4649, del 19.11.93, y contra la Resolución n° 215, del 10.06.97, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante la cual se impuso a la sociedad mercantil recurrente una multa por la cantidad de cuatro millones de bolívares (Bs. 4.000.000,00).

El 9 de julio de 2002 se dio cuenta en Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien suscribe con tal carácter la presente decisión.

Mediante decisión n° 607 del 25 de marzo de 2003, la Sala Constitucional se declaró competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto y remitió los autos al Juzgado de Sustanciación para que proveyera respecto de la admisión.

El 3 de junio de 2003, el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho el recurso interpuesto y, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordenó notificar al Presidente de la Asamblea Nacional, al Presidente de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y al Fiscal General de la República.

En el mismo auto, ordenó notificar a la Procuradora General de la República, en atención a lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y a emplazar a los interesados mediante la publicación de cartel.

Una vez practicadas las notificaciones, el 3 de julio de 2003, el Juzgado de Sustanciación libró el cartel para emplazar a los interesados, el cual fue retirado por la parte actora en la misma fecha, publicado en el diario El Nacional el 9 del mismo mes y año, y consignado en autos el 10 de julio de 2003.

El 2 de octubre de 2003, la abogada V.C.Z., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 16.082, en su condición de apoderada judicial de la recurrente, solicitó al Juzgado de Sustanciación remitir el expediente a la Sala, para la continuación del procedimiento.

El 7 de octubre de 2003, el Juzgado de Sustanciación, luego de constatar que había transcurrido y vencido el término probatorio que contempla el artículo 127 de la Ley Orgánica de la Corte de Suprema de Justicia, acordó remitir la causa a la Sala Constitucional, al objeto de cumplir con lo establecido en los artículos 93, 94, 95 y 96 eiusdem.

En la misma fecha, una vez recibido el expediente en Sala, se fijó el quinto (5°) día de Despacho para el comienzo de la relación, que se inició el 16 de octubre de 2003, y, asimismo, se fijó el décimo quinto (15°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes.

El 4 de noviembre de 2003, en la fecha fijada para que se efectuara el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de los abogados A.D.P. y A.A.S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 46.971 y 90.672, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y de la Asamblea Nacional, en ese mismo orden, así como de la consignación de escritos de informes.

El 18 de noviembre de 2003, se dijo “vistos” en el presente expediente.

Cumplida la tramitación legal del presente expediente, pasa esta Sala a dictar sentencia, previas las consideraciones siguientes:

I

ALEGATOS DE LA RECURRENTE

El representante judicial de Banco del Caribe, C.A. y sus apoderados judiciales fundamentaron el recurso de nulidad interpuesto el 12 de agosto de 1997 en los siguientes alegatos:

  1. - Que la Resolución n° 215-97, del 10 de junio de 1997, notificada a la actora por Resolución n° SBIF-CJ-DAAE-4005, del 4 de julio de 1997, ambas emanadas de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras impuso al Banco del Caribe una multa por la cantidad de cuatro millones de bolívares (Bs. 4.000.000,00) por aplicación de lo dispuesto en el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, cantidad que –para la fecha en que fue impuesta la multa- equivalía al cero coma cero cinco por ciento (0.05%) del capital pagado de la referida entidad bancaria, siendo el caso que dicho acto administrativo es una modificación –dictado con motivo de un recurso de reconsideración- de la Resolución dictada por la misma Superintendencia bajo el n° 006-97, el 8 de enero de 1997, en la que había impuesto a la recurrente una multa por la cantidad de ocho millones de bolívares (Bs. 8.000.000,00), equivalente –para la fecha en que fue impuesta la multa- al cero punto uno por ciento (0.1%) del capital pagado del Banco.

  2. - Que las circunstancias que precedieron la imposición de dicha multa, se iniciaron con una solicitud efectuada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras al Banco del Caribe, C.A. mediante Resolución n° SBIF-GCI-4945, del 21 de noviembre de 1996, referida a las fechas de apertura de cuentas, estados de algunas cuentas en los últimos seis (6) meses, datos de identidad de personas con firma autorizada en dichas cuentas, soportes (documentos) de los movimientos y operaciones reflejadas en los estados de cuenta con cifras elevadas por concepto de depósitos, pagos de cheques, transferencias, notas de débito y de crédito, debiendo incluir en dicha documentación la información contenida en los archivos de todas las “instituciones pertenecientes al grupo financiero, incluyendo la banca off-shore y sucursales en el exterior”, y remitirla a la mencionada Superintendencia en un plazo no mayor a cinco (5) días bancarios.

  3. - Que mediante Resolución n° SBIF-GCI-4977, del 22 de noviembre de 1996, suscrita –igual que las anteriores resoluciones- por el Gerente de Coordinación e Inspección, ciudadano E.P., la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras se dirigió nuevamente al Banco del Caribe, C.A. para requerir a la Presidencia que envíe una lista adicional de personas naturales y jurídicas con las características señaladas en el acto notificado, ello en el mismo plazo de no más de cinco (5) días bancarios; frente a lo cual, adjunto a oficio del 3 de diciembre de 1996, dirigido a la indicada Superintendencia, el Banco del Caribe, C.A. remitió toda la información solicitada en las mencionadas Resoluciones, con lo cual éstas fueron respondidas en ocho (8) y seis (6) días bancarios, respectivamente, contados a partir de la fecha en cada una de ellas fue efectivamente recibida en el Banco.

  4. - Que vencido el lapso de cinco (5) días bancarios para dar respuesta a la segunda Resolución el 2 de diciembre de 1996, la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras ordenó, al día siguiente de dicho término, esto es, el 3 de diciembre de 1996, abrir un procedimiento sancionatorio contra el Banco del Caribe, C.A., al que notificó en la misma fecha, mediante acto suscrito por el Gerente de Coordinación e Inspección, ciudadano E.P., el inicio del mismo y la posibilidad que tenía dentro de los cinco (5) días bancarios siguientes de presentar ante la Superintendencia los alegatos y pruebas que estimara favorables, los cuales fueron presentados el 4 de diciembre de 1996 mediante escrito de descargos ante la actuación del mencionado órgano de supervisión, donde se indican las dificultades materiales que impidieron remitir la información dentro del plazo dado, ninguna de las cuales fue considerada por el órgano administrativo, que culminó el procedimiento con la imposición de la multa de ocho millones de bolívares (Bs. 8.000.000,00).

  5. - Que contra dicha decisión (Resolución n° 006-97, el 8 de enero de 1997), el Banco del Caribe, C.A. interpuso recurso de reconsideración previsto en el artículo 299 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el 23 de enero de 1997, siendo el mismo resuelto por Resolución n° 215-97, del 10 de junio de 1997, en la que a pesar de ser desestimados todos los argumentos de hecho y de derecho expuestos en el recurso, se disminuyó el monto de la multa a imponer a la cantidad de cuatro millones de bolívares (Bs. 4.000.000,00), la cual se rechaza no tanto por el aspecto económico implícito en toda sanción pecuniaria, sino en la convicción de que el Banco del Caribe, C.A., de acuerdo con el ordenamiento jurídico, no incurrió en una conducta irregular o un ilícito administrativo, por lo que la medida adoptada por el órgano administrativo luce como desproporcionada y carente de fundamentación.

  6. - Que aun cuando el artículo 142 de la ley que rige las funciones de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, no la califique como un instituto autónomo, sí le confiere personalidad jurídica y patrimonio propio, independiente del Fisco Nacional, y en ese sentido coincide con las demás leyes que le confieren tal calificación a determinados establecimientos públicos, por lo que podría considerarse que aquella constituye un instituto autónomo aunque de naturaleza especial, en la medida que su organización no incluye un directorio o una junta administrativa, sino que actúa bajo la dirección unipersonal del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras, quien goza de independencia gracias a la inamovilidad que contempla la ley; y que, adicionalmente, las decisiones de dicho ente administrativo agotan la vía administrativa, contra ellos no procede recurso jerárquico ante el Ministerio de adscripción, sino sólo recurso de reconsideración optativo al recurso contencioso-administrativo ante la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo.

  7. - Que la situación descrita se complica si se observa que las normas de la Ley de Procedimientos Administrativos y de la Ley de la Corte Suprema de Justicia tienen carácter orgánico mientras que la Ley de Bancos y Otras Instituciones Financieras no lo tiene, pues, de acuerdo con cierto sector de la doctrina, la ley orgánica ocupa o tiene un rango (fuerza y valor) superior al de las leyes ordinarias (o no orgánicas) motivo por el cual éstas, aun siendo especiales, no podrían abrogar o derogar a las normas orgánicas, caso en el cual estaría planteado un conflicto de normas entre los artículos 299 y 300 de la Ley de Bancos y Otras Instituciones Financieras y los artículos respectivos de las Leyes Orgánica de Procedimientos Administrativos y Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que haría procedente el sacar de vigencia a las primeras, en especial en cuanto a la caducidad de cuarenta y cinco (45) días previsto en la primera en vez de los seis (6) meses que prevé la última.

  8. - Que el acto impugnado presenta diferentes vicios, entre otros, la carencia de potestad de actuación de oficio del funcionario que ordenó iniciar el procedimiento sancionatorio contra el Banco del Caribe, C.A., ya que el Gerente de Coordinación e Inspección de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras carece de competencia para adoptar tal medida, no obstante la respuesta dada al resolver el recurso de reconsideración, de que se había producido una delegación de firma de actos y documentos por Resolución de la misma Superintendencia n° 062-96, del 23 de agosto de 1996, publicada en Gaceta Oficial n° 36.031, del 28.08.96, supuestamente con base en los numerales 2 y 6 del artículo 150 de la Ley de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que en modo alguno atribuye al Superintendente la competencia para delegar ni siquiera la firma de documentos, como en forma expresa lo preveía el artículo 20.25, de la Ley Orgánica de la Administración Central.

  9. - Que en la Resolución de delegación aparece claramente que tal potestad se refiere a efectuar solicitudes de información y documentos, que no se extiende hasta la posibilidad de dar inicio a procedimientos sancionatorios, pues, al igual que ocurre con la competencia, la delegación debe estar prevista en forma expresa en la ley para que puede producirse, dado que la misma supone la atribución de poderes a quien no tiene originalmente legitimación para ejercitarlos, traslado éste que ha de operar con la mayor precisión y claridad en cuanto a su existencia, identidad del delegatario y extensión de las competencias, lo cual no ocurrió en el presente caso, donde el Gerente de Coordinación e Inspección no tenía habilitación alguna para iniciar el procedimiento sancionatorio, menos aún si se observa que la sanción que se impuso al Banco del Caribe, C.A. se origina en hechos que no se relacionan con el interés público que tiene a su cuidado dicho ente.

  10. - Que ciertamente, el artículo 276 de la Ley de Bancos y Otras Instituciones Financieras establece una sanción por la falta de información a la Superintendencia sobre datos o informes requeridos por la misma, en concordancia con el artículo 175 del mismo texto legal, donde se establece la obligación de los particulares de remitir dicha información; pero que dicha norma, bien entendida, tiene que interpretarse como relacionada con informes vinculados con la materia atribuida al referido ente administrativo para lograr informaciones que de otro modo no podría obtener, las cuales son necesarias para cumplir con sus objetivos de tutela del interés general, más aún cuando con marcada frecuencia, los Tribunales con competencia en menores requieren a la Superintendencia información sobre todas las instituciones financieras en el país, sobre cuentas de menores y de personas obligadas por alimentos, o tribunales civiles en juicios de divorcio por bienes o cuentas en sociedad conyugal.

  11. - Que existen vicios en la sustanciación del procedimiento administrativo, ya que en la fase de instrucción del procedimiento sancionatorio, el Gerente de Coordinación e Inspección otorgó al Banco del Caribe, C.A. un plazo de cinco (5) días hábiles bancarios, para que el representante judicial de la institución expusiera sus pruebas y alegatos, lo cual resulta contrario a lo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que para poder aplicar la Superintendencia el procedimiento sumario previsto en el mencionado texto legal, era necesario que se produjera un pronunciamiento previo, motivado, de parte de aquélla, en el que se indicara la justificación de dicha medida, lo cual no ocurrió en el caso denunciado; y que, en todo caso, el procedimiento sumario elimina o suprime la intervención del particular en cualquiera de las fases del procedimiento, ya que la iniciativa y la instrucción del mismo están a cargo de la Administración, lo cual, en el presente caso, es violatorio del derecho a la defensa, ya que no es aceptable utilizar el procedimiento sumario para tramitar procedimientos sancionatorios o ablatorios.

  12. - Que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras no tiene atribuida, entre sus funciones, la de servir de intermediario entre tales órganos del poder público y los bancos e instituciones financieras, y que en tales casos, así como los órganos judiciales, ante negativas de las instituciones bancarias a dar la información requerida en el respectivo juicio, no pueden imponer las sanciones establecidas en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, tampoco la referida Superintendencia puede imponer, por causa de un procedimiento de intermediación irregular, las sanciones establecidas en dicho instrumento legal para infracciones de otro tipo, pues ello constituye desviación de poder, en la medida en que tal vicio se produce incluso cuando la autoridad administrativa haya tenido el objetivo de satisfacer un interés público, si dicho interés no es aquél por el cual su poder puede ser legalmente ejercido, lo cual ocurre en el caso examinado, donde lo pedido por la Superintendencia nada tiene que ver con el interés público que tutela.

  13. - Que las normas en que se funda el acto impugnado son las contenidas en los artículos 175 y 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras las cuales plantean el problemas de las llamadas “infracciones administrativas” y todas las expresiones derivadas como “ilícitos administrativos”, y sus consecuencias, las sanciones administrativas, penas administrativas o pecuniarias, las cuales son asimiladas por un sector de la doctrina a los delitos o faltas penales, desde el punto de vista substancial, lo cual implica, según jurisprudencia del M.T. de la República, que rige respecto de ellas el principio de la reserva absoluta de ley, y sus garantías constitucionales del juez natural, irretroactividad de la ley e imposibilidad de aplicar penas no preexistentes, de manera que en este ámbito tiene también plena vigencia el principio de legalidad, en el sentido de que todo acto que declare la existencia de un ilícito administrativo o imponga una sanción, debe ajustarse a la ley.

  14. - Que en el ámbito tributario y en especial, en el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, se valora el grado de culpabilidad del autor en la infracción, propia del derecho penal, cuando se distingue entre infracciones dolosas y culposas y faltas leves y culpas leves, en ese mismo orden, siendo posible, en el caso del régimen bancario y financiero, de acuerdo con la calificación dada a la conducta irregular, sustituir la sanción de multa pecuniaria por la de amonestación; pero que el referido dispositivo legal, al indicar que las personas que dejen de suministrar la información requerida por la autoridad administrativa con base en los artículos 173, 174 y 175 eiusdem, serán sancionadas con multa de hasta 0.50% de su capital pagado, sin atender a la tipología de las sanciones administrativas, no toma en cuenta ni el aspecto subjetivo –salvo para el caso de las faltas leves-, ni tampoco el aspecto objetivo, referido al daño que haya podido ocasionarles a los particulares con interés en el cumplimiento de la obligación o a la propia Administración.

  15. - Que el referido artículo 276 toma como presupuesto de hecho la mera infracción formal de no suministrar en la oportunidad que señale la Superintendencia la información, informes, documentos y demás datos, y asimismo, atiende al capital pagado de la institución bancaria o financiera, que en nada se vincula al aspecto subjetivo que debe ser tomado en consideración para imponer la sanción, todo lo cual es violatorio del principio de igualdad de las personas ante la ley y la prohibición de discriminaciones de cualquier índole, ya que no toma como medida de la sanción la gravedad del hecho, ni lo doloso o culposo de la conducta antijurídica, ni el daño o las consecuencias de la infracción, sino una circunstancia que nada tiene que ver como es el capital social pagado, lo cual hace posible que frente a una infracción grave se imponga una sanción menor si la institución tiene un capital reducido, y que a una infracción menor se imponga una sanción mayor, por tener el autor un capital social mayor.

  16. - Que la norma contenida en el referido artículo permite una confiscación o pérdida de la propiedad cuando se aplique la sanción prevista en ella, si produce una disminución directa del capital social pagado, por ejemplo, cuando se impone a una institución financiera de reciente creación o a una sociedad con un margen de ganancias reducido, la medida recaería sobre el capital o dinero aportado por los socios o accionistas, quienes verían disminuido su patrimonio sin haber incurrido en falta y, en muchos casos, sin representar o participar en el manejo de la institución financiera; y que, en el mismo sentido, la norma viola el debido proceso administrativo, dado que sanciona por igual el incumplimiento total o parcial del deber de suministrar la información al ente administrativo, sin que el plazo para determinar desde cuándo se produce dicho incumplimiento esté previsto en la ley, al ser la Superintendencia la que fija en cada caso el tiempo en que deberá satisfacerse la misma.

  17. - Que dicha exigencia se encuentra cumplida en el ámbito tributario, ya que el Código Orgánico Tributario establece los lapsos y los tiempos en que deben ser cumplidos por los contribuyentes sus deberes formales, sin que la ley deje a los funcionarios u órganos fiscales establecer los plazos, lapsos y términos en que debe producirse dicho cumplimiento, pero que en el ámbito bancario ocurre lo contrario, ya que la oportunidad de cumplir con los deberes es fijada discrecionalmente por la Administración, en virtud de lo cual, así como es posible que aquella confiera a otras entidades bancarias los mismo cinco (5) días bancarios concedidos a Banco del Caribe, C.A. para remitir la información, es posible también que, conforme al artículo 276 de la Ley que rige su actuación, fije fechas y tiempos diferentes a cada institución bancaria, sin que los administrados tengan posibilidad de conocer esa situación e impugnar la inconstitucionalidad de tal proceder.

  18. - Que es contraria a la proporcionalidad de la pena (artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) el que la sanción administrativa no se corresponda con la gravedad del daño, ni con la presencia del dolo o de culpa en la conducta del autor, y, asimismo, es contraria a la garantía del derecho de propiedad del artículo 99 de la Constitución de 1961 que una persona pueda quedar sujeta a perder un porcentaje de su patrimonio o capital, como es el capital social de una compañía anónima, por una circunstancia (porcentaje del capital pagado) que no guarda relación con los hechos o actos que motivan la sanción, pues si la sanción se impone por la falta o culpa del infractor, o en atención al daño que se haya producido, carece de sentido privar a un sujeto de parte de su patrimonio por haber incurrido en una infracción administrativa considerada como leve o levísima.

  19. - Con base en los razonamientos expuestos, el representante judicial y los apoderados judiciales del Banco del Caribe, C.A. solicitaron la declaratoria de nulidad de la Resolución n° 215, del 10.06.97, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, que impuso una multa por la cantidad de cuatro millones de bolívares (Bs. 4.000.000,00), así como de la disposición contenida en el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

    II

    INFORMES de la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS En escrito presentado el 4 de noviembre de 2003, el abogado A.J.D.P., apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, consignó los informes del referido ente administrativo, y expuso los siguientes alegatos:

  20. - Que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras al dictar el acto impugnado decidió modificar la Resolución n° 006-97, del 8 de enero de 1997, dictada de conformidad con lo dispuesto por el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, e imponer al Banco del Caribe, C.A., en la actualidad Banco del Caribe C.A. Banco Universal, una multa de cuatro millones de bolívares (Bs. 4.000.00,00), equivalente al cero coma cinco por ciento (0.05%) de su capital pagado, por incumplir con la obligación establecida en el artículo 175 del mismo texto legal vigente para ese momento, que obligaba a los bancos y demás instituciones financieras a remitir la información que la Superintendencia les pidiera, que en este caso estaba vinculada a investigaciones sobre legitimación de capitales, por lo que la información requerida se basó en el artículo 214 de la Ley Orgánica de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas.

  21. - Que en la Resolución n° SBIF-GCI-4945, del 21 de noviembre de 1996, y en la Resolución n° SBIF-GCI-4977, del 22 de noviembre de 1996, el referido órgano administrativo solicitó a la recurrente información sobre un número determinado de personas naturales y jurídicas y las fechas en que aquellas abrieron algunas cuentas en dicha institución, con indicación al referido banco de que la causa de la solicitud era una investigación sobre legitimación de capitales y que disponía de cinco (5) días bancarios contados a partir de la fecha de notificación de cada Resolución para remitir la información; y que el 3 de diciembre de 1996, esto es, tres (3) días hábiles después de la fecha tope que tenía el Banco del Caribe C.A. para enviar los informes la Superintendencia dictó un auto de inicio del procedimiento sancionatorio, del cual se notificó al afectado en la misma fecha de su emisión, el cual, el 4 de diciembre de 1996 –9 días después de efectuado el requerimiento- remitió la información exigida.

  22. - Que el 5 de diciembre de 1996, el representante judicial del Banco del Caribe, C.A. introdujo un escrito en el que además de exponer las razones de índole material que supuestamente impidieron recabar y remitir la información solicitada en el lapso concedido por la Superintendencia, solicitó “no aplicar la sanción prevista en el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras y dar por terminado el presente procedimiento administrativo”, y que dicho escrito es revelador de dos situaciones importantes: a) hay un reconocimiento por la actora de que le era aplicable la sanción prevista en la mencionada disposición legal; b) no se produjo ninguna alegación acerca de la supuesta inconstitucionalidad de la norma en que se fundó la Resolución, que luego fueron planteadas en el presente juicio; y c) se plantean cuestiones relacionadas con el funcionamiento interno de la institución bancaria que no incumben al ente administrativo.

  23. - Que el 8 de enero de 1997, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, luego de examinar las razones expuestas por el Banco del Caribe, C.A. dictó Resolución n° 006-97 por la cual, ante el incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 175 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras vigente, lo sancionó con una multa de ocho millones de bolívares (Bs. 8.000.000,00) equivalente al cero coma uno por ciento (0,1%) del capital pagado del Banco para ese momento; frente a ello, la representación judicial del administrado introdujo el 23 de enero de 1997 recurso de reconsideración ante la Superintendencia, resuelto mediante el acto impugnado, donde se ratificó la decisión anterior, salvo en lo referido al monto de la multa, que se redujo a cuatro millones de bolívares (Bs. 4.000.000,00).

  24. - Que no es cierto que los artículos 175 y 276 de la derogada Ley de Bancos y otras Instituciones Financieras consagraran un supuesto de desconocimiento del principio de la igualdad de las personas ante la ley, consagrado en el artículo 61 de la Constitución de 1961 (artículo 21 de la vigente Constitución de 1999), pues el deber de los Bancos de informar a la mencionada Superintendencia acerca de los datos que ella les requiera, encuentra también fundamento en el artículo 214 de la vigente Ley Orgánica sobre Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, que obliga a las instituciones bancarias y financieras a colaborar con el Ejecutivo Nacional en el control y fiscalización de sumas de dinero u otros bienes que presuntamente provengan, en forma directa o indirecta, de los delitos establecidos en el referido texto legal o de actividades vinculadas con los mismos, estando dicha obligación sometida en caso de incumplimiento a multas previstas en la misma disposición legal.

  25. - Que las obligaciones de informar que imponen las normas examinadas, no responden a caprichos de funcionarios, sino, entre otros motivos, a la finalidad de evitar las consecuencias dañosas que el lavado de dinero puede traer a la sociedad si no es sometido a controles rigurosos que necesariamente suponen la participación activa de las entidades financieras, la cual debe ser expedita y transparente a modo de poder facilitar la acción de los organismos públicos involucrados, y que al ser dicha obligación exigible por igual a todos los que actúan en el sector bancario, por causa “del servicio público común” y en atención al “interés público involucrado”, esto es, el control de la actividad de lavado de capitales, en modo alguno trata a los iguales como desiguales, que es el único supuesto de discriminación, según la doctrina del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional (sentencia del 20.02.01) y en Sala Político-Administrativa (sentencia del 24.09.02).

  26. - Que no es cierto que la disposición impugnada ni el acto recurrido sean violatorios del derecho a la propiedad privada del Banco del Caribe, C.A., ya que, por un lado, no resulta confiscatoria la enajenación de la titularidad de un bien por la sola razón de que la persona que transfiere a otra dicha titularidad no reciba nada a cambio (ello ocurre en la donación) o no haya efectuado dicha transferencia por acto voluntario, como ocurre en el presente caso, donde la cantidad que se pretende cobrar a la recurrente a favor del Estado tiene su base en una sanción impuesta una vez tramitado el procedimiento administrativo establecido en la ley, y conforme a los parámetros en ella establecidos; y por otro, en la medida en que el monto porcentual expresado en el artículo 276 impugnado no implica que la multa deba ser cobrada del capital pagado de la compañía, sino únicamente que exista proporcionalidad en la sanción y criterios objetivos para su fijación.

  27. - Que de acuerdo a la Constitución anterior y a la actual, la propiedad privada tiene una función social, en virtud de la cual, por razones de interés colectivo, este derecho puede estar sometido a restricciones o limitaciones, siempre que las mismas se deriven de normas de rango legal, lo cual, en el caso de las instituciones financieras es más que evidente “en razón del servicio público que realizan dichas instituciones”; y que en ese sentido, el derecho de propiedad no es un derecho absoluto, sino que por razones de interés social, resaltados “aun más en el supuesto de prestación de un servicio público”, está sometido a las limitaciones, restricciones y obligaciones que la ley fije, así como a las consecuencias que derivan de no cumplir con dichas obligaciones, previa tramitación del correspondiente procedimiento administrativo.

  28. - Que en relación con la supuesta falta de proporcionalidad en la aplicación de la multa impuesta, debe considerarse que en la Resolución impugnada se rebajó el monto de la multa a cuatro millones de bolívares (4.000.000,00), que se aplicó la sanción prevista en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras y no la establecida en la Ley Orgánica de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (que equivalía a 1.670 días de salario mínimo), por resultar ésta más gravosa para la entidad bancaria (pues ascendía a Bs. 4.175.000,00), y que tampoco se aplicó en la multa lo establecido en el último aparte del artículo 276 de la primera normativa legal mencionada, referido al aumento del 10% de la multa por cada día de retraso, que en el caso examinado se manifestó en tres (3) días de retraso en la remisión de la información requerida.

  29. - Que más allá de la aplicabilidad al ámbito del derecho administrativo de la teoría de la culpabilidad desarrollada por la dogmática penal, y de las dificultades que la adecuación de la misma supone al caso de las personas jurídicas, debe señalarse que los mismos argumentos expuestos en vía administrativa por el Banco del Caribe, C.A. para solicitar la no aplicación en su caso de la sanción establecida en el artículo 276 de la entonces vigente Ley de Bancos y Otras Instituciones Financieras, le hubieran servido para solicitar a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras una prórroga antes de la culminación del plazo que le fue dado para remitir la información, y que dicha omisión revela que la entidad sancionada no actuó con la debida diligencia, ni mucho menos con el espíritu de colaboración que debe existir de parte de los bancos y demás instituciones financieras respecto del ente administrativo que regula y fiscaliza el sector.

  30. - Por estas razones, el apoderado judicial de la Superintendecia de Bancos y Otras Instituciones Financieras solicitó que fuera declarado sin lugar el recurso de nulidad interpuesto en el presente caso.

    III

    DE LOS INFORMES DE LA ASAMBLEA NACIONAL

    El 4 de noviembre de 2003, los abogados J.L.S.M., A.J.N.G. y A.A.S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 70.875, 37.586 y 90.672, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la Asamblea Nacional, presentaron escrito de informes contentivo de los siguientes alegatos:

  31. - Que la representación judicial de la recurrente no logra explicar a través de qué mecanismos se materializa la denuncia de violación del principio de igualdad ante la ley que plantea respecto del artículo 276 de la derogada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, pues se limita a explicar la forma negativa en que se enuncia dicho principio constitucional, y a denunciar que el legislador consagró una discriminación al tomar como base de la sanción un porcentaje del capital social pagado del ente sancionado; y que además, el planteamiento hecho se inserta en un escenario constitucional y legal bastante diferente al que tenemos en la actualidad, en el que la norma supuestamente inconstitucional estaría en el artículo 422.1 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicada en Gaceta Oficial n° 5.555, del 13.11.01, y las disposiciones contrariadas las contenidas en los artículos 21, 49.6, 115 y 116 de la Constitución de 1999.

  32. - Que el anterior artículo 276, actual artículo 422.1 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, no es discriminatorio, pues la cuantía de la sanción se calcula de manera objetiva y matemática a partir de una cantidad real y específica, a saber, el monto del capital pagado, sin tener que acudir a razones de índole ética o jurídicamente desdeñables como sería, por ejemplo, la diferencia de raza, de credo o la condición social; que la norma recurrida se basa en una diferencia objetiva y relevante desde el punto de vista jurídico, de modo que no contraría el principio de igualdad establecido en el actual artículo 21 de la Constitución de 1999, ya que tampoco establece excepciones o privilegios que excluyan a unos de los que en igualdad de circunstancias se concede a otros, en contra de la regla de tratar a los iguales como desiguales o a los desiguales como iguales.

  33. - Que la parte recurrente no logra determinar el supuesto efecto confiscatorio atribuido al artículo 276, actual artículo 422.1 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, denuncia ésta que, en primer lugar, parece derivar de conjeturas no aplicables al caso concreto, al referirse a temores frente a hipotéticos casos de posibles sanciones futuras a otras entidades bancarias, lo cual no es suficiente para activar el aparato jurisdiccional, en tanto que la pretensión deducida carece de objeto actual y cierto; en segundo lugar, evidencia un traslado de la potencial contrariedad constitucional de la norma impugnada al acto concreto de aplicación de la misma, cuando afirma que “el artículo 276 citado consagra una confiscación o pérdida de propiedad que podría presentarse al aplicar ese mecanismo sancionatorio”; y, en tercer lugar, se orienta hacia una eventual discriminación cuando hace depender el carácter inconstitucional de la sanción, de las condiciones particulares de cada entidad bancaria.

  34. - Que no es sustentable el alegato de la recurrente atinente a la supuesta afectación del patrimonio del capital pagado de la sociedad y menos de los patrimonios de los respectivos accionistas de la sociedad mercantil, en el primer caso, porque es conocida por todos la práctica contable de las instituciones bancarias, en la que las multas son asimiladas a los llamados costos operativos que se reflejan en su ejercicio económico, que en modo alguno afecta el capital pagado, y, en el segundo caso, porque ningún gasto administrativo ni ninguna contingencia que recaiga sobre el patrimonio de la sociedad anónima puede, legal o contablemente, afectar el patrimonio de los accionistas, que está jurídicamente separado de aquél.

  35. - Que tampoco es aceptable el razonamiento según el cual la sanción prevista en el artículo 276 de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (actual artículo 422.1) ofrece un peligro mayor como atentado del derecho de propiedad y a la prohibición de confiscación, si el legislador decide aumentar el porcentaje del capital social que sería afectado por el título o pena, ya que tal situación responde a una posibilidad futura, que en todo caso depende de la prudencia del legislador y, en última instancia, de la ponderada apreciación del juez acerca del carácter confiscatorio o no de la norma; y, asimismo, que tampoco es razonable la denuncia efectuada en torno a la merma que cualquier particular pueda sufrir en su patrimonio como consecuencia de la aplicación de la multa, cuando justamente es esa la finalidad de toda sanción pecuniaria, afectar la esfera subjetiva del particular que incumple con sus obligaciones jurídicas.

  36. - Que lo verdaderamente contrario al principio de igualdad de las personas ante la ley sería la circunstancia de que todas las entidades bancarias tuvieran el mismo plazo para suministrar la información que se les solicitase, sin importar que en algunos casos sea más complejo recabar lo pedido que en otros casos donde sólo se deban aportar simples datos; que mal puede dicho plazo estar establecido en la ley porque depende de muchas circunstancias variables, que el legislador no podría considerar en su totalidad; y que si bien es una potestad discrecional de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras la fijación en cada caso del lapso que tiene la entidad bancaria o financiera para remitir la información a que alude el artículo 175 de la referida ley (actual artículo 251), ésta no puede ser ejercida con arbitrariedad ni con abuso de poder.

  37. - Por las razones precedentes, los apoderados judiciales de la Asamblea Nacional solicitaron se declare sin lugar el recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad interpuesto por la representación judicial del Banco del Caribe, C.A., contra la norma contenida en el artículo 276 de la derogada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras y la Resolución n° 215, del 10.06.97, dictada por la Superintendencia antes mencionada.

    Iv

    MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

  38. Encuentra la Sala que en el caso examinado, la representación judicial del Banco del Caribe, C.A., actualmente Banco del Caribe, C.A. Banco Universal, interpuso, con fundamento en los artículos 112, 121 y 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad junto con recurso contencioso-administrativo de nulidad contra la norma contenida en el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicada en Gaceta Oficial n° 4.649, del 19 de noviembre de 1993, y contra la Resolución n° 215, del 10.06.97, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante la cual se impuso a la sociedad mercantil actora una multa por la cantidad de cuatro millones de bolívares (Bs. 4.000.000,00), en ese mismo orden, por considerar que, en primer lugar, la norma legal impugnada era contraria al principio de igualdad de las personas ante la ley (prohibición de discriminaciones), al derecho a la defensa, a la garantía de no confiscación y al derecho a la propiedad privada, consagrados en los artículos 49, 61, 99 y 102 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961; y, en segundo lugar, que el acto administrativo recurrido, en virtud de la denuncia de inconstitucionalidad planteada, carece de base legal, y presenta vicios que acarrean su nulidad absoluta, como son la incompetencia manifiesta del funcionario autor del acto, la ausencia absoluta del procedimiento legalmente establecido y el abuso de poder.

    Del mismo modo, observa la Sala que, tal y como lo refiere la representación judicial de la Asamblea Nacional en su escrito de informes, la norma legal impugnada por inconstitucional que se hallaba en el artículo 276 de la derogada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicada en Gaceta Oficial n° 4.649, del 19.11.93, ha sido mantenida en los mismos términos, en el artículo 422, numeral 1, del Decreto n° 1.526 con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicado en Gaceta Oficial n° 5.555, Extraordinario, del 13.11.01, y que los principios, garantías y derechos presuntamente lesionados por la indicada disposición se encuentran consagrados en los artículos 21, numeral 1, 49, numerales 1 y 3, y 115 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, por lo que, al mantener su vigencia tanto el contenido de las previsiones constitucionales y legales que permitieron proponer el recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, así como el resto del ordenamiento jurídico-administrativo que dio lugar a plantear el recurso contencioso-administrativo de nulidad de la Resolución n° 215, del 10.06.97, de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, esta Sala juzga que subsiste el objeto que motivó la interposición conjunta de las pretensiones planteadas en forma accesoria en la presente causa, por lo que pasa a resolver, en el orden correspondiente, los alegatos y defensas planteados en la controversia analizada. Así se declara.

  39. En decisión dictada en este mismo expediente bajo el n° 607, el 25 de marzo de 2003, esta Sala declaró su competencia para conocer el recurso de nulidad interpuesto por el representante judicial del Banco del Caribe, C.A., actual Banco del Caribe, C.A., Banco Universal, contra “’el acto administrativo individual de naturaleza sancionatoria’, contenido en la Resolución n° 215-97, del 10 de junio de 1997, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras y el artículo 276 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras”, y remitió al Juzgado de Sustanciación a fin de que proveyera respecto de la admisión, lo cual hizo en auto del 3 de junio de 2003, en el que admitió cuanto ha lugar en derecho la doble impugnación efectuada por la representación judicial de la referida entidad bancaria, pero dejando a salvo la competencia de la Sala Constitucional “de examinar el cumplimiento de los presupuesto de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia”.

    Ahora bien, llegada la oportunidad de pronunciarse sobre el mérito de las pretensiones de nulidad interpuestas de manera conjunta en el caso examinado, esta Sala observa que los apoderados judiciales de la entidad bancaria recurrente, a saber, de Banco del Caribe, C.A., Banco Universal, impugnaron por razones de inconstitucionalidad la norma contenida en el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicada en Gaceta Oficial n° 4.649, del 19 de noviembre de 1993, y en forma conjunta, de acuerdo a lo previsto en el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la Resolución n° 215, del 10.06.97, proferida por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, siendo el fundamento o causa de esta segunda pretensión de nulidad contencioso-administrativa, no sólo la presunta ausencia de base legal que derivaría de la declaratoria de nulidad por motivos de inconstitucionalidad de la norma legal que le sirvió de fundamento al acto particular impugnado (el indicado artículo 276), sino también otra serie de vicios de los actos administrativos, sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa, de acuerdo con el artículo 259 constitucional, como son la incompetencia del funcionario autor del acto, la inobservancia del procedimiento legalmente establecido y la desviación de poder, derivada del ejercicio de una potestad con una finalidad distinta a la fijada por la norma habilitante.

    Ante dicha circunstancia, debe esta Sala señalar, congruente con su doctrina jurisprudencial (entre otras, sentencias números 450/2000, del 23.05, 1111/ 2000, del 04.10, 2193/2003, del 13.08, 2706/2003, del 09.10, y 2542/2003, del 17.09) y con la bibliografía especializada (Allan R. Brewer-Carías, Instituciones Políticas y Constitucionales, Tomo VI, Justicia Constitucional, Caracas-San Cristóbal, EJV-UCAT, 1996, p. 275), que el fuero atrayente de la jurisdicción contencioso-administrativa hacia la jurisdicción constitucional que permite el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -cuya interpretación conforme a la Constitución de 1999 debe hacerse en atención a la atribución de competencias que aquella hace en razón del rango legal o sub-legal del acto impugnado y no en razón del vicio atribuido al mismo- está limitado a un supuesto muy concreto, como es la denuncia del vicio de ausencia de base legal en el acto administrativo (acto particular), en virtud de la denunciada inconstitucionalidad de la norma legal (acto general) que le sirvió de fundamento, sin que sea posible alegar o denunciar junto con el vicio mencionado cualquier otro que afecte la validez del acto administrativo recurrido, como son la incompetencia, la ausencia total y absoluta del procedimiento establecido en la ley, la desviación de poder o el falso supuesto, ya que ninguno de éstos tendría su origen en la inconstitucionalidad de la norma legal impugnada sino en otras circunstancias de hecho o de derecho, cuyo análisis en sede judicial no compete a la jurisdicción constitucional, habilitada únicamente, según el mencionado artículo 132, para declarar la conformidad o inconformidad del acto de rango legal impugnado con la norma constitucional, la nulidad de dicho acto de existir tal contrariedad, y, una vez efectuado lo anterior, para declarar la nulidad del acto administrativo recurrido por ausencia de base legal.

    En el caso examinado, como se señaló, la recurrente impugnó ante la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo la Resolución n° 215, del 10.06.97, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, no sólo por estar presuntamente afectada de ausencia de base legal, al estar basada en una norma supuestamente viciada de inconstitucionalidad, como es la contenida en el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, sino que también fundó dicha impugnación en otros vicios típicos de los actos administrativos, que supuestamente afectarían de nulidad la Resolución cuestionada, como son la incompetencia del funcionario autor del acto, la inobservancia del procedimiento legalmente establecido y la desviación de poder, derivada del ejercicio de una potestad con una finalidad distinta a la fijada por la norma habilitante, ninguno de los cuales guarda relación, en el sentido de derivarse u originarse, con la norma legal que ha sido impugnada por inconstitucional, a cuyo examen se limita la competencia judicial de la Sala Constitucional.

    Ante dicho planteamiento, y a los efectos de evitar violaciones al principio de igualdad de las personas ante la ley (ver fallo de la Sala n° 898/2002, del 13.05) y de la prohibición de discriminaciones de cualquier índole consagrados en el artículo 21 del Texto Fundamental, esta Sala debió, en la referida sentencia n° 607, el 25 de marzo de 2003, declarar su competencia para conocer únicamente de la pretensión de nulidad por motivos de inconstitucionalidad interpuesta contra la norma contenida en el artículo 276 de la derogada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y de la pretensión contencioso-administrativa de nulidad interpuesta contra la Resolución n° 215, del 10.06.97, en lo referente al vicio de ausencia de base legal, en vista de la conexión existente, en los términos del artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, entre el referido vicio de los actos administrativos y la denuncia de inconstitucionalidad de la norma que sirvió de fundamento al mencionado acto sub-legal, y, en defecto de ello, debió efectuar dicha declaratoria el Juzgado de Sustanciación en el auto de admisión dictado el 3 de junio de 2003, todo ello a fin de que, tal y como ha ocurrido en otros casos (ver fallos números 2193/2003, del 13.08 y 2542/2003, del 17.09), no se creara a la recurrente la expectativa errónea de que todas las pretensiones que dedujo serían resueltas por la jurisdicción constitucional, y, a todo evento, aquella tuviera la oportunidad de plantear ante el órgano contencioso-administrativo competente las denuncias de contrariedad a Derecho del acto sub-legal impugnado, que mal podían ser examinadas en este orden competencial.

    Considera esta Sala, luego de advertir dichas omisiones, no imputables a la parte actora, y el tiempo transcurrido desde la fecha de interposición de la demanda de nulidad (12 de agosto de 1997), que inadmitir en esta etapa del proceso parte de las pretensiones deducidas por el Banco del Caribe C.A., Banco Universal no sólo sería contrario al principio de igualdad antes mencionado -dado que en causas similares dicho pronunciamiento se ha efectuado en la etapa de admisión del recurso interpuesto-, sino también contrario a los principios y derechos consagrados en los artículos 26 y 257 de la N.C., en la medida en que, por un lado, para la fecha de publicación del presente fallo, el lapso de caducidad establecido en la ley para impugnar el acto particular por vicios diferentes a la falta de base legal (6 meses) habrá transcurrido inexorablemente, y, por otro, obligar a la parte actora a iniciar un nuevo proceso judicial (juicio de nulidad contra actos particulares) más de seis (6) años después de la fecha en que se planteó ante los órganos judiciales la controversia, implicaría retardar indebidamente la resolución del conflicto o, incluso, impedir un pronunciamiento sobre el mérito de la petición de nulidad formulada, lo cual podría a su vez contradecir el principio de no perjudicar a quien tiene la razón, inherente al debido proceso sustantivo que protege el artículo 257 constitucional (ver fallo n° 2807/2002, del 14.11, caso: H.R.M.P.).

    Por tanto, de forma excepcional y para no incurrir en una discriminación contraria al Texto Constitucional, esta Sala decide que, de no proceder ninguna de las denuncias de inconstitucionalidad planteadas contra la norma de rango legal impugnada, y en consecuencia, la nulidad del acto sub-legal impugnado por el vicio de ausencia de base legal, se pronunciará respecto de las restantes denuncias de contrariedad a Derecho formuladas contra el acto administrativo, esto es, acerca de los vicios de incompetencia, ausencia de procedimiento y desviación de poder planteados por la representación judicial del Banco del Caribe C.A., Banco Universal.

    Adicionalmente, se ordena al Juzgado de Sustanciación de esta Sala aplicar el criterio expuesto en esta decisión a aquellos casos en que se plantee la acumulación de pretensiones con base en el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a fin de evitar la admisión de pretensiones contencioso-administrativas de nulidad que no sean susceptibles de conocimiento y decisión por parte de esta Sala Constitucional, que únicamente conocerá de la pretensión de nulidad de actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, así como de la pretensión contencioso-administrativa de nulidad de actos de rango sub-legal dictados con base en el acto de rango legal impugnado por inconstitucional, sólo cuando el vicio que se atribuya al acto administrativo sea la ausencia de base legal, según lo establecidos en las sentencias números 2706/2003, del 09.10, y 2542/2003, del 17.09, de esta Sala. Así se declara.

  40. Dicho lo anterior, entra la Sala a examinar la primera denuncia de inconstitucionalidad planteada por la representación judicial del Banco del Caribe, C.A. Banco Universal, referida a la supuesta discriminación y desproporción que se desprende de la sanción administrativa contemplada en el artículo 244, numeral 1, del Decreto n° 1.526 con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que resultan contrarias al principio de igualdad de las personas ante la ley, a la garantía de no confiscación y al derecho a la propiedad privada que resguardan los artículos 21.1, 115 y 116 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en tanto y en cuanto, a juicio de la actora, por un lado, el criterio objetivo adoptado por el legislador como base patrimonial para fijar el monto de la multa a imponer (capital pagado de la sociedad mercantil), así como la medida porcentual para disminuir o aumentar dicho monto (entre el 0.1% y el 0.5%), suponen una afectación directa no sólo de la propiedad de la persona jurídica, sino también, en forma eventual, de los accionistas de dicha sociedad, si se advierte que el pago de dicha medida sancionatoria debe salir, precisamente, del capital social pagado de la institución bancaria y financiera; y por otro, que dicha regulación permite una desigual afectación de los patrimonios de las personas sujetas a cumplir las obligaciones contempladas en el mencionado texto legal, en la medida en que el incumplimiento por parte de dos sujetos de una misma obligación, puede conllevar a la aplicación de una sanción mayor para uno respecto de la aplicada al otro, e incluso, que el incumplimiento de una obligación de más relevancia que otra suponga la imposición de una multa menor, al ser determinada la misma no por la gravedad del daño o por lo dolosa o culposa de la conducta del agente, sino por el monto del capital social pagado por la sociedad autora de la infracción.

    Al respecto, debe indicarse, tal y como lo alega la representación judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que así como el traslado a título gratuito de la titularidad sobre la propiedad de un bien de un sujeto de derecho a otro está permitido y regulado por el ordenamiento jurídico en el ámbito civil, en el ámbito jurídico-administrativo dicho traslado está previsto, conforme a la N.C. que atiende a la función social del derecho de propiedad, con independencia de la voluntad y la utilidad económica de la persona que ostenta la propiedad del bien, por ejemplo, en los casos de expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social, en la forma establecida en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública e Interés Social, y en los casos de imposición de efectivas sanciones administrativas, como son las multas impuestas por la autoridad tributaria, la autoridad de tránsito terrestre o, como en este caso, por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, dado que en los casos indicados, el legislador atribuye a determinados entes administrativos competencias y potestades suficientes para garantizar, incluso mediante la coacción (potestad sancionatoria), que los sujetos de derecho colocados en la situación de contribuyentes, o los usuarios de las vías de tránsito terrestre o los dedicados a la actividad de intermediación financiera, en ese mismo orden, cumplan con los deberes y obligaciones que la Constitución y las leyes reguladoras del sector les imponen.

    En este sentido, al ser múltiples los casos en que los sujetos llamados a cumplir con las obligaciones indicadas no realizan en la forma exigida la conducta o prestación requerida por la ley o la autoridad administrativa, es menester orientar dicha conducta mediante el establecimiento de sanciones proporcionales al daño producido que, junto con otras medidas que estimulen la observancia de la legalidad, desincentiven el incumplimiento de las obligaciones que le son impuestas de acuerdo al sector específico y a la actividad regulada, sanciones éstas que en modo alguno pueden ser discriminatorias, confiscatorias de la propiedad o desproporcionales con relación al perjuicio ocasionado, nada de lo cual se observa en el caso examinado, concretamente, del análisis del artículo 422, numeral 1, del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ya que, respecto de la supuesta discriminación que puede derivar de la consideración del capital social como base para calcular el monto de la multa a imponer por el incumplimiento de la obligación de informar en el lapso indicado, prevista en el artículo 251 eiusdem, debe advertirse que, precisamente, para evitar tratar a los desiguales como iguales (cfr. sentencia n° 898/2002, del 13.05), la norma, al fijar una banda porcentual entre el 0.01% y el 0.05% para que el monto de la multa sea mayor o menor según el caso concreto, le otorga discrecionalidad a la Administración para que fije razonablemente dicho monto en atención al mayor o menor capital pagado de la sociedad mercantil infractora; así, aquella entidad bancaria con capital pagado reducido que incumpla con la indicada obligación, en atención a lo leve o a lo grave del perjuicio ocasionado al interés público tutelado, deberá ser sancionada en un porcentaje mayor que aquella otra entidad bancaria con mayor capital pagado, que, no obstante haber incumplido con la misma obligación, deberá ser multada tal vez con un porcentaje menor, en atención igualmente a la levedad o gravedad del perjuicio ocasionado al interés público tutelado, pues el sentido de la afectación del derecho subjetivo público es moldear la conducta del sujeto hacia el cumplimiento de la norma y no recabar recursos para financiar la actividad del Estado.

    Con relación al supuesto carácter confiscatorio de la multa contemplada en la referida disposición legal, esta Sala advierte que se presenta una confiscación de la propiedad privada en los términos indicados en el artículo 115 constitucional (ver sentencia de la Sala n° 952/2000, del 09.08) cuando sin fundamento jurídico alguno el Estado desconoce o priva a una persona del derecho a disponer de un bien de su propiedad o se afecta de tal modo dicho bien, que se le impide, por ejemplo, dedicarse con el goce y disfrute del mismo a la actividad económica de su preferencia; así las cosas, en el caso estudiado estima esta Sala, en acuerdo con lo alegado por la representación judicial de la Asamblea Nacional en su escrito de informes, que la entidad financiera a la que se aplique una multa con base en el artículo 422, numeral 1, del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, tiene libertad, en ejercicio del derecho a disponer de los bienes de su propiedad, de escoger de qué parte de su patrimonio, distinto al que corresponde al capital pagado, extraerá los recursos necesarios para pagar la sanción que, a todo evento, se le ha impuesto por incumplir con su obligación legal, pues en ningún momento la norma impugnada establece que dichos recursos deberán provenir, precisamente, del capital social pagado de la entidad bancaria o financiera sancionada, y menos aún, que deberán extraerse del patrimonio de los accionistas de la sociedad multada, en caso de ser insuficiente el patrimonio de ésta, por cuanto en esta materia rige el reconocimiento de la personalidad jurídica de las sociedades anónimas, conforme a los artículos 1.651 del Código Civil y 201, ordinal 3°, del Código de Comercio, de tal manera que al no afectar en forma directa el capital pagado, indispensable para el ejercicio de la actividad de intermediación financiera, ni tampoco el patrimonio de los accionistas de la entidad sancionada, en virtud del reconocimiento de la personalidad jurídica de las sociedades anónimas, no es confiscatoria de la propiedad la norma impugnada.

    Finalmente, en cuanto a la supuesta falta de proporcionalidad de la norma recurrida, contraria al derecho al goce y disfrute de la propiedad, debe esta Sala señalar que en Venezuela, la actividad de intermediación financiera, así como los diferentes sujetos que se dedican a ella, se encuentran sujetos a las disposiciones establecidas en el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (artículos 1 y 2), así como a las restantes normas que regulan este sector económico, conforme lo disponen los artículos 2 y 3 eiusdem, en especial a los actos generales y a la normativa prudencial que dicta la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, con base en el artículo 235, numeral 9, del mismo texto legal, instituto autónomo a través del cual el Estado venezolano interviene en este sector de la economía a fin de resguardar, mediante el ejercicio de las respectivas potestades administrativas atribuidas por la ley con base en normas constitucionales (entre otros, artículos 2, 112, 115 y 299), el evidente interés general que la colectividad mantiene en la transparencia, estabilidad, seguridad, eficiencia, solvencia y licitud de las operaciones efectuadas en el mismo, lo cual procura, por ejemplo, a través de las autorizaciones (título habilitante) que expide el referido ente administrativo, previo cumplimiento de los requisitos que exige la ley, para operar lícitamente en el sector (artículos 10 y 11), o de las normativas prudenciales y demás actos generales que dicta para completar el ordenamiento jurídico bancario en vista de su grado de especialización e intensa movilidad (artículos 235), o de las medidas administrativas (de supervisión, fiscalización, control y de represión) que adopta (artículos 238 y ss), sujeta a los procedimientos que establece la ley, para garantizar, en cada caso, el efectivo cumplimiento por parte de los agentes que intervienen en la intermediación financiera de las obligaciones y deberes que le impone tanto el mencionado Decreto con Fuerza de Ley como las restantes disposiciones legales especiales que les son aplicables.

    Resulta necesario señalar en el contexto del argumento desarrollado, que esta Sala, en fallo n° 85/2002, del 24 de enero, caso: Asodeviprilara, indicó, únicamente ateniéndose a lo previsto en el artículo 7 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario publicada en Gaceta Oficial n° 4.897, Extraordinario, del 17 de mayo de 1995, lo siguiente:

    Hay actividades que son de interés general, de interés público o de interés social, y para que los particulares puedan cumplir esas actividades, es necesario -por mandato legal- que el Estado los autorice o los habilite, lo que también es necesario para prestar servicios públicos, como los que prestan -por ejemplo- la Banca y otros entes financieros, servicio público reconocido como tal por el artículo 7 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, o por el artículo 3 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, en lo referente al subsistema de vivienda y política habitacional (artículo 52 de la última ley citada)

    .

    Ahora bien, al estar la materia bancaria examinada en la presente causa regulada por una ley distinta a la mencionada, a saber, por el Decreto n° 1.526 con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que es ley especial y de aplicación preferente en el sector según el principio lex specialis derogat legi generali (cfr. fallo n° 2081/2003, del 05.08) es menester atender a lo establecido en ella, y así observa la Sala en esta oportunidad que aun cuando de acuerdo al mencionado texto legal la actividad de intermediación financiera que realizan sociedades mercantiles como el Banco del Caribe, C.A. Banco Universal, no constituye una actividad de prestación de servicio público, ya que, entre otros aspectos de derecho sustantivo, no existe en la mencionada ley o en la Constitución una reserva a favor del Estado de dicha actividad económica, es decir, no existe publicatio de la misma que excluya la libre iniciativa económica en el sector (artículos 112 y 113 constitucionales), además el título habilitante del cual depende el ejercicio de la misma no es una concesión sino una autorización emanada de la Superintendecia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (artículo 10 del Decreto con Fuerza de Ley); lo cierto es que dicha actividad sí está vinculada con la preservación de un interés general como es la transparencia, estabilidad, seguridad, eficiencia, solvencia y licitud de las operaciones efectuadas en el ámbito de la intermediación financiera y de la cual depende el disfrute efectivo, real, de derechos o intereses individuales y colectivos de la población, y es por tal razón que el Estado tiene la obligación constitucional de ejercer una serie de controles en el ámbito donde tiene lugar la mencionada actividad de intermediación, a través de la legislación y de la actividad administrativa de la autoridad competente, que permitan constatar el cumplimiento de las obligaciones que tanto la Constitución como el bloque de la legalidad imponen a los agentes del sector, así como el respeto de los derechos subjetivos de los usuarios de los servicios privados que prestan las instituciones bancarias y financieras, pero de cuya eficiente y justa prestación depende, se insiste, la satisfacción de derechos e intereses individuales y colectivos, lo cual, en definitiva, es el objetivo al que debe dirigirse la regulación y la actuación de la Administración.

    En virtud de lo anterior, cuyo fundamento son los artículos 2, 19, 112, 115, 141 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, queda justificado el establecimiento por parte del legislador de un conjunto de sanciones y penas para evitar o castigar el incumplimiento de los deberes y obligaciones que el ordenamiento jurídico establece en cabeza de las personas dedicadas a la intermediación financieras, y, en el mismo sentido, queda legitimada la atribución por ley al ente administrativo supervisor y regulador del sector económico examinado, de las respectivas competencias y la potestad para sancionar, previa sustanciación del debido procedimiento administrativo, aquellas conductas de los sujetos que efectúan la señalada actividad económica que constituyan una violación o un incumplimiento de cualquiera de los deberes y obligaciones que el Decreto n° 1.526 con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, así como la restante normativa legal y sub-legal le impongan, sin que pueda estimarse que la previsión de medidas dirigidas a afectar o disminuir el patrimonio (propiedad) como las multas son, en sí mismas, contrarias a derechos constitucionales, como por ejemplo, el protegido por el artículo 115 de la N.F., ya que se entiende que las mismas guardan una debida proporcionalidad (tal y como ocurre en el ámbito penal entre los delitos y la privación de libertad y entre las faltas y las multas) con respecto al daño o perjuicio sufrido por el bien jurídico tutelado, que, en el ámbito jurídico-administrativo, lo representa el interés general que, en cada caso, protege o sirve la Administración Pública.

    Aplicado lo expuesto al caso de autos, considera esta Sala que el interés general tutelado por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras conforme a lo establecido en los artículos 235, numeral 11, 251 y 244, numeral 1, del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras y 214 de la Ley Orgánica de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, a saber, garantizar a la colectividad la licitud de la intermediación financiera así como la sanción de la legitimación de capitales provenientes de actividades tipificadas como delitos en el último de los mencionados textos legales, justifica, desde el punto de vista de la proporcionalidad de la pena, el establecimiento de la sanción que el artículo 422, numeral 1, del mencionado Decreto con Fuerza de Ley, dispone para castigar y disuadir el incumplimiento por parte de cualquier sujeto de derecho vinculado por la obligación prevista en el artículo 251 del mencionado Decreto con Fuerza de Ley, de remitir en el lapso correspondiente la información requerida por la Superintendecia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, esto es, la imposición de una multa del cero coma cero uno por ciento (0,01%) al cero coma cinco por ciento (0,05%) del capital pagado de la sociedad mercantil infractora, en atención a la diligencia mostrada por el infractor y a la gravedad del perjuicio ocasionado (garantía del principio de igualdad), en la medida que dicha afectación del derecho subjetivo de propiedad de la institución bancaria, en este caso, del Banco de Caribe, C.A. Banco Universal (y no, como se indicó, de sus accionistas), no implica un limitación o supresión del capital requerido para el mantenimiento de la actividad de intermediación financiera a la que aquella se dedica, mas si una coacción idónea, legítima, para desestimular eventuales incumplimientos de las obligaciones que impone la regulación jurídico-administrativa del sector a fin de preservar el interés general tutelado, todo ello en los términos indicados en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    Con base en los razonamientos expuestos, se declara sin lugar la denuncia de inconstitucionalidad formulada por la representación judicial del Banco del Caribe, C.A. Banco Universal respecto de la norma contenida en el artículo 422, numeral 1, del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por no ser contraria al principio de igualdad de las personas ante la ley, a la garantía de no confiscación, ni al derecho a la propiedad privada protegidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así también se declara.

  41. Pasa la Sala a examinar la otra denuncia de inconstitucionalidad del referido artículo 422, numeral 1, que planteó la representación judicial de Banco del Caribe, C.A. Banco Universal, referida a la supuesta vulneración del principio de igualdad de las personas ante la ley, del derecho a la defensa y al debido procedimiento administrativo, protegidos por los artículos 21.1 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, derivada de la falta de previsión en dicha norma de un plazo o lapso general y común a todos los sujetos que realizan actividades de intermediación financiera para cumplir con la obligación de información que establece el artículo 251 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y de la discrecionalidad o arbitrio que la misma norma atribuye a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones para fijar en cada caso particular y mediante actos unilaterales el lapso en que cada sujeto deberá remitir la información, los informes o la documentación requerida por dicho ente administrativo para el ejercicio de sus competencias y atribuciones.

    Respecto de ello, esta Sala juzga que la norma contenida en el actual artículo 244, numeral 3, del mencionado Decreto con Fuerza de Ley, atribuye una potestad discrecional al ente supervisor o regulador del sector bancario y financiero privado no para dictar un acto-medida sino para determinar, en cada caso concreto, el lapso que tendrá el sujeto obligado por lo dispuesto en el artículo 251 del mismo texto legal para cumplir con su deber de remitir la información o documentación que, en ejercicio de sus potestades, le ha exigido la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, de acuerdo a la urgencia que se tenga en que se remita la información o la documentación especificada y a la complejidad que razonablemente pueda comportar para la persona vinculada por la obligación señalada el recabar, clasificar y organizar dicha información o documentación; en tal sentido, dicha discrecionalidad no implica una licencia o posibilidad de actuar arbitrariamente para la Administración, la cual está obligada, de conformidad con lo establecido en los artículos 141 de la Constitución vigente, 5 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que establecen como límites de la discrecionalidad administrativa los principios de racionalidad, proporcionalidad e igualdad en la decisión o medida adoptada, a adecuar la conducta que despliegue a los objetivos que le impone el marco normativo que da cobertura a su actuación.

    En efecto, los órganos y entes de la Administración Pública así como los órganos que integran el Poder Judicial, entre los que se encuentra este Tribunal Supremo de Justicia, en tanto aplicadores del Derecho, ostentan de ordinario un margen de arbitrio en la interpretación e integración de los principios y normas que integran el ordenamiento jurídico, que les permite, al tiempo que les obliga, a adoptar medidas y decisiones que apunten a la “máxima aceptabilidad racional”, en la medida que el principio regulativo del discurso jurídico es el consenso o aceptabilidad (por la comunidad jurídica en general y por la comunidad dogmática a la que pertenece en particular el aplicador del Derecho) de los argumentos en que se funda la decisión o el proveimiento, y no los criterios empleados por la actividad científica en sentido estricto, dado que la interpretación y argumentación del derecho es heurística, y, en ese sentido, amerita de la persuasión y de las buenas razones para poder imponerse legítimamente sobre sus destinatarios (Cfr. M.A., Sobre el control de la discrecionalidad administrativa, en REDA n° 85, Madrid, Civitas, Enero-Marzo de 1995, p. 5).

    Ahora bien, ¿por qué el legislador concede discrecionalidad a una autoridad?; porque puede suceder, y de hecho ocurre con frecuencia, que al sancionar una ley, el estado de cosas regulado no llegue a ser previsto en todas las particularidades relevantes para su decisión, dado que la riqueza y multiformidad de la vida impiden que las normas generales puedan regular, en forma completa y justa, todos los casos que se planteen. Por ello, el legislador confía a las autoridades administrativas la facultad de encontrar la decisión concreta, mediante la consideración de las circunstancias del caso especial, potestad esta que se atribuye para determinados casos, conforme al establecimiento de un fin de regulación definido y de acuerdo a límites generales de discrecionalidad administrativa, los cuales suelen estar fijados en la misma norma que habilita para actuar discrecionalmente.

    La dogmática administrativa ha señalado (cfr. G.R.S., El principio de la legalidad, la discrecionalidad y las medidas administrativas, Caracas, FUNEDA, 1998, pp. 41 y ss.) que la discrecionalidad presupone la libertad de acción para la Administración, es decir, una libertad de escogencia entre varias opciones posibles, mas dicha libertad no es absoluta, como ya se apuntó, sino que está limitada por los principios señalados con anterioridad, que derivan de la propia normativa que atribuye a la autoridad administrativa la potestad discrecional, y a partir de los cuales es posible determinar razonablemente si la medida o decisión adoptada por la Administración Pública se adecua o no a la necesidad de realizar el interés público tutelado por el ordenamiento jurídico y de cuya satisfacción ella es garante; en ese sentido, la valoración de las hipótesis de hecho, esto es, la libertad de escogencia o discrecionalidad se halla condicionada por la finalidad de la norma atributiva de competencia, de manera tal que la racionalidad, proporcionalidad e igualdad del acto administrativo producido derivará de la maximización que su contenido y efectos comporten para la tutela o efectiva satisfacción del interés general involucrado.

    En el caso examinado, advierte la Sala que los artículos 251 y 422, numeral 1, del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras atribuye a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras la competencia para establecer de manera discrecional, mas no arbitraria como ya se sentó, el lapso en que las instituciones bancarias o financieras sujetas a su control deberán responder a los requerimientos que dicho ente administrativo les efectúe, al objeto de que entre las múltiples opciones posibles, la mencionada Superintendencia, atendiendo a los principios de racionalidad, proporcionalidad e igualdad que le impone la finalidad de maximizar el interés general cuya tutela tiene encomendada –que en el caso de una solicitud basada en el artículo 214 de la Ley Orgánica de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, no es otro que la prevención de hechos punibles y el castigo de actuaciones ilícitas contrarias a la transparencia y legalidad que debe prevalecer en el sector- fije el tiempo -contado a partir de su efectiva notificación- en que el ente privado compelido deberá cumplir con su obligación de remitir la información o documentación requerida al ente administrativo solicitante, so pena de quedar sujeto a la aplicación de sanciones administrativas en caso de incumplimiento de la señalada obligación legal.

    En criterio de la Sala, la norma impugnada no es, en abstracto, contraria al principio de igualdad de las personas ante la ley protegido por el artículo 21.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dado que, como señaló la representación judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el margen de libertad razonable que la misma confiere al referido ente administrativo permite no sólo la maximización del interés general tutelado mediante la adecuación del plazo necesario para cumplir con la obligación legal en cada caso concreto, sino también limitar la arbitrariedad que un lapso fijo puede implicar en algunos casos para el cumplimiento efectivo de la obligación de informar establecida en forma genérica en el artículo 251 del Decreto con Fuerza de Ley examinado, en la medida que dicha potestad discrecionalidad comprende en forma implícita, a juicio de esta Sala, la posibilidad para la indicada Superintendencia de prorrogar el lapso conferido inicialmente al particular obligado, cuando éste la solicite oportuna y razonadamente dentro de dicho lapso, y ello no imposibilite o haga nugatorio la satisfacción o tutela del interés general vinculado con el cumplimiento oportuno y adecuado de la obligación de informar, lo cual no podría admitirse si estuviera contemplado un lapso determinado en la ley, que mal podría ser extendido por la Administración.

    En todo caso, la discriminación, desigualdad o arbitrariedad contraria a algún derecho subjetivo de rango constitucional podría derivar de la aplicación concreta de la norma impugnada, manifestada en uno o varios actos administrativos que, por ejemplo, impusiera distintas condiciones a dos o más sujetos del ordenamiento jurídico obligados por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, no obstante que se les exija el cumplimiento de una misma conducta, si en la motivación del acto o de los actos respectivos no se ofrecen razones suficientes, aceptables, de acuerdo a los principios previstos en los artículos 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 5 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que expliquen el porqué de dicho tratamiento, mas la revisión judicial de tal circunstancia corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa y no al que ejerce la jurisdicción constitucional ( salvo la excepción advertida en el presente caso).

    En virtud de las consideraciones previas, se declara sin lugar la denuncia de inconstitucionalidad formulada por la representación judicial del Banco del Caribe, C.A. Banco Universal respecto de la norma contenida en el artículo 422, numeral 1, del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por no ser la potestad discrecional en ella contenida contraria al principio de igualdad de las personas ante la ley protegido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; del mismo modo, al haber sido declaradas sin lugar las denuncias de inconstitucionalidad planteadas contra la mencionada norma legal, se declara igualmente sin lugar el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto contra la Resolución n° 215, del 10.06.97, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, al no estar afectado dicho acto por el vicio de ausencia de base legal. Así igualmente se declara.

  42. - Resuelto en sentido negativo el recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad interpuesto por los apoderados judiciales de Banco del Caribe, C.A., Banco Universal contra la norma contenida en el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicada en la Gaceta Oficial n° 4649, del 19.11.93, actual artículo 422, numeral 1, del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicado en Gaceta Oficial n° 5.555, Extraordinario, del 13.1101, así como el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto en forma conjunta contra la Resolución n° 215, del 10.06.97, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, por la que impuso a la sociedad mercantil recurrente una multa por la cantidad de cuatro millones de bolívares (Bs. 4.000.000,00), en lo que respecta al vicio de ausencia de base legal, pasa la Sala, de forma excepcional como se indicó supra, a pronunciarse respecto de los restantes vicios de nulidad con los que la parte actora cuestionó la validez de la referida Resolución, a fin de garantizar el derecho de acceso a la jurisdicción de la recurrente que mal puede ser lesionado por la actuación del Poder Judicial, y en tal sentido observa que el primero de dichos vicios está referido a la supuesta incompetencia del Gerente de Coordinación e Inspección de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras para ordenar el inicio del procedimiento administrativo sancionatorio contra el Banco del Caribe C.A. Banco Universal, dado que la delegación contenida en la Resolución n° 062-96, del 23 de agosto de 1996, publicada en la Gaceta Oficial n° 36.031, del 28.08.96, sólo estaba referida a la potestad de efectuar solicitudes de información y documentos, pero no para iniciar la referida clase de procedimientos.

    Ciertamente, la delegación efectuada por el Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en la Resolución n° 062-96, del 23.08.96, hacia el Gerente de Coordinación e Inspección de la señalada Superintendencia se circunscribió a la posibilidad de requerir a los sujetos de derecho sometidos a las normas de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras informaciones, documentos y documentaciones que se encontraran en sus archivos, en atención a lo establecido en el artículo 175 de la derogada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras informaciones, sin que pudiera entenderse, por las propias características de la delegación (cfr. L.F.P., La incompetencia en el derecho administrativo, Torino, Caracas, 2000, p. 41), que en la misma se encontraba implícita la habilitación para dar inicio a procedimientos administrativos sancionatorios o a imponer las sanciones administrativas previstas en la ley, dado que el artículo 284 eiusdem disponía que “el Superintendente aplicará y liquidará las sanciones señaladas, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley”, sin que estuviera contemplada de manera expresa en el mismo texto legal la facultad del referido jerarca de delegar dicha competencia en un órgano subordinado.

    No obstante, la Sala observa que tanto el auto de apertura del procedimiento sancionatorio, del 3 de diciembre de 1996 (folios 6 y 7 del expediente administrativo), como la Resolución n° 006-97, del 08 de enero de 1997 (folios 40 a 45 del expediente administrativo), que impuso al Banco del Caribe C.A., Banco Universal, multa de ocho millones de bolívares (Bs. 8.000.000,00), la Resolución recurrida, n° 215-97, del 10 de junio de 1997 (folios 74 a 91 del expediente administrativo), que impuso a la referida institución bancaria multa de cuatro millones de bolívares (Bs. 4.000.000,00), y la notificación al señalado Banco del inicio de dicho procedimiento (folio 8 del expediente administrativo, fueron debidamente suscritos por el entonces Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ciudadano F.V.D., y, asimismo, advierte que sólo las solicitudes dirigidas a la compañía recurrente para que remitiera los datos y la información requerida por el ente administrativo fueron suscritas por el entonces Gerente de Coordinación e Inspección de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ciudadano E.P., conforme a la delegación hecha en la Resolución n° 062-96, del 23 de agosto de 1996, publicada en la Gaceta Oficial n° 36.031 (folios 2, 3, 4 y 5 del expediente administrativo); en virtud de lo apreciado, la Sala declara sin lugar la denuncia de contrariedad a Derecho del acto impugnado, en lo referente al vicio de incompetencia del órgano autor del mismo.

    Con relación al otro vicio atribuido al acto impugnado, referido a la aplicación en la fase constitutiva del mismo de un procedimiento distinto al dispuesto por el artículo 282 de la entonces vigente Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para imponer la multa a la sociedad recurrente, esta Sala advierte que la referida norma no señala en forma especifica cuál de los dos (2) procedimientos que contempla la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a saber, el ordinario y el sumario, será el aplicable por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones para sustanciar los procedimientos dirigidos a determinar si una persona incumplió con alguna de las obligaciones que establece la normativa del sector y es procedente la aplicación de alguna sanción derivada del incumplimiento; en virtud de lo indicado, debe interpretarse que la norma mencionada confirió discrecionalidad o arbitrio al ente regulador para que determine, según las circunstancias del caso concreto y en atención a lo establecido en los artículos 48 y 67 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, si procede la aplicación de uno u otro procedimiento, en el sentido de resguardar de la manera más eficiente y eficaz el interés general tutelado, ello claro está sin desconocer o restringir arbitrariamente el derecho a la defensa de quienes estén obligados o tengan interés en intervenir como partes en el procedimiento a ser sustanciado.

    En el presente caso, la Sala encuentra que si bien la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones aplicó el procedimiento sumario previsto en el artículo 67 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para determinar el cumplimiento o no de la obligación prevista en el artículo 175 de la derogada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ello no impidió que el Banco del Caribe C.A., Banco Universal, pudiera presentar en dicho procedimiento los alegatos y pruebas que estimó pertinentes para la mejor defensa de sus derechos e intereses, ni que pudiera ejercer tempestivamente los recursos establecidos en la ley para impugnar, tanto en sede administrativa como judicial, el acto por el cual se sancionó su incumplimiento de una obligación legal, según se desprende de las actuaciones que cursan en el expediente administrativo. Por tales razones, se declara sin lugar la denuncia de contrariedad a Derecho del acto administrativo impugnado, en lo referente al vicio de ausencia absoluta del procedimiento establecido en la ley.

    Finalmente, se pronuncia la Sala con relación a la denuncia formulada por la representación judicial de Banco del Caribe C.A., Banco Universal, respecto del supuesto vicio de desviación de poder que afectaría a la Resolución n° 215, del 10 de junio de 1997, dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, derivado del uso de la potestad prevista en el artículo 276 de la derogada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para sancionar el supuesto incumplimiento de una obligación que no existía entre la entidad bancaria recurrente y el referido ente administrativo (remisión de información por solicitud de órganos de investigación penal y no por requerirlo la Superintendencia mencionada para actuaciones internas), y que, en todo caso, no está orientada a resguardar el interés general al que debe servir la actividad administrativa del indicado ente regulador (la licitud y transparencia de la actividad de intermediación financiera), sino los objetivos perseguidos por otros órganos del Estado.

    Junto a la dogmática administrativa, la teoría general ha indicado que el vicio de desviación de poder se produce cuando la acción realizada por un órgano público determinado, en circunstancias específicas y conforme a una regla regulativa que legitima el uso de otra regla que confiere poder, conduce a un resultado no contemplado dentro de los fines de la regla que atribuye el poder empleado, por ejemplo, por no permitirlo otros principios del ordenamiento jurídico (cfr. M.A. y J.R.M., “La desviación de poder”, en Ilícitos Atípicos, Madrid, Trotta, 2000, p. 97).

    Al hilo de lo indicado, la Sala juzga que en el caso de autos, como quedó advertido con suficiente claridad desde la notificación del auto de apertura del procedimiento sancionatorio (folio 7 del exp. administrativo), la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, de acuerdo con lo establecido en el artículo 214 de la Ley Orgánica sobre Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (artículo 214. Las entidades regidas por la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, por la Ley General de Seguros y Reaseguros, por la Ley de Mercado de Capitales y demás leyes bancarias o financieras, están obligadas a colaborar con el Ejecutivo Nacional para el control y fiscalización de sumas de dinero u otros bienes presuntamente provenientes, directa o indirectamente, de los delitos establecidos en esta Ley o de actividades vinculadas con los mismos, de conformidad con lo establecido en la ley), cuya base constitucional es el principio de colaboración entre sí de los entes y órganos que integran las distintas ramas en que se distribuye el Poder Público, procedió solicitar en dos (2) oportunidades distintas información determinada al Banco del Caribe C.A., Banco Universal, a propósito de la investigación adelantada por el Comando Regional n° 7, Destacamento n° 76, Sección de Inteligencia de la Guardia Nacional, según comunicación n° CDR.D76.SI.2722, del 18 de noviembre de 1996, en vista de una supuesta actividad de intermediación financiera relacionada con legitimación de capitales provenientes del comercio de sustancias estupefacientes y psicotrópicas.

    Una interpretación concordada de la mencionada disposición legal (artículo 214), con la prevista en el artículo 1° de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras vigente para la fecha en que se impuso la multa impugnada, permite afirmar que, en efecto, era la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y no los órganos del Ejecutivo Nacional el ente regulador que tenía –y mantiene en la actualidad- la competencia para exigir a los sujetos de derecho sometidos a lo establecido en el ordenamiento sectorial bancario y financiero que remitan la información necesaria para resguardar el interés general tutelado por dicho ente administrativo, el cual comprende, como se indicó en el presente fallo, el asegurar la licitud de las operaciones de intermediación financiera que se efectúan en el territorio de la República Bolivariana de Venezuela, competencia que incluía igualmente la posibilidad de imponer, conforme al artículo 276 de la derogada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, las sanciones establecidas en la ley, previo procedimiento con las debidas garantías, a aquellas personas que al incumplir con su obligación legal de informar, impiden u obstaculizan la tutela del interés general al que se orienta la función administrativa de la Superintendencia mencionada.

    Así las cosas, al no haber sido utilizada la potestad sancionatoria establecida en el artículo 276 de la derogada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, actual artículo 422, numeral 1, del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de dicha Ley General, por la Superintendencia rectora de dicho sector económico con una finalidad distinta a la establecida en la norma aludida, esto es, la de tutelar el interés general que puede verse menoscabado por el incumplimiento de la obligación de remitir informaciones y documentos establecida en el mismo texto legal, sino, precisamente, la de sancionar una conducta disconforme con lo dispuesto por el artículo 175 de la derogada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras y contraria a lo establecido en el artículo 214 de la Ley Orgánica sobre Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, se declara sin lugar la denuncia de contrariedad a Derecho del acto administrativo impugnado, en lo referente al vicio de desviación de poder, y, en consecuencia, sin lugar el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial del Banco del Caribe C.A., Banco Universal, contra la Resolución n° 215, dictada el 10 de junio de 1997 por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras. Así se decide.

    V

    DECISIÓN

    En virtud de la motivación precedente, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley declara SIN LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por el abogado G.P.L., en su carácter de representante judicial de Banco del Caribe, C. A., actual Banco del Caribe C.A. Banco Universal, asistido por los apoderados judiciales de la referida institución bancaria, abogados P.A.G. y S.T.D., contra la norma contenida en el artículo 276 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicada en la Gaceta Oficial n° 4649, del 19.11.93, actual artículo 422, numeral 1, del Decreto n° 1.526 con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicado en Gaceta Oficial n° 5.555, Extraordinario, del 13.11.01, y SIN LUGAR el recuso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto en forma conjunta contra la Resolución n° 215, del 10.06.97, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras.

    Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 06 días del mes de mayo dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

    El Presidente,

    IVÁN RINCÓN URDANETA

    El Vicepresidente,

    JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

    Los Magistrados,

    A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

    P.R. RONDÓN HAAZ

    El Secretario,

    JMDO/

    Exp. n° 02-1657.