Sentencia nº 00407 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 26 de Marzo de 2009

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2007-0789

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa el 31 de julio de 2007, el ciudadano J.B., titular de la cédula de identidad No. 4.590.494, en su condición de Alcalde del Municipio Vargas del Estado Vargas, asistido por el abogado C.F., inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 15.234, interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo S/N de fecha 15 de enero de 2007, notificado el 8 de febrero de ese mismo año, emanado del Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación del Contralor General de la República, mediante el cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración presentado por el recurrente contra la decisión del 25 de septiembre de 2006, dictada por la prenombrada Dirección, que declaró su responsabilidad administrativa e impuso sanción de multa por la cantidad de Dos Millones Doscientos Diecisiete Mil Seiscientos Bolívares (Bs. 2.217.600,00) expresados ahora en la cantidad de Dos Mil Doscientos Diecisiete Bolívares con Sesenta Céntimos (Bs.2.217,60).

El 1° de agosto de 2007 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República con el objeto de solicitar la remisión de los respectivos antecedentes administrativos.

El 19 de noviembre de 2007 se recibió el oficio No. 08-01-1485 del 19 de octubre de ese mismo año, emanado de la Directora de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, por el cual fue remitido el expediente administrativo.

En fecha 4 de diciembre de 2007 se remitió el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión.

Por auto del 13 de diciembre de 2007 el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho el recurso ejercido, ordenó librar el cartel al cual se refiere el aparte 11 del artículo 21 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y practicar las notificaciones de ley.

El 26 de febrero de 2008 el Juzgado de Sustanciación expidió el cartel al que alude el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual fue retirado por la parte actora y consignada en autos oportunamente su publicación.

Por diligencia del 26 de marzo de 2008 el recurrente solicitó se abriera a pruebas el procedimiento, lo cual fue acordado por auto de fecha 17 de abril de 2008.

En fecha 29 de abril de 2008 la parte recurrente consignó su escrito de promoción de pruebas, las cuales fueron admitidas por auto del 13 de mayo de 2008. En esa misma oportunidad se acordó notificar a la Procuradora General de la República.

Concluida la sustanciación de la causa, el 11 de junio de 2008 el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Sala.

En fecha 1° de julio de 2008 se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz y se fijó el tercer (3°) día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 8 de julio de 2008 comenzó la relación de la causa y se acordó realizar el acto de informes para el décimo (10°) día de despacho siguiente a la referida fecha.

El 31 de julio de 2008 se dejó constancia del diferimiento del acto de informes.

El 22 de enero de 2009, oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia del recurrente, ciudadano J.B., asistido por la abogada J.L., inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 23.225; los abogados L.A.A. y P.E.Z.F., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 56.641 y 49.685, respectivamente, actuando con el carácter de representantes de la Contraloría General de la República y de la representante del Ministerio Público, abogada R.O.G., inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 46.907.

En fecha 18 de marzo de 2009 se dijo “Vistos”.

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, el ciudadano J.B. asistido por el abogado C.F., igualmente identificado, expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que mediante providencias de fechas 29 de noviembre de 1994 y 12 de enero de 1995 el Inspector del Trabajo del Municipio Vargas declaró procedente las solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos presentadas por los ciudadanos O.M.S., M.R. y G.I. contra la Alcaldía del Municipio Vargas del Estado Vargas.

Señala, que posteriormente los mencionados ciudadanos interpusieron una acción de amparo constitucional y que en fecha 8 de agosto de 2001 el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar la referida acción ordenando la ejecución de las providencias administrativas dictadas por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Vargas.

Aduce, que en virtud de la aludida decisión, en su condición de Alcalde del Municipio Vargas del Estado Vargas ordenó el pago de pasivos laborales a los señalados funcionarios por la cantidad de Trescientos Veinte Millones de Bolívares (Bs.320.000.000,00) expresados ahora en la suma de Trescientos Veinte Mil Bolívares (Bs.320.000,00), orden de pago que posteriormente se efectuó por la cantidad de Doscientos Millones de Bolívares (Bs.200.000.000,00), expresados ahora en la suma de Doscientos Mil Bolívares (Bs.200.000,00), financiado con un crédito adicional aprobado por el Concejo Municipal.

Indica, que en fecha 31 de agosto de 2002 la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República inició una averiguación en su contra por las presuntas irregularidades en la tramitación y otorgamiento de la mencionada orden de pago.

Afirma, que en fecha 25 de septiembre de 2006 el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República dictó la Resolución S/No., mediante la cual declaró su responsabilidad administrativa de conformidad con lo previsto en los numerales 12 y 16 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995; aplicable en razón del tiempo.

Señala, que el M.Ó.C. estimó que había empleado fondos públicos en finalidades diferentes de aquéllas establecidas por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y había emitido una orden de pago sin el control previo de la Contraloría General de la República.

Alega, haber ejercido el 21 de diciembre de 2006 ante la referida Dirección el recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar por Resolución S/No. de fecha 15 de enero de 2007.

Denuncia, que el acto administrativo impugnado incurre en el vicio de desviación de poder pues “...no se ajusta a la finalidad querida por el legislador, patentiza que el funcionario público que lo produjo obedeció a otros motivos claramente al margen de las normas jurídicas que regulan la actividad administrativa”(sic).

Por otra parte, alega que el acto administrativo impugnado determinó su responsabilidad al considerar que utilizó fondos públicos en finalidades distintas a las legalmente establecidas, lo cual -a su juicio- no es cierto, pues los recursos utilizados para emitir la orden de pago a los antes mencionados trabajadores del Municipio Vargas fueron financiados con un crédito adicional autorizado por la Cámara Municipal.

Igualmente, aduce que no se encontraba obligado a someter a control previo la orden de pago en referencia, toda vez que el artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, “eliminó el control previo” ejercido por el máximo Órgano de Control Fiscal sobre aquellas obligaciones dinerarias de los entes de la Administración Pública.

Sostiene, que la Contraloría General de la República no valoró su alegato referido a los motivos que lo llevaron a emitir la orden de pago, pues ésta se aprobó en virtud de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital el 8 de agosto de 2001 que ordenó la ejecución de las providencias administrativas emanadas de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Vargas.

Por otra parte, alega que la sanción impuesta en el mencionado acto administrativo resulta desproporcionada y vulnera el principio de legalidad previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al apartarse de la “doctrina y jurisprudencia venezolana” las cuales -a su juicio- reiteradamente han establecido la obligación de bajar al término medio cualquier sanción pecuniaria.

Finalmente, manifiesta que no se produjo un daño al patrimonio del Municipio, razón por la cual el Órgano Contralor no debió declarar su responsabilidad administrativa.

Con fundamento en lo expuesto, solicita se declare la nulidad del acto administrativo S/N de fecha 15 de enero de 2007, emanado del Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República, mediante el cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración presentado por el recurrente contra la decisión del 25 de septiembre de 2006, dictada por la prenombrada Dirección, que declaró su responsabilidad administrativa e impuso sanción de multa por la cantidad de Dos Millones Doscientos Diecisiete Mil Seiscientos Bolívares (Bs.2.217.600,00) expresados ahora en la cantidad de Dos Mil Doscientos Diecisiete Bolívares con Sesenta Céntimos (Bs.2.217,60).

II

ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL ACTO DE INFORMES

El 22 de enero de 2009, oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, los abogados L.A.A. y P.E.Z.F., antes identificados, actuando con el carácter de representantes de la Contraloría General de la República, consignaron su escrito en el cual indicaron lo siguiente:

Que la Contraloría General de la República no vulneró el principio de legalidad pues dictó la resolución objeto de impugnación con estricta sujeción a la Constitución de 1999, la cual le otorga las más amplias facultades de control y vigilancia de los recursos del Estado.

En este sentido, exponen que en el caso bajo análisis la Dirección de Averiguación Administrativa y Procedimientos Especiales de la Contraloría del Municipio Vargas del Estado Vargas ordenó el inicio de una averiguación administrativa en fecha 26 de octubre de 2001, en la cual se determinaron irregularidades en el manejo de fondos públicos por parte del ciudadano J.B. actuando con el carácter de Alcalde del Municipio Vargas del Estado Vargas.

Indican, que como consecuencia del procedimiento administrativo abierto contra el mencionado ciudadano, en fecha 25 de septiembre de 2006 la Contraloría General de la República declaró su responsabilidad administrativa, razón por la cual consideran la actuación de dicho Órgano Contralor ajustada al marco normativo regulador de la actividad de control fiscal.

En cuanto al vicio de desviación de poder denunciado por el recurrente, alegan que el mismo no se configuró pues el acto administrativo impugnado fue el resultado de un procedimiento administrativo en el cual se determinaron las irregularidades por parte del ciudadano J.B., procedimiento iniciado con fundamento en las potestades de control fiscal ejercidas por la Contraloría General de la República.

Por lo que concierne al argumento del recurrente relativo a la violación del principio de proporcionalidad, establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sostienen que el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 reproducido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece que la declaratoria de responsabilidad administrativa dará lugar a la imposición de multa, la cual según el artículo 94 eiusdem oscilará entre cien (100) y mil (1000) unidades tributarias de acuerdo con la gravedad de la falta cometida.

Al respecto, señalan que en el caso de autos el Órgano Contralor actuó conforme al referido principio de proporcionalidad pues consideró la media establecida en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 y aplicó la multa por la cantidad de Ciento Sesenta y Ocho (168) unidades tributarias.

Con relación al argumento esgrimido por el recurrente referido a la presunta eliminación del control previo ejercido por la Contraloría General de la República, estimó que el ciudadano J.B. incurre en un error de interpretación del artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, pues si bien dicho artículo eliminó alguna de las competencias atribuidas a las contralorías municipales, tales competencias “...fueron trasladadas a la propia administración activa, tal como lo prevé el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.

Afirman, que el propio recurrente reconoció haber omitido someter al control previo de la Contraloría General de la República los pagos efectuados en su condición de Alcalde del Municipio Vargas del Estado Vargas, lo cual fue determinante para la declaratoria de responsabilidad administrativa.

Con relación al argumento según el cual el ciudadano J.B. no desvió fondos públicos, la representación de la Contraloría General de la República señala que la Orden de Pago No. 1934 debió imputarse a una partida especial denominada “indemnizaciones diversas”, pues se originó como consecuencia de una decisión judicial; sin embargo se imputó a la partida No. 4.01.08.01.00.000 denominada prestaciones sociales, de allí que se determinara la desviación de fondos por parte del recurrente.

Con fundamento en lo expuesto, solicitan se declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano J.B..

III

OPINION DEL MINISTERIO PÚBLICO

Mediante escrito de fecha 22 de enero de 2009 la abogada R.O.G., antes identificada, actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público ante esta Sala Político-Administrativa, expuso la opinión del órgano que representa en los siguientes términos:

Respecto a la presunta violación del principio de legalidad, señala que el Órgano Contralor ciñó su actuación a las normas reguladoras de la actividad fiscal, garantizando el derecho a la defensa y al debido proceso del recurrente, por lo cual estima improcedente dicha denuncia.

Con relación a la presunta violación al principio de proporcionalidad la representación del Ministerio Público considera que al haber el ente administrativo determinado irregularidades en el manejo de fondos por parte del ciudadano J.B., la multa impuesta resultaba una consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa.

En lo atinente al vicio de desviación de poder denunciado, la representación fiscal señala que dicho vicio no se configuró pues -a su juicio- el acto administrativo dictado por la Contraloría General de la República no se apartó del fin establecido en la Constitución y las leyes.

Respecto al alegato del recurrente según el cual el artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal suprimió el control previo por parte de las contralorías municipales, señala la representante del Ministerio Público que tanto la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 como la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establecen como supuesto generador de responsabilidad administrativa la omisión del control previo por el Órgano Contralor, razón por la cual tal figura no ha sido eliminada del ordenamiento jurídico.

Finalmente, estima que el recurso contencioso administrativo de nulidad debe ser declarado sin lugar.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Efectuada la lectura del expediente y examinados los alegatos formulados tanto por el recurrente como por la representación de la Contraloría General de la República, pasa esta Sala a decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo S/N de fecha 15 de enero de 2007, emanado del Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República, mediante el cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el recurrente contra la decisión del 25 de septiembre de 2006, dictada por la prenombrada Dirección, que declaró su responsabilidad administrativa e impuso sanción de multa por la cantidad Dos Millones Doscientos Diecisiete Mil Seiscientos Bolívares (Bs. 2.217.600,00) expresados ahora en la cantidad de Dos Mil Doscientos Diecisiete Bolívares con Sesenta Céntimos (Bs. 2.217,60).

A tal efecto, se observa lo siguiente:

1.- Denuncia la parte recurrente que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de desviación de poder pues -a su decir- la Contraloría General de la República no se ajustó a la finalidad establecida por el legislador.

Al respecto observa la Sala que el aludido vicio se configura cuando el autor del acto administrativo, en ejercicio de una potestad conferida por la norma legal, se aparta del espíritu y propósito de ésta, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada en el dispositivo legal.

En efecto, esta Sala en múltiples decisiones ha expresado lo siguiente:

(...) Ahora bien, la Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador.

Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista a la Ley.

Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes.

(Vid. sentencias Nº 1722, del 20 de julio de 2000 y 00623 del 25 de abril de 2007).

De la lectura de la decisión parcialmente transcrita se aprecia que la prueba del vicio de desviación de poder requiere de una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente.

En el caso bajo examen aprecia la Sala que el recurrente se limita a señalar que la Contraloría General de la República al dictar el acto administrativo “...obedeció a otros motivos claramente al margen de las normas jurídicas que regulan la actividad administrativa” sin indicar cómo dicho órgano incurrió en el vicio denunciado.

Ahora bien, observa la Sala que la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales del máximoÓ.C. aplicó el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos generadores de la responsabilidad administrativa del ciudadano J.B., sin que se evidencie de los autos que la prenombrada Dirección se haya apartado de las normas que rigen su actividad administrativa.

En efecto, puede apreciarse de las actas que conforman el expediente administrativo que la Contraloría del Municipio Vargas del Estado Vargas, siguió el procedimiento establecido en la ley pues notificó en fecha 7 de junio de 2002 al ciudadano J.B. del inicio de la investigación (folio 368 de la pieza No. 1 del expediente administrativo) y lo citó a los fines de rendir declaración con relación a la investigación llevada por ese órgano con motivo de las presuntas irregularidades ocurridas en el aludido Municipio.

Igualmente, se observa que el recurrente rindió su declaración el 8 de septiembre de 2003 (folios 422 al 427 de la pieza No. 1 del expediente administrativo) y que en fecha 26 de febrero de 2004 se le formularon los cargos (folios 486 al 491 de la pieza No. 1 del expediente judicial), lo cual lejos de evidenciar que la Administración persiguiera un fin distinto al establecido en la norma reguladora de su actividad, pone de manifiesto el cumplimiento estricto por parte del Órgano Contralor del procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la época.

De esta manera, estima la Sala que el simple señalamiento del recurrente sobre la supuesta desviación de poder, no resulta suficiente para determinar que la Contraloría General de la República incurrió en el indicado vicio al haber declarado su responsabilidad administrativa, motivo por el cual se desecha la denuncia bajo estudio. Así se declara.

2.- Por otra parte, alega el recurrente que el acto administrativo impugnado determinó su responsabilidad al considerar que utilizó fondos públicos en finalidades distintas a las legalmente establecidas, lo cual -a su juicio- resulta falso.

Al respecto, se observa que lo denunciado por el actor se refiere al vicio de falso supuesto, el cual, ha establecido la jurisprudencia de la Sala, se configura de dos maneras diferentes. La primera, relativa al falso supuesto de hecho, se verifica cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión. La segunda, en cambio se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado; caso en el cual se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (Vid. Sentencia No. 01640 de fecha 3 de octubre de 2007).

Ahora bien, en cuanto al falso supuesto de hecho denunciado, la representación judicial del recurrente alega que los recursos utilizados para emitir la orden de pago a unos trabajadores del Municipio Vargas fueron financiados con un crédito adicional autorizado por la Cámara Municipal, por tanto -a su decir- no incurrió en el supuesto de responsabilidad atribuido por el M.Ó.C. referido a la desviación de fondos públicos.

Expuesto así el denunciado vicio, aprecia la Sala que el acto dictado por la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República el 15 de enero de 2007 el cual confirmó la Resolución S/No. de fecha 25 de septiembre de 2006, emanada de la prenombrada Dirección, determinó la responsabilidad administrativa del ciudadano J.B. con fundamento en lo siguiente:

…Por i) haber utilizado fondos públicos en finalidades distintas a las previstas, al ordenar pagos por concepto de salarios caídos, prestaciones sociales y otros pasivos laborales a ex trabajadores por la cantidad de Bs.200.000.000,00, con cargo a la partida 4.01.08.01.00.000 (prestaciones Sociales y otras indemnizaciones a empleados), siendo que dicho pago debió imputarse a la partida 4.06.03.03.00 (Indemnizaciones Diversas) y ii) haber efectuado la cancelación de Bs. 200.000.000,00 por concepto de pago de salarios caídos, prestaciones sociales y otros pasivos laborales, sin someterse al ejercicio del control previo al pago, conducta que fue encuadrada en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previsto en los numerales 12 y 16 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y cuyo carácter ilícito continúa establecido en la nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal

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Como puede apreciarse de la lectura del acto administrativo en referencia, el M.Ó.C. determinó asimismo la responsabilidad administrativa del recurrente por haber empleado fondos públicos en finalidades distintas a las establecidas en la ley, razón por la cual la Sala pasa a verificar si efectivamente el accionante incurrió en el referido supuesto generador de responsabilidad.

En este orden de ideas, se aprecia que al folio 346 de la primera pieza del expediente administrativo consta la Orden de Pago No. 1934 por la cantidad de Doscientos Millones de Bolívares (Bs. 200.000.000,00) expresados ahora en la cantidad de Doscientos Mil Bolívares (Bs. 200.000,00) por concepto de “Salarios caídos de los trabajadores O.F.M.S., M.E.R.M. y G.I.I.M.”.

Ahora bien, observa la Sala el alegato del recurrente según el cual disponía de un crédito adicional autorizado por la Cámara del Municipio Vargas para pagar a los referidos trabajadores; sin embargo, se aprecia que la Contraloría General de la República determinó la responsabilidad administrativa por una razón diferente a la planteada por el accionante, la cual fue que éste efectuó una incorrecta imputación de la mencionada orden de pago.

De esta manera, a fin de verificar si la referida orden de pago fue cargada a la partida presupuestaria correspondiente, resulta determinante revisar lo dispuesto en el “Plan Único de Cuentas”, dictado por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) y publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.540 Extraordinario de fecha 12 de marzo de 1993, la cual se emplea en la formulación, ejecución y control del Presupuesto del Sector Público.

El mencionado Plan Único de Cuentas clasifica las cuentas en siete (7) grupos o cuentas básicas los cuales a su vez, tienen cuatro niveles de desagregación identificados por códigos numéricos de ocho posiciones, y por la clasificación, denominación y descripción de las respectivas cuentas (artículo 2 del Plan Único de Cuentas).

Así las cosas, se aprecia que la orden de pago autorizada por el ciudadano J.B. en su carácter Alcalde del Municipio Vargas del Estado Vargas fue imputada a la partida 4.01.08.01.00 correspondiente a “Prestaciones Sociales y Otras Indemnizaciones a Empleados y Obreros”, la cual de conformidad con el Plan Único de Cuentas constituye un rubro sub-específico de la cuenta Nº 4.01.00.00.00 “GASTOS DE PERSONAL”.

En el caso bajo examen tal y como fue señalado anteriormente la orden de pago autorizada por el recurrente fue consecuencia de la sentencia dictada en fecha 8 de agosto de 2001 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital que ordenó la ejecución de dos (2) providencias administrativas dictadas en fechas 29 de noviembre de 1994 y 12 de enero de 1995, las cuales a su vez ordenaron el reenganche de los ciudadanos O.F.M.S., M.E.R.M. y G.I.I.M. a sus puestos de trabajo así como el pago de los salarios caídos desde la fecha del despido hasta su efectiva reincorporación.

En este contexto, estima la Sala que la mencionada orden de pago se generó como consecuencia de la ejecución por parte de un tribunal de las referidas providencias administrativas, razón por la cual no podía imputarse al sub-rubro de la cuenta Nº 4.01.00.00.00 “GASTOS DE PERSONAL”, pues el mismo se refiere a gastos tales como sueldos, salarios, primas al personal empleado y obrero, pago de aguinaldos, asistencia socioeconómica a empleados y prestaciones sociales para el personal activo del Organismo.

Ahora bien, en el referido Plan Unico de Cuentas dispone de la cuenta 4.06.03.03.00 denominada “Indemnizaciones Diversas” en el sub-rubro 4.06.03.00.00 “Obligaciones de Ejercicios Anteriores” a la cual debió imputarse la orden de pago autorizada por el recurrente, ya que dicha partida está destinada a erogaciones que debieron efectuarse en ejercicios anteriores e indemnizaciones tales como las ordenadas por decisión judicial.

Así pues, tal y como lo señaló la Contraloría General de la República, en el caso de autos se realizó una incorrecta imputación de la Orden de Pago No. 1934, por concepto de salarios caídos a funcionarios del Municipio Vargas, razón por la cual el recurrente con su actuación violentó uno de los principios básicos en materia presupuestaria como lo es el de la “especificidad cualitativa o especificidad del presupuesto de gastos”.

Efectivamente, conforme al señalado principio los créditos presupuestarios se otorgan para una finalidad específica, por tanto no deben utilizarse para un objeto distinto al indicado, tal y como lo estableció esta Sala en la sentencia Nro. 1.101 del 3 de mayo de 2006, en la cual señaló lo siguiente:

La norma parcialmente transcrita, [artículo 113, numeral 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995] incorporada igualmente en el numeral 2 del artículo 91 de la actual Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (publicada en la Gaceta Oficial N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001), consagra los principios por los que debe regirse la ejecución del presupuesto de gastos, a saber, los principios de Especificidad Cualitativa y Cuantitativa, conforme a los cuales las autorizaciones disponibles para la formulación y ejecución del presupuesto de gastos, deben utilizarse tanto dentro de los límites previstos como para el objeto indicado, no teniendo los funcionarios ejecutores facultad para modificar estos aspectos (Vid. Sentencia SPA N° 00864 del 21/07/04. Caso: J.A.G.C.).

Los referidos principios, se encuentran igualmente consagrados en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario (Gaceta Oficial N° 36.916 del 22 de marzo de 2000), vigente para la fecha de la declaratoria de responsabilidad administrativa, el cual establecía que “No se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan créditos presupuestarios, ni disponer de créditos para una finalidad distinta a la prevista”; de tal manera que los funcionarios que se aparten de lo establecido en los mencionados textos normativos, incurren en la violación de los citados principios de Especificidad Cualitativa y Cuantitativa, quedando sujetos a una eventual declaratoria de responsabilidad administrativa”.

En razón de lo antes expuesto, estima la Sala que en el presente caso no se configuró el vicio de falso supuesto de hecho denunciado por el recurrente. Así se declara.

3.- Con relación al alegato formulado por la parte actora según el cual no se encontraba obligado a someter a control previo la orden de pago en referencia, toda vez que el artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, “eliminó el control previo” ejercido por el máximo Órgano de Control Fiscal sobre aquellas obligaciones dinerarias de los entes de la Administración Pública, la Sala debe realizar las siguientes precisiones:

Al folio 29 de la pieza No. 2 del expediente administrativo, consta copia fotostática de la comunicación No. 4504 de fecha 27 de agosto de 2001, emanada del ciudadano J.B. en su condición de Alcalde del Municipio Vargas del Estado Vargas, por la cual autoriza al ciudadano A.G.M. a celebrar una transacción en el juicio llevado ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y ofrecer un pago a los ciudadanos O.F.M.S., M.E.R.M. y G.I.I.M. por la cantidad de Trescientos Veinte Millones de Bolívares (Bs.320.000.000,00) expresados ahora en la suma de Trescientos Veinte Mil Bolívares (Bs.320.000,00).

Asimismo, consta en el expediente administrativo la solicitud de fecha 18 de septiembre de 2001 formulada por el Director de Gestión Interna del referido Municipio para elaborar la Orden de Pago No. 04945, por la cantidad de Trescientos Veinte Millones de Bolívares (Bs.320.000.000,00) expresados ahora en la suma de Trescientos Veinte Mil Bolívares (Bs.320.000,00), a favor del ciudadano J.C., en su carácter de apoderado judicial de los referidos trabajadores (folios 25 y 26 de la pieza No. 2 del expediente administrativo).

Igualmente, se evidencia que en fecha 11 de octubre de 2001 el ciudadano A.P., actuando con el carácter de Contralor Municipal dictó la Resolución No. 46, por la cual objetó la Orden de Pago No. 04945 de fecha 19 de septiembre de 2001, (folios 6 al 23 de la pieza No. 2 del expediente administrativo) al advertir la existencia de irregularidades en su elaboración y tramitación; además de haberse efectuado una incorrecta imputación presupuestaria.

Por último, consta en el expediente (folio 346 de la pieza No. 1 del expediente administrativo) copia fotostática de la Orden de Pago No. 1934 y del cheque No. 54480876 emitido en fecha 20 de diciembre de 2001, a favor del ciudadano J.C.M. por la cantidad de Doscientos Millones de Bolívares (Bs.200.000.000,00), expresados ahora en la cantidad de Doscientos Mil Bolívares (Bs.200.000,00).

De las referidas documentales se desprende que los hechos generadores de la responsabilidad administrativa declarada al recurrente ocurrieron bajo la vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 4.109 Extraordinario, de fecha 15 de junio de 1989, la cual en su artículo 95 establecía lo siguiente:

“Artículo 95.- La Contraloría Municipal o la Distrital, según el caso, tendrá las funciones que le asignen las Ordenanzas, fundamentalmente, las siguientes:

1º El control previo y posterior de los ingresos y egresos de la Hacienda Pública respectiva y el control posterior de los organismos descentralizados, empresas y fundaciones del Municipio o Distrito. (…)

Como puede apreciarse, la disposición antes transcrita establecía la obligación del Contralor Municipal de ejercer el control previo y posterior de los ingresos y egresos del Municipio.

Asimismo, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis, en su artículo 113 disponía lo siguiente:

Artículo 113.- Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación:

…omissis…

16. La omisión al control previo al compromiso y al pago.

En este orden de ideas, observa la Sala que la legislación vigente para la fecha en la que ocurrieron los hechos generadores de responsabilidad administrativa imponía la obligación de someter al control previo de la Contraloría Municipal los egresos del municipio.

Es por tal razón, que el recurrente debió someter a la revisión de la Contraloría Municipal la autorización para el pago de los salarios caídos a trabajadores del Municipio, lo cual no ocurrió pues, tal y como lo admitió el propio accionante en su escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, no envió a la referida contraloría la Orden de Pago No. 1934 de fecha 20 de diciembre de 2001, por cuanto -a su decir- “ese funcionario había anticipado públicamente que jamás la aprobaría”.

De esta manera, aprecia la Sala que en el caso de autos se verificó el incumplimiento por parte del ciudadano J.B. de las obligaciones establecidas tanto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal como en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, razón por la cual el máximoÓ.C. acertadamente determinó su responsabilidad administrativa al encontrarlo incurso en el supuesto generador de responsabilidad establecido en el numeral 16 del artículo 113 de la referida Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Así se declara.

Adicionalmente, debe traerse a colación lo establecido por esta Sala en la sentencia No. 0013 del 9 de enero de 2008, en la cual se dispuso lo que a continuación se transcribe:

...ya la Sala (Vid. sentencia Nro. 694 del 14 de mayo de 2003) delineó lo relativo al ejercicio del control previo por parte de las Contralorías Municipales, señalando que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la Contraloría Municipal ‘únicamente’ no efectuará el control previo, cuando luego de realizar una evaluación, concluya que el sistema de control interno se encuentra en capacidad de garantizar que se dará cumplimiento a los requisitos exigidos en el artículo 38 de la mencionada Ley, referidos éstos fundamentalmente a la comprobación de los extremos previos a la adquisición de bienes y servicios o en la elaboración de otros contratos que impliquen compromisos financieros, así como la verificación de que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida presupuestaria, que exista la disponibilidad en el presupuesto, que se haya cumplido con lo dispuesto en la Ley de Licitaciones, así como que antes de proceder a realizar pagos, los responsables se aseguren del cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias respectivas, entre otras exigencias.

Todo lo anteriormente señalado permite afirmar, que no es cierto que la legislación vigente en materia de control fiscal haya ‘despenalizado’ la omisión del control previo como hechos generadores de responsabilidad administrativa, toda vez que aun cuando la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal permita a las unidades de contraloría interna, desempeñar funciones de control previo, absteniéndose el órgano de control externo (Contraloría Municipal) del ejercicio de tales funciones, tal facultad se encuentra supeditada a la verificación que haga, de forma exclusiva, en este caso, la contraloría municipal, una vez que se asegure que el sistema de control interno del respectivo ente territorial garantiza el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 38 de la Ley...

. (Resaltado de este fallo).

Del contenido de la sentencia que antecede se desprende que la legislación vigente en materia de control fiscal establece expresamente la omisión del control previo como hecho generador de responsabilidad administrativa, razón por la cual reitera la Sala que aun cuando el mencionado artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no disponga expresamente dicha obligación, nuestro ordenamiento jurídico atribuye a las unidades de contraloría interna el ejercicio de funciones de control previo, de allí que se desestime el alegato del recurrente referido a la presunta “eliminación del control previo”. Así se declara.

4.- Por otra parte, alega el accionante que en el procedimiento sancionatorio la Contraloría General de la República no tomó en cuenta los motivos que lo llevaron a autorizar la orden de pago que dio origen a la declaratoria de responsabilidad administrativa.

Con relación a esta denuncia, resulta pertinente señalar que en materia de responsabilidad administrativa a diferencia del Derecho Penal se sanciona la responsabilidad objetiva de los funcionarios, prescindiéndose de la intención del sujeto para su determinación, sino que basta la simple concreción del hecho consagrado en la norma como antijurídica y sancionable para verificar la responsabilidad del funcionario público.

Sobre el particular, en sentencia No. 00013 del 9 de enero de 2008, esta Sala se pronunció señalando lo siguiente:

…observa la Sala que la responsabilidad objetiva surge cuando la norma prevé la responsabilidad para el encargado del manejo de los fondos públicos prescindiendo de los elementos dolo o culpa, cuando se configura un hecho típicamente antijurídico que ha causado una lesión al patrimonio público. Es decir, por el solo hecho de realizar la conducta tipificada por la ley como antijurídica y sancionable, se incurre en responsabilidad o en delito, según sea el caso. La responsabilidad objetiva implica la negación del principio de culpabilidad.

En este sentido, no es extraño encontrar dentro del ordenamiento jurídico normas que prevean la responsabilidad objetiva, como lo son, por ejemplo, la malversación de fondos, anteriormente previsto en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, actualmente en la Ley Contra la Corrupción…

.

En el caso concreto, se aprecia que la actuación del recurrente al omitir el control previo de la Orden de Pago No. 1934 de fecha 20 de diciembre de 2001 y haber utilizado fondos públicos en finalidades distintas a las previstas en la ley lo hace responsable “objetivamente”, pues su conducta se subsume en los supuestos establecidos en los numerales 12 y 16 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis. En consecuencia, la Sala desestima la denuncia del recurrente según la cual el máximo Órgano de Control Fiscal no tomó en cuenta los motivos por los cuales autorizó dicha orden de pago. Así se declara.

5.- Por otra parte, denuncia el recurrente que la sanción impuesta en el acto administrativo dictado por la Contraloría General de la República resulta desproporcionada y vulnera el principio de legalidad previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al apartarse de la “doctrina y jurisprudencia venezolana” las cuales -a su juicio- reiteradamente han establecido la obligación de bajar al término medio cualquier sanción pecuniaria.

Ahora bien, el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dispone lo siguiente:

Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia

.

Ciertamente, tal y como lo dispone el artículo antes transcrito, cuando una norma faculte a la autoridad competente para imponer una sanción, dicha autoridad deberá efectuar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1666 de fecha 29 de octubre de 2003).

En el caso bajo examen, observa la Sala que la sanción pecuniaria impuesta al recurrente fue determinada con absoluto apego a lo establecido en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento en que se verificaron los hechos generadores de la responsabilidad administrativa.

En efecto, dicha norma establecía que en las averiguaciones administrativas en las cuales se concluyera con la declaratoria de responsabilidad administrativa del funcionario investigado, éste sería sancionado con una multa que oscilaría entre los Doce (12) a Cien (100) salarios mínimos urbanos.

Asimismo, el artículo 1° de la Ley que Establece el Factor de Cálculo de Contribuciones, Garantías, Sanciones, Beneficios Procesales o de otra Naturaleza en Leyes Vigentes, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.362 del 26 de diciembre de 1997, dispone lo siguiente:

Artículo 1°. Se sustituye en las leyes vigentes al salario mínimo como factor de cálculo de contribuciones, garantías, sanciones, beneficios procesales o de otra naturaleza por el valor equivalente en bolívares a tres Unidades Tributarias (3 U.T)

De esta manera, aplicando el factor de cálculo establecido en la citada ley, la sanción prevista en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República oscilaría entre Treinta y Seis (36) a Trescientas (300) unidades tributarias.

En este sentido, se observa que la Contraloría General de la República impuso una multa al recurrente por la cantidad de Dos Millones Doscientos Diecisiete Mil Seiscientos Bolívares (Bs.2.217.600,00) expresados ahora en la suma de Dos Mil Doscientos Diecisiete Bolívares con Sesenta Céntimos (Bs.2.217,60), equivalente a ciento sesenta y ocho (168) unidades tributarias, lo cual se corresponde con el término medio de los límites impuestos por la referida norma a la Administración .

Así las cosas, concluye la Sala que en la determinación del monto de la multa impuesta al recurrente no se violentó el principio de proporcionalidad y racionalidad de la actividad administrativa, pues dicha sanción se adecúa perfectamente a la gravedad de las infracciones en las que incurrió el recurrente y a los parámetros previstos en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable rationae temporis. Así se declara.

6.- Finalmente, alega la parte recurrente que en el caso bajo estudio no se produjo un daño al patrimonio del Municipio, por tanto la Contraloría General de la República no debió declarar su responsabilidad administrativa.

En este sentido, la norma que sirvió de fundamento al máximo Órgano de Control Fiscal para determinar la responsabilidad administrativa del ciudadano J.B. dispone lo siguiente:

Artículo 113.- Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación:

…omissis…

12. El empleo de fondos públicos en finalidades diferentes de aquéllas a que estuvieren destinados por ley, por reglamento o por acto administrativo.

...omissis...

16. La omisión al control previo al compromiso y al pago.

Como puede observase del artículo antes transcrito, los supuestos de responsabilidad administrativa, no requieren para su perfeccionamiento la producción de un daño al patrimonio público, pues basta que el funcionario haya realizado las conductas descritas en la norma para determinar su responsabilidad administrativa.

En este orden de ideas, resulta necesario traer a colación lo establecido en la sentencia No. 00743 del 30 de junio de 2004 Caso: E.M. deA., en la cual esta Sala señaló lo que a continuación se transcribe:

Por otra parte, la accionante invocó que la actuación que se le imputó no le produjo daño patrimonial al Estado Carabobo y al respecto, debe precisarse que si bien el acto impugnado declaró la responsabilidad de la accionante, tal declaratoria se refirió a una de las formas de responsabilidad, como es la administrativa, cuya procedencia no suponía un daño susceptible de estimación económica como ocurre con la responsabilidad civil y por tanto, debe esta Sala desechar tal argumento ya que una vez verificada la anormalidad en el desempeño de las funciones de la recurrente, resultaba procedente aplicar la sanción disciplinaria impuesta y así se decide

.

Conforme a lo antes expuesto, la responsabilidad del recurrente se generó, independientemente de la existencia de un daño patrimonial al Municipio, una vez verificada la conducta generadora de responsabilidad a saber i) la omisión en el control previo por parte del M.Ó.C. y ii) la utilización de fondos públicos en finalidades distintas a las previstas en la Ley, lo cual configura los supuestos previstos en los numerales 12 y 16 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República aplicable ratione temporis.

En razón de lo anterior, la Sala desestima el alegato del recurrente en cuanto a la inexistencia del daño patrimonial causado al Municipio, así se declara.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, verificada la legalidad del acto administrativo impugnado, debe la Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido. Así se declara.

VI

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano J.B. contra el acto administrativo S/N de fecha 15 de enero de 2007, emanado del Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación del Contralor General de la República, mediante el cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración presentado por el recurrente contra la decisión del 25 de septiembre de 2006, dictada por la prenombrada Dirección, que declaró su responsabilidad administrativa e impuso sanción de multa por la cantidad de Dos Millones Doscientos Diecisiete Mil Seiscientos Bolívares (Bs. 2.217.600,00) expresados ahora en la cantidad de Dos Mil Doscientos Diecisiete Bolívares con Sesenta Céntimos (Bs. 2.217,60).

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de marzo del año dos mil nueve (2009). Años 198º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veintiséis (26) de marzo del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00407.

La Secretaria,

S.Y.G.